Стратегическое планирование социально-экономического развития территории на примере муниципального образования г. Екатеринбург

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Тема

Стратегическое планирование социально-экономического развития территории на примере муниципального образования г. Екатеринбург

Введение

Актуальность темы исследования. Неравномерность экономического развития территорий и усиливающаяся социальная дифференциация населения, глобальные и локальные социально-экономические изменения побуждают искать новые методы и варианты ответов на складывающиеся вызовы времени. Процессы, связанные с нехваткой природных ресурсов, переоценка нравственно-этических ценностей оказывают преобразующие действия на социальные, нравственные, технологические, экономические и иные отношения между людьми, вынуждают не только отдельные страны, но территории разного уровня более активно реагировать на возникающие проблемы. Стратегический план развития территории - более не мода, а потребность.

Наличие стратегии позволяет сделать механизм управления городом более прозрачным, дает возможность жителям, представителям всех хозяйствующих, финансовых, научных структур принимать участие в выборе решений и их успешной реализации. Стратегический план, раскрывая основные цели и ориентиры развития города на определенный период времени, вселяет уверенность горожан в благополучном исходе преобразований, в будущем своего города. Стратегический план, содержащий принципы городского развития, дает ориентиры предпринимателям, потенциальным внутренним и внешним инвесторам, помогает им принимать оперативные решения с учетом видения перспективы Иванова И. Зачем городу нужен стратегический план. URL: Официальный портал Екатеринбурга. http://www.strategy-burg.ru (дата обращения: 03.03.2011)..

При этом отсутствие достаточных теоретических разработок, раскрывающих содержание, методы и направленность стратегий развития территорий, позволяющих обеспечивать единство экономических и нравственно-культурных подходов, формировать на основе идей гражданского общества и партнерских отношений действенные механизмы для проведения реальной модернизации экономики и общества определи необходимость и актуальность исследования процессов разработки и содержания стратегических планов территорий Вендина О. Стратегии развития крупнейших городов России: поиск концептуальных решений // Городской альманах. 2006. Вып.2. С. 8..

Целью выпускной квалификационной работы является определение теоретико-методологических основ стратегического планирования в муниципальных образованиях, а также выявление практических проблем в процессе осуществления стратегического планирования в муниципальном образовании г. Екатеринбург.

Данная цель обусловила постановку следующих практических задач:

1) Выявить и рассмотреть основные элементы стратегического планирования на муниципальном уровне;

2) охарактеризовать принципы и этапы стратегического планирования;

3) рассмотреть основные элементы стратегических планов как основных результирующих документов стратегического планирования;

4) проанализировать нормативно-правовые основы стратегического планирования социально-экономического развития территории по уровням правового регулирования (федеральный, региональный, местный);

5) описать применяемые инструменты стратегического планирования;

6) проанализировать систему стратегического планирования в муниципальном образовании г. Екатеринбург, обозначив субъекты, объекты, цели, показатели их достижения, этапы разработки, институциональные основы, условия внешней и внутренней среды;

7) выявить проблемы связанные с организацией, содержанием и реализацией стратегического планирования в г. Екатеринбурге, дать рекомендации и предложения по их устранению.

Объектом исследования является система стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования. Полигоном исследования послужил Екатеринбург - типичный представитель городов-миллионников.

Предметом исследования являются отношения, тенденции и механизмы, возникающие в процессе разработки и реализации стратегии муниципального развития.

Степень научной разработанности проблемы. К активному изучению проблем стратегического развития территорий экономисты приступили лишь с 20-х годов ХХ века. Среди крупных исследователей, заложивших теоретико-методологические основы предвидения, прогнозирования и стратегического развития, выделяются российские ученые А.А. Богданов, Н.Д. Кондратьев, В.А. Базаров, С.Г. Струмилин, Н.Н. Колосовский, Н.Н. Некрасов, В.С.Ефремов. О.С. Виханский, В.М. Бондаренко. Большой вклад в разработку данных проблем внесли зарубежные ученые А. Лёш, Ф. Перру, И. Ансофф, М. Портер. Г. Минцберг, Дж. Б. Куинн, С. Гошал, Д. Аакер, Роберт С. Каплан, Дейвид П. Нортон, Э.Кемпбелл, Л. Йохансен.

В 50-х годах идеи стратегического развития присутствуют в теории полюсов роста (Ф. Перру), в 60-80-х годах - в российских разработках теории и методологии формирования промышленных узлов (Ю.Г. Саушкин, А.И. Деменев) и территориально-производственных комплексов (А.Е. Пробст, М.К. Бандман, А.Н. Гладышев, В.П. Можин). С конца ХХ века эти идеи включаются в теории территориального планирования и макроэкономического регулирования (В.Н. Лаженцев, В.Н. Лексин, В.Я. Любовный, Е.Н. Перцик, А.И. Трейвиш, В.С. Антонюк, В.В. Кистанов, А.Н. Пыткин) и теории развития кластеров (М. Портер, В. Малов, Л. Марков, И.В. Николаева, М. Ягольницер, Ю.Г. Лаврикова).

Проблемам стратегического развития территорий и предприятий были посвящены работы А.А. Адамеску, А.Г. Аганбегяна, Е.Г. Анимицы, С.Д. Амирова, О.И. Боткина, В.С. Бочко, М.С. Велихова, Н.Ю. Власовой, А.Г. Гранберга, Ю.Н. Гладких, А.А. Куклина, О.С. Пчелинцева, О.А. Романовой, Н.М. Сурниной, В.А. Сухих, Л.В. Смирнягина, А.И. Татаркина, А.И. Чистобаева, М.Д. Шарыгина, А.Г. Шеломенцева, Бочко В.С. Теоретико-методологические основы интегративного стратегического развития территорий. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук. Екатеринбург, 2010. 26 с..

Обобщение опыта исследований городов в русле рассматриваемой проблемы показало, что вопросы разработки, принятия и реализации стратегии социально-экономического развития крупного города в условиях неопределенности внешней по отношению к городу среды, переходной экономики, становления принципов местного самоуправления пока не получили исчерпывающей научной интерпретации.

Эмпирической базой исследования являются данные из периодических источников и сети Интернет, а также законодательные и нормативные акты Российской Федерации и ее субъектов, акты муниципальных образований в области стратегического планирования, в частности, акты органов местного самоуправления муниципального образования город Екатеринбург.

Аргументация выводов осуществлялись с применением расчетно-аналитических методов: системно-структурный; причинно-следственный, логико-структурный; аналитический; программно-целевой; социологический (анкетирование); статистических группировок и сравнений; экспертный.

Глава 1. Теоретико-методологические основы исследования стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования

1.1 Стратегическое планирование социально-экономического развития муниципального образования как система

В конце ХХ века под влиянием развивающегося процесса глобализации территории оказались в эпицентре конкурентной борьбы за инвестиции, рабочую силу, материальные и финансовые ресурсы. Это стало прямым следствием их превращения в самостоятельные субъекты экономической жизни и потребовало выработки собственной социальной и экономической политики.

Необходимость стратегического планирования развития городов была вызвана, прежде всего, невозможностью в краткосрочной и среднесрочной перспективе решить сложные социальные и экономические проблемы, а также сделать более предсказуемыми риски предпринимательской деятельности. Насущность применения стратегических инструментов планирования в России в полной мере проявилась в 1990-х годах. Ее определили Белкина Т.Д. Стратегические планы городского развития и инструменты их реализации // Проблемы прогнозирования. 2010. № 3. С. 14.:

- введение рыночных отношений, усиливших неопределенность в развитии городов, что потребовало регулирования этого процесса;

- качественные изменения факторов, на которые могла воздействовать городская власть, поскольку планирование социально-экономического развития города согласно законодательству было передано в ведение местных органов власти (реформа местного самоуправления);

- актуализация комплексного решения проблем в рамках единой стратегии развития города, так как традиционная практика разработки городских и региональных программ для решения возникающих проблем без увязки их между собой не давала желательных результатов;

- необходимость формирования механизма разрешения усиливающихся противоречий и разногласий между различными ведомствами, предприятиями и организациями в городе, конфликтов как между самими городами (особенно крупными и крупнейшими), так и между городами и окружающими их территориями;

- демократизация общества, включение жителей города в процесс принятия решений относительно его развития, в соответствии с процедурами стратегического планирования, позволяющими внедрять принципы согласования интересов различных групп населения, бизнеса и власти в плановый документ и предусматривающие участие городского сообщества в процессе разработки и реализации планов.

Многие города в это время обратились к зарубежному опыту стратегического планирования, что объяснялось сходством ряда происходивших при этом на Западе и в России процессов:

- реструктуризация производства (ликвидация устаревших отраслей первичного и вторичного секторов экономики), сопряженная со снижением занятости в отраслях промышленности;

- стремление продвинуться в решении городских классических проблем, в т.ч.: улучшение инфраструктуры города (транспортной, инженерной, сферы услуг);

- видение города как точки экономического роста, развитие которого позволило бы распространить на окружающие территории экономические импульсы;

- усиление социальных конфликтов и проблем, из них традиционно: рост безработицы, поляризация доходов и возможностей населения, дифференциация социальных статусов населения.

Определенную роль в инициации разработки стратегических планов в российских городах (например, в Санкт-Петербурге) сыграла настоятельная необходимость привлечения заемных средств международных финансовых институтов.

Стратегическое планирование в современных условиях - это самостоятельная функция управления, особый вид управленческой деятельности, состоящий в разработке стратегических решений, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий поведения объектов управления, реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в перспективе, быструю адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды Тургель И.Д., Батишевская В.Б. Стратегическое территориальное планирование как программно - целевой метод управления социально - экономическим развитием региона // ЧиновникЪ. 2004. № 204(30). С. 3..

Возможность адаптироваться в случае изменений отличает систему стратегического планирования от системы обычного долгосрочного планирования, с которой ее часто ошибочно ассоциируют. В отличие от текущего, стратегическое планирование предполагает учет влияния внешней среды на современное и будущее состояние муниципального образования, его сильных и слабых сторон (недостатков и преимуществ) и активное использование этой информации для определения стратегии развития Ткачев С.А., Нестерова Е.В. Стратегическое планирование социально-экономического развития муниципальных образований в современных условиях // Вестник Научно-исследовательского центра корпоративного права, управления и венчурного инвестирования Сыктывкарского государственного университета. 2009. №3. С. 16-17..

Стратегическое планирование отличается от оперативного тем, что его реализация ведет к изменению организации, изменению системы деятельности, которой занимается организованная общность людей. Оперативное планирование представляет собой способ функционирования принятой (существующей) в организации стратегии.

Следует отметить, что если необходимость в стратегическом проекте порождается внешними изменениями, то он является реактивным. Многие городские стратегии в России, разработанные в 2008 - 2010 годах, имеют понятную антикризисную направленность, что относит их скорее к реактивному (защитному) виду стратегических планов.

Противоположностью реактивных проектов являются проекты наступательные Костин В.А., Костина Н.Б. Стратегический менеджмент: Учебное пособие. Екатеринбург, 2007. С. 53.. Источником таких проектов выступают изменения во внутренней среде территории, в частности, новые знания и компетенции населения, появление людей с новыми цивилизационными ценностями, инновационные процессы и т.п.

С позиций системного анализа стратегическое планирование социально-экономического развития муниципального образования является частью более крупной системы управления социально-экономическим развитием территорий, включающей несколько уровня управления: федеральный, региональный и местный. Будучи функцией управления, стратегическое планирование является фундаментом, на котором строится вся система управленческих функций, или основой функциональной структуры системы управления. Старцев Я. Ю., Жукова И.В.. Политический анализ: Система практических задач и упражнений. Екатеринбург: УрАГС, 2009. 28 с.

Предмет нашего исследования можно также рассматривать как часть системы планирования на местном уровне, включающей три основных вида планирования бюджетное, территориальное планирование и, собственно, планирование социально-экономическое развития. Основанием выделения в данном случае выступают видовые отличия объекта планирования.

В бюджетном планировании главный объект - муниципальные финансы. Основные документы бюджет и среднесрочный финансовый план (их наличие обязательно согласно Бюджетному кодексу РФ), а также разного рода документы финансового обоснования проектов и направлений перспективного развития, планы капитального строительства за счет бюджетных средств, программы муниципальных заимствований, программы приватизации муниципального имущества.

Если объект планирования - пространственное развитие территории, то речь идет о территориальном планировании. Основные документы: генеральный план, схема территориального планирования, правила землепользования и застройки, схема функционального зонирования, в некоторых городах имеет место комплексный подход, предусматривающий и программу инвестиционного освоения градостроительных решений. Без стратегического видения социально-экономического развития территории крайне сложно разрабатывать документы территориального планирования. Схемы территориального планирования и генеральные планы поселений и городских округов должны являться проекцией «на территорию» стратегии социально-экономического развития территории.

Основой для бюджетного и территориального планирования выступает социально-экономическое планирование. Основные документы - программы социально-экономического развития, рассчитанные на средне- и долгосрочный горизонт, вплоть до стратегического плана. Объект социально-экономического планирования наиболее сложен: это вся система муниципальной экономики и социальной сферы. Тем более это относится к стратегическому планированию, которое фактически интегрирует все три вида планирования.

Однако в целом конкретные вопросы системного применения всех трех видов планирования в российской муниципальной практике проработаны слабо Падилья Сароса Л.Ю. Планирование экономического развития муниципальных образований: Постановка проблемы в современных условиях // Управление развитием территории. 2008. № 1. С. 25..

Структурно система стратегического планирования состоит из управляющей и управляемой подсистем, (границы между ними весьма условны), в единстве образующих субъект стратегического планирования, а также механизма их взаимодействия, включающего совокупность полномочий, принципов, методов, правил, норм, процедур, регламентирующих порядок стратегического планирования и осуществления связанных с этим управленческих действий по отношению к объекту управления.

Под управляющей подсистемой системы стратегического планирования можно понимать ту ее часть, которая разрабатывает стратегические планы, принимает и транслирует стратегические управленческие решения, обеспечивает выполнение стратегического плана, а под управляемой ту, которая их воспринимает и реализует на практике. В условиях иерархичности системы стратегического планирования большинство ее звеньев, в зависимости от конкретной ситуации, могут принадлежать то к управляющей, то к управляемой подсистеме. Управляющая система носит в общем случае многоуровневый характер. Применительно к муниципальному образованию ее ядром выступают органы муниципального управления. Муниципальные органы власти имеют возможность самостоятельно определять приоритеты развития подведомственной территории, поскольку одним из предметов ведения местного самоуправления является комплексное социально-экономическое развитие территории муниципального образования. Согласно ст. 17 п.6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ к числу полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения отнесено принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Вместе с тем, в управляющую систему входит и государственная компонента в лице органов регионального, а в ряде случаев -- федерального управления, представители других субъектов управления и хозяйствования, имеющие стратегические интересы в развитии территории. На стратегии территорий оказывают влияние стратегические планы и программы общенационального масштаба, а также ожидания и намерения субъектов социально-экономического развития в территории, воплощаемые в их прогнозах, концепциях, программах и планах.

Субъект стратегического планирования представлен двумя субъектами отличными по составу и функциям Костин В.А., Костина Н.Б. Стратегический менеджмент: Учебное пособие. Екатеринбург, 2007. С. 169.:

- субъекты-заказчики (население, органы местного самоуправления, бизнес сообщество, общественные организации, органы управления регионального и иных уровней и т.п.);

- субъекты-исполнители (специальные ораны, созданные для исполнения решений субъекта-заказчика). Как, например, в Санкт-Петербурге Генеральный Совет по стратегическому планированию - высший орган системы стратегического планирования, образуется для обсуждения и утверждения всех ключевых решений, связанных с разработкой и реализацией Стратегического плана Жихаревич Б.С. Организационные структуры стратегического планирования. Материалы семинара «Основы территориального стратегического планирования на принципах широкого общественного участия», 2004 г. URL: http://www.city-strategy.ru (дата обращения: 16.03.2011).. Или орган, руководящий работами по разработке и реализации стратегического плана - Программный Совет стратегического развития Екатеринбурга.

Объектом стратегического планирования социально-экономического развития территории традиционно выступает административно-территориальная единица страны (регион-субъект РФ, муниципальное образование и т.п.). В то же время в качестве объекта выступают все сегменты территориальной экономики и социальные сферы жизнедеятельности, информационные, товарные и финансовые потоки, а также имущественные комплексы. Поэтому реальным объектом стратегического управления и планирования выступает зона совокупности интересов, не ограниченная административными границами. С позиций системного подхода объект стратегического планирования территории можно рассмотреть как совокупность пяти взаимосвязанных макроподсистем Ткачев С.А., Нестерова Е.В. Стратегическое планирование социально-экономического развития муниципальных образований в современных условиях // Вестник Научно-исследовательского центра корпоративного права, управления и венчурного инвестирования Сыктывкарского государственного университета. 2009. № 3. С. 16-17.:

1) местное (городское) хозяйство, включающее всю инфраструктуру, обеспечивающую жизнедеятельность муниципального образования;

2) производственная сфера, в которую входят все отрасли материального производства (в т.ч. АПК, включающий сельское и лесное хозяйство, территорию и природные ресурсы как источник богатства), производящие валовой продукт;

4) социальная сфера, в состав которой входят все отрасли воспроизводства и духовного развития населения муниципального образования;

5) финансово-экономическая сфера, обеспечивающая макроэкономические пропорции, финансовые связи отраслей муниципального образования в виде местного бюджета;

6) управленческая сфера, включающая совокупность органов власти, управления и контроля над социально-экономическим развитием города

В состав каждой из них входит несколько подсистем, обеспечивающих решение задач стратегического управления территорией, выделенных по признаку отрасли экономики или предмету управления. Взаимосвязь макро- и подсистем на примере города проиллюстрирована на схеме Стратегическое управление - Регион Город Предприятие: Учебное пособие. М.: Экономика, 2005..

муниципальный образование стратегический планирование



В состав управляющей подсистемы стратегического планирования социально-экономического развития территории включаются также такие механизмы ее воздействия на управляемую, как:

- планирование, прогнозирование и программирование (в т.ч., процедуры разработки стратегии и бюджетирование. Прогнозирование предшествует собственно составлению стратегических планов и основывается на проведении предпланового анализа широкого круга внутренних и внешних факторов-условий функционирования территории с целью предвидения возможности развития и оценки риска. Сюда же относится формулирование миссии, стратегическое целеполагание. Увязка стратегических целей с результатами деятельности всех звеньев стратегического управления осуществляется посредством разработки необходимой программы социально-экономического развития и составления бюджета. Бюджетирование включает стоимостную оценку программы социально-экономического развития и распределение ресурсов. Цели стратегического плана обычно учитываются при разработке среднесрочных финансовых планов-прогнозов);

- организующее воздействие (формирование будущего потенциала территории, согласование структуры и системы управления с выбранной стратегией развития);

- координация (нормативное регулирование, согласование интересов всех типов местных сообществ в выборе тех или иных решений, согласование стратегических решений различных уровней и последовательной консолидации целей и стратегий, методическое руководство);

- мотивация (разработка системы стимулов, побуждающих к достижению поставленных стратегических целей);

- контроль (непрерывное наблюдение (мониторинг) процесса реализации стратегических планов, оценка результативности) и пр. Харченко К.В. Стратегический план города: концептуальность как условие практической реализуемости // Менеджмент в России и за рубежом. 2007. № 4. С. 15.

Примером двустороннего взаимодействия, могут выступить показатели реализации стратегического плана, являющиеся важнейшим механизмом обратной связи, необходимым для динамической настройки и улучшения системы социально-экономического развития территории. Указанные выше механизмы воздействия и взаимодействия в известной степени коррелируют с классическими функциями управления, описанными теорией менеджмента и образуют функциональную подсистему стратегического планирования.

К подсистемам обеспечения системы стратегического планирования социально-экономического развития территорий относятся кадровая (наличие и компетенции кадрового состава организационных структур стратегического планирования, доступность и степень участия представителей научного сообщества и т.д.), финансовая (муниципальные финансы, бюджетное встраивание стратегических программ), информационная (статистическая информация социально-экономического развития территории, нормативно-правовое основы стратегического планирования, методическое обеспечение, ресурсные (электронные) центры стратегического планирования, базы данных, система коммуникаций в процессе разработки стратегий, PR и работа со СМИ в целом и т.д.) и прочие системы.

Целевая подсистема заслуживает отдельного внимания. Помимо целей социально-экономического развития территории, которые будут подробно рассмотрены нами в параграфе, посвященном элементам стратегического плана, следует обозначить цели управляющей системы стратегического планирования. На муниципальном уровне они включают:

* выработку общего понимания происходящих в экономике изменений и единой позиции по отношению к ним;

* определение вектора развития социо-экономики муниципального образования;

* выяснение в результате дискуссий и обмена информацией наиболее вероятного поведения государственных, муниципальных, общественных и частных организаций, действующих в сфере экономической политики;

* определение формата совместной работы по укреплению экономического потенциала жителей города и местных предприятий;

* содействие субъектам экономической политики в принятии ими конкретных решений, позволяющих повысить целенаправленность и скоординированность действий.

Как видим, среди мотивов доминирует потребность в лучшей координации и нацеленности действий различных субъектов, работающих в сфере экономической политики. С одной стороны, стратегия должна помочь местному бизнесу получить представление о деятельности властей в сфере экономики, приоритетных направлениях, которые будут поддерживаться и стимулироваться. С другой стороны, стратегия должна нацелить работу многочисленных институтов, занятых реализацией экономической и социальной политики. То есть стратегическое планирование рассматривается как средство координации усилий и достижения взаимопонимания.

1.2 Принципы и этапы стратегического планирования

Как указывалось выше принципы и процедуры стратегического планирования являются механизмами взаимодействия управляющей и управляемой подсистем системы стратегического планирования. Стратегическое планирование комплексного социально-экономического развития города требует соблюдения ряда принципов, главным из которых нами предлагается считать принцип адаптивности. Следование требованиям принципа адаптивности означает, что формирование концепции городского развития необходимо осуществлять с учетом возможных изменений внешней среды, которые могут обусловить корректировку целей, приоритетов и механизмов их реализации. Такая корректировка должна проводится с минимальными политическими, социальными и экономическими издержками. Стратегические планы, планы мероприятий и отраслевые планы должны гибко реагировать на меняющиеся условия и максимально учитывать интересы всех участников. Поэтому процесс планирования, установления целей и анализа организуется так, чтобы привлечь возможно более широкий круг лиц и организаций. Для этого необходима активная позиция города как лидера и координатора. Очень важная роль отводится принципу партнерства. Признано, что успешной сегодня может стать только всеохватывающая политика, объединяющая различные уровни власти, частный сектор и местное население, предполагающая региональное партнерство и международное сотрудничество между городами.

В общем виде стратегическое управление городами предполагают следование принципам целенаправленности (прописание целевых ориентиров и их обеспеченность ресурсами), социальности (первостепенность интересов населения, обеспечение определенного качества жизни), комплексности, эффективности (достижение желаемого результата при минимуме затрат), минимизации риска, баланса интересов (между текущими задачами и задачами развития, между отраслями и территориями), легитимности (соответствие законам и соблюдение процедур утверждения), демократичности (отрытости), профессионализма, принципа «первого руководителя» (участие первых лиц города), партнерства, единства объекта стратегического управления, единства субъекта стратегического управления, трактовки стратегического плана как единства целей и средств достижения Костин В.А., Костина Н.Б. Стратегический менеджмент: Учебное пособие. Екатеринбург, 2007. С. 53..

Для разработки стратегий города используют схожие подходы, перенимая друг у друга схемы построения стратегии. В основе большинства западных подходов лежит теория конкурентности М.Портера и активное участие в разработке стратегии города высших учебных заведений.

В муниципальных структурах применяются следующие алгоритмы стратегического планирования Шогенов Б.А., Жемухов А.Х. Теоретические проблемы стратегического планирования в экономических системах // Экономический вестник Ростовского государственного университета. 2007. Т.5. № 2. Ч. 2. С. 357..

Многоступенчатое планирование, используемое агентствами городского развития США. В Канаде получила распространение методология метрополитенского планирования, предложенная Ф. Хейвудом, состоящая из 6 ступеней.

Коротко эту схему можно сформулировать как «Обзор - анализ -- план». Последствием принятия такой методологии стал триединый процесс диалога, в котором участвовали политики, определяющие цели и приоритеты, население, на чью жизнь стратегические планы оказывают непосредственное воздействие, и специалисты-профессионалы, призванные собрать и проанализировать информацию и сделать соответствующие рекомендации.

Алгоритм стратегического планирования, разработанный экспертами РНЦГМ и Института социально-экономического проектирования РАН и реализованный при формировании стратегического плана г. Тольятти Самарской области:

1. Анализ внутренних закономерностей развития города (причины возникновения городского поселения, выполняемых им традиционных функций, исследование комплекса отраслей специализации, экономических связей города; выявление и осмысление причинно-следственных связей, обусловивших направление социально-экономического развития города).

2. Анализ стартовых условий развития города, обусловленных факторами местного характера:

1) качество жизни населения (продолжительность жизни населения и состояние общественного здоровья, уровень жизни и образ жизни);

2) величина и эффективность использования накопленного (стартового) на территории социально-экономического потенциала, в т.ч.

- базовые ресурсные потенциалы развития (природно-ресурсный, экономико-географический, демографический);

- потенциалы, обеспечивающие развитие города (трудовой, производственный, научно-инновационный, социально-инфраструктурный, бюджетный, инвестиционный, экспортно-импортный);

-потенциалы готовности к социально-экономическим преобразованиям (социально-психологический, нормативно-правовой, научно-методический);

3) экологическая обстановка на территории города;

4) экономическая ситуация (структура экономики, институциональные преобразования в экономической сфере, функционирование рыночных механизмов и инфраструктурное обеспечение, формирование конкурентной среды и благоприятного хозяйственного климата; выявление основных тенденций в указанных направлениях развития экономической сферы);

5) состояние системы городского самоуправления (правовое обеспечение деятельности, диспропорции в организационных структурах управления, уровень профессиональной подготовки персонала, регламентированность взаимодействия различных ветвей городской власти и отдельных звеньев аппарата исполнительной власти);

3. Анализ внешних факторов, определяющих перспективное социально-экономическое развитие города (классифицируются по иерархическим уровням управления: межмуниципальный, региональный, межрегиональный, федеральный; предполагает выявление интересов у субъектов управления различных уровней к роли конкретного города в системе территориального разделения труда, исследование влияния новой геополитической и геоэкономической обстановки на процессы развития города).

4. Разработка системы государственных минимальных социальных стандартов и их оценка:

1) система минимальных муниципальных социальных стандартов;

2) предложения по системе муниципальных стандартов качества жизни (целей социального развития).

5. Интегральная оценка исходной социально-экономической ситуации (сводная таблица, включающая основные факторы внутреннего характера, которые определяют сложившуюся ситуацию в различных отраслях и сферах жизнедеятельности города).

6. Выявление и систематизация предпосылок и ограничений перспективного развития города (на основе результатов исследований пп. 1, 3, 5).

7. Генерация вариантов стратегического выбора города (информационной базой являются пп.4, 6).

8. Комплексная оценка вариантов стратегического выбора города (экспертная оценка).

9. Определение варианта (вариантов) стратегического выбора города.

Список методологических подходов на этом не исчерпывается.

Общая методология стратегического планирования, которая находит свое отражение в большинстве городских стратегий предполагает следование следующему циклическому процессу.

1.3 Характеристика основных элементов стратегических планов

Основными документами в сфере комплексного социально-экономического развития муниципального образования являются концепция и разрабатываемый на ее основе стратегический план социально-экономического развития. Может быть разработан и один обобщающий документ. Стратегические планы, являющиеся одним из видов планов, представлены различными вариантами. Но всякий стратегический план (будь то коммерческое предприятие или муниципальное образование) содержит два необходимых компонента:

1) стратегический проект, представляющий собой набор элементарных стратегий и

2) стратегическую программу, определяющую способы реализации проекта.

Сопоставляя два элемента стратегического плана - стратегический проект и программу - следует отметить, что более подвижной, изменчивой ее частью является именно программа, а не проект.

Не существует единого временного горизонта стратегического планирования. В Европе часто встречаются долгосрочные, 10-летние планы, американцы используют 5-летние планы, а японцы предпочитают 3-летнее планирование. Важно, что временной фактор - это атрибут не стратегического плана, а его элемента - программы по реализации проекта. Программы могут быть интенсивными, свернутыми во времени или, напротив, продолжительными или растянутыми. Скорость реализации стратегических планов зависит от множества факторов: финансовые ресурсы, внешние условия и т.п. «Стратегичность» плана не зависит от времени реализации проекта.

Наиболее существенным основанием для различения стратегических планов является количество проектов в их составе. В связи с чем выделяют монопроектные (простые) и полипроектные планы, имеющие в своем составе два и более проекта. На муниципальном уровне широкое распространение получили именно последние.

Специфика стратегического муниципального проекта заключается в том, что он состоит из двух главных элементов - стратегических задач и технических элементов.

Стратегические задачи - это количественные параметры услуг, которые должны быть представлены жителям муниципального образования. Виды услуг предписываются федеральными законами, уставами муниципальных образований, что и определяет в конечном итоге состав муниципальных стратегических задач. А вот объемы - они определяются органами местного самоуправления. Стратегические задачи могут формулироваться посредством прямых показателей (количество мест в больницах, например) либо относительных показателей (% увеличения объема услуг).

Такой косвенный показатель как фиксация объема услуг, приходящихся на 1 человека или 1000 жителей, позволяет сравнивать состояние обеспеченности услугами между различными городами или одного и того же города в разное время.

Технические проекты - это целевые образы пассивной техники, реализуемые, как правило, на основе муниципального заказа (проекты дорог, сооружений, генплан города). Технические проекты фиксируются в составе стратегических планов в виде отдельных программ. Костин В.А., Костина Н.Б. Стратегический менеджмент: Учебное пособие. Екатеринбург, 2007. С. 53.

Важным базисным элементом стратегического планирования в городе является миссия города. Встречается, что миссию города отождествляют с миссией органов местного самоуправления, а расхожее понимание основной миссии органов местного самоуправления как «предоставление услуг в общественном секторе» и, соответственно, в качестве основного показателя эффективности деятельности муниципалитетов - «качество предоставляемых населению услуг» ведет к определениям миссии города типа «обеспечить предоставление качественных общественных услуг, которые повысят безопасность, улучшат здоровье и качество жизни жителей» или «создавать, адаптировать и продвигать в Россию формирующиеся североевропейские стандарты качества жизни людей и эффективности экономики города Стратегический план развития города Петрозаводска до 2010 года. Сервер специалистов по территориальному стратегическому планированию. URL: http://www.city-strategy.ru (дата обращения: 12.03.2011).». Чаще всего это формулируется как «Улучшение качества жизни всех слоев населения города» и т.п. Во-первых, предоставление качественных услуг может быть квалифицировано, от силы, как один из механизмов или инструментов реализации миссии муниципалитетов в отношении населения, а сама миссия, в свете нынешних российских реалий, более интересно и перспективно формулируется как, например, эффективное комплексное развитие муниципальных образований.

Существует множество определений миссии города, с той или иной стороны характеризующих это понятие. Миссия города это Динисламов И. Подходы к определению миссии и главной цели развития в стратегических планах городов. URL: http://www.citystrategy.leontief.ru (дата обращения: 02.04.2011).:

1) документ, устанавливающий связку, ориентирующий в едином направлении интересы и ожидания тех людей, которые воспринимают город изнутри, и тех, кто воспринимает его снаружи. Миссия придает действиям людей осмысленность и целенаправленность, позволяющие им лучше видеть и осознавать не только то, что они должны делать, но и для чего они осуществляют свои действия;

2) оценка полезности города субъектами внешней среды во всех аспектах - экономическом, политическом социальном и др. Оценка этой полезности (миссии, предназначения) города для его внешней среды означает возможность притока в город финансовых, материально-товарных, информационных, энергетических, интеллектуально-трудовых и других потоков. Содержание миссии включает в себя оценку конкурентных преимуществ города в целом, его фирм и корпораций на рынках регионального, национального и других уровней;

3) основная суть развития города, которая показывает, как и какие человеческие потребности удовлетворяются в городе, содержит основные ориентиры, помогающие распределить ресурсы и принимать стратегические управленческие решения.

Значение миссии для городского развития трудно переоценить. В каждом городе установка на улучшение качества жизни населения приобретает свою специфическую форму. Некоторые города, определяя в миссии свое предназначение, опираются на свою производственную специализацию. Другие города ищут свое предназначение в несколько другом контексте - культурологическом, философском, интеллектуальном, иногда даже романтическом, акцентируя внимание на особом укладе жизни, особом менталитете горожан, сохранении самобытности и т. д. Чаще всего они видят себя как интеллектуальную либо культурную столицу того или иного региона.

Нужно понимать, что существует набор целей, практически безальтернативный для любого территориального объекта, отражающий доминирующие общечеловеческие ценности. Поэтом в целях верхнего уровня обычно не бывает больших различий.

Это тем более естественно, что документы типа стратегии или концепции носят вынужденно политический декларативный характер. Различия в целях и детализация количественных параметров появляется только тогда, когда речь идет о конкретных задачах более низкого уровня дерева целей. Чаще других называются следующие цели и подцели Жихаревич Б.С. Мировой опыт стратегического планирования городов и его использование при разработке стратегического плана Санкт-Петербурга // Особенности стратегического планирования развития городов в постсоветских странах: Сборник, Санкт-Петербург, 2003. С. 48.:

* повышение уровня занятости:

* создание рабочих мест,

* устранение препятствий для вхождения на рынок труда,

* поддержка специфических групп населения (женщины, ущемленные);

* экономическое развитие:

* повышение общего уровня экономической активности,

* улучшение функционирования предприятий,

* укрепление и диверсификация общей структуры экономики,

* устранение слабых мест в отдельных секторах,

* улучшение социальных и культурных услуг,

* повышение способности адаптироваться к переменам в экономике;

* укрепление социального партнерства (справедливое распределение эффекта от развития между всеми слоями населения, содействие незащищенным социальным группам);

* развитие регионального партнерства (усиление целостности и интеграция в регионе);

* обновление отдельных территорий;

* достижение экологической устойчивости экономики города;

* повышение привлекательности города как места для жизни, работы и инвестирования (улучшение качества жизни, поддержание качества окружающей среды;

* развитие партнерства в реализации стратегии (обеспечение активного взаимодействия всех заинтересованных организаций и групп для достижения стратегических целей).

Сходство основных целей не означает идентичности целевых блоков стратегий. Во-первых, приоритетность и значимость вышеуказанных целей различны для разных городов. Кроме того, почти каждый город формулирует свою специфичную цель, как например: быть «открытым городом» (для иммигрантов и пр.), международным городом и городом культуры (Амстердам), стать «столицей информации ЕС» и «центром транспортных перевозок ЕС» (Кельн) и т.п. Такая специфическая цель крайне важна для формирования четкого имиджа города.

В силу наличия в городах разных условий, приоритетные направления в стратегиях и политике городов различны. Тем не менее, они, как правило, без труда могут быть сведены в несколько групп. Группы частично пересекаются, так как набор групп в городах не одинаков и в разных городах одно и то же направление может быть отнесено, например, либо к содействию экономической деятельности, либо к поддержке малого и среднего бизнеса, либо к поддержке системы образования. Предлагаемая классификацияТам же. включает экономические направления, сгруппированные в 4 блока.

1) Развитие материальной среды производства и жизнедеятельности:

* совершенствование инфраструктуры * глобальные проекты обновления и развития, локальные проекты обновления и развития;

2) Создание благоприятных организационных условий для экономического развития:

* поддержка бизнеса * поддержка инноваций * распространение технологий * содействие занятости * содействие малым и средним предприятиям * поддержка профессионального образования * экологизация экономики (устойчивое развитие);

3) Поддержание имиджа и развитие кооперации:

* поддержка туризма * внутрирегиональная кооперация * маркетинг города.

4) Совершенствование управления: * совершенствование структуры и методов управления городом.

Глава 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

2.1 Нормативно-правовое регулирование стратегического планирования социально-экономического развития территории на федеральном, региональном и местном уровнях управления

Правовой основой использования методов стратегического планирования и прогнозирования социально-экономического развития является Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» № 115-ФЗ. Этот нормативный акт, изданный еще в 1995 году, стал первой попыткой возврата к практике централизованного государственного планирования после ее упразднения в 90х годах, когда стратегическое управление территориями было отдано на откуп региональных властей. Закон определил программы социально-экономического развития «как систему целевых ориентиров и планируемых эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров».

Следующим шагом было утверждение Порядка согласования с федеральными органами исполнительной власти мероприятий (объектов) программ экономического и социального развития субъектов РФ, имеющих федеральное значение и предлагаемых к финансированию с использованием средств федерального бюджета, а также типового макета программы экономического и социального развития субъекта РФО совершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации: Приказ Минэкономразвития России от 17.06.2002 № 170 (Документ не опубликован, утратил силу).. Данным актом субъектам РФ рекомендовано руководствоваться типовым макетом при разработке региональных программ экономического и социального развития. Так федеральный центр распространил обязательность разработки прогнозов и программ и определил порядок их разработки, однако, только до уровня субъектов Российской Федерации. Таким образом, функция контроля над разработкой стратегических документов в субъектах РФ в 2002 году перешла с регионального на федеральный уровень и была закреплена за одним из департаментов Минэкономразвития РФ.

Законодательством РФ установлено, что государственные органы власти субъектов РФ формируют нормативные правовые акты, определяющие порядок решения вопросов в рамках распределенных полномочий, в частности это касается утверждения областными актами программ социально-экономического развития. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Российская газета. 1999. 19 октября.

Следует отметить, что в соответствии с действующим законодательством, ни Федерация, ни регионы могут вообще не иметь стратегических документов в области планирования социально-экономического развития, несмотря на то, что проект федерального закона о государственном стратегическом планировании не первый год находится на процедуре согласования и то, что в различных документах федерального уровня содержатся ссылки на необходимость применения стратегического планирования.

Начиная с середины 2005 года, когда на заседании Правительства РФ 30 июня 2005 года была рассмотрена «Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации», субъекты РФ при координации со стороны Минрегионразвития России проводят работу по разработке региональных стратегий. К 2009 году были рассмотрены стратегические документы около 60 субъектов РФ Смирнов Е.П. Стратегия развития регионов: теория, практика и новые подходы. URL: http://www.regions.ru (дата обращения: 18.05.2007)..

Основным документом, определяющим подход исполнительной власти в лице Минрегионразвития России к стратегическому планированию регионального развития, является упомянутая выше «Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации», являющаяся теоретическим документом, представляющим достаточно подробную и обстоятельную модель регионального развития в видении центра (профильного министерства) с позиции управления региональным развитием. Второй документ -- проект «Требований (технический стандарт) к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ» (Приказ Минрегионразвития РФ от 27.02.2007 № 14), а также письмо Минрегионразвития России от 28.10.2005 № 6831-ВА/20 в органы исполнительной власти субъектов РФ -- предлагает регионам некоторый унифицированный методического характера взгляд федерального центра на формат и содержание региональных стратегий как документов, представляемых для согласования в МВК при Минрегионе России.

В указанном выше документе стратегия социально-экономического развития субъекта РФ определена как «система мер государственного управления, опирающихся на долгосрочные приоритеты, цели и задачи политики органов государственной власти».

Количество городов, активно разрабатывающих стратегические планы социально-экономического развития, резко возросло после принятия «Концепции социально-экономического развития России до 2020 года». Принятие Концепции явилось признанием инструментов стратегического планирования на государственном уровне.

Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления Российской Федерации», принятый в 2003 г., продекларировал обязательность составления годового плана социально-экономического развития для каждого муниципального образования. В 2007 году был принят национальный стандарт, устанавливающий требование о рассмотрении органами местного самоуправления возможности использования стратегического планирования (ГОСТ Р 52614.4-2007 «Руководящие указания по применению ГОСТ Р ИСО 9001-2001 в органах местного самоуправления» утвержден и введен в действие Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27 декабря 2007 г. № 570-ст.).

Одним из главных факторов, определяющих медленное осознание единых подходов в планировании и прогнозировании развития территорий в России, как первичных территориальных звеньев ее единого экономического пространства, большинство специалистов называют отсутствие нормативно-правовой базы по этому направлению у муниципальных образований.

Законодательство и нормативная правовая база федерального уровня не содержат прямого требования о применении стратегического планирования в качестве метода государственного планирования, также как не определено требование по установлению органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления порядка применения метода планирования.

В Указе Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» отмечено, что дальнейшее развитие должны получить такие методы и формы государственного воздействия, как прогнозирование и программирование. В Концепции социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года определено, что «в процессе стратегического планирования при разработке долгосрочных программных документов развития отраслей экономики и социальной сферы, схем территориального планирования Российской Федерации, долгосрочных (федеральных) целевых программ необходима их координация с учетом определенных Концепцией перспективных направлений развития регионов».