Правовое регулирование государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

3

Введение

В настоящее время госслужащие находятся в специфическом режиме правового регулирования, что обусловлено публично-правовой природой госслужбы. В публично-правовой сфере участники правоотношений обладают возможностью использовать властно-управленческие полномочия, решать государственные, социально значимые задачи, открывающие путь для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью различных отраслей законодательства. Госслужащие выступают представителями публичной организации государства и непосредственными исполнителями его публично-властной воли, а следовательно являются субъектами публично-правовых отношений.

Общественные отношения, в которых выражен государственный интерес обобщенно называются государственно - управленческими отношениями. Они возникают, изменяются и прекращаются в связи с реализацией функций государственной власти в соответствии с компетенцией и полномочиями, которые осуществляются в целях управления делами общества и государства.

Правовое регулирование государственного управления есть упорядочение тех сторон общественной жизнедеятельности, которые выражают всеобщую волю, потребности и интересы в реализации прав и свобод личности, устойчивость и надежность общественных процессов и отношений, посредством нормотворческой и нормоприменительной деятельности уполномоченных государственных органов в сфере управления государственными делами.

Предметом (объектом) правового регулирования государственного управления являются общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и деятельности органов государственной власти для решения многообразных дел, вопросов, представляющих всеобщий интерес, и социально значимых проблем различной масштабности.

Государственное управление в широком смысле как управление делами государства и общества осуществляют все госорганы.

Государственное управление в узком смысле понимается как исполнительная деятельность, т.е. один из видов деятельности государства по управлению делами общества. Этому управлению свойственны такие черты как: организующий публично-властный характер; функциональная реализуемость непосредственно в процессе исполнительной деятельности в сферах межотраслевых, социально-политической, социально-культурной (образование, наука, здравоохранение и др.), хозяйственно-экономической (промышленность, торговля и др.); наличие единой системы специально уполномоченных на то субъектов властно-управленческой деятельности; подзаконный и правоприменительный характер деятельности. Субъекты государственного управления, осуществляющие исполнительные функции, наделены государственными властными полномочиями и выступают от имени государства.

С юридической точки зрения государственное управление представляет собой особую сферу правоотношений, которые складываются между государством и обществом, органами государственной власти, их должностными лицами, государственными служащими и гражданами, их организациями при взаимодействии по поводу осуществления государственной власти и управления делами общества и государства.

Исходными моментами в понимании сути правового регулирования общественных отношений государственного управления в современную эпоху правового государства и гражданского общества служат представления об их месте и роли в создании условий для развития свободной и ответственной личности.

Правовое регулирование общественных отношений вводит проявления общественной жизнедеятельности людей в определенные рамки публичных и международных отношений, играя конструктивную, созидательную роль, примиряя и согласовывая личное и коллективное, частное и общественное, индивидуальное и всеобщее.

Государство как форма общества, как сообщество людей, связанных юридическими узами гражданства, используя правовые механизмы принуждения, призвано оказывать свое управляющее, регулирующее воздействие в целях нормализации общественных отношений. В условиях демократии это достигается путем праводательной деятельности государства в лице его народа как источника и первосубъекта власти, а затем проводящих в жизнь его волю и выступающих от его имени государственных органов и должностных лиц и всего корпуса государственных служащих.

Правовое регулирование - юридическая функция, реализуемая государством в процессе воздействия на общественные отношения, посредством которой поведение участников этих отношений приводится в соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права, легитимность и обязательность исполнения которых поддерживается обществом и обеспечивается возможностями применения властной силы государства.

Само правовое регулирование можно рассматривать как часть государственного управления, поскольку эта функция принадлежит исключительно государству, которое выступает гарантом права.

1. Правовые отношения государственного управления

Правоотношения - это общественные отношения, урегулированные нормами права.

Это урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся по поводу осуществления государственной власти в связи с необходимостью управления делами государства и общества. Их участники являются носителями субъективных прав и юридических обязанностей во взаимодействии и взаимоотношениях по решению вопросов общественной жизнедеятельности посредством государственной власти.

У правоотношений есть своя структура:

1) субъекты (участники) правоотношения, наделенные свойством правосубъектности;

2) содержание правоотношения, т.е. субъективные права и юридические обязанности, которыми наделяются его участники, а также их возможные поощрения и ответственность;

3) объект правоотношения, т.е. фактическое поведение его участников, на которое направлено правовое регулирование;

4) основания возникновения правоотношения, т.е. юридические факты (события). правоотношение правовое регулирование

Субъекты правоотношений - это те, кто наделены правами и обязанностями совершать определенные действия. Управленческие отношения по их субъектам и в зависимости от конкретных целей возникновения можно разделить на внешние и внутриорганизационные.

Внешние отношения связаны с тем воздействием, которое государственные органы оказывают на объекты, не входящие в их организационную структуру. Они складываются между государственными органами, их должностными лицами, и т.п., а также негосударственными организациями, предприятиями и учреждениями.

Внутриорганизационные отношения имеют место в структурном субординационно - иерархическом плане: между начальниками и подчиненными.

Общим объектом правового регулирования государственного управления являются общественные отношения, а непосредственным - поведение субъектов в связи с осуществлением государственно-властной деятельности по управлению делами государства и общества.

Правоотношения носят, как правило, двусторонний характер: правам одного субъекта соответствуют обязанности другого и наоборот. Оба участника правоотношения связаны в конечном счете с государством, которое, устанавливая права и обязанности субъектов, гарантирует их реализацию. Правоотношения подразделяются:

а) по своему содержанию - на материальные (возникающие в сфере управления) и процессуальные (складывающиеся в процессе управления, регулируя порядок и процедуры его осуществления). Материальные отношения регулируются посредством процессуальных.

б) по соотношению прав и обязанностей участников -- на вертикальные, в которых один из участников подчинен другому, и горизонтальные, участники которых не подчинены один другому;

в) по характеру юридических фактов - на правомерные, т.е. порожденные правомерными фактами, событиями и обстоятельствами, и неправомерные.

Сфера правового регулирования государственного управления определяется границами практического осуществления государственной власти и всеми иными проявлениями государственной деятельности по воздействию на общественные процессы и отношения.

Политико-экономическая реформация, движение в сторону развития рыночных отношений влияет на изменение самих форм правовой регуляции общественных отношений.

В современных условиях правовое регулирование государственного управления в России преимущественно фокусируется на:

- разработке правовых механизмов реализации государственной политики, выражающейся, в общефедеральных и региональных целевых программах;

-установлении правовых основ хозяйственной деятельности, например, государственного стимулирования предпринимательства, обеспечения равноправия всех форм собственности и т.п.;

- создании нормативной базы для эффективного управления предприятиями, организациями и учреждениями государственного сектора; регулировании функционирования различных объектов негосударственного сектора; координации функционирования национализированного и денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства;

-- обеспечении и реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления;

- осуществлении государственного контроля и надзора за работой управляемых и регулируемых сфер общественной жизнедеятельности.

На современном этапе развития российского общества приоритетной формой правового регулирования государственного управления признается законодательная.

Правовое регулирование в различных сферах общественной жизни имеет свои особенности и специфическое выражение. Отличия правового регулирования государственного управления в том, что оно имеет свой особый предмет, здесь имеется и свой особый метод правового регулирования. Его составляют юридические определения средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах и отношениях государства и общества в целом, отдельных граждан и их организаций. Например, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств, а также налоговое и другие виды государственного регулирования осуществляются в рамках федерального правового регулирования (ст. 71 Конституции РФ), а регулирование режима пограничных зон, вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, семейное, жилищное и другое регулирование осуществляются в соответствии с предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).

Сущность правового регулирования государственного управления определяют его функциональное предназначение и соответствующие способы и технологии юридического обеспечения осуществления властной воли государства. Важнейшими среди них являются: установление общеприемлемых условий нормальной упорядоченности общественных отношений, общих правил общественной жизнедеятельности.

Главный смысл правового регулирования государственного управления заключается в осуществлении целей удовлетворения индивидуальных, национальных и общечеловеческих солидарных интересов. Это достигается способами планомерной деятельности органов государственной власти. Планомерная деятельность государства не предполагает тоталитарного планирования любых общественных процессов и действий. Это является формой демократии, так как позволяет наметить желаемые ориентиры развития и показать гражданину, какие действия намерено предпринять государство и каким образом оно следует выстраиванию своих отношений с ним, осуществляется в правотворческих процедурах, обеспечивающих легитимацию намеченных планов.

Важнейшая особенность, которую следует учитывать в правовом регулировании государственного управления, - то, что оно относится к явлениям долженствования участников этих отношений.

В Российской Федерации государственная власть организуется и осуществляется на началах федерализма. В отличие от большинства федераций современного мира, в России допускаются три способа регулирования в данной сфере:

- конституционный,

- законодательный

- договорный.

Важная роль при этом принадлежит договорному регулированию посредством Федеративного договора и иных договоров о подобном разграничении (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Регламентация разграничения компетенции Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов проводится суммарно (ст. 71-72). Так, по отношению к Федеральному Собранию РФ данная проблема решается прежде всего в ст. 102-103 Конституции РФ; к Правительству РФ - ст. 114.

Правовой статус государственного органа остается центральным моментом в правовом регулировании государственного управления. Он состоит из трех групп элементов, имеющих юридический смысл.

1. положение госоргана в общей структуре государственного аппарата и его принадлежность к виду властно-управленческой деятельности (законодательная, исполнительная, судебная), уровню (федеральный, субъектов федерации, местный), специализированным подсистемам (общей компетенции, правоохранительной, военной и т.д.).

2. компетенция госоргана как юридическое выражение совокупности выполняемых им функций и полномочий в определенной сфере деятельности.

3. организационная структура, принципы, формы, методы и процедуры функционирования госоргана, порядок ведения определенных вопросов и т.п. Правовой статус органов государственной власти определяется Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ и иными нормативными правовыми актами. Все органы государственной власти обладают административной правосубъектностью.

Сущностным содержанием правового регулирования можно считать его нормативную основу.

Особенности предмета правового регулирования государственного управления связаны с юридическим определением средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах. Одной из важных его частей является деятельность государства по организации государственных органов и установлению правил их функционирования путем создания юридических норм, закрепленных в нормативно-правовых актах. В более конкретном плане его предметную область составляют вопросы упорядочения целеполагания, организации и функционирования структур государственной власти, определения их статуса, компетенции и полномочий и процедур деятельности по осуществлению управленческих функций во властеотношениях.

Властеотношения, складывающиеся в результате государственного управления и образующие предмет его правового регулирования, представляют собой отношения между:

- государством и обществом; в этих отношениях реализуются государственно-управляющие воздействия - управление делами общества посредством государственного аппарата;

- государственными органами по поводу их статуса;

- людьми в связи с их участием во властно-управленческих отношениях.

Государство с помощью права, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств и способов регулирующего воздействия на управленческие отношения, на действия их участников. Это - методы правового регулирования общественных отношений.

Предписания - позитивное связывание, т.е. возложение прямой юридической обязанности совершать какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Запрещения - возложение прямой юридической обязанности не совершать какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Дозволения - юридические разрешения совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия, либо воздерживаться от их совершения по своему усмотрению.

Правовое регулирование есть процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм. В результате происходит нормативно-правовое упорядочение общественных отношений. Этот процесс основывается на предмете и методе правового регулирования. Предметом правового регулирования является определенная форма общественных отношений, которая закрепляется соответствующей группой юридических норм. Отношения, связанные с государственным управлением, являются предметом комплексного регулирования различными отраслями права, но преимущественно и главным образом конституционного и административного. Под методом правового регулирования понимается способ воздействия юридических норм на общественные отношения.

Метод правового регулирования характеризуется следующими чертами:

а) он свойствен только государству в лице его органов;

б) касается лишь юридических норм;

в) действенность юридических норм обеспечивается государственным принуждением.

Отрасли права используют в своих регулятивных целях с учетом особенностей общественных отношений единые правовые средства в их различном сочетании. Особенности предмета правового регулирования государственного управления обусловливают специфику его метода.

Метод правового регулирования отношений государственного управления - это комплекс приемов, способов и средств юридического воздействия на социально-правовую сферу в целом, ее отдельные сегменты и соответствующие элементы в процессе упорядочения общественных отношений по поводу государственной власти и управления.

По способам правового регулирования вообще и применительно к субъекту государственного управления, в частности, различают:

А) централизованное,

Б) децентрализованное

В) субсидиарное.

Централизованное регулирование ведется на властно-категоричных началах органами государственной власти сверху донизу в объеме их компетенции и по кругу объектов юрисдикции.

Децентрализованное, диспозитивное регулирование, которое позволяет осуществлять правовое регулирование посредством согласования (в форме заключения договоров, принятия совместных актов и т.п.), поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной власти. Этот способ включает в себя три возможности регулирования общественных отношений:

1) дозволение совершать известные действия правового характера;

2) наделение определенными правами участников общественных отношений, урегулированных нормами права;

3) предоставление лицам, участвующим в определенных взаимоотношениях, возможности выбора варианта своего поведения.

Субсидиарное регулирование применяется как дополняемое нормами другой отрасли права, затрагивающей данную сферу общественных отношений. Так, отношения между госслужащими и их работодателем - государством по поводу исполнения ими служебных обязанностей регулируются общими нормами трудового законодательства. Однако ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г. устанавливает, что действие российского законодательства о труде распространяется на госслужащих с особенностями, предусмотренными данным законом (ч. 3 ст. 4).

Таким образом, сущностью правового регулирования государственного управления является нормативное закрепление целесообразных правил поведения людей в отношениях по поводу осуществления государственной власти и управления. Возникающие при этом взаимосвязи и взаимодействия составляют предметную область правового регулирования отношений государственного управления. Соответственно этому используется метод правового регулирования государственного управления - комплекс приемов, способов и средств формирования и упорядочения реализации государственно-управленческих воздействий на государственно-правовые институты и элементы, общественное сознание, поведение и деятельность в данной сфере. Все эти явления, имея функциональную определенность, образуют структуру правового регулирования государственного управления, находя юридическое отражение и закрепление в правовых формах.

2. Формы и структура правового регулирования государственного управления

Государство посредством органов государственной власти регулирует определенные сферы общественных процессов и отношений, устанавливая правила и порядок поведения и деятельности субъектов этих отношений. Такое воздействие, осуществляется при помощи механизма правового регулирования. Он приводится в действие в результате применения взаимоувязанных и согласованно функционирующих элементов, условно образующих в своей совокупности сам этот механизм.

Механизм правового регулирования отношений государственного управления - это единая система юридических элементов, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения в сфере осуществления властно-управленческих функций государства, которые организуются в соответствии с задачами общества.

Используемые формы правового регулирования предопределяются формой государства, которую характеризуют форма государственного устройства, форма правления, политический и государственный режимы. Правовое демократическое государство с экономической системой, свободной от пут тоталитарного администрирования и общественного распределения, использует исключительно правовые способы воздействия на сферы общественных отношений. Главные различия заключаются, в нормативном содержании, которое облечено в правовые формы.

Правовые формы связаны с изданием правовых актов, которые влекут возникновение, изменение или прекращение тех или иных правоотношений между их субъектами. К правовым формам относятся и формы правового регулирования общественных отношений.

Формы правового регулирования отношений государственного управления - правовые формы, используемые для определения юридического состояния и регламентации институтов, процессов и отношений государственного управления с целью придания им должной структурной организованности и официально выраженной фиксации. Они должны соответствовать содержательной сущности и функциональному предназначению его элементов с точки зрения их целесообразного закрепления и обеспечения эффективной реализуемости.

Важнейшими формами средств, входящих в механизм правового регулирования государственного управления, являются правовые акты. Они представляют собой правовые формы официальных документов, порождающих определенные юридические последствия, создающих юридическое состояние и направленных на регулирование определенных общественных отношений. Их подразделяют на нормативные и ненормативные (индивидуальные), порождающие права и обязанности только у тех субъектов, которым они адресованы. Отсюда они имеют двоякую природу правового регулирования. Во-первых, составляют общие правила поведения людей, а, во-вторых, - образуют индивидуальные акты, определяющие на основе правовой нормы обязанности и права участников правоотношений.

Государственное управление отражает множественные проявления возникающих в связи с этим общественных отношений, происходящих при этом процессов и складывающихся взаимосвязей. Все эти государственно-управленческие отношения, явления, процессы и взаимосвязи должны быть урегулированы в необходимых правовых формах при помощи юридических норм. Для правового регулирования в нормативной форме большое значение имеет то, какие виды правовых норм используются применительно к определенным отношениям. Выделяются следующие виды правовых норм:

- по предмету регулирования: материальные и процессуальные;

- по характеру предписания: обязывающие, управомочивающие, запрещающие, поощряющие;

- по форме предписания или методу воздействия (регулирования): категорические (императивные), рекомендательные, диспозитивные;

- по назначению: регулятивные, процессуальные, охранительные, специализированные, оперативные, коллизионные;

- по действию в пространстве: общегосударственные -- федеральные, региональные - субъектов федерации, местные -- локально-территориальные, межрегиональные - в пределах нескольких территориальных образований, международные - трансграничные.

- по времени действия: постоянные, временные;

- по субъектам регулирования: общие и специальные - регулируют поведение граждан (физических лиц), деятельность госорганов, субъектов различных видов деятельности (юридических лиц);

- по отраслям права: административно-правовые, уголовно-правовые, гражданско-правовые и др.;

- по нормативному содержанию: абсолютно определенные, относительно определенные, дефинитивные, декларативные, ситуационные, альтернативные, факультативные, основные (генеральные), детализирующие, вариативные, общие, особенные.

Нормативное регулирование есть определение системы правил, порядка и процедур общественной жизнедеятельности в сфере осуществления государственной власти и управления посредством обеспечения реализации функций права уполномоченными субъектами властно-управленческих отношений и легитимированных доверием и признанием общества (народа).

Для воздействия на множество общественных отношений в сфере государственного управления используются нормы различных отраслей права. Именно поэтому праворегулирование отношений государственного управления имеет не только моноотраслевой, но и комплексно-отраслевой характер.

Теория права обосновывает, что организация и осуществление государственного управления определяются нормами публичного права. Публичное право представляет собой функционально-структурную подсистему права, выражающую государственные, межгосударственные и общественные отношения. Их главные отличия раскрываются по трем признакам:

1) объект регулирования, т.е. круг общественных отношений;

2) методы правового регулирования;

3) круг источников права и структура нормативного массива.

Международно-правовое регулирование предусмотрено положениями Конституции РФ о приоритете норм международного права над правом национальным, т.е. над нормами российского права.

Договорное регулирование имеет своей правовой основой многосторонние и двусторонние соглашения, заключаемые между Российской Федерацией и иностранными государствами либо между Российской Федерацией и ее субъектами, как и между самими субъектами федерации.

Правоохранительное регулирование - регулирование управленческих процессов по линии контрольно-надзорных, инспекционно-ревизионных и иных органов специальной компетенции в сфере осуществления правоохранительных функций государства в целях защиты и обеспечения гарантий прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, общественной и государственной безопасности и т.п.

Уголовное регулирование заключается в установлении мер юридической ответственности и государственного принуждения, санкционированных нормами Уголовного Кодекса РФ, который введен в действие с 1 января 1997г.

Финансовое регулирование во многом связано с бюджетным правом и процессом, системой налогообложения, банковским законодательством, которые получают в нынешних условиях все большее развитие. Субъектом финансовой деятельности государства выступают компетентные органы и уполномоченные должностные лица Российской Федерации и всех ее субъектов.

Трудовое регулирование согласно Конституции РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. “к” ст. 72).

Деятельность субъектов государственного управления опосредствуется правовыми установлениями многих других правовых отраслей и институтов, в которых содержатся нормы материального и процессуального права. Ввиду направленности регулятивного воздействия на внутриорганизационные либо внешние отношения можно выделить внутриорганизационное и внешнее правовое регулирование.

Материальное регулирование обеспечивается материальными нормами, которые устанавливают статутные и институциональные элементы, определяющие принципиальные положения в сфере ведения государственных дел.

Процессуальное регулирование использует правовые нормы, с помощью которых регламентируются отношения по реальному исполнению положений, содержащихся в материальных правовых нормах.

Государственное управление характеризуется определенными внешними проявлениями и значимыми в правовом смысле действиями. В силу этого в государственно-управленческой практике используются разнообразные виды, формы и методы правового регулирования властного воздействия на общественные процессы и отношения.

Таким образом, в структурном плане правовое регулирование, в зависимости от особенностей его направленности и предметной специфики, формируется разнообразием собственных видов. Поэтому структура правового регулирования отношений государственного управления предстает как разнообразие его видов, которые находят здесь свое применение. Виды и формы правового регулирования, связанные с реализацией правоустановительных, правоприменительных и правоохранительных функций государственной власти вызывают наиболее существенные юридические последствия. Их регламентация имеет важнейшее значение с позиций обеспечения законности в сфере государственного управления.

Размещено на Allbest.ru