Взаимодействие органов местного самоуправления и государственной власти в Уральском регионе в 90-гг.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Взаимодействие органов местного самоуправления и государственной власти в Уральском регионе в 90-гг.

Создание органов местного самоуправления было сопряжено с определением их места и роли в системе публичной власти. В этой связи главным являлось создание эффективного механизма взаимодействия муниципального и государственного уровней власти. Объективный анализ этого взаимодействия предполагает сопоставление территориальных границ и уровней, на которых осуществляется местное самоуправление в регионе, с административно-территориальным устройством областей и республик Урала, которое призвано обеспечить максимально благоприятные условия для реализации полномочий органов государственной власти и управления.

До принятия в 1993 году новой Конституции страны в Российской Федерации существовала единая система Советов народных депутатов как органов государственной власти, действующих на всех уровнях. Ее низовое звено - сельские, поселковые, районные, районные в городе, городские Советы одновременно выполняли функции органов местного самоуправления и местных органов государственной власти. После принятия новой Конституции и ряда официальных законов по вопросам местного самоуправления произошло выделение последнего в самостоятельный уровень власти. Была ликвидирована жесткая привязка системы органов местного самоуправления к административно-территориальному делению областей и республик. В связи с этим количество муниципальных образований стало существенно отличаться от численности Советов как органов местного самоуправления, существовавших в 1990-1993 годах. В целом по региону их число снизилось с 4 069 до 2 492, или на

1 577 поселений. Отрицательная разница сложилась и по отдельным типам муниципальных образований. Соотношение районных муниципальных образований к числу соответствующих Советов составило 129 к 210, городских - 97 к 118, поселковых - 112 к 277, сельских -

2 154 к 3 380, а на территории внутригородских районов муниципальные объединения не были созданы вообще (прил.3 табл. III).

На практике это заставило субъекты Федерации, составляющие Уральский регион, искать оптимальную форму соотношения территориальной организации местного самоуправления с существующей системой административно-территориального устройства. Тер - риториальные преобразования, связанные с организацией местного самоуправления, вызвали дискуссию среди ученых и практиков о целесообразности замены прежней административно-территориальной системы на новую. Одни считают, что существующая административно-территориальная система является тормозом для развития субъектов Российской Федерации, организации самоуправления на местах. Другие уверены, что в прежних границах возможно расширение самоуправления, ссылаясь на наличие сложившейся инфраструктуры, отработанных экономических и управленческих связей, привычек населения. Третьи предлагают установить однотипное административно-территориальное устройство на всей территории России, причем специальным федеральным законом. Представляется, что применение того или иного принципа территориального устройства должно зависеть прежде всего от историко-географической специфики субъекта Российской Федерации, государственных и общественных интересов. Хотя общие, единые подходы к административно-территориальному устройству в государстве все же должны быть.

Определение территориальных границ муниципальных образований уже на начальном этапе формирования системы местного самоуправления не обошлось без частичного реформирования административно-территориального устройства субъектов Федерации. Появились новые виды территориальных единиц: объединенные город и район, округа, упразднены районы в городах (город при этом рассматривается как единое муниципальное образование без территориальных органов). Подобные преобразования позволили уменьшить расходы на управление, сделать его более оперативным. Однако здесь тоже есть свои минусы. Так, некоторые службы оказались территориально отдалены от граждан, что не согласуется с принципом близости органов местной власти к населению. Если говорить о конкретных вариантах решения рассматриваемого вопроса, то области и республики Урала пошли различными путями.

Так, в Челябинской и Курганской областях местное самоуправление осуществляется с полной привязкой к административно-территориальному устройству, т.е. муниципальные образования созданы в селах, поселках, городах, районах. В Оренбургской области до 2000 года муниципальные образования были сформированы согласно поселенческому принципу в селах, поселках, городах, но их не было в границах районов, за исключением единого муниципального образования Абдулинский район. В Удмуртской Республике муниципальные образования действуют только в границах городов и районов. В 1998 году в Удмуртии появилось первое сельское муниципальное образование Косолаповское. В Башкортостане местное самоуправление осуществляется лишь в поселках и селах.

В Пермской области с начала 1 990-х годов было создано 42 муниципальных образования на основе административно-территориального деления, в границах районов и городов областного подчинения. Плюсом этой модели, по мнению представителей муниципальных образований, явилось то, что «сложившаяся в области система административно-территориального деления и социальная инфраструктура были привычны для населения, и это на первоначальном этапе становления местного самоуправления позволило сохранить некую преемственность и стабильность в управлении территория- ми». Уже после того как были сформированы городские и районные муниципальные образования субъектного подчинения, здесь свое право на местное самоуправление осуществили ряд населенных пунктов, находящихся на их территории. В частности, это города Чермоз в Ильинском и Оханск в Оханском районах, поселки Новые Ляды в г.Перми и Уральский в Нытвинском районе. Однако данный процесс сопровождался рядом экономических трудностей, что в ряде случаев заставило местные власти вернуться к прежнему статусу населенных пунктов. Так, 26 марта 2000 года в г. Оханске состоялся референдум, на котором жители высказались за то, чтобы город остался райцентром без статуса самостоятельного муниципального образования. В целом это не оказало существенного влияния на территориальную модель местного самоуправления, характерную для Пермской области. Таким образом, в названных республиках и областях система местного самоуправления по основным параметрам частично или полностью привязана к административно-территориальному устройству, поскольку здесь муниципальные образования действуют в границах административно-территориальных единиц.

Иной подход характерен для Свердловской области, где вместо существовавших ранее 59 административно подчиненных областному центру городов и районов было образовано 73 муниципальных образования. Они сформированы не только в городах и районах областного подчинения, но и в городах районного значения, рабочих поселках.

Эти два подхода имеют свои плюсы и минусы. Первый подход позволяет согласованно осуществлять государственное управление и местное самоуправление на одной и той же территории в границах административно-территориальной единицы. Но при этом возникает проблема с реализацией права населения создавать и реорганизовывать муниципальные образования. Его реализация на практике будет означать перманентное изменение административно-территориального устройства области, республики, а следовательно - разрушение вертикали государственной власти. Во втором случае обеспечивается стабильное административно-территориальное деление области, республики, но усложняются отношения между системами государственного управления и местного самоуправления. Это происходит в силу того, что они осуществляются на несовпадающих территориях. При оценке этих вариантов можно согласиться с точкой зрения специалистов в сфере муниципального и конституционного права, хорошо знающих специфику местного самоуправления в Уральском регионе. Они отдают предпочтение первому подходу. В частности, А.Н. Кокотов обращает внимание на то, что «разведение муниципальных образований и системы административно-территориального деления ведет к неоправданному усложнению местного управления». В свою очередь, А.С.Саломаткин утверждает, что «существующее административно-территориальное деление может использоваться в качестве исходных территориальных основ создания системы местного самоуправления».

Разделяя эту позицию, на наш взгляд, следует обратить внимание и на то, что данный подход сдерживает такой негативный процесс, как федерализация власти внутри субъекта, когда муниципальные образования, наделенные собственной компетенцией, обособляются от органов государственной власти областей и республик.

Вместе с тем нельзя игнорировать тот факт, что система муниципальных образований динамично развивается и ее жесткая привязка к административно-территориальному устройству субъектов Федерации сдерживает этот процесс. Реальной формой нивелирования этого негативного фактора в настоящее время является создание ассоциаций и союзов муниципальных образований, которые в большинстве областей региона уже образованы. По мнению А.С. Сало- маткина, на базе такого рода образований, сформированных вокруг крупных городов, возможно создание новой территориальной единицы - административного или муниципального округа, которому органы государственной власти субъектов Федерации могли бы передать часть своих прав. Это новое окружное звено административно-территориального устройства, считает ученый, в перспективе могло бы принять на себя управление развитием многих отраслей хозяйства и социальной сферы.

Соотношение территориальной основы местного самоуправления с административно-территориальным устройством субъекта Федерации напрямую затрагивает вопрос осуществления государственной власти на территории, где реализуется местное самоуправление. Жизненные реалии показывают, что при параллельном существовании двух практически автономных по законодательству уровней власти на одной территории требуется детальная правовая регламентация вопросов их компетенции. В противном случае неизбежны и конфликты, и нездоровая конкуренция, и дублирование функций. В действующем российском законодательстве этот вопрос до конца не решен. В силу этого в настоящее время проблема разграничения полномочий между уровнями власти находится в центре внимания федерального центра. В частности, Президент РФ В.В. Путин в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию России 19 апреля 2002 года указал на неопределенность в предметах ведения органов государственной власти и местного самоуправления. Он предложил Федеральному Собранию России в качестве одной из первоочередных мер законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов местного значения, поскольку «часть из них пересекается с задачами, которые выполняются федеральными и региональными органами государственной власти».

В рамках существующего правового поля органы государственной власти субъектов Федерации могут успешно осуществлять свои функции только в тесном взаимодействии с муниципальными образованиями. Они строят отношения с местным самоуправлением по следующим направлениям: организация системы местного самоуправления; законодательное регулирование ее деятельности; контроль за соответствием законам положений уставов муниципальных образований, в том числе через процедуру их регистрации; передача отдельных государственных полномочий.

Из вышеперечисленных форм взаимодействия менее всего разработана последняя. Это произошло вследствие того, что создание системы местного самоуправления осуществлялось «сверху», административными методами, в целях преодоления политического кризиса в кратчайшие сроки. На вновь созданные муниципальные образования автоматически был возложен весь комплекс вопросов местного значения, включая государственные, без их законодательного закрепления. Кроме того, как отмечалось выше, процесс передачи государственных полномочий муниципальным образованиям затруднен в связи с отсутствием в федеральном законодательстве перечня вопросов местного значения, относящихся к ведению органов государственной власти. Пока же этот вопрос регулируется законами субъектов Федерации.

В настоящее время в ряде областей Урала, например в Челябинской, Пермской и Свердловской, а также в Удмуртской Республике, уже приняты и действуют специальные законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В Законе Свердловской области «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области отдельными государственными полномочиями» (ст. 4) назван их исчерпывающий перечень в таких сферах, как землевладение, недропользование, природоохранная деятельность, образование, культура, здравоохранение, регистрация актов гражданского состояния, архитектурно-строительный контроль. В основном это участие в разработке и реализации соответствующих областных программ, осуществление контрольных функций, научно-исследовательских работ и т. д.

Закон Челябинской области, по-видимому исходя из того, что в федеральном законодательстве перечень полномочий органов государственной власти в вопросах местного значения отсутствует, содержит лишь перечень государственных полномочий, которые не могут передаваться органам местного самоуправления, а именно - изменение административно-территориального устройства. В законе Пермской области оговаривается только категории полномочий - государственные полномочия области, государственные полномочия по вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и Пермской области, но без их перечисления. Законом также определен порядок их передачи (ст.5, 6, 8). Таким образом, можно говорить, что в областях и республиках Урала процесс передачи государственных полномочий органам местного самоуправления осуществляется на основе местных законов, которые регламентируют этот процесс только в общих чертах. Это породило ситуацию, когда на муниципальные образования в явочном порядке возлагается ряд обязанностей, и часто без достаточного финансирования.

В настоящее время муниципальные образования региона реально осуществляют такие государственные полномочия, как воинский учет, призыв и мобилизация граждан, пенсионное обеспечение, опека и попечительство, формирование избирательных комиссий по выборам в государственные органы власти и обеспечение их деятельности и т. д. Например, в Челябинской области органам местного самоуправления переданы полномочия по предоставлению льгот определенным категориям граждан, предусмотренных федеральными и областными законами, в частности федеральными законами «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов», «О социальной защите граждан, подвергшихся радиации» и областным «О погребении». В ведение муниципальных образований переданы также вопросы содержания горсветсети, госсеминспекций, военкоматов, отделов ЗАГС, и этот перечень нельзя считать закрытым. Так, например, по сведениям представителей муниципальных образований Пермской области, на них возложено выполнение более 80 льгот для свыше 30 категорий граждан и значительная часть этих функций не финансируется. Как отметила в своем выступлении на съезде депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления Пермской области (25-26 апреля 2000 г.) депутат Земского собрания Кишертского района В.И Филипьева, «средств нет, а исполнения этих функций с нас требуют в полном объеме».

Создание системы местного самоуправления на принципах ее автономии от системы государственной власти и управления разорвало существовавшую ранее властную вертикаль. Практически органы государственной власти областей и республик оказались поставлены в ситуацию, когда значительная часть властных полномочий на их территории осуществляется муниципальными образованиями, в деятельность которых вмешиваться они не имеют права, в то время как ответственность за состояние экономики и социальной сферы региона сохраняется за ними в полном объеме.

Законодательством Российской Федерации предусмотрена максимальная защита системы местного самоуправления от вмешательства органов государственной власти. Во многом это стало результатом того, что главным ориентиром и аргументом для российских законодателей служила Европейская хартия о местном самоуправлении. Вместе с тем из содержания этого документа не вытекает как обязательная норма обособления местного самоуправления от органов государственной власти. Так, п. 3 ст. 4 Хартии гласит, что осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы, наиболее близкие к гражданам, каковыми являются органы местного самоуправления. Кроме того, практически все ученые, занимающиеся проблемами местного самоуправления, обращают внимание на тесное взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления за рубежом.

В этой связи представляет интерес сравнительный анализ такого взаимодействия в Уральском регионе, сделанный Н.М. Рязановым. Опираясь на опыт стран Западной Европы и США, он, в частности, обратил внимание на тот факт, что сейчас для большинства ученых очевидно несоответствие российской действительности англосаксонской модели местного самоуправления, но именно эта модель внедряется в Российской Федерации. Она характерна для централизованных государств и не предполагает прямого административного влияния правительства на местные органы власти. По его мнению, более эффективной является иберийская модель, при которой местные советы избираются населением, а избранные ими или гражданами главы администраций назначаются представителями государства на местах. Таким образом достигается более тесная связь органов государственной власти и местного самоуправления.

В настоящее время в регионе используется несколько вариантов взаимодействия органов государственной власти с системой местного самоуправления. В Оренбургской области до 2000 года местное самоуправление осуществлялось в границах городов, поселков и сел, а на уровне районов были созданы администрации, имеющие статус территориальных органов государственного управления. По уставу области они были предназначены для осуществления отдельных государственных полномочий на территории районов (ст. 60).

Вопрос взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления во многом регулировался областным Законом «О совете представителей муниципальных образований районов» от 12 сентября 1997 года.

Закон определил статус Совета как коллегиального представительного органа района, создаваемого на основании решения муниципальных образований, находящихся на его территории (ст. 1). Состав Совета формировался из глав муниципальных образований (сель- поссоветов) и главы администрации района и утверждался последним (ст. 3). Целью Совета являлось согласование общих интересов муниципальных образований (сель- поссоветов) и района и регулирование взаимоотношений между ними (ст. 2). По закону заседания Совета проводились не реже одного раза в месяц. Он имел право создавать постоянные и временные комиссии для содействия реализации принимаемых решений (ст. 11).

В соответствии с Законом Совет был наделен рядом полномочий: заслушивать отчет глав муниципальных образований по исполнению решений Совета; принимать решения по протестам прокурора района на решения Совета, предложениям главы районной администрации; утверждать общую сумму расходов Совета, районные программы; устанавливать налоги и сборы, а также льготы и преимущества, в том числе налоговые по платежам, установление которых отнесено законодательством к компетенции Совета; принимать решения о строительстве объектов межтерриториального и районного значения; готовить предложения по распределению дотаций и субвенций, регулируемых доходов, выделенных району из областного бюджета, между муниципальными образованиями района; принимать сводные балансы района, определять порядок управления объектами общей собственности и их финансирования; создавать районный фонд поддержки муниципальных образований и ассоциации (союзы) и др. (ст. 14).

Решения Совета, принятые в пределах его компетенции, были обязательны для исполнения всеми органами местного самоуправления, должностными лицами и гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями, расположенными на территории района (ст. 16).

Кроме этого в области существовало два объединения муниципальных образований, которые также осуществляли взаимодействие с органами государственной власти: Ассоциация муниципальных образований Оренбургской области, куда входило 12 городов и 2 сельсовета, и Союз муниципальных образований. Ассоциацию возглавлял мэр г. Оренбурга Г.П. Донковцев. Основными направлениями ее деятельности были определены: координация усилий членов ассоциации по ускорению экономических, политических и социальных реформ, совместная выработка моделей и механизмов управления социально-экономическим развитием муниципальных образований области, координация их деятельности для более эффективного осуществления ими своих прав и интересов.

В декабре 1998 года был создан Союз муниципальных образований, в который вошло 456 городских и сельских муниципальных образований, или около 80% от их общего числа. Его руководящий орган - Совет наделялся правом представлять интересы своих членов в государственных органах власти, координировать деятельность муниципальных образований в вопросах эффективного осуществления ими своих прав и интересов, участвовать в подготовке и обсуждении нормативно-правовых актов государственной власти и местного самоуправления.

Однако взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления через все названные выше структуры оказалось недостаточно эффективным, и в области был осуществлен переход к системе единых районных муниципальных образований. Все созданные ранее поселковые и сельские муниципальные образования, за исключением нескольких, были упразднены. Таким образом, органы государственной власти области в результате проведенной реформы местного самоуправления существенно упростили механизм взаимодействия с муниципальными образованиями.

В Челябинской и Курганской областях, где муниципальные образования существуют во всех административно-территориальных единицах, ставка сделана на взаимодействие органов местного самоуправления и государственной власти в рамках бюджетной системы, законодательной деятельности, через взаимное делегирование полномочий, а в Челябинской области - еще и через систему ассоциаций муниципальных образований. В конце 1990-х годов здесь были образованы три ассоциации: «Содружество» (1998 г.), включающая 9 районов и 7 городов областного значения; «Горный Урал» (1997 г.), объединяющая 4 города областного значения и один районного (г. Куса), а также 6 районов; «Единение», состоящая из 4 городов областного значения и 3 районов.

В перечне целей и задач ассоциаций наряду с такими, как координация действий учредителей в рамках совместно принятых программ, отработка новых методов управления народным хозяйством, содействие экономическому, правовому, территориальному развитию местного самоуправления, особое место занимает вопрос совершенствования форм взаимодействия между органами государственной власти Челябинской области и органами местного самоуправления. По действующим уставам ассоциации выполняют главным образом функции координации деятельности и экономической интеграции муниципальных образований. При этом ассоциации не выступают как муниципальные образования высшестоящего уровня. Таким образом, тесная взаимосвязь муниципальных образований в рамках ассоциаций и их субсидиарная ответственность по обязательствам позволяет государственным органам власти оперативно взаимодействовать с органами местного самоуправления на значительной части территории области.

Следует отметить, что по вопросу перспектив ассоциаций муниципальных образований у политической элиты области были определенные расхождения. Если представители исполнительной власти, в частности окружение губернатора П. Сумина, высказывались против эволюции статуса ассоциаций, то руководители Законодательного Собрания области, например заместитель председателя ЗСО А.С.Саломаткин, допускали возможность формирования на их базе новой территориальной единицы - административного или муниципального округа. На практике победила точка зрения областной администрации.

Взаимодействие органов государственной власти с муниципальными образованиями через их ассоциации осуществляется и в Пермской области. Здесь созданы и функционируют Союз муниципальных образований «Прикамье», а также ассоциации муниципальных образований «Верхнекамье», «Союз», «Согласие» и «Юг».

В Свердловской области выполнение муниципальными образованиями ряда государственных полномочий дополнено созданием среднего звена государственной власти в виде 6 управленческих округов. По местному законодательству они вошли в систему исполнительной власти Свердловской области. Первоначально округа были введены специальным Указом Губернатора 4 марта 1 996 года, а затем закреплены отдельными законами. Область была разбита на управленческие округа: Восточный, Центральный, Южный, Горнозаводской, Северный и Западный, возглавляемые управляющими.

В законах, принятых персонально по каждому округу, определялся их статус, состав, границы, механизм функционирования исполнительных органов власти Свердловской области. В частности, округ определялся как «территория Свердловской области, на кото - рой осуществляется координация деятельности исполнительных органов государственной власти области, действующих на его территории, анализ и прогноз социально-экономического развития входящих в округ административно-территориальных единиц». При этом не предусматривалось создание самостоятельной системы органов государственной власти в округе и он не являлся административно-территориальной единицей.

Законодательно определялся перечень административно-территориальных единиц, входящих в состав каждого округа, и их границы. Был также утвержден перечень субъектов, наделенных правом осуществлять функции территориального государственного управления на территории округа: его администрация, территориальные отраслевые и межотраслевые органы государственной власти Свердловской области, органы местного самоуправления в случае их наделения отдельными государственными полномочиями.

Администрация округа определялась исполнительным территориальным межотраслевым органом государственной власти Свердловской области. К ее функциям было отнесено: осуществление территориального государственного управления в пределах предоставленной компетенции с целью стабилизации и улучшения экономической и социальной сферы, обеспечения благосостояния людей; содействие исполнению федеральных и областных законов, иных нормативно-правовых актов; обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина, координация деятельности исполнительных территориальных органов государственной власти Свердловской области на территории округа; осуществление анализа и прогнозирования социально-экономического развития входящих в его состав административно-территориальных единиц; содействие становлению и развитию местного самоуправления; осуществление координации и взаимодействия органов власти муниципальных образований.

Администрацию округа возглавляет управляющий, назначаемый губернатором по представлению председателя правительства Свердловской области. Он формирует администрацию округа в соответствии со структурой и статусом, утвержденным правительством области, и управляет ею на принципах единоначалия.

К компетенции управляющего отнесено: содействие исполнению федеральных и областных законов; координация работы территориальных отраслевых и межотраслевых исполнительных органов государственной власти области и рассмотрение их предложений о совершенствовании государственного управления на территории округа; запрашивание отчетов о деятельности этих структур и направление предложений по результатам отчетов в правительство области; осуществление контроля за выполнением органами местного самоуправления муниципальных образований отдельных государственных полномочий; содействие реализации областных государственных программ и др.

Управленческий округ не имеет своего собственного бюджета, и его администрация финансируется из областного бюджета.

В целом избранный тип управленческого округа близок к распространенному за рубежом типу округов с административной тер- риториализацией государственной власти. Такие округа позволяют экономически объединить муниципальные образования с различным ресурсным и промышленным потенциалом; приблизить государственную власть к населению в условиях, когда ряд органов местного самоуправления еще не в состоянии взять на себя исполнение государственных полномочий; сохранить единую вертикаль исполнительной власти; осуществлять контроль и координацию деятельности исполнительных органов государственной власти области, находящихся на территории управленческого округа.

Необходимо отметить, что в Челябинской области также рассматривалась возможность создания административных округов, в частности Южного с центром в г. Магнитогорске. Глава администрации области В. Соловьев своим постановлением №751 от 17 декабря 1996 года утвердил Временное положение об администрации Магнитогорского административно- территориального экономического округа и назначил на должность управляющего округом А.И. Старикова. В Положении определялась структура округа: управляющий, его заместитель, 1 2 структурных подразделений аппарата администрации округа, штат - 35 должностей, функции администрации, территориальные границы (прил. 3). По Положению администрация округа являлась территориальным исполнительным органом государственной власти в структуре исполнительной государственной власти Челябинской области. Ее юрисдикция распространялась на следующие территории, входящие в округ: г. Магнитогорск, Верхнеуральский, Нагайбакский, Агаповский, Кизильский районы.

Руководящие органы округа осуществляли на своей территории полномочия государственной власти, переданные им администрацией Челябинской области, и были подотчетны ей.

Администрация округа была наделена рядом функций, а именно:

- представлять на своей территории исполнительные органы государственной власти Челябинской области;

- исполнять областной бюджет в части, относящейся к находящимся на территории округа объектам областного бюджета;

- координировать, по согласованию с соответствующими областными инстанциями, деятельность окружных внебюджетных фондов;

- осуществлять политику органов государственной власти Челябинской области в сфере социально-экономического развития территории;

- реализовывать финансовую и инвестиционную политику исполнительных органов государственной власти Челябинской области;

- разрабатывать и реализовывать мероприятия по развитию социальной сферы, охране здоровья и социальной защите населения;

- осуществлять мероприятия по развитию энергетики, транспорта, связи, создавать условия для реализации жилищной политики администрации Челябинской области;

- содействовать выполнению программ по охране природы, рациональному природо- и землепользованию;

- координировать деятельность по разработке и реализации программ экономического и социального развития городов и сельских населенных пунктов на территории округа;

- организовать работу по разработке программы экономико- социального развития территории и ее реализации;

- содействовать развитию местного самоуправления, обеспечивать взаимодействие органов местного самоуправления, муниципальных образований и др.

Управляющий Магнитогорским административно-территориальным экономическим округом являлся высшим должностным лицом на его территории и по должности - заместителем главы администрации (губернатора) Челябинской области. Он назначался на должность и освобождался от нее губернатором области и руководил работой администрации округа на принципах единоначалия.

После первых выборов губернатора области в декабре 1996 года новый состав областной администрации приостановил реализацию вышеназванного постановления, несмотря на то, что уже был разработан проект соответствующего закона, который вносил серьезные изменения в структуру руководящих органов округа, в частности вводил представительство муниципальных образований. В нем предусматривался руководящий орган округа - административный совет, состоящий из представителей органов государственной власти и местного самоуправления. Председатель Совета и его заместители назначались губернатором, а 1 5 членов составляли главы муниципальных образований и депутаты представительных органов местного самоуправления районов и городов. Однако областная администрация отказалась от создания округа и распространения этого проекта на всю территорию Челябинской области.

Обоснование этой позиции изложил управляющий делами областной администрации Н.М. Рязанов. Он, в частности, назвал два аргумента: во-первых, объединение в одном органе управления государственных и муниципальных служащих нарушает нормы федерального законодательства, предусматривающего независимость местного самоуправления; во-вторых, округ становится новой административно-территориальной единицей области, что по законодательству области равнозначно его превращению в муниципальное образование иного уровня, не предусмотренного Законом РФ «Об общих принципах местного самоуправления» (ст. 1, 3). Вместо этого областная администрация сделала ставку на создание ассоциаций муниципальных образований.

Объективность этих аргументов очевидна, но, на наш взгляд, существует еще и субъективный фактор, повлиявший на принятие такого решения. В случае создания округа в области появилось бы политико-экономическое образование, территориально удаленное от центра и имеющее все необходимые ресурсы для проведения самостоятельной политики и оппонирования областным властям. Подтверждением этой точки зрения может служить позиция губернатора области П. Сумина, заявленная им в марте 1 998 года на заседании Консультативного совета при губернаторе Челябинской области, где рассматривался вопрос о целесообразности образования на территории области трех округов: Южного с центром в г. Магнитогорске, Восточного - в г. Челябинске и Западного - в г. Златоусте. В своем выступлении он, в частности, заявил: «В Челябинской области вторую область создавать не собираюсь (речь шла об уже принятом прежней администрацией в 1 996 году решении об образовании Магнитогорского административно-территориального экономического округа. - В.И.). Положишь палец в рот - и не заметишь, как руку по локоть отхватят».

Перспектива именно такого варианта развития событий отчасти была реальна, т. к. вписывалась в традиционное негласное соревнование между Челябинском и Магнитогорском за право быть ведущим городом области. Ставка на создание ассоциаций муниципальных образований также вполне объяснима. Они в организационном плане являются более рыхлой структурой в отличие от округа, а значит, и более уязвимой в случае возникновения конфликтных ситуаций с областной властью.

В Пермской области в 1999 году активно обсуждалась идея образования производственных округов. Она даже нашла закрепление в проекте Концепции комплексной целевой программы развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления в Пермской области (п. 3.13). Однако при ее обсуждении на съезде депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления Пермской области (25-26 апреля 2000 г.) делегаты от муниципальных образований отвергли пункт о производственных округах, увидев в них угрозу ликвидации районов. Позицию областных органов государственной власти по этому вопросу изложил председатель Законодательного Собрания Пермской области Н.А.Девяткин, который пытался убедить депутатов в целесообразности структур управления такого рода. Он объяснил суть производственных округов следующим образом: «Муниципальные образования объединяются для решения какой-либо производственной проблемы, например Кизеловского угольного бас- сейна».

В Республике Башкортостан установлено два вида местной власти: местное государственное управление и местное самоуправление. Система местного государственного управления действует в районах и городах. В том числе в 10 районах образованы единые администрации и объединенные Советы, выражающие интересы жителей районов и городов, имеющих статус райцентров. Компетенция этих органов власти была определена Законом «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан», содержание которого рассматривалось ранее. Отметим только, что в соответствии с ним Советы как представительные органы власти избираются населением, а главы районных и городских администраций назначаются и освобождаются от должности Президентом республики. В этом случае вопросы местного значения, которые ранее, до октября 1 993 года, решали Советы народных депутатов районного и городского уровней, практически без изменений перешли в компетенцию администраций и представительных органов городов и районов республики.

Первые выборы в органы местного государственного управления на новой правовой основе состоялись 5 марта 1 995 года. Было сформировано 75 представительных органов власти, насчитывающих 3 019 депутатов, в том числе 48 районных Советов (2 017депутатов), 20 горсоветов (718 депутатов), 7 райсоветов г. Уфы (284 депутата). Главы районных и городских администраций назначались Президентом Республики Башкортостан. Одновременно они являлись депутатами и председателями соответствующих Советов. Основную текущую работу в Советах выполняли заместители председателей (прил. 3 табл. I). Таким образом, в результате выборов в республике сформировалась жесткая вертикаль исполнительной власти до уровня района. До марта 1 998 года главы районных администраций назначали руководителей поселковых и сельских администраций, то есть централизованное государственное управление осуществлялось во всех административно-территориальных единицах.

Вторые выборы состоялись в марте 1 999 года. Их результаты незначительно отличаются от предыдущих выборов. В республике были сформированы представительные органы государственной власти 45 районов, 21 города и 7 районов г. Уфы. Всего было избрано 3 047 депутатов рай- горсоветов (прил. 3 табл. II).

Во многом местная государственная власть в республике сохранила черты бывшей системы Советов, что не отрицает Президент республики М. Рахимов. В частности, выступая на семинаре-совещании председателей сельских и поселковых Советов республики 15 мая 1998 года, он прямо заявил: «Да, на сегодняшний день мы еще сохранили традиционную для нас систему в районах и городах». По его мнению, благодаря этому удаленные друг от друга муниципальные образования «объединены наличием районной власти». Однако, на наш взгляд, эта аргументация верна относительно и по ряду моментов уязвима для критики. Например, в целях объединения усилий сельсоветов можно было создать ассоциацию муниципальных образований. Другой вариант - создать муниципальные образования на уровне районов и разграничить полномочия между ними, сельскими и поселковыми Советами.

Истинная причина указанной позиции, по-видимому, в том, что в прежней политической системе район традиционно рассматривался как ключевой элемент механизма реализации решений, принимаемых вышестоящими органами государственной власти. Ликвидировав систему государственной власти на этом уровне, руководство республики ослабило бы свое непосредственное влияние на ключевые сферы жизни региона. Поэтому в условиях переходного периода избранный руководством республики подход к организации системы политической власти в Башкортостане понятен и обоснован. Он позволил обеспечить преемственность власти и сохранить управляемость политическими и социально-экономическими процессами в республике.

Не отвергая в принципе выборность глав районных и городских администраций, М. Рахимов считает, что делать это нужно постепенно, с созданием соответствующей законодательной базы и в рамках «реформирования всей системы местной власти». Можно согласиться с этой точкой зрения с определенным дополнением: переход от административных к демократическим методам формирования органов власти будет реален и эффективен при наличии открытой системы подбора, подготовки и выдвижения кадров государственных и муниципальных служащих (административный метод базируется на использовании кадрового потенциала, оставшегося от системы Советов). В свою очередь, это напрямую зависит от развития институтов гражданского общества, зрелости общественных организаций, политических партий, негосударственных СМИ, предпринимательства, уровня политического сознания населения.

Наличие в республике органов местной государственной власти формально входит в противоречие с Конституцией. Она наделяет правом осуществлять государственную власть только Российскую Федерацию и ее субъекты. Это делает уязвимым с точки зрения легитимности систему местной государственной власти. Ключевым аргументом в ее защиту политическое руководство республики считает постановление Конституционного Суда РФ по вопросу местного государственного управления в Удмуртии, и в частности ту его часть, которая подтверждает право республики самостоятельно определять внутреннее устройство власти, исходя из федеральных законов.

В Удмуртии взаимодействие с системой местного самоуправления осуществляется через территориальные структуры органов государственной власти с муниципальными образованиями районов и городов. Здесь, как отмечалось ранее, в 1996 году была сделана попытка ввести государственное управление на уровне городов и районов республиканского значения, по аналогии с Башкортостаном, которая закончилась безуспешно. В республике предполагалось формирование представительных (Совет депутатов) и исполнительных (администрация) органов государственной власти районов и городов. Советы депутатов должны были избираться непосредственно населением, а главы администраций районов, городов - назначаться и освобождаться от должности совместно Президиумом Госсовета и Правительством Удмуртской Республики по согласованию с соответствующим Советом депутатов.

Для успешного проведения реформы органов государственной власти и местного самоуправления (последнее перемещалось с районного и городского на уровень пос- сельсоветов) в республике предусматривался переходный период сроком в 2 года. В течение этого времени функции местных представительных органов государственной власти возлагались на объединенные Советы районов, городов, районов в городе, образуемые из депутатов Госсовета Удмуртии и представительных органов местного самоуправления этих территорий. Полномочия руководителей городских и районных администраций возлагались на действующих глав местного самоуправления этого уровня.

В короткие сроки руководству республики удалось реализовать важнейшие положения плана реформы. В апреле - мае 1 996 года в Удмуртии прошли организационные сессии объединенных Советов депутатов районов и городов. Всего было создано 35 объединенных Советов депутатов районов, городов и районов в городе Ижевске. В мае - июне 1996 года прошли выборы председателей Советов. Из 35 должностей были замещены 34, вакантным остался только пост председателя объединенного Совета Кезского района. В ходе выборов произошла значительная ротация руководителей этого уровня: из 34 председателей гор- райсоветов только 1 0 ранее занимали эту должность, а 24 были избраны на нее впервые.

Довольно высоким был качественный состав председателей Советов: с высшим образованием - 32 (94,1%), с незаконченным высшим - 1 (2,9%), со средним специальным - 1. По возрастному составу корпус председателей выглядел следующим образом: от 36 до 40 лет - 8 человек, от 41 до 45 лет - 8, от 46 до 50 лет - 13, старше 50 лет - 5 человек.

В 35 объединенных Советах предусматривалось формирование собственных аппаратов с совокупной численностью 73 штатных работника (управляющие делами, главные и ведущие специалисты, специалисты первой категории). На 1 января 1 997 года было замещено 39 должностей, а вакантными оставалось 34. Полностью удалось укомплектовать аппараты 6 Советов, а 20 - лишь частично (была занята одна должность из двух-трех предусмотренных штатным расписанием). Вместе с тем не удалось сформировать аппараты горсовета и райсоветов г. Ижевска, столицы республики, а также Советов Балезинского и Вавожского районов.

По республиканскому законодательству главы администраций городов и районов как руководители местных исполнительных органов власти назначались Госсоветом Удмуртии. К началу 1997 года таким образом прошло замещение должностей всех 35 глав городских и районных администраций. В отличие от председателей Советов практически все главы имели стаж работы в данной должности (до 1 года - 2 человека, от 1 до 3 лет - 8, от 5 до 10 лет - 12, свыше 10 лет - 2 человека). Кроме того, был сформирован корпус заместителей глав администраций городов и районов. По штату предусматривалось 144 должности, из них к 1 января 1997 года были замещены 134.

Аргументы руководства республики о необходимости формирования местных органов государственной власти близки к суждениям политической элиты Башкортостана. В частности, В.А. Пономарев, заместитель председателя Государственного Совета Удмуртии, выступая на семинаре по вопросам местного самоуправления по программе «Tacis» 27-28 января 1997 года в г. Ижевске, так объяснил эту позицию: «Сложилась парадоксальная ситуация: государственная власть на уровне субъектов заканчивалась Правительством и Госу - дарственным Советом. Я был поражен одному тому, что Правительство, созданное в апреле 1 995 года, до принятия нашего закона («О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». - В.И.) могло лишь рекомендовать. А для населения это абсолютно не- понятно».

Однако если создание системы местной государственной власти в Башкортостане прошло бесконфликтно, непосредственно после политического кризиса сентября - октября 1 993 года в стране (в 1994 году была подготовлена правовая база, а в 1995 году проведены выборы), когда федеральная власть избегала прямой конфронтации с республиками, то в случае с Удмуртией, в 1996-1997 годах, реакция центра была оперативной и крайне негативной.

Формирование местных органов государственной власти в республике было приостановлено после решения Конституционного Суда РФ (Постановление №1 от 24 января 1997 года), который выявил ряд отступлений от федерального законодательства в ходе данного про- цесса. При этом, несмотря на то, что Конституционный Суд РФ признал право республики создавать местные органы государственной власти при соблюдении определенных условий (они должны были наделяться собственной компетенцией и формироваться как самостоятельное звено власти), Президент РФ Б.Н. Ельцин потребовал восстановить систему местного самоуправления на уровне городов и районов, действовавшую в Удмуртии с 1994 по 1996 год. Это указание было исполнено до конца 1 997 года.

Полномочия органов местного самоуправления, избранных в 1994 году, истекали 10 апреля 1998 года. В республике планировалось избрать новые органы местного самоуправления в городах, сельских Советах и поселках, а на уровне районов сформировать органы государственной власти. Однако Администрация Президента РФ практически не допустила проведение выборов в местные органы государственной власти, несмотря на то, что к этому времени вся законодательная база в Удмуртской Республике была приведена в соответствие с федеральным законодательством и постановлением Конституционного Суда РФ. В частности, совместно со специалистами Центральной избирательной комиссии РФ были разработаны проекты законов «О выборах глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления в Удмуртской Республике» и «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Удмуртской Республике», которые Госсовет Удмуртии принял 1 4 января 1 998 года. В эти же сроки были приняты и законы «О выборах депутатов Советов депутатов районов Удмуртской Республики» и «О местном референдуме и местном консультативном референдуме в Удмуртской Республике». На основании данных законов Госсовет УР назначил на 1 2 апреля 1998 года выборы одновременно в органы местного самоуправления и органы государственной власти сельских районов - Советы депутатов.

Кроме того, в Удмуртии прошел опрос населения сельских районов по вопросу образования местных органов государственной власти. Подавляющее большинство опрошенных жителей (87%) поддержали идею создания органов государственной власти в сельских районах республики.

Выборы в местные органы государственной власти и самоуправления были назначены на 12 апреля 1998 года. Однако провести их в установленные сроки не удалось. Первоначально Верховный Суд УР по формальным признакам оспорил назначение выборов в районные органы государственной власти, а 26 марта 1 998 года в республику для анализа сложившейся ситуации прибыла заместитель главы Администрации Президента РФ В. А. Митина. Она порекомендовала руководству Удмуртии принять ряд мер: приостановить процесс реорганизации местного самоуправления и достраивания системы органов государственной власти в Удмуртской Республике, а также действие Закона УР «Об упразднении муниципальных образований районов Удмуртской Республики и образовании муниципальных образований сельских поселений, сельских округов, сельсоветов», принятого 14 января 1998 года, и Закона УР от 13 ноября 1998 года «Об органах государственной власти районов Удмуртской Республики», отменить выборы в органы государственной власти районов, обеспечить выборы в органы местного самоуправления, разработать долгосрочную программу государственного строительства в Удмуртии.

Под давлением этих факторов Госсовет УР 8 апреля 1 998 года, т.е. за 4 дня до голосования, принял постановление об отмене выборов в органы государственной власти районов и рекомендовал провести вместо этого 5 июля 1 998 года выборы в органы местного самоуправления сельских районов. Поэтому 12 апреля 1998 года состоялись только выборы в органы местного самоуправления в городах республики.

Таким образом, попытка Государственного Совета Удмуртской Республики ввести в 1998 году местное государственное управление на уровне районов республиканского подчинения, по аналогии с Башкортостаном, была заблокирована федеральным центром, несмотря на наличие всей необходимой законодательной базы. По-видимому, это делалось для того, чтобы такая модель организации государственной власти не проецировалась на другие субъекты Российской Федерации в массовом масштабе. Иными словами, формально сохраняя за республиками право самостоятельно определять систему организации государственной власти на своей территории, федеральный центр не допускал создание ими жесткой властной вертикали.