Сравнительно–правовой аспект организации и проведения муниципальных выборов в законодательные (представительные) органы власти местного самоуправления

Процесс экспериментирования, внесения очередных поправок в муниципальное законодательство актуализировал вопрос: как проведение выборов органов и должностных лиц местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях зависит от семантического сходства таких категорий, как «изменение границ муниципального образования» и «преобразование муниципального образования»? Как известно, территория муниципального образования может быть изменена посредством двух соответствующих процедур, имеющих известную общность, но влекущих принципиально разные последствия при решении вопроса о назначении выборов. Часть 1 ст. 13 Федерального закона о местном самоуправлении преобразованием муниципальных образований называется объединение, разделение, а также изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа, а ст. 12 регулирует вопросы изменения границ муниципального образования. Для избирательного права изучение этих институтов муниципального права имеет принципиальное значение. Поскольку ч. 16 ст. 35 и ч. 6 ст. 36 данного документа в качестве оснований для досрочного прекращения полномочий представительного органа, главы муниципального образования устанавливают преобразование муниципального образования (в форме объединения двух и более поселений, двух и более муниципальных районов, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований; разделения поселения влекущего образование двух и более поселений; разделение муниципального района; изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа), а также изменение границ муниципального образования или объединение поселения с городским округом, если при этом численность избирателей муниципального образования увеличивается более чем на 25 процентов. Грамматическое толкование данных норм позволяет прийти к выводу о том, что преобразование муниципальных образований всегда влечет досрочное прекращение полномочий органов местного самоуправления, за исключением единственного случая, предусмотренного ч.3.1. ст.13 Федерального закона о местном самоуправлении (объединение поселения с городским округом) не влекущего за собой увеличение более чем на четверть численности избирателей.

Вместе с тем данный вывод сегодня не имеет директивного характера. Учитывая, что преобразование муниципальных образований чаще всего происходит с изменением границ, на практике получило распространение мнения о том, что при преобразовании муниципального образования, влекущего увеличение численности избирателей менее чем на 25 процентов, новые выборы не назначаются и не проводятся в соответствии с п. 5 ч. 16 ст. 35, п. 14 ч. 6 ст.36 Федерального закона о местном самоуправлении.

С таким подходом согласиться нельзя. Несмотря на то что названный закон использует категории «изменение границ» и «преобразование муниципальных образований» преимущественно одновременно (ст. 24, 39, ч. 3 ст. 75) и процессуальные аспекты этих институтов имеют много общего (одинаковые инициаторы, порядок реализации инициативы населения, аналогичный местному референдуму, порядок назначения, проведения, признания состоявшимся голосования по вопросам изменения границ муниципального образования и т.д.), различия между данными институтами все жеимеются. Как справедливо отмечает Е.И.Колюшин, они проявляются при рассмотрении конкретных норм и процедур. Так, уменьшение численности сельского поселения до 500 жителей не является основанием для инициирования органами местного самоуправления и государственными органами процедуры изменения границ этого поселения; однако данное ограничение не распространяется на процедуру преобразования поселенияКолюшин Е.И. Муниципальное право России: курс лекций .М., 2008.С.56. . Причем если преобразование может происходить без изменения границ (в случае смены статуса определенной территории), то и изменение границ может происходить без преобразования - например, при упорядочении межмуниципальных границ, при котором происходит изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений или населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов и поселений. Для кратности этот случай иногда называется «переподчинением территорий, не имеющих населенных пунктов» Дементьев А.Н. Правовые гарантии учета мнения населения при изменении границ и преобразования границ и преобразования муниципальных образований в РФ// Российская власть и местное самоуправление 2005. № 10.С.12.. То есть преобразование муниципальных образований и изменение их границ - это взаимопересекающиеся, но не совпадающие по объёму категории.

К сожалению, в юридической науке изучению данного вопроса уделяется недостаточно внимания, что нередко приводит к доктринальному смешиванию понятий. Так, Л.И.Костюков в качестве формы преобразования муниципальных образований наряду с их объединением, разделением, изменением статуса называет сегодня и приобретение (утрату) части населенной территории, при котором происходит передача одним муниципальным образованием другому муниципальному образованию части его территории с расположенным на ней населенным пунктом Муниципальное право России: учебник/ под ред. А.И. Костюкова. М., 2007. С. 175-176. Соответствующий подход был характерен для утратившего в настоящий момент силу законодательства ряда субъектов РФ и не находит подтверждения в нормах действующего Федерального закона о местном самоуправлении.

В источниках муниципального права, поднимаемых законодательными органами государственной власти субъектов РФ, формы территориальных изменений муниципальных образований нередко обобщались категорией «реорганизация», присущей гражданскому праву Абз.4 ст.2 Закона Ростовской области.от 24 марта 2004г. № 71-КЗ « О территориях муниципальных образований в Ростовской области »., а объединение муниципальных образований в одно новое муниципальное образование с переходом прав и обязанностей каждого из объединяющих муниципальных образований к вновь возникшему муниципальному образованиюЗакон Ростовской области от 12 ноября 2002г. № 62-ОЗ, и как присоединение, т.е. вхождение одного муниципального образования в состав другого, с прекращением своего существования Закон № 10- ОЗ от 26 апреля 1999г « О порядке образования, объединения или упразднение муниципальных образований» . В последнем случае органы местного самоуправления основного муниципального образования рассматривались как правопреемники органов власти реорганизуемой населенной территории, без необходимости подтверждения своего статуса на новых выборах.

Согласно региональному законодательству следствием территориальных изменений преимущественно было назначение довыборов преобразуемого в результате присоединения представительного органа муниципального образования, обусловленных не фактом самороспуска органа местного самоуправления присоединяемой территории, а внесением изменений в устав базового муниципального образования. Исключения из этой практики были крайне редки Такая правовая позиция была изложена Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ в определении от 21 ноября 2002 г. по делу № 86-ГО2-8//.

При выделении муниципальных образований, по мнению ученых, лишь в новых муниципальных образованиях в обязательном порядке должны быть созданы новые органы местного самоуправления.

Присоединение и выделение муниципальных образований не что иное, как включение (исключение) одного муниципального образования в состав (из состава)другого, т.е. их преобразование в форме объединения и разделения. Поэтому с приведенным мнением ученых согласиться нельзя. Бесспорно, на наш взгляд, одно - отсутствие в Федеральном законе о местном самоуправлении дефиниций таких форм преобразования таких форм преобразования муниципальных образований, как «объединение» и «разделение», порождает правовую неопределенность, создающую угрозу умаления избирательных прав граждан. Наличие такой фактической дискреции, благоприятной для правоприменителям ввиду широты его собственного усмотрения при отсутствии четких нормативных предписаний, но на практике может привести к необоснованным ограничениям активного и пассивного избирательного права. П.А.Астафичев видит в такой «скупости» законодательной регламентации процессов преобразования муниципальных образований либо пробел в праве, либо некий завуалированный юридический запрет по использованию иных (помимо объединения, разделения, изменения статуса) теоретически мыслимых способов реорганизации муниципальных образованийАстафичев П.А. Муниципальное право России. М., 2010. С.109.. Однако судебная практика и основное на ней нормотворчество субъектов РФ свидетельствуют, скорее, не о наличии тайного замысла федерального законодателя на исключение институтов выделения и разделения муниципальных образований из процессов территориальных преобразований на местном уровне, а именно о недостаточно полной разработке всех пространственно-территориальных аспектов в организации местного самоуправления.

Необходимость совершенствования правового регулирования вопросов преобразования муниципальных образований была отмечена в докладе, подготовленном специалистами Института современного развития в конце 2008 г. Применительно к (ст.13) Федерального закона о местном самоуправлении в названном документе отмечается следующее: «В данном случае налицо пробел в праве, допускающий как неоправданно расширительную трактовку, так и избыточное ограничение реально назревших изменений» Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008гг.и пути совершенствования// Муниципальная власть 2008. №.6. С 71. . Учеными предложено интересные пути нормативного закрепления большего числа возможных видов преобразования муниципальных образований, обсуждение которых слишком далеко увело бы нас от цели настоящего исследования. Вместе с тем с точки зрения избирательных прав граждан при таких территориальных преобразованиях можно предложить следующий подход.

Во-первых, в (ст.13) Федерального закона о местном самоуправлении необходимо закрепить, что объединение муниципальных образований может производиться как путем их слияния в одно новое муниципальное образование, так и путем присоединения одного муниципального образования к другому с упразднением первого. Тогда все эти процессы, объединенные единой категорией «преобразование», однозначно повлекут досрочное прекращение полномочий органов местного самоуправления во всех (кроме случая объединения населения с городским округом) преобразуемых муниципальных образованиях в соответствии со (ст.35, 36) вышеназванного федерального закона.

Учитывая мнение Верховного Суда РФ и представителей ЦИК России о том, что преобразуемые муниципальные образования не являются вновь образованными, однако в части формирования органов местного самоуправления к ним со стороны органов власти должны быть первыми основными, а не досрочными и не дополнительными. Следовательно, сокращенные сроки избирательных действий Миронов Н.В. Муниципальные выборы в Российской Федерации. М..2006. С. 278. при их проведении применяться не должны.

Такой вывод следует как из избирательного, так и из муниципального законодательства, хотя признаться не всеми авторамиВ.И.Фадеев рассматривал преобразование муниципальных образований как основа для проведения досрочных муниципальных выборов. Так, п.4.ст.10 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67 - ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» СЗ РФ .2002 № 24. Ст. 2253 (далее - рамочный закон) предусматривает проведение досрочных выборов в случае досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления или депутатов указанных органов, влекущих за собой правомочность органа, а ч.18 ст. 35 Федерального закона оместном самоуправлении устанавливает, что в случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, проводятся досрочные выборы в указанный представительный орган. Аналогичное правило закреплено в ч.8 ст.36 последнего закона для главы муниципального образования при его избрании на муниципальных выборах.

Систематическое толкование данных норм позволяет установить, что досрочные выборы проводятся в отношении того же органа того же муниципального образования, в котором произошло соответствующее досрочное прекращение полномочий. В нашем же случае при формировании органов местного самоуправления преобразованное муниципальное образование приравнивается к вновь образованному могут меняться его территория, статус, численный состав и структура самих органов местного самоуправления. Е.В.Старкин правильно отмечает, что в этом случае необходимость избрания новых органов обусловлена тем, что полномочия ранее действовавших органов распространялись на территории отличную от территории созданного в результате преобразования муниципального образования, а в случае наделения поселения статусом городского округа - изменившимся объёмом полномочий вновь избираемых органов местного самоуправленияСтаркин Е.В. Проблема проведение выборов в органы местного самоуправления городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов//Тюмень 2006. С. 111.. Здесь основным юридическим фактом, «включающим» избирательный процесс, является не досрочное прекращение полномочий реорганизуемых муниципальных образований, а появление нового муниципального образования. Это не позволяет согласиться с точкой зрения М.М. Курманова, считающего, что преобразование - это основание не для прекращения полномочий органов местного самоуправления, а только для их приостановления в связи с невозможностью осуществления этими органами своих полномочий Курманов Р.М. досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования// Журнал российского права 2004. № 11. С.24..

Очевидно, поэтому ст. 84, 85 Федерального закона о местном самоуправлении, регулирующие особенности осуществления местного самоуправления в переходный период, использовали термин «выборы в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований», без указания на их досрочный характер.

Что же касается вопроса о проведении дополнительных выборов при преобразовании, изменении границ муниципальных образований, то российской истории становления демократии «малых пространств» известен положительный опыт его решенияШугрина Е.С. Муниципальное право РФ.М.,2008.С.122. До придания Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. № 365 - ФЗ прекращению полномочий представительных органов муниципальных образований, характера императивного следствия процессов преобразования, изменения границ муниципальных образований, влекущего значительное изменение численности избирателей, даже Государственная Дума РФ рекомендовала в необходимых случаях использовать институт довыборов ФЗ от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ « Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Однако, следует помнить что в соответствии с п.8, 9 ст.71 действующего рамочного закона дополнительные выборы проводятся в случае досрочного прекращения полномочий депутата, т.е. для избирания депутата вместо выбывшего. Следовательно, проведение дополнительных выборов в случае увеличения численности депутатского корпуса при объединении муниципальных образований не соответствует общей концепции данного закона, имеющего приоритет в регулировании избирательных прав граждан.

Важно учитывать, что процессы преобразования, изменения границ муниципальных образований должны максимально сопровождаться формированием новых составов органов местного самоуправления, наделением непосредственным путем полномочиями новых должностных лиц не только в целях гарантирования избирательных прав граждан, но и для защиты иных институтов муниципальной демократии. Например, процедура выборного должностного лица базового муниципального образования в условиях сохранения им полномочий искажается преобразовательными процессами: вспомним правовую позицию Конституционного Суда РФ о том, что за отзыв можно проголосовать не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано Постановление Конституционного суда РФ от 2 апреля 2002 года.. С учетом этого правила, получившего в юридической науке название «принцип зависимого большинства» Ефимов Т.В. Проблемы института отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в современной России// Право и политика. 2009. №3. С.513-514, можно сделать вывод: при изменении численности избирателей в округе в результате реформирования территориальных основ местного самоуправления отзыв будет производиться иным числом граждан по сравнению с теми избирателями, которые участвовали в выборах такого главы муниципального образования.

Таким образом, именно новые муниципальные выборы позволяют избежать подобных диспропорций волеизъявления избирателей и максимально гарантировать представительство каждого гражданина в органах власти преобразованных муниципальных образований. Поэтому сегодня крайне важно разрешить все правовые неопределенности, позволяющие в некоторых случаях законодателям и правоприменителям отказываться от использования популярных институтов непосредственной демократии. Конечно, А.А. Сергеев прав, отмечая, что возрастание роли выборов непременно усложняет систему местного самоуправления и влечет снижение запаса ее устойчивости Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.,2006. С. 134. Однако именно выборы были и остаются наиболее эффективным способом разрешения социальных противоречий, и только легитимно сформированные всем населением органы самоуправления имеют безусловные полномочия выступать от его имени.

2 СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРОВ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ) ОРГАНЫ ВЛАСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (НА ПРИМЕРЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «ГОРОД ...»)

2.1 Формы прямого волеизъявления граждан муниципального образования «Город...»

Местное самоуправление в городе ...е - форма осуществления народом своей власти.Обеспечивается в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - областными законами, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Ст.2 Устава муниципального образования «Город ...» от 28 мая 2008 г.

Правовую основу местного самоуправления в городе ...е составляют общепризнанные принципы и нормы международного права. Международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними. Иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), Устав Ростовской области, областные законы и иные нормативные правовые акты Ростовской области, Устав муниципального образования «Город ...», решения, принятые на местных референдумах, и иные муниципальные правовые акты.

Началом формирования института непосредственной демократии муниципального образования «Город ...» по праву можно считать 27 марта 1994года. Правовую основу подготовки и проведения выборов представительных органов местного самоуправления составили: указы Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 года, №1760; «Об утверждении «Основных положений о выборах в органы местного самоуправления» от 29 октября 1993 года, №1797; «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 декабря 1993 года, №2265, а также «Положение о выборах в представительные органы местного самоуправления Ростовской области 27 марта 1994 года», утвержденное решением малого Совета Ростовского областного совета народных депутатов и Администрации Ростовской области №316/335 от 28 декабря 1993 года.

Согласно «Положению о выборах в представительные органы местного самоуправления Ростовской области 27 марта 1994 года» выборы представительных органов местного самоуправления проводились поэтапно. Областная избирательная комиссия разработала для работников избирательной комиссии г....а «Рекомендации о порядке организации сходов и собраний уполномоченных по выборам представителей в органы местного самоуправления сельсовета (поссовета)». Согласно рекомендациям подготовку и проведение сходов и собраний уполномоченных городская избирательная комиссия совместно с главой городской администрации устанавливали:

- норму представительства в собрании уполномоченных;

- место проведения собрания уполномоченных;

- территории, которые выдвигают своего уполномоченного;

Отличительной чертой формирования представительных органов местного самоуправления г...., то есть выборов депутатов городской думы является отстраненность жителей города непосредственно от голосования за кандидата в депутаты. Основными субъектами формирования городской думы являлись избирательная комиссия и глава городской администрации.

С принятием Федерального закона от 28 августа 1995года «Об общих принципах организации местного самоуправления» местные жители уже могли на основании ст.15,ст.16 данного закона избирать на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании главу муниципального образования и депутатов представительных органов г..... Федеральный закон от 28 августа 1995года утратил силу с 1 января 2009г. в связи с принятием ныне действующего Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ. Реализация принципов демократии на местном уровне четко было закреплено в нормах федерального закона.

К формам прямого волеизъявления граждан муниципального образования «Город ...» относятся: местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутатов, правотворческая инициатива граждан, публичные слушания и собрание граждан.ФЗ от 6 октября 2003 г. ФЗ РФ « Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»// Собрание законодательства РФ.-2003.-№ 40.-Ст.3822

Устав муниципального образования от 21 апреля 2010 № 44 введен в действие со дня официального опубликования// Городская общественно-политическая газета « ...ий рабочий».-2010 № 18.

Местный референдум форма прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам местного значения, которая осуществляется посредством голосования граждан, обладающих правом на участие в референдуме и проживающих на территории муниципального образования. ФЗ от 6 октября 2003 г. ФЗ РФ « Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»// Собрание законодательства РФ.-2003.-№ 40.-Ст.3822

Местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения, он также проводится на всей территории муниципального образования в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации, федеральным законом и Уставом города .... Устав муниципального образования от 21 апреля 2010 № 44 введен в действие со дня официального опубликования// Городская общественно-политическая газета « ...ий рабочий».-2010 № 18. Вопросы, которые могут быть вынесены на местный референдум должны касаться только вопросов местного значения. К ним относятся: вопросы досрочного прекращения или продлении срока полномочий депутатов законодательного органа муниципального образования и главы муниципального образования.

Муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов законодательного органа на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при обеспечении установленном законодательством избирательных прав граждан Устав муниципального образования от 21 апреля 2010 № 44 введен в действие со дня официального опубликования// Городская общественно-политическая газета « ...ий рабочий».-2010 № 18.. Порядок назначения, подготовки, проведения муниципальных выборов, а также подведение их итогов осуществляется в порядке, установленной Конституцией РФ, ФЗ « Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и Уставом.

Выборы депутатов городской думы муниципального образования «Город ...» 2-го созыва проходившие 30 марта 1997года проходили совершенно иначе. Если депутатов городской думы 1-го созыва выбирали «уполномоченные» назначаемые избирательной комиссией совместно с главой администрации города ..., то выдвижение депутатов городской думы 2-го созыва закреплялось гражданской инициативной группой из числа жителей города.

Всего в выборах депутатов городской думы 2-го созыва инициативными группами было зарегистрировано 78 кандидатов в депутаты. Общая активность электората составила 60,27%. Статус депутата городской думы 2-го созыва был достаточно высоким. Большинство депутатов имело высшее образование, занимали руководящие должности на предприятиях города, что тем самым выражали огромное доверие к избирателю.Статистика выборов депутатов городской Думыг....а от 30 марта 1997г.

Выборы депутатов городской думы г. ...а 3-го созыва проходили по той же схеме что и выборы 2-го созыва. Формировались одномандатные избирательные участки, на которых от численности проживающих в данном населенном пункте города регистрировались депутаты в представительный орган города. Городскую думу 3-го созыва составляли 14 депутатов:

Активность избирателей по городу составила 63,52%, и превышает предыдущие выборы на 3,25%. По сравнительным данным можно определить, что депутатами городской думы 3-го созыва стали кандидаты занимающие не высокие социальные полномочия, то есть в думе представлялись наиболее близкие к избирателю кандидаты это: электромонтер, учитель, врач, предприниматель. Доверие избирателей к ранее действующим депутатам представительного органа составило 5 человек. Характеризуя институт непосредственной демократии как муниципальные выборы представляется необходимым сравнить участие жителей муниципального образования «Город ...) в осуществлении местного самоуправления с 1994года по 2001год как позитивно развивающегося демократически свободного гражданского общества. Впервые в городе участие местного населения в осуществлении непосредственной демократии было зарегистрировано самым высоким. Это объясняется новой экономической политикой в городе и в стране, а также реализацией федеральных и региональных правовых актов.

4-созыв городской думы муниципального образования «Город ...» избирался 5 апреля 2005г.

всего в городе по 21 избирательному округу выдвинули свои кандидатуры в депутаты ...ой городской Думы 71 человек.

Три человека документы на регистрацию не представили. Зарегистрировано 68 человек. Из них 50 - самовыдвижение, 11 - от Регионального областного отделения «Всероссийской партии «Единая Россия», 2 - от «Российской партии пенсионеров», 5 - от Регионального отделения «Коммунистической партии Российской Федерации». 1 кандидат отозвал заявление о согласии баллотироваться.

Кандидаты в депутаты свои штабы не создавали, работали с населением сами или их доверенные лица.

Встречи проводили по месту жительства, в клубах, школах, в своих коллективах. Практически в каждом округе прошли совместные встречи кандидатов с избирателями.

Всего прошло более 200 встреч.Территориальная избирательная комиссия на территории города действовала на постоянной основе и согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации) на территории города была создана 21 избирательный округ, в числе которых 26 участковых комиссии.

Активность избирателей на выборах депутатов городской думы 4-го созыва составила более 57%, что заметно меньше по сравнению с предыдущими выборами. В качестве депутатов подавляющим большинством представлены субъекты малого и среднего бизнеса, и лишь 6 депутатов сохранили свои мандаты с предыдущих выборов. Развитие городской инфраструктуры привело к значительному экономическому развитию среднего класса жителей города, которые занимают активную жизненную позицию и участвуют в делах города и представляют интересы жителей муниципального образования « Город ...). В городе наметилась устойчивое политическое доверие к представителям от народа, что непосредственно видно из сравнительных характеристик прошедших ранее выборов. Однако говорить о «чистоте» народных избранников не представляется возможным. Так по решению суда в совершении уголовных преступлений были лишены депутатских мандатов гр. Кутровский Е.Н.(3-созыв) и гр. Семенов Е.Н. (4-созыв). Отзыв депутата представительного органа г....а на территории муниципального образования не зафиксирован.

Рассмотрев вопросы практической реализации областного закона «О приоритетном развитии шахтерских территорий Ростовской области, из анализа данных по выборам Мэра муниципального образования «Город ...» очевидно укрепление авторитета действующей власти, что выразилось в значительном перевесе голосов отданных за Тарасенко Ю.Н., в городе отсутствует оппозиционная сила, которая может противопоставить свою политическую программу действующей уже третий срок местной власти. Проблемой отсутствия оппозиции является отсутствие в муниципальном образовании градообразующих предприятий, которые удержали бы значительное число активного трудоспособного населения участвующего в осуществлении местного самоуправления. Поэтому предлагается внести муниципальное образование «Город ...» в федеральную программу «Моногорода», тем самым предоставив населению рабочие места так необходимые на данный момент.

Необходимо отметить, что с периода муниципальных выборов 2001года по 2005год общая активность избирателей значительно снизилась. На наш взгляд проблемой этого снижения является слабое осознание роли жителей города в системе осуществления местного самоуправления. Отсутствие работы по формированию правовой культуры избирателя, «прозрачность» работывластьпридержащих. Для решения этой проблемы необходимо более глубокое взаимодействие муниципальной власти с жителями города.

Правотворческая инициатива граждан является одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и представляет собой право граждан, обладающих избирательным правом, вносить на рассмотрение органов и должностных лиц местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов по вопросам местного значения ФЗ от 6 октября 2003 г. ФЗ РФ « Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»// Собрание законодательства РФ.-2003.-№ 40.-Ст.3822.

С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан муниципального образования « город ...», в количестве составляющим не меньше трех процентов от числа жителей Устав муниципального образования от 21 апреля 2010 № 44 введен в действие со дня официального опубликования// Городская общественно-политическая газета « ...ий рабочий».-2010 № 18..

Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, с приглашением двух представителей инициативной группы для изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта в течение трех месяцев со дня его внесения. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан в течение десяти дней после его принятия органом или должностным лицом, которому указанный проект был направлен.

В соответствии с Уставом муниципального образования «Город ...» ст.14 «Публичные слушания» для обсуждения проектов правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей города ...а ...ой городской Думой, Мэром города ...а проводятся публичные слушания.Ст.14 Устава муниципального образования «Город ...» от «28» мая 2008 г.

Публичные слушания проводятся по инициативе населения, ...ой городской Думы или Мэра города ...а.

Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или ...ой городской Думы, назначаются ...ой городской Думой, а по инициативе Мэра города ...а - Мэром города ...а. В марте 2011 года во Дворце Культуры « Шахтер» состоялись публичные слушания Мэра г....Ю.Н.Тарасенко. На слушаниях принимали участия жители города, руководители предприятий города, предприниматели пенсионеры. По окончании слушаний были заданы наиболее важные вопросы местного значения: реализация программы переселения жителей города из ветхого и аварийного жилья. Газификация «проблемных» поселков города, занятость населения. Активное участие в публичных слушаниях принимали пенсионеры как одна из наиболее социально не защищенных жителей города. Предпринимателями города была предложена финансовая помощь в услугах пассажирских перевозок и благоустройства отдаленных районов города.

На основании п.2 ст14 Устава муниципального образования «Город ...» публичные слушания могут проводиться и по инициативе граждан города

На публичные слушания должны выноситься:

- проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

- проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

- проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

- вопросы о преобразовании муниципального образования.

Собрание граждан муниципального образования « город ...» проводится с целью обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления. Устав муниципального образования от 21 апреля 2010 № 44 введен в действие со дня официального опубликования// Городская общественно-политическая газета « ...ий рабочий».-2010 № 18. Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления.

Собрание граждан, проводимое по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, назначается соответственно представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования. Собрание граждан, проводимое по инициативе населения, назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования « город ...». Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом территориального общественного самоуправления.

Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Собрание граждан, проводимое по вопросам, связанным с осуществлением территориального общественного самоуправления, принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом территориального общественного самоуправления. Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа.

Порядок назначения и проведения собрания граждан, а также полномочия собрания граждан определяются настоящим Федеральным законом, уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.

Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

2.2 Формы представительной демократии муниципального образования « Город ...»

Местное самоуправление реализуется через выборные и невыборные органы, образуемые в соответствии с федеральными и региональными законами, а также с уставами муниципальных образований. Устав муниципального образования от 21 апреля 2010 № 44 введен в действие со дня официального опубликования// Городская общественно-политическая газета « ...ий рабочий».-2010 № 18. Тем самым в местном самоуправлении сочетаются формы непосредственной и представительной демократии. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставом местного самоуправления города ...а определенными компетенциями в решении вопросов местного значения. Структура определяется населением самостоятельно. Обычно эти структуры исходят из общей схемы федеральных и региональных органов власти, т.е. предусматривают представительный орган и независимого главу муниципального образования.

Конституционный принцип самостоятельности органов местного самоуправления означает, что в пределах своей компетенции они свободны в проявлении инициативы и в выборе решения. Но любой орган местного самоуправления и органы местного самоуправления « Города ...а» осуществляют свои полномочия только в пределах своей территории.

Представительный орган муниципального образования состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ и Уставом муниципального образования « Город ...».

Численный состав депутатов определяется Уставом муниципального образования « Город ...».

Полномочия представительных органов местного самоуправления « город ...» также определяется Уставом. В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления « Города ...а» находятся принятые НПА по предметам ведения муниципального образования, утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, принятие планов и программ развития, установление местных налогов и сборов, установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, а также контроль за деятельностью органов местного самоуправления.

Глава муниципального образования « Город ...» избирается гражданами, проживающими на территории города ...а, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Устав муниципального образования от 21 апреля 2010 № 44 введен в действие со дня официального опубликования// Городская общественно-политическая газета « ...ий рабочий».-2010 № 18.

Глава муниципального образования является «Город ...» - высшим должностным лицом города ...а, исполняет полномочия главы Администрации города ...а, представляет Город ... в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями;

подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые ...ой городской Думой. Издает в пределах своих полномочий правовые акты;

формирует Администрацию города в соответствии с законодательством, Уставом муниципального образования «Город ...» и осуществляет общее руководство ее деятельностью. Руководит разработкой структуры Администрации города ...а, отраслевых (функциональных) органов Администрации;

назначает муниципальных служащих на муниципальные должности муниципальной службы в Администрации города, а также руководителей структурных подразделений и отраслевых (функциональных) органов Администрации, руководителей муниципальных предприятий и учреждений, муниципальных автономных учреждений города ...а. Управляет бюджетным процессом города. Осуществляет руководство гражданской обороной на территории города. Определяет экономическую, кадровую, финансовую и кредитную политику в городе;

рассматривает вопросы, связанные с деятельностью на территории города военных, правоохранительных, судебных органов, налоговых, таможенных органов, международного сотрудничества в пределах своей компетенции.

Глава муниципального образования « Город ...» координирует и контролирует деятельность:

- первого заместителя главы Администрации города;

- заместителей главы Администрации города;

- управляющего делами;

- начальника отдела по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и мобилизационной подготовке;

- заведующего сектором по работе с административными органами.

Возглавляет:

- попечительский Совет муниципального фонда поддержки малого предпринимательства;

- попечительский Совет по реконструкции Прихода Державной иконы Божьей матери;

- комиссию по присвоению звания «Почетный гражданин города ...а»;

- комиссию по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике;

- градостроительный совет;

- межведомственную городскую антитеррористическую комиссию;

- антинаркотическую комиссию;

- совет по антикризисным мерам социально-экономического развития г. ...а;

- суженное заседание Администрации города.

- вручает государственные награды.

Полномочия мэра в городской Думе:

В соответствии с Уставом города Мэр города, является высшим должностным лицом муниципального образования «город ... Ростовской области», представляет исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления.

Мэр города обладает следующими полномочиями:

- проводит первое заседание городской Думы;

- представляет на утверждение кандидатуру председателя городской Думы;

- подписывает и обнародует нормативные правовые акты городской Думы;

- имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый городской Думой;

- обладает правом законодательной инициативы в городской Думе;

- выносит на рассмотрение ...ой городской Думы проект местного бюджета, проекты планов и программ развития города, отчеты об их исполнении;

- выносит на рассмотрение Думы структуру Администрации города ...а, структуры отраслевых органов местного самоуправления;

- вправе требовать созыва внеочередного заседания городской Думы;

- оказывает содействие депутатам в осуществлении ими своих полномочий;

- обеспечивает в соответствии с решением Думы организацию референдумов, обсуждение гражданами города проектов важнейших решений городской Думы, а также вопросов областного и государственного значения;

Мэр города подотчетен и подконтролен населению города и ...ой городской Думе;

- решает иные вопросы, которые могут быть поручены ему городской Думой или возложены на него законодательством РФ, Ростовской области и Уставом города ...а.

Представительным органом муниципального образования « Город ...» является: ...ая городская Дума 5 созыва. Избрана 10 октября 2010 года. Городская Дума, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 06 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Областным законом от 28.12.2005 г. №436-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области» и Уставом муниципального образования «Город ...» является представительным органом местного самоуправления, обладает самостоятельной компетенцией и не входит в систему государственной власти. Городская Дума избирается сроком на 5 лет. Численный состав Думы 21 депутат. Мэр города принимает участие в заседаниях городской Думы с правом совещательного голоса. Городская Дума является выборным органом, осуществляющим местное самоуправление в городе и выражающим прямое волеизъявление населения города. Городская Дума строит свою работу в соответствии с Конституцией РФ, законами Российской Федерации, законами Ростовской области, уставами области и города.

Городская Дума осуществляет свою деятельность на основе принципов:

- коллективного и свободного обсуждения и решения вопросов;

- гласной деятельности и открытости ее заседаний, других проводимых мероприятий;

- законности;

- разграничения предметов ведения между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

- разграничения компетенции городской Думы и администрации города;

- ответственности и подотчетности перед жителями города.

Основным направлением в деятельности городской Думы является нормотворческая работа: разработка, рассмотрение и принятие муниципальных правовых актов относящихся, в соответствии с Конституцией РФ и Ростовской области, Уставом города, к ведению городской Думы.

Городская Дума имеет право законодательной инициативы в Законодательное собрание Ростовской области и реализует это право путем внесения проектов постановлений, предложений, поправок к законопроектам, внесенным другими субъектами, имеющими права законодательной инициативы в Законодательное собрание Ростовской области, в соответствии с действующим законодательством.

Городская Дума является юридическим лицом, имеет гербовую печать, штампы, бланки со своим наименованием, счет в банке. Вопросы, связанные с реализацией обязанностей и прав городской Думы, как юридического лица, решаются в соответствии с законодательством РФ.

Правовое, организационное, документальное, информационное, материально-техническое обеспечение деятельности городской Думы, ее постоянных комиссий, депутатов осуществляет аппарат Думы, финансирование которого осуществляется за счет местного бюджета. Смета расходов на содержание городской Думы и ее аппарата включается отдельной строкой в местный бюджет. ...ая городская Дума может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Первое заседание городской Думы созывается и проводится Мэром города. На первом заседании депутаты проводят выборы председателя городской Думы, заместителя председателя ...ой городской Думы, председателей постоянных депутатских комиссий и рассматривают другие организационные вопросы.

Очередные заседания Думы созываются председателем городской Думы, а в его отсутствие заместителем председателя ...ой городской думы, а в его отсутствие одним из председателей комиссии не реже одного раза в месяц, каждую последнюю среду месяца в 14.00 часов. Примерные сроки, вопросы, вносимые на рассмотрение, определяются перспективными и текущими планами работы Думы и постоянных комиссий.

В заседаниях Думы принимает участие секретариат, который ведет протокол. Постоянные комиссии, депутаты Думы, Мэр города заблаговременно, но не позднее, чем за 7 дней до заседания городской Думы, вносят по вопросам ведения Думы предложения, проекты решений, другие документы.

Нормативные правовые акты ...ой городской Думы, предусматривающие установление, изменения и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета города, вносятся на рассмотрение ...ой городской Думы только по инициативе Мэра города или при наличии заключения Мэра города.

Документы, поступившие в городскую Думу для рассмотрения, должны иметь экспертную оценку, пояснительную записку к проекту решения; финансово-экономическое обоснование данного решения; перечень документов, подлежащих признанию утратившими силу, изменению в связи с принятием данного решения. По данным документам должно быть заключение юриста Думы.

Подготовленный к внесению в городскую Думу проект нормативного правового акта и материалы к нему направляются председателю ...ой городской Думы на магнитном носителе и на бумажном носителе в количестве 21 экземпляра за 7 дней до заседания ...ой городской Думы.

На заседания депутатских комиссий материалы предоставляются за 2 дня до заседания комиссии на магнитном носителе и на бумажном носителей в количестве 8 экземпляров.

На заседании Думы заслушивают субъекта, которому предоставлено право внесения проекта решения и содоклад постоянной комиссии, ответственной за его подготовку. В случае, если в процессе рассмотрения проекта решения у депутатов возникнут вопросы к специалистам администрации города, не приглашенным на заседание Думы, председатель городской Думы вправе пригласить их на заседание для пояснения по существу вопросов.

По результатам обсуждения проекта решения городской Думой принимается одно из следующих решений:

- принять проект за основу;

- принять решение в целом (с дополнениями и изменениями);

- отклонить проект решения;

- вернуть проект на доработку в постоянную комиссию или субъекту нормативно-правовой инициативы.

Проект решения принимается за основу, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов. При наличии изменений к предложенному проекту решения, в первую очередь, рассматриваются изменения, внесенные постоянной комиссией. Изменения по существу обсуждаемых вопросов, предложенные постоянной комиссией, депутатами Думы, представителем администрации, включаются в текст проекта решения, если за их принятие проголосовало более половины от установленного числа депутатов.

После внесения в проект решения изменений проводится голосование о принятии решения в целом.

Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов, за исключением вопросов, по которым установлен иной порядок голосования.

Устав города ...а, муниципальный правовой акт о внесении изменений в Устав города принимаются большинством в две трети голосов от установленного числа депутатов.

Решения по процедурным вопросам принимаются большинством голосов депутатов, присутствующих на заседании Думы. Городская Дума вправе принимать заявления и обращения, которые принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов и оформляется решением Думы. При обсуждении вопроса на заседании Думы может быть вынесено решение о принятии проекта документа за основу, с последующим опубликованием его в средствах массовой информации для получения замечаний, предложений и поправок от населения города, а после их обобщения - принятие документа в целом. В ...ую городскую думу пятого созыва входят депутаты с различных политических партий. 96% составляют депутаты партии Единая Россия, 3% депутатов Справедливая Россия и 1% депутаты партии КПРФ.