Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Органы муниципального образования осуществляют управление от имени населения территориального коллектива. Поскольку его решающие органы избираются (и могут быть только выборными), такая форма управления на местах называется местным самоуправлением.

В настоящее время в связи с развитием местного самоуправления все более возрастает роль муниципального управления, как особого типа управленческой деятельности, основанного на муниципальном праве и, в то же время, научной дисциплины, носящей междисциплинарный характер, поэтому изучение его основ актуально.

Понятие "муниципальное управление" появилось в российской науке сравнительно недавно и в настоящее время находится в стадии становления, поэтому часто в научной литературе в качестве синонима "муниципального управления" употребляется понятие "муниципальный менеджмент".

Назначение государственного и муниципального управления состоит в урегулировании и упорядочении жизнедеятельности общества (территориального коллектива), отношений личности, различных коллективов, государства и общества, установление их рациональных взаимосвязей путем применения государственной и муниципальной власти. Необходимость государственного управления в обществе и муниципального управления в территориальном коллективе вызвана теми же причинами, которые породили само государство и создание органов муниципального управления.

Наиболее общая причина возникновения государственного и муниципального управления -- необходимость регулирования отношений в коллективе: выполнение «общих дел» и преодоление конфликтов.

Актуальность курсовой работы очевидна, поскольку с деятельностью местных органов власти неизбежно сталкивается каждый гражданин и, разумеется, каждый специалист в области экономики и управления. Очевидно, что местное самоуправление -- один из важнейших институтов демократического общества. И потому, главной задачей специалиста в области государственного и муниципального управления является умение грамотно разбираться во всех тонкостях технологии данного процесса.

Объект исследования: муниципальное управление.

Предмет исследования: технологии муниципального управления.

Цель исследования: изучение основных технологий муниципального управления, с акцентом на его рационализации.

Задачи исследования:

1. В рамках изучения теоретических основ муниципального управления:

Изучить особенности муниципального управления.

Изучить функции и методы муниципального управления.

Представить особенности муниципального управления и муниципального хозяйствования.

2. В рамках изучения технологий муниципального управления:

Рассмотреть особенности администрирования и менеджмента в муниципальном управлении.

Представить информационное обеспечение процесса муниципального управления и его основные характеристики.

Обосновать выбор методов управления.

3. В рамках обоснования рационализации технологий муниципального управления:

Рассмотреть основные направления совершенствования взаимодействия органов МСУ с населением.

Рассмотреть основные направления совершенствования взаимодействия вышестоящих и нижестоящих органов местного самоуправления.

Рассмотреть основные направления развитие территориального общественного самоуправления.

1. Теоретические основы муниципального управления

Муниципальное управление представляет собой основной элемент общей системы управления в государстве, для которого законодательно (в рамках конституции) определяются сферы деятельности, полномочия и ответственность. Для муниципального управления, так же как и для местного самоуправления в «чистом виде», характерно самостоятельное формирование целей и задач, органов власти и управления, бюджета, ресурсной базы и т. д., но в данном случае все это делается в рамках общей законодательной базы государства и общегосударственного устройства.

Характерными чертами муниципального управления как вида управленческой деятельности являются [18, с. 33]:

- опора концепции муниципального управления на философию и базовые принципы местного самоуправления;

- наличие в системе муниципального управления объектов управления в виде локальной территории и происходящих на ней социально-экономических процессов;

- наличие в системе муниципального управления двух субъектов управления: населения муниципального образования (местное сообщество) и органов местного самоуправления, действующих от имени местного сообщества.

Особенности муниципального управления, отличающие его от производственного (корпоративного) менеджмента, а также от менеджмента в сфере государственного управления, сводятся к следующему.

Во-первых, муниципалитет -- организация, преследующая социальные (некоммерческие) цели, поэтому критерием эффективности его деятельности не может быть максимум доходов бюджета или максимум прибыли.

Во-вторых, роль человека как участника процесса. Население в муниципальном управлении выступает одновременно в трех ролях: как цель управления, как объект управления и как субъект управления.

В-третьих, опора в системе управления на использование человеческого ресурса как главного местного ресурса, т. е. опора на желания, потребности, волю, интеллект, труд, а зачастую и денежные средства отдельных людей.

В-четвертых, муниципальное управление основано на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, связанных с местом проживания человека.

Процесс муниципального управления и принятие управленческих решений предполагает управляющее воздействие субъекта управления (населения и органов местного самоуправления) на объект управления (муниципальное образование).

Процесс муниципального управления, как и всякий управленческий процесс, включает изучение и анализ исходной ситуации, планирование, координацию, разработку, принятие и реализацию управленческих решений, контроль над их осуществлением.

Следует различать стратегическое и оперативное управление в системе местного самоуправления. Алгоритм построения стратегического плана можно представить как совокупность следующих трех этапов:

На первом этапе осуществляется анализ перспектив социально-экономического развития муниципального образования. Задача этого этапа -- выявление тех факторов политического, социального, экономического и экологического характера, которые могут изменить сложившиеся тенденции в социально-экономическом развитии муниципального образования.

На втором этапе осуществляется анализ стратегических преимуществ данного муниципального образования, которые могут иметь не только экономический, но и социальный, политический и экологический характер. Такого рода анализ необходим для того, чтобы повысить эффективность работы муниципального образования, в тех видах деятельности, которые были определены в качестве стратегических.

На третьем этапе осуществляется установление приоритетов в развитии муниципального образования и распределение ресурсов между различными видами деятельности для обеспечения будущей стратегии.

В соответствии с принципом многообразия форм местного самоуправления могут быть сформированы разнообразные органы и структуры муниципального управления. Их можно классифицировать по следующим признакам.

Во-первых, по целям и задачам: органы местной власти и органы местного (муниципального) управления (исполнительные и распорядительные органы). К первой группе относятся: представительные органы (совет, дума, муниципальное собрание и т. п.); глава представительного органа МСУ, собрания и сходы граждан, посредством которых население непосредственно осуществляет местное самоуправление в небольших населенных пунктах. Вторая группа органов представлена главой местной администрации (мэр, староста) и исполнительным органом -- администрацией муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Результаты проверок, осуществляемых контрольных органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).

Организация деятельности муниципальной администрации обеспечивается ее структурными подразделениями (комитетами, отделами, управлениями) в соответствии с их профилем. Важнейшими организационными мероприятиями муниципальной администрации выступают еженедельные совещания, коллегии, семинары и т. п.

Контроль за исполнением документов в администрации, ее структурных подразделениях осуществляет глава администрации, его заместители и контрольное подразделение. Кроме того, администрация осуществляет контроль за деятельностью подотчетных ей предприятий, организаций и учреждений, находящихся в муниципальной собственности.

Муниципальные администрации имеют как формальные, так и неформальные системы коммуникаций. Основу формальной коммуникации составляет регламентированная система документооборота, а в основе неформальной коммуникации лежат схемы межличностных отношений. Коммуникация -- это процесс, посредством которого некоторое сообщение передается от источника к получателю с целью изменить поведение этого получателя. Коммуникация пронизывает все виды деятельности в организации, это важный рабочий инструмент для обеспечения выполнения работниками администрации своих обязанностей, которые фиксируются в должностных инструкциях, и для интеграции структурных подразделений. Именно коммуникация представляет собой средство для выработки и реализации управленческих решений, осуществления обратной связи и корректировки целей деятельности администрации в целом и ее отдельных структурных подразделений в соответствии с требованиями конкретной ситуации.

Функции муниципального управления -- понимаемые как основные направления управленческой деятельности, осуществляемые на муниципальном уровне [18, с. 37].

Состав и развитие функций муниципального управления определяются:

— типом модели государственного устройства (федеративное или унитарное);

— уровнем развития нормативно-правовой базы местного самоуправления;

— уровнем социально-экономического развития государства в целом и муниципального образования, в частности;

— характером политических процессов, протекающих в муниципальном управлении;

— степенью и темпом развития рыночных отношений в экономике муниципального образования.

Функции муниципального управления, как правило, отождествляются со следующими основными направлениями деятельности:

- обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

- управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;

- обеспечение комплексного развития территории местного самоуправления;

- обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

- охрана общественного порядка;

защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

В качестве критериев эффективности системы муниципального управления выступают степень достижения основных целей муниципального управления, сочетание потребностной, результативной и затратной эффективности. Эффективность каждой подсистемы, входящей в систему муниципального управления включает: методы муниципального управления и административный менеджмент в муниципальных органах власти.

Методы муниципального управления -- способы и приемы осуществления управленческой деятельности по постановке и реализации целей, в результате применения которых объект управления -- муниципальное образование переходит в новое состояние, диктуемое целями.

Методы муниципального управления -- это способы осуществления управленческой деятельное, применяемые для постановки и достижения целей управления.

Содержание методов сводится к ответам на вопросы: как (каким образом) достичь поставленных целей? Как (каким образом) осуществить управленческую деятельность?

Методы муниципального управления тесно связаны с его принципами: методы являются способами реализации принципов. По сравнению с принципами методы носят альтернативный характер; иначе говоря, возможен их выбор, замена одного другим и т. д.

Методы, применяемые в муниципальном управлении, характеризуются большим разнообразием, отражая множественность, различную сложность и состав задач муниципального управления.

Важнейшими документами оперативного планирования в органах муниципального управления являются план поселения, муниципального района, городского округа, внутригородских поселений и планы мероприятий, разрабатываемые на основе программ социально-экономического развития, планов структурных подразделений администрации, указаний главы администрации.

Измерителями эффективности муниципального управления могут быть: общая социальная эффективность, эффективность организации муниципального управления и эффективность системы муниципального управления. В качестве измерителя общей социальной эффективности муниципального управления выступает динамика уровня и качества жизни населения. Качество жизни населения измеряется не одним показателем, а их совокупностью. При этом отдельные показатели могут улучшиться, а другие за тот же период ухудшиться. Изменение качества жизни населения зависит не только от эффективности муниципального управления, но и от множества других факторов, в том числе от общей социально-экономической ситуации, от политики федеральных и региональных властей.

Эффективность организации муниципального управления определяют содержание и организация процесса управления, рациональность организационной структуры, организационно-технический уровень системы муниципального управления.

1.3 Муниципальное управление и муниципальное хозяйствование

Из определения муниципального хозяйства следует, что некоторое число предприятий и учреждений, выполняющих общественно значимые функции, нуждается в координации их деятельности. Именно эту функцию на практике и выполняют органы местного самоуправления.

По своему содержанию деятельность органов местного самоуправления распадается на два направления, поскольку методы деятельности органов местного самоуправления по реализации групповых интересов граждан напрямую связаны с формами организации субъектов хозяйственной деятельности, с которыми вынуждены контактировать в процессе своей деятельности органы местного самоуправления.

Сами же субъекты хозяйственной деятельности можно разделить на следующие основные группы [11, с. 16]:

— муниципальные предприятия и учреждения;

— предприятия и учреждения иных форм собственности.

Естественно, что права органов местного самоуправления в отношении этих групп и методы управления будут различными.

Так, права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не должны отличаться от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему предприятия. Права же на регулирование хозяйственной деятельности в отношении других собственников должны быть строго регламентированы законодательством, поскольку здесь речь идет о применении властных полномочий, а сами органы местного самоуправления выступают не как хозяйствующий субъект, а как власть.

В связи с этим и возникают сложности в определении понятия «муниципальное управление», поскольку оно, как и понятие «муниципальное хозяйство», имеет двойственную природу.

Управленческая деятельность органов местного самоуправления включает как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от формы собственности, так и вопросы более глубокого регулирования хозяйственных отношений для муниципальных предприятий и учреждений. В связи с этим в основу определения данного понятия должна быть положена цель управленческой деятельности органов местного самоуправления, а именно реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления.

И в связи с этим основным видом деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных интересов граждан.

Понятие «муниципальное управление» должно в обязательном порядке включать в себя не только цель деятельности, но и ее формы, определяемые законом.

Таким образом, муниципальное управление - это деятельность местного самоуправления, направленная на удовлетворение интересов местного территориального сообщества, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства.

Очевидно, само муниципальное хозяйство имеет двойственную природу и эта двойственность отражается на выборе средств и методов муниципального управления. Исторически сложилось так, что термин управление применяется в отношении деятельности по использованию как своей, так и чужой собственности.

Управляющий всегда определялся как человек, осуществляющий целесообразное использование собственности. Однако функции собственника значительно шире и включают в себя всю триаду: владение, пользование и распоряжение собственностью. Не случайно в русском языке имеются слова, определяющие место и роль конкретного субъекта в отношениях собственности: «хозяин» и «управляющий», а также деятельность: «хозяйствование» и «управление».

Отметим основные отличия между этими видами деятельности:

- Хозяйствование предполагает использование всей полноты прав собственности. Управление же может осуществляться и в отношении чужой собственности, то есть выступать внешним воздействием.

- Управление всегда ограничено и регламентировано правами собственника по срокам, формам использования и др.

- Управление может выступать элементом хозяйствования. Вместе с тем хозяйствование может выступать элементом управленческой деятельности, если в ходе управления задействована наряду с другими формами собственности и собственность субъекта управленческой деятельности.

- Различное отношение субъекта хозяйствования и субъекта управления к результатам деятельности. В первом случае субъект хозяйствования обладает всем результатом, во втором - оговоренной частью результата или вообще имеет лишь опосредованное отношение к этим результатам.

Необходимо также отметить, что при рассмотрении сочетания хозяйствования и управления в деятельности органов местного самоуправления мы должны иметь в виду, что в отличие от органов государственной власти, доля хозяйствования в деятельности органов местного самоуправления значительно выше. В силу того, что местное самоуправление является публичной корпорацией самого нижнего базового уровня властной иерархии.

Не менее важно отметить тот факт, что на основе этого можно очень рельефно показать отличия муниципальной службы в органах государственной власти. Они также проистекают из двойственной природы муниципального хозяйства и муниципального управления, поскольку муниципальный служащий должен обладать знаниями, необходимыми для непосредственной хозяйственной деятельности.

С другой стороны, общественный характер распределения приобретенной в результате деятельности прибыли и задача регулирования хозяйственных интересов иных собственников, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципального образования, требуют знаний и навыков, больше присущих государственной службе.

Таким образом, главной целью муниципального управления является развитие территории муниципального образования, включающее изучение и анализ исходной ситуации, планирование, координацию, разработку, принятие и реализацию управленческих решений, контроль над их осуществлением.

В соответствии с принципом многообразия форм местного самоуправления могут быть сформированы разнообразные органы и структуры муниципального управления.

Эффективность организации муниципального управления определяется содержанием и организацией процесса управления, рациональностью организационной структуры, организационно-техническим уровнем системы муниципального управления.

2. Технологии муниципального управления

Для работы менеджера в государственном и муниципальном управлении важнейшее значение имеет общественная среда -- поддержка его деятельности партиями, общественными организациями, активность населения (в том числе политическая), степень партиципации населения в решении общественных и государственных дел. Отрицательное отношение коллектива может заставить менеджера отказаться от намеченного мероприятия [27, с. 38].

Политическая и правовая культура населения и соответствующего коллектива также является фактором (в основном идеологическим) прямого воздействия. Чтобы действия руководителя были правильно поняты в коллективе, он должен учитывать этот фактор.

Следующий фактор прямого воздействия -- это отношение к действиям менеджера со стороны вышестоящего органа, должностного лица, начальника. Менеджер, оценивая меры, которые он должен предпринять, заранее просчитывает возможное отношение к ним со стороны руководства. Иногда менеджер идет на риск. Предвидя отрицательную оценку, менеджер полагает, что если принятые им меры дадут значительный эффект, руководство их одобрит.

Факторы косвенного воздействия (уровень развития и состояние экономики в стране, уровень жизни населения, демографическое состояние общества, национальные отношения, роль средств массовой информации, международное окружение и др.) не оказывают такого влияния на конкретные операции менеджера, но их тоже нужно учитывать.

Сложившаяся управленческая и деловая культура органа, организации, а также культура ее персонала (в том числе и общая культура сотрудников) оказывает значительное влияние на методы управления, его стиль. Члены слаженного коллектива легко контактируют друг с другом по работе, оказывая взаимную помощь. Общая культура членов коллектива позволяет менеджеру использовать гибкие средства руководства, чаще прибегать к разъяснению заданий и просьбам вместо команд. С другой стороны, члены коллектива помогают менеджеру в постановке промежуточных задач, их решении.

Важное значение для оценки возможностей управления имеют ресурсы, находящиеся в распоряжении менеджера. С ограниченными людскими, финансовыми, техническими ресурсами нельзя ставить глобальные задачи, как бы привлекательны они ни были. Это уронит авторитет организации, ее руководства, может повлечь взыскания со стороны вышестоящих инстанций.

Наконец, степень оборудования, организации современной технологией хотя и не влияет на существо менеджмента, может оказывать воздействие на стиль руководства (например, указания по телефону или компьютерная информация). В то же время излишний акцент на технику может снижать значение необходимых личных контактов [27, с. 39].

Вся разноплановая работа менеджера может быть связана с тремя функциями, составляющими замкнутый цикл менеджмента, принятие управленческого решения, его осуществление и контроль, включающий оценку последствий решения. Сказанное не означает, что эти функции обязательно выполняются в такой последовательности. Напротив, в процессе решения возникают новые задачи, а контроль (в форме учета, оценки и т.д.) может присутствовать на любой стадии.

В сфере государственного и муниципального менеджмента решение оформляется актами, имеющими властное значение и особую юридическую форму (приказа или распоряжения органов исполнительной власти).

Ярким примером успешного использования в государственной службе приемов менеджмента коммерческих организаций в последнее время стало стратегическое управление. Методы стратегического управления начинают успешно использоваться при осуществлении антикризисных мер в регионах и муниципальных образованиях, при управлении инвестиционной деятельностью или масштабными инфраструктурными проектами. Однако в полной мере все конструктивные элементы стратегического управления еще предстоит внедрить в практику работы муниципальных органов управления.

Таким образом, административный менеджмент в муниципальных органах управления -- вид управления, необходимый экономически самостоятельному субъекту управления, представляющий собой гибкое, предприимчивое, экономическое и социальное управление, способное своевременно перестраиваться, реагировать на изменения ситуации, конъюнктуру рынка и социальные факторы развития. Административный менеджмент -- это реализация функций управления, возложенных на органы муниципального управления, а также круг вопросов, связанных с подготовкой и переподготовкой кадров муниципального управления.

2.2 Информационное обеспечение процесса муниципального управления и его основные характеристики

Cреди многих проблем, связанных со становлением и развитием власти на местах, особое место занимает проблема взаимодействия вышестоящих и нижестоящих органов власти. Причина ее возникновения - относительная самостоятельности органов МСУ, организационно обособленных от системы государственных органов [19, с. 89].

Перспективными формами постоянного взаимодействия двух уровней местной власти являются:

1) совместные рабочие органы - группы, комиссии, - как постоянно действующие, так и временные, сформированные для решения какого-либо частного вопроса;

2) проведение различных научно-практических конференций и семинаров по актуальным проблемам.

Желательно, чтобы сотрудничество властей, а особенно действия государственной власти в сфере местного самоуправления имело плановый и прогнозируемый характер.

Эффективной формой взаимодействия может стать сотрудничество представительной и местной властей через ассоциации муниципальных образований. В рамках ассоциации органы местного самоуправления могут более точно формулировать и доводить до сведения представительных органов их общие проблемы, для представительного органа власти ассоциация муниципальных образований - та организация, через которую можно обращаться одновременно ко всем ее членам и вырабатывать согласованную политику в отношении местного самоуправления [15, с. 11].

На практике органы представительной власти должны работать в тесной взаимосвязи со всеми органами местной власти различных уровней.

С целью совершенствования и повышения эффективности контроля вышестоящих над нижестоящими органами власти предлагается применение следующих конкретных форм:

1. организация и проведение расследований представительным органом муниципального образования, депутатских расследований;

2. заслушивание отчетов, сообщений и информаций главы муниципального образования, главы местной администрации, руководителей иных органов и должностных лиц муниципального образования, руководителей муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений по различным вопросам осуществления местного самоуправления;

3. направление депутатских запросов органам и должностным лицам муниципального образования, руководителям муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, при этом орган или должностное лицо, к которому обращен запрос, обязаны дать на него ответ в установленные законодательством сроки;

4. затребование необходимых документов и материалов по готовящимся и рассматриваемым вопросам в представительном органе, его комиссиях, рабочих группах и фракциях депутатов.

В качестве меры ответственности за допущенное при осуществлении отдельных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам нецелевое расходование бюджетных средств либо за нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться краевым представительным органом государственной власти.

Отмечая ответственность органов местного самоуправления перед органами государственной власти, следует отметить, что возможно заключение договоров с этими органами. На возможность существования договорных отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления указывает и Конституционный Суд РФ.