Роль Постановлений Конституционного Суда Российской Федерации в совершенствовании федеральной Конституции

Размещено на http://www.allbest.ru/

Роль Постановлений Конституционного Суда Российской Федерации в совершенствовании федеральной Конституции

Конституции государств регулируют наиболее важные общественные отношения. Общество заинтересовано в стабильности конституций. По мнению Н.В. Витрука: «Стабильность конституции проявляется в незыблемости ее предписаний, в сохранении высокой степени устойчивости и неподверженности воздействию политических сил, меняющихся у власти. Поскольку конституция оказывает глубокое воздействие на весь общественный и правовой порядок, неопределенность хотя бы некоторых ее норм может привести к нестабильности в обществе» [1].

Вместе с тем, конституции не могут быть неизменными. Меняются взгляды на конституцию, государственный и общественный строй, расстановка политических сил. Конституции всегда меняются, когда происходит переход от авторитарного политического режима к демократическому и наоборот. К.В. Арановский заметил, что конституции обычно устанавливаются с расчетом на дальние политические перспективы, не на одно поколение. Естественно, ее авторы не могут предвидеть все сложности, с которыми столкнуться их последователи. Поэтому в конституционном строении существует «…два элемента, каждый из которых выполняет свою функцию, - статистическая часть конституции и ее динамическая составляющая. В статистической части конституция принципиально неизменна. Это позволяет конституции оставаться собой, создает преемственность и передачу конституционного устройства от поколения к поколению» [2].

В мировой конституционной практике встречаются как «гибкие», так и «жесткие» конституции, что отражает сравнительно легкий порядок их изменений или, наоборот, «затрудненный». Конституция Российской Федерации по способу внесения изменений относится к категории сверхжестких: положения глав 1,2 и 9 не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием, а поправки к главам 3-8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

В Конституцию Российской Федерации 1993 года изменения еще не вносились. Двенадцатилетний срок существования новой российской Конституции еще не позволяет сделать всеобъемлющий вывод о ее значении в жизни общества, правильно оценить ее слабые и сильные стороны. Но уже сейчас можно сказать, что она намного опередила текущее законодательство и далеко не исчерпала свой потенциал. Не принят Федеральный конституционный закон «О Верховном Суде Российской Федерации», а, следовательно, не доведена до конца судебная реформа. Только с июля 2002 года в стране действуют правила хабеас корпус. Не принят Федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании, поэтому нельзя оценить демократизм установленного способа пересмотра Конституции. Это совсем не означает, что Конституция Российской Федерации в течение прошедшего десятилетия не развивалась. Она совершенствовалась, прежде всего, путем принятия постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, в которых конституционные нормы подвергались интерпретации, толковались в свете общепризнанных принципов и норм международного права. Происходит постоянная регенерация Конституции в новых общественных условиях. О возможности такого процесса говорил и Председатель Верховного Суда Соединенных Штатов Америки Дж. Маршалл, который отмечал: «Мы истолковываем конституцию, которая будет существовать века и которая должна, таким образом, быть приспособлена к различным формам человеческой деятельности» [3].

Как пишет известный американский юрист Л. Фридмен, только наивные верят, что Верховный Суд США только интерпретирует текст Конституции, то есть исследует, что он означает или какое содержание вкладывает в него писавшие его люди. Суд идет далее простой интерпретации - он изобретает и расширяет конституционную доктрину [4].

Конституционные суды принимают различные решения: о толковании конституции, о признании нормативных актов или их частей соответствующими или несоответствующими конституции, по результатам рассмотрения споров о компетенции между органами государственной власти и т.д. Однако наибольшее воздействие на развитие конституции оказывают постановления суда о толковании самой конституции. Без толкования судом отдельных положений конституции их применение становится невозможным, так как обнаруживается неопределенность в их понимании.

Примером может служить Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 года [5].

Поводом к рассмотрению дела послужил запрос Государственной Думы. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании названных статей Конституции в связи с используемыми в них понятиями «общее число депутатов Государственной Думы» и «общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы». Вследствие этого требовалось разъяснить, тождественно ли общее число депутатов Государственной Думы ее численному составу, установленному статьей 95 (ч. 3) Конституции, либо оно означает число фактически избранных депутатов, за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке, а также является ли указание на общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы основанием для принятия решений на базе суммы голосов членов обеих палат Федерального Собрания. Рассмотрев дело, Суд разъяснил, что положение об общем числе депутатов Государственной Думы, содержащееся в вышеперечисленных статьях Конституции Российской Федерации, следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы статьей 95 (ч. 3) Конституции Российской Федерации - 450 депутатов. Положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты, установленной статьей 95 (ч. 2 и 3) Конституции Российской Федерации.

По мнению Суда, цель установления в статье 95 Конституции числа мандатов в Совете Федерации и Государственной Думе - обеспечение представительного характера высшего законодательного органа Российской Федерации. Отсюда следует, что принятие предложенной Государственной Думой интерпретации понятия «общее число депутатов» как числа фактически избранных в Государственную Думу депутатов за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке, может привести к тому, что Государственная Дума будет правомочна принимать федеральные законы и иные важные для страны акты по вопросам своего ведения, даже если фактически утратит свой представительный характер вследствие вакантности значительной части депутатских мандатов.

Важное значение для установления процедуры внесения поправок к главам 3-8 Конституции имеет Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года по делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации по запросу Государственной Думы. Основанием к рассмотрению дела явилось отсутствие в тексте Конституции наименования и правовой формы документа, содержащего поправки к Конституции Российской Федерации [6].

По решению Суда из установленной Конституцией Российской Федерации процедуры принятия поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации вытекает, что поправки принимаются в форме особого правового акта - закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации. Положение статьи 136 Конституции о том, что поправки к Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает распространение на процедуру принятия поправок требований статьи 108 (ч. 2) Конституции об одобрении данного акта большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. При этом вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Кроме того, должно быть соблюдено положение статьи 134 Конституции Российской Федерации, устанавливающей круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации.

Таким образом, Конституционный Суд, определив название акта, вносящего поправки в Конституцию, фактически не только осуществил толкование Конституции, но и внес в нее дополнение.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 года по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации разрешило спор между Президентом Российской Федерации, Советом Федерации и Государственной Думой, связанный с «различным» пониманием понятия «принятый федеральный закон», процедурой отклонения федерального закона Президентом, а также с повторным рассмотрением федерального закона палатами Федерального Собрания в «установленном Конституцией Российской Федерации порядке» [7].

Суд пришел к выводу, что под «принятым федеральным законом» по смыслу статьи 107 Конституции понимаются:

законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с ч. 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конституции;

законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции;

законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется для подписания и обнародования Президенту Российской Федерации Советом Федерации независимо от того, одобрен ли этот закон данной палатой путем голосования или без рассмотрения. В случае, предусмотренном ч. 5 ст. 105 Конституции, принятый федеральный закон Президенту Российской Федерации направляет Государственная Дума.

Отклонение федерального закона Президентом Российской Федерации означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента Российской Федерации об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа. Не является отклонение федерального закона в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции возвращение Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур.

Большую роль в разграничении подведомственности дел между судами конституционной юрисдикции и судами общей, арбитражной юрисдикции сыграло Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации [8]. Суд установил общеобязательное правило, в соответствии с которым предусмотренное ст. 125 Конституции полномочие по разрешению дела о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов, относится к компетенции только Конституционного Суда Российской Федерации. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать названные в ее ст. 125 (п.п. «а» и «б» ч. 2 и ч. 4) акты не соответствующими Конституции Российской Федерации и поэтому утрачивающими юридическую силу.

Суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации федерального закона или закона субъекта Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона.

Важной является правовая позиция Суда о том, что из статьи 76 Конституции, регулирующей принципы разрешения коллизий между нормативными актами различного уровня, не вытекает и правомочие федеральных судов признавать нормативные акты субъектов Федерации не соответствующими их конституциям (уставам). Осуществление указанной функции, влекущее лишение нормативных актов субъектов Российской Федерации юридической силы, по смыслу ст. 5 (ч. 2), 73 и 118 Конституции Российской Федерации, возможно лишь органами конституционного судопроизводства, если такое их правомочие предусматривается конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 1998 года по делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации, рассмотренного по запросу Государственной Думы, была поставлена точка в споре о том, вправе ли Президент Российской Федерации вновь представить отклоненную Государственной Думой кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации и каковы правовые последствия трехкратного отклонения Государственной Думой одной и той же кандидатуры на указанную должность [9].

По установленному Конституционным Судом правилу положение ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации о трехкратном отклонении представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой во взаимосвязи с другими положениями данной статьи означает, что Президент Российской Федерации при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. Право Президента предлагать ту или иную кандидатуру и настаивать на ее одобрении, с одной стороны, и право Государственной Думы рассматривать представленную кандидатуру и решать вопрос о согласии на назначение - с другой, должны реализоваться с учетом конституционных требований о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией Российской Федерации или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства в парламентской практике.

После трехкратного отклонения представленных Президентом Российской Федерации кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации - независимо от того, представлялся ли каждый раз новый кандидат либо один и тот же кандидат дважды или трижды, - Государственная Дума подлежит роспуску.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 года по делу о толковании ст. 71 (п. «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции Российской Федерации были значительно расширены конституционные нормы, касающиеся определения структуры органов исполнительной власти [10]. Государственная Дума, обратившись в Конституционный Суд с запросом, попросила дать толкование понятия «система федеральных органов исполнительной власти» и объяснить каким актом эта система должна регулироваться - федеральным законом или Указом Президента Российской Федерации.

В соответствии с решением Конституционного Суда в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированной законодателем, Президент Российской Федерации может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Понятие «структуры федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством Российской Федерации возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента Российской Федерации.

Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. При этом такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.

Статья 92 Конституции Российской Федерации предусматривает прекращение Президентом Российской Федерации исполнения полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом выборы Президента Российской Федерации должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий. Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации.

При такой редакции ст. 92 Конституции не ясно: допускает ли Конституция временное исполнение обязанности Президента Председателем Правительства только в случаях, перечисленных в этой статье, или возможно расширительное толкование правовой нормы. Возникает вопрос и о том, должно ли временное исполнение Председателем Правительства Российской Федерации обязанностей Президента Российской Федерации, безусловно, повлечь за собой назначение новых выборов Президента Российской Федерации либо возможно возобновление исполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий.

В данном случае явно просматривается несовершенство конституционных положений. Исправил сложившуюся ситуацию Конституционный Суд Российской Федерации, приняв по запросу Государственной Думы постановление от 6 июля 1999 года по делу о толковании положений ст. 92 (ч. 2 и 3) Конституции Российской Федерации [11].

По мнению Суда, ставшему общеобязательным правилом поведения, предусмотренное Конституцией положение о временном исполнении Председателем Правительства Российской Федерации обязанностей Президента Российской Федерации распространяется на случаи досрочного прекращения исполнения Президентом своих полномочий, перечисленных в ст. 92 Конституции, а также на иные исключительные случаи, когда Президент своим решением возлагает на Председателя Правительства выполнение своих обязанностей или когда объективно исключено принятие Президентом решения о временном возложении исполнения обязанностей Президента на Председателя Правительства. Председатель Правительства Российской Федерации исполняет обязанности Президента Российской Федерации соответственно до момента возвращения действующего Президента Российской Федерации к исполнению своих обязанностей либо до вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации. При досрочном прекращении исполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий по основаниям, указанным в ст. 92 Конституции, проводятся выборы нового Президента Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации своим постановлением от 11 ноября 1999 года по делу о толковании ст. 84 (п. «б»), 99 (ч. 1, 2 и 4) и 109 (ч. 1) Конституции Российской Федерации фактически установил правовую норму, касающуюся момента прекращения полномочий Государственной Думы в случае ее роспуска Президентом Российской Федерации [12]. В связи с этим решением роспуск Государственной Думы Президентом Российской Федерации означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседании палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, другими органами государственной власти.

Во всех вышеперечисленных случаях Конституционный Суд Российской Федерации, по нашему мнению, значительно усовершенствовал Основной закон, сделал его более понятным, логичным, учитывающим тенденции конституционного развития и требования норм международного права.

Вместе с тем, Конституционный Суд Российской Федерации при осуществлении толкования норм основных законов должен исходить из принципа самоограничения своих амбиций, признавая первичность норм Учредительного документа и чувствуя границы интерпретации.

По мнению С.В. Полениной, Конституционный Суд Российской Федерации в ряде случаев выходит за рамки толкования норм Конституции, подменяя законодателя [13]. Это свидетельствует о назревшей необходимости законодательного установления границ интерпретационной деятельности судов. При этом основная проблема заключается в том, чтобы точно определить, до каких пределов могут заходить толкования конституционных норм. Е.А. Лукьянова убеждена в том, что в настоящее время отсутствует гарантия того, что в процессе разъяснения норма не превратится в свою противоположность, не станет неузнаваемой или не изменит своего смысла [14].

По нашему мнению, Конституционный Суд Российской Федерации не должен был рассматривать дело о толковании содержавшегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области по запросам Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского и Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономных округов. Постановление по этим запросам было вынесено 14 июля 1997 года [15]. Суд попытался ответить на неразрешимый вопрос о взаимодействии положений Конституции о том, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (ч. 4 ст. 5) и о вхождении автономных округов в состав края и области (ч. 4 ст. 66). Такое регулирование федеративных отношений - одна из неудач нашей Конституции. Видится явное противоречие между двумя положениями Конституции.

Это противоречие фактически признал и Конституционный Суд Российской Федерации, но сделал иной вывод. По мнению Суда, вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и пределах, предусмотренным федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти. Отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ.

Вхождение одного субъекта Федерации в состав другого - это нонсенс и скрывать этого не имеет смысла. Тем более что данное постановление является оправданием существующего положения и тормозит процесс вхождения автономных округов в состав края или области в качестве административных единиц.

Полагаем, что Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года - единственное по делам о толковании Конституции, которое не вызывает бесспорного одобрения. Все остальные способствовали совершенствованию Конституции. Со временем количество дел этой категории, рассматриваемых судами, будет сокращаться. Это вызвано тем, что в конституциях осталось немного положений, способных вызвать неопределенность в понимании. Об этом говорит и статистика. Если в 1998-1999 годах было рассмотрено по два дела о толковании Конституции Российской Федерации в год, в 2000 году - одно, а с 2002 года - ни одного.

конституция суд государство федеральный закон

Литература

1. См.: Конституционное право / Отв. редактор В.В. Лазарев. - М.: Юристъ, 1999. - С. 59.

2. Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран / К.В. Арановский. - М.: Форум-Инфра-М, 1999. - С. 124.

3. См.: Mc Calloch & Marilland, 17, US (4 Wheat), 316 (1819).

4. Фридмен Л. Введение в американское право / Л.Фридмен; Пер. с англ. Г. Седуна. - М.: Прогресс-Универс, 1992. - С. 192.

5. По делу о толковании статей 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции РФ: Постановление Конституционного Суда РФ от 12.04.1995 № 2-П // ВКС РФ. - 1995. - № 2-3.

6. По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 31.10.1995 // Собр. законодательства РФ. - 1995. - № 45. - Ст. 4408.

7. По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 № 10-П // ВКС РФ. - 1996. - № 6.

8. По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 // Собр. законодательства РФ. - 1998. - № 25. - Ст. 3004.

9. По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11.12.1998 № 28-П // ВКС РФ. - 1999. - № 2. - С. 20-25.

10. По делу о толковании статей 71 (п. «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 № 2-П // ВКС РФ. - 1999. - № 3. - С. 5-11.

11. По делу о толковании положений статьи 92 (ч. 2 и 3) Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 06.07.1999 № 10-П // ВКС РФ. - 1999. - № 5. - С. 43-47.

12. По делу о толковании статей 84 (п. «б»), 99 (ч.ч. 1,2 и 4) и 109 (ч. 1) Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.1999 // ВКС РФ. - 1999. - № 6. - С. 16-20.

13. Поленина С.В. Законодательная техника и судебный прецедент // Проблемы юридической техники. Сб. статей / Под редакцией Б.М. Баранова. - Н.Новгород, 2000. - С. 56.

14. Лукьянова Е.А. Конституция в судебном переплете // Законодательство. - 2000. - № 17. - С. 48.

15. По делу о толковании части 4 статьи 66 Конституции РФ: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14.07.1997 // СЗ РФ. - 1997. - № 29. - Ст. 3581.

Размещено на Allbest.ru