Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Муниципальное право - новая отрасль российского права, находящаяся в процессе своего становления и развития. Ее формирование связано с реформированием местной власти, начало которому было положено в 1990-1991 гг., когда были приняты Закон СССР от 9 апреля 1990г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР».

Формирование новой отрасли права поставило вопрос о ее наименовании. В связи с этим предлагались различные термины: «право местного самоуправления», «самоуправленческое право» и др. Однако наибольшее распространение получило понятие «муниципальное право», которое сегодня является общепринятым. Термин «муниципальный» используется Конституцией РФ, закрепляющей в качестве одной из форм собственности, а также федеральными законами, законами субъектов Федерации при регулировании местного самоуправления.

Цель работы: Рассмотрев следующие вопросы:

-понятие и предмет муниципального права;

-правовое регулирование муниципальных отношений;

-муниципально-правовые нормы и институты;

-источники муниципального права;

-система муниципального права;

определить место муниципального права в правовой системе Российской Федерации.

1. Понятие и предмет муниципального права

Муниципальное право, подобно любой другой отрасли права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Известно, что отрасли права различаются прежде всего по предмету регулирования. Поэтому, чтобы сформулировать понятие муниципального права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволит ограничить муниципальное право от других отраслей права и определить, что же обуславливает объединение данных отношений в самостоятельный вид, объективно требующий муниципально-правового регулирования.

Своеобразие отношений, регулируемых нормами муниципального права, состоит в том, что они возникают в особой сфере жизни общества - в сфере местного самоуправления. Местное самоуправление является объективной основой формирования муниципального права.

В связи с этим важно уяснить, что представляет собой местное самоуправление, в чем его специфика.

Согласно ст. 130 Конституция РФ местное самоуправления обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется населением путем референдума, выборов, с помощью других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Местное самоуправления осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и в других муниципальных образованиях, создаваемых в порядке, установленном законодательством. Каждое муниципальное образование имеет необходимые для решения вопросов местного значения муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы самоуправления.

Деятельность населения муниципальных образований, формируемых им органов местного самоуправления, самостоятельному решению вопросов местного значения носит публично-властный характер, ибо местного самоуправления - это форма осуществления народом своей власти.

В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть через государственные органы (государственная власть), а также через органы местного самоуправления (власть местного самоуправления - муниципальная власть). Кроме того, народ осуществляет свою власть (как государственную, так и муниципальную) непосредственно: через референдумы, выборы и другие формы прямого волеизъявления.

Своеобразие местного самоуправления как формы осуществления власти народа (публичной власти) обусловлено также тем, что органы местного самоуправления согласно ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Однако они могут согласно ст. 132 Конституции РФ наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

Таким образом, местное самоуправление (муниципальная власть) и государственная власть - формы единой публичной власти (власти народа) в государстве.

Подобная трактовка понятия местного самоуправления нашла подтверждение в ряде постановлений Конституционного Суда РФ. Например, согласно постановлению от 15 января 1998 г. № 3-п по делу о проверки конституционности статей 80,92,93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» СЗ РФ. 1998. №4. Ст.532. указание на то, что органы местного самоуправления являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной.

Именно на местном, муниципальном уровне право граждан участвовать в управлении может быть осуществлено наиболее непосредственно. Поэтому одной из особенностей власти местного самоуправления Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. и в соответствии со ст. 15 Конституции РФ стала стартовой частью правовой системы России // СЗ РФ 1998. № 15. Ст.1695; № 36. ст. 4466. обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление.

Местное самоуправление согласно ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами,- законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Новый Закон, сохраняя в принципе прежний подход к определению местного самоуправления (который нашел отражение в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») СЗ РФ. 1995. №35. Ст.3506., вносит некоторые уточнения и дополнения в определение местного самоуправления. Он определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, которая согласно Конституции РФ осуществляется посредством двух основных ее форм: государственной власти и власти местного самоуправления, его органов, которые не входят в систему государственной власти, являясь муниципальными органами власти, а не государственными органами.

Определяя понятия местного самоуправления, Закон прямо указывает, что пределы самостоятельного и под свою ответственность решения населением вопросов местного значения устанавливаются федеральным законодательством, и лишь в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом, данные ограничения могут быть установлены и законами субъектов Федерации. Таким образом, пределы самостоятельного осуществления населением местного самоуправления не могут устанавливаться по собственному усмотрению субъектов Федерации, что является важной гарантией конституционного права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Местное самоуправление создается и осуществляется прежде всего в целях решения населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения.

Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом осуществляется муниципальными образованиями самостоятельно.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г., давая перечень этих вопросов (всего 30 пунктов), предусмотрел возможность расширения при определенных условиях указанного перечня муниципальными образованиями (ст. 6).

Закон от 6 октября 2003 г. допускает, что органы местного самоуправления могут решать и иные вопросы (не отнесенные к ведению других органов публичной власти и не исключенные из их компетенции) материальных и финансовых ресурсов. Кроме того, Закон 2003 г. устанавливает для каждого вида муниципального образования с учетом его статуса свой перечень вопросов местного значения (для городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов). Перечень вопросов местного значения для внутригородских муниципальных образований городов федерального значения устанавливается законом указанного субъекта Федерации.

Особенностями организации и осуществления местного самоуправления, муниципальной публичной власти обусловлена специфика муниципальных отношений, составляющих предмет муниципального права.

Можно выделить следующие отличительные признаки отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования.

Во-первых, данные отношения имеют локально-территориальный характер. Они возникают в основном на местном (муниципальным) территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавливаются в соответствии с законодательством с учетом исторических и иных местных традиций.

Законодательство о местном самоуправлении не устанавливает соподчиненность одних муниципальных образований и их органов другим муниципальным образованиям и их органам: свои полномочия они реализуют самостоятельно. Поэтому, строго говоря, отсутствует вертикаль отношений власти и подчинения в системе местного самоуправления. Каждое муниципальное образование в идеале должно представлять собой самоуправляющий территориальный коллектив, самостоятельно решающий отнесенные к его ведению вопросов местного значению. Однако это, конечно, не означает, что муниципальное образование полностью автономно: оно находится в системе многообразных отношений и взаимосвязей с другими муниципальными образованиями, субъектами Федерации, федеральными органами государственной власти и даже с международными партнерами. Поэтому в систему муниципальных отношений входят в межмуниципальные отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества, и отношения с органами государственной власти (например, когда представительный орган местного самоуправления, реализуя свое право законодательной инициативы, вносит проект закона в законодательный орган субъекта Федерации, и т.д.), и отношения, связанные с осуществлением международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральным законом.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» устанавливает правовые основы тесные взаимодействия органов местного самоуправления муниципального района и расположенных в границах его территории городских и сельских поселений. При этом не допускается подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования.

Однако, несмотря на указанные особенности системы муниципальных отношений, надо признать, что основной массив муниципальных отношений ограничен границами муниципального образования, обеспечивающего жизнедеятельность населения, решение вопросов местного значения на своей территории.

Во-вторых, отношения, составляющие предмет муниципально-правового регулирования, имеют комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др. Общность данных отношений, обусловливающая их объединение в рамках предмета муниципального права, определяется природой местного самоуправления. Суть местного самоуправления - в самостоятельном решения населения вопросов местного значения.

Конституция РФ, гарантирует местное самоуправление, не раскрывает, какие вопросы следует относить к числу местных, Ответ на этот вопрос имеет принципиальное значение, ибо самостоятельность населения муниципальных образований она связывает именно с решением вопросов местного значения (ст.130). Круг данных вопросов определяется законодательством о местном самоуправлении и находит свое выражение в уставах муниципальных образований. Вопросы местного значения согласно законодательству о местном самоуправлении затрагивают все основные области жизнедеятельности населения городских, сельских поселений и других муниципальных образований.

Поэтому предмет муниципального права охватывает различные по содержанию и характеру общественные отношения: организационные, управленческие, имущественные, финансовые, и т.д. Однако все эти отношения объединяют в самостоятельный вид общий признак: они возникают в процессе решения населением муниципальных образований местного самоуправления.

В-третьих, обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо населением муниципального образования, которое непосредственно, т.е. путем референдума, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.

Таким образом, муниципальное право закрепляет и регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления.

Более полное представление о структуре предмета муниципального права дает выделение в нем следующих групп общественных отношений:

1) отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления, формирования и развития его основ. Данная группа отношений включает в себя отношения, связанные:

а) с образованием и преобразований муниципальных образований, установлением и изменением их границ, выявлением мнения населения по данным вопросам;

б) определением организационной структуры местного самоуправления, принятием и регистрацией уставов муниципальных образований, формированием и организацией работы выборных и иных органов местного самоуправления, избранием (назначением) выборных и иных должностных лиц местного самоуправления, организацией их работы, организацией муниципальной службы;

в) установлением компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления, разграничение полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти;

г) организацией межмуниципального сотрудничества (создание объединений муниципальных образований и др.), формированием органов территориального самоуправления, иных общественных структур в системе местного самоуправления;

2) отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения непосредственно населением (или) органами местного самоуправления. Данные отношения весьма многообразны. К ним относятся отношения:

а) связанные с управлением муниципальным имуществом, средствами местных бюджетов, установлением местных налогов и сборов;

б) возникающие в процессе реализации полномочий местного самоуправления по решению вопросов образования, культуры, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, торгового, бытового и иного обслуживания населения, а также строительства, землепользования, транспорта, охраны общественного порядка и иных вопросов, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований;

в) связанные с социально-экономическим развитием муниципального образования, формированием его материально-технической базы и т.д. как известно, органы местного самоуправления создают муниципальные предприятия и учреждения, принимают и организуют выполнение планов и программ комплексного социально-экономического развития, осуществляют международные и внешнеэкономические связи в соответствии с федеральным законом, предпринимают иные действия, устанавливают иные связи и отношения, направленные на обеспечение жизнедеятельности населения муниципальных образований.

Эти отношения дают представления о задачах и целях всей муниципальной деятельности. Именно в зависимости от того, как решаются указанные вопросы, оценивается деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления. Законодательство устанавливает не только систему гарантий муниципальной деятельности по решению вопросов местного значения, но и основания, формы ответственности органов и должностных лиц перед населением, государством, физическими и юридическими лицами, реализация которых приводит к возникновению муниципальных отношений.

Осуществляя задачи и функции местного самоуправления, выборные и другие муниципальные органы взаимодействуют между собой, с предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории муниципального образования, с государственными органами, общественными объединениями, гражданами. Возникающие в процессе взаимодействия общественные отношения регулируются нормами муниципального права, поскольку одной из сторон этих отношений выступают орган местного самоуправления, осуществляющие полномочия по решению вопросов местного значения.

К указанной группе отношений примыкают отношения, связанные с решением органами местного самоуправления иных вопросов (т.е. не включаемых в Конституцией РФ, Федеральным законом в перечень вопросов местного значения), но не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации (при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов).

Данные отношения могут быть обусловлены необходимостью учитывать особенности муниципального образования, состав его территории, населения, исторические и иные местные традиции. Связанные с этими отношениями вопросами, строго говоря, не относятся к вопросам местного значения, которые устанавливаются Конституцией РФ и Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления. Однако эти вопросы принимаются к рассмотрению органами местного самоуправления в соответствии с федеральным законом, пользованием собственных муниципальных ресурсов), и поэтому они тесно примыкают к вопросам местного значения;

3) отношения, связанные с реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Данные полномочия в соответствии с Конституцией РФ могут передаваться органам местного самоуправления только законом; одновременно должны передаваться и необходимые для реализации этих полномочий материальные и финансовые ресурсы. Государственные органы осуществляют контроль за реализацией переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Таким образом, передача и осуществление данных полномочий порождают отношения, связанные с их финансированием и материальным обеспечением, а также осуществлением государственного контроля за реализацией делегированных полномочий. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» достаточно подробно регулирует отношения, связанные с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (гл. 4), с их финансированием и контролем (ст.63 и др.).

Данная группа отношений связана не с решением непосредственно вопросов местного значения, а с участием органов местного самоуправления в осуществлении государственной политики на местном уровне. Это осуществляется путем реализации отдельных государственных полномочий, которые имеют важное значение для обеспечения жизнедеятельности населения, создания нормальных условий для деятельности граждан и их объединений (например, в области регистрации фактов гражданского состояния, в области природоохранной деятельности и др.).

Особенности предмета муниципально-правового регулирования обусловливают комплексный характер муниципального права как отрасли права.

Многие нормы муниципального права, регулирующие на местном уровне имущественные, финансовые, земельные и другие отношения, являются одновременно нормами гражданского, финансового, земельного и других отраслей права. Каждая отрасль права имеет такие «пограничные» зоны тесного взаимодействия с другими отраслями права. Однако, в муниципальном праве в силу специфику его предмета доля правовых норм, которые имеют как бы два адреса «прописки», весьма значительна.

Муниципальное право - новая отрасль российского права, находящаяся в процессе своего становления и развития. Ее формирование связано с реформированием местной власти, начало которому было положено в 1990-1991 гг., когда были приняты Закон СССР от 9 апреля 1990г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР».

В советский период местные органы власти (местные Советы и исполнительные комитеты) являлись по своей природе государственными органами, входящими в единую систему государственной власти. Они, функционировали на основе единых для всех государственных органов власти принципах. Поэтому не было необходимости в формировании специальной отрасли права, которая имела бы своим предметом исключительно местные органы государственной власти: отношения, связанные с организацией и деятельностью местных органов государственной власти, в тот период регулировали такие отрасли права, как государственное (конституционное право), административное право, а также другие отрасли права. И лишь становление и развитие местного самоуправления, занимающего особое место в общей системе управления государственными и общественными делами, обусловило потребность в специальной отрасли права, регулирующей отношения в сфере местного самоуправления.

Формирование новой отрасли права поставило вопрос о ее наименовании. В связи с этим предлагались различные термины: «право местного самоуправления», «самоуправленческое право» и др. Однако наибольшее распространение получило понятие «муниципальное право», которое сегодня является общепринятым. Термин «муниципальный» используется Конституцией РФ, закрепляющей в качестве одной из форм собственности, а также федеральными законами, законами субъектов Федерации при регулировании местного самоуправления.

При этом следует учитывать, что термины «муниципальный» и «местный» и словосочетания с этими терминами являются согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» равнозначными. Они применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

Поэтому имеются все основания именовать новую отрасль российского права муниципальным правом, которое по существо является правом местного самоуправления.

Таким образом, муниципальное право Российской Федерации - это комплексная отрасль права, предоставляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населения муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

2. Правовое регулирование муниципальных отношений

Муниципальное право, как и другие отрасли, воздействуют на общественные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), как предписание, дозволение, запрет, сочетание которых и определяет характер правого регулирования.

В зависимости от преобладания в системе юридических способов регулирования общественных отношений, которые используются в отрасли права, того или иного правового приема различают два основных метода правового регулирования - императивный (властный) и диспозитивный.

Преобладание предписания и комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования.

Императивный метод регулирования предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении. Юридическим фактом для возникновения правоотношений в данном случая является, как правило, властное предписание. Наличие отношений соподчиненности характерно, например, для административного права, регулирующего отношения в сфере исполнительной власти.

Дозволение, предоставляющее субъектам отношений право на самостоятельный выбор своего поведения, признающее их равноправие, лежит в основе диспозитивного регулирования. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает обычно договор. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др.

Характер правового регулирования муниципальных отношений обусловлен спецификой предмета муниципального права, который охватывает сферы и публичного, и частного права.

Местное самоуправление - это форма реализации власти народа. Поэтому, в частности, законодательство о местном самоуправлении устанавливает обязательность решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законами. Отношения субординации характерны для муниципальных служащих.

Таким образом, при регулировании властной деятельности органов местного самоуправления, отношений в сфере муниципальной службы используется императивный метод.

Вместе с тем предмет муниципального права охватывает отношения из сферы частного права. Органы местного самоуправления не только осуществляют публично-властную деятельность, но и реализуют права собственника, от имени муниципального образования. Они вправе передать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия пользования приватизируемых или предаваемых в пользование объектов. Дозволение ,определяющее диспозитивный характер правового регулирования, широко используются в муниципальном права.

Конституция гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий. Свои отношения муниципальные образования должны строить на основе законов, а также договоров, соглашений исходя экономической и финансовой самостоятельности.

В соответствии с Федеральным законом 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные образования могут объединять финансовые средства, материальные и иные ресурсы для решения вопросов местного значения, образовывая межмуниципальные объединения, учреждая хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации. в этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.

Используются в муниципальном праве и запреты - способ юридического воздействия и поведение субъектов права, применяемый и при императивном, и при диспозитивном регулировании. Так, ст. 133 Конституции РФ содержит запрет на ограничение прав местного самоуправления; ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не допускает подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления в Российской Федерации не допускает подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого образования.

Кроме императивного и диспозитивного методов в муниципальном праве используется метод гарантий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Это обусловлено конституционным принципом гарантированности государством местного самоуправления как необходимого элемента конституционной системы публичной власти в Российской Федерации.

Особенность гарантирующего правового воздействия в муниципальном праве состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, взяло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного значения, но и его организацию ,финансовую ,экономическую самостоятельность.

Закон 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления определяет государственные гарантии осуществления местного самоуправления. К ним, в частности, относятся требования об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации (ст. 10), об обеспечении федеральными органами государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации государственных гарантий прав населений на осуществлении местного самоуправления (ст.3), о признании и защите государством муниципальной собственности наравне с иными формами собственности (ст. 49).

Метод гарантий приобретает особое значение в муниципальном праве с учетом федеративного устройства нашего государства и отнесения Конституцией РФ (ст.72) установления общих принципов организации местного самоуправления к предметам совместного ведения Российской Федерации соответствующих полномочий в сфере правового регулирования местного самоуправления. Закон строго разграничивает полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления. Он закрепляет, что правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Федерации осуществляется в случаях и порядке, устанавливаемых этим Законом (ст.6), что изменение общих принципов организации местного самоуправления, предусмотренных Законом, допускается не иначе как путем внесения в него изменений и дополнений.

В муниципальном праве применяется также метод рекомендаций. Это обусловлено прежде всего тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и Конституция РФ гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий (ст.12). Поэтому государство, учитывая специфику данного уровня власти, влияет на муниципальную деятельность также путем рекомендаций. Рекомендации в адрес органов местного самоуправления обычно содержаться в указах Президента РФ, постановления Правительства РФ, а также в актах органов государственной власти субъектов Федерации. Так ,в указе Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов» органам местного самоуправления рекомендовано использовать классификатор правовых актов при формировании банков данных правовой информации и при автоматизированном объеме правовой информацией. СЗ РФ. 2000. №12. Ст. 1260; 2002. №40. СТ. 3905. Постановлением Правительства РФ от 3 июля 1998 г. № 696 «Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества и введения реестра федерального имущества» органам местного самоуправления рекомендовано разработать соответствующее положение об учете и ведении реестра муниципального имущества СЗ РФ. 1998. №28. Ст. 3354..

Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления, как показывает зарубежный опыт, может осуществляться на основе двух главных принципов. согласно одному из них муниципальные органы могут делать лишь то, что им разрешено законом. Другой принцип правового регулирования компетенции муниципальных органов исходит из признания за данными органами права осуществлять деятельность, прямо не запрещенную законом.

В Российской Федерации органы местного самоуправления действуют в пределах тех полномочий, которые закрепляет за ними законодательство о местном самоуправлении. Вместе с тем Федеральный закон 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления предоставляет муниципальным образованиям права принимать к своему рассмотрению также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Таким образом, в муниципальном праве используется совокупность методов правового регулирования. Это обусловлено природой муниципальных отношений, затрагивающих сферы и публичного ,и частного права, а также собственностью местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой государством формы организации и осуществления власти на местном уровне, призванной обеспечить самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения.

3. Муниципально-правовые номы и институты

Правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, называются муниципально-правовыми нормами. В совокупности они образуют муниципальное право как отрасль российского права. Нормам муниципального права присущи те общие черты, которые характерны для всех правовых норм. Вместе с тем муниципально-правовые нормы имеют и свои особенности.

Правовые нормы, как правило, появляются в результате правотворческой деятельности государства, его органов.

Значительную часть норм муниципального права составляют общеобязательные правила поведения, содержащиеся в нормативных актах органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти.

Федеральный закон 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно (т.е на референдуме и т.п.), а также органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Своеобразие норм, составляющих в совокупности муниципальное право, определяется также и тем, что муниципальное право - это комплексная отрасль. Специфика таких правовых образований в системе права проявляется в том, что нормы комплексной отрасли права как бы распределены «по двум адресам». Как уже отмечалось, многие нормы муниципального права выступают одновременно и нормами основных отраслей права ,таких как государственное (конституционное) право, гражданское право, финансовое право и др.

В целях более глубокого изучения особенностей муниципально-правовых норм, уяснения их содержания нормы муниципального права классифицируются по видам. В основу классификации могут быть положены различные критерии.

По объекту правового регулирования, т.е по кругу регулируемых отношений, муниципально-правовые нормы делятся на закрепляющие:

местное самоуправление в системе народовластия (понятия, принципы, функции местного самоуправления);

основы деятельности местного самоуправления (территориальная, организационная, экономическая основы);

предметы ведения и полномочия местного самоуправления (муниципальных образований);

гарантии местного самоуправления;

ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

По характеру предписаний они делятся на:

управомочивающие (нормы-разрешения, устанавливающие, что можно делать, например, определяющие предметы ведения местного самоуправления);

обязывающие (содержащие предписания, что нужно делать). Так, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. Данные нормы устанавливают также обязанности государственных органов по отношению к муниципальным органам, обязанности других субъектов муниципального права;

запрещающие (нормы-запреты, устанавливающие, чего нельзя делать). Эти нормы закрепляют то или иное правило запретительного порядка, обеспечивают, в частности, неприкосновенность прав местного самоуправления. Например, федеральные законы, законы субъектов Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

По степени определенности (категоричности) предписаний нормы муниципального права делятся на императивные и диспозитивные. Императивная норма, например, устанавливает порядок вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления и их должностных лиц, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина (требуется их официальное опубликование - обнародование). Примером диспозитивных могут служить нормы, предусматривающие возможность расширения перечня вопросов, отнесенных законодательством к вопросам местного значения, по инициативе самих муниципальных образований.

По территории действия нормы муниципального права могут быть федеральными (действуют на всей территории России), такими, действие которых ограничивается территорией конкретного субъекта Федерации, а также местными ,действующими в пределах отдельного муниципального образования.

По источникам, т.е. по характеру актов, в которых содержаться нормы муниципального права, выделяют нормы, устанавливаемые на федеральном уровне субъектов Федерации и на уровне муниципальных образований.

Кроме того, различают метериально-правовые и процессуальные нормы. Материально-правовые нормы закрепляют полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права. Процессуальные нормы определяют порядок (процедуру) выборов и деятельности органов местного самоуправления, порядок принятия решений непосредственно населением муниципальных образований, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения и т.д.

Классификация норм муниципального права возможна не только по их видам, но и по муниципально-правовым институтам.

Правовой институт в муниципальном праве представляет собой совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг взаимосвязанных общественных отношений, которые образуют в рамках предмета муниципального права самостоятельную, обособленную группу. В качестве примера можно привести основы деятельности местного самоуправления. Это довольно сложный институт, который состоит из более простых образований: института территориальной основы местного самоуправления, института муниципальной собственности, института муниципальной службы и др.

4. Источники муниципального права

Понятие «источников муниципального права» основывается на общем понятии источника права, определяемом как форма выражения права, определяемом как форма выражения права. Нормы муниципального права, как иные правовые нормы, устанавливаются, изменяются, а также отменяются в определенных формах, которые придают содержащимся в них положениям и правилам официальное значение. Таким образом, источники муниципального права - это исходящие от государства или официально признаваемые им формы выражения и закрепления норм муниципального права , придания им общеобязательного характера.

Источникам муниципального права присуще те же признаки ,что и источникам права вообще. Это, во-первых ,нормативный характер содержащихся в них предписаний и, во-вторых, обязанность для исполнения, которая обеспечивается средствами государственного воздействия.

Своеобразия источников муниципального права проявляется прежде всего в том, что они связанны с организацией и функционированием местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти на местном (муниципальном) уровне, посредством которой население самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы местного значения с учетом исторических и иных местных традиций. Источники муниципального права устанавливают государственные и международные гарантии осуществления местного самоуправления , а также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством. Ими определяется правотворческая деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, а также населения ,от которых исходят муниципальные правовые акты.

Источники муниципального права характеризуются множественностью, которой присуща определенная иерархия. Это обусловлено, в частности, тем ,что нормы муниципального права содержаться в правовых актах, принимаемых на различных уровнях публичной власти в государстве, обладающих разной юридической силой.

Характеризуя источники муниципального права, следует отметить усиливающую в последние годы роль вида источников, как общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации. Федеральный закон 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления, определяя правовую основу местного самоуправления ,начинает перечисление правовых актов, ее составляющих, с международных источников местного самоуправления.

Можно выделить три группы источников муниципального права с учетом различных уровней правого регулирования муниципальных отношений.

К первой группе относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Это прежде всего Конституция РФ - главный источник муниципального права. В ней содержаться нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления.

Местному самоуправлению посвящена специальная глава Конституция РФ - гл. 8.

Конституция РФ признает местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, необходимой формой осуществления народом своей власти (ст. 3, 12). Она закрепляет принцип равной защиты всех форм собственности, включая и муниципальную (ст.8). согласно Конституции (ст.72) установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Конституция определяет сферу деятельности местного самоуправления: самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управления, управления муниципальной собственностью.

Она гарантирует судебную защиту местного самоуправления, запрещает ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральными законами, допускает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также содержит иные положения, определяющие конституционные основы организации и осуществления местного самоуправления (ст. 130-133 и др.).

К источникам муниципального права относятся федеральные законы. Важнейшие из них - Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так же, как и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. одноименным названием (его действие должно прекратиться со дня вступления нового Закона 2003 г. в полном объеме), указанный Закон содержит нормы, раскрывающие смысл основных понятий и терминов, используемых при правом регулировании муниципальных отношений.

Его нормами закрепляются не только полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований, но и основы деятельности местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан и других форм прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления, государственные гарантии местного самоуправления, и ответственность органов местного самоуправления и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Вместе с тем Федеральный закон 2003 г. внес существенные коррективы в сложившуюся организационно-территориальную структуру местного самоуправления, установив:

а) единообразную территориальную организацию местного самоуправления во всех субъектах Федерации ( за исключением городов федерального значения);

б) дифференциацию предметов ведения, объектов муниципальной собственности муниципальных образований в зависимости от их вида и статуса; ограждающий конструкция конденсация фильтрация

в) перечень обязательных органов местного самоуправления, формируемых в каждом муниципальном образовании;

г) формы межмуниципального сотрудничества и т.д.

К источникам муниципального права относится Европейская хартия местного самоуправления, которая действует в рамках Совета Европы, членом которого Россия является с 1996 г. Хартия устанавливает важнейшие принципы организации местного самоуправления, а также гарантии права местного самоуправления.

Хартия было ратифицирована Россией в 1998 г. и в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституция РФ стала составной частью правовой системы Российской Федерации, вместе с тем следует иметь в виду, что Конституция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий, чем предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления. Это обстоятельство дало Конституционному Суду РФ основание признать отдельные нормы Устава (Основного закона) курской области, которые по существу воспроизводили положения пп. 2 и 3 ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления (в них шла речь о государственном контроле за деятельностью органов местного самоуправления), не соответствующими конституции РФ в той мере, в какой они создают возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения. СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.

Нормы муниципального права содержаться в федеральных законах от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основных муниципальных службы в Российской Федерации», от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления» и др.

Кроме того, к источникам муниципального права относятся и другие федеральные акты, затрагивающие вопросы местного самоуправления. К ним относятся: Гражданский кодекс (содержит положения о местных налогах и др.); Налоговый кодекс (содержит положения о местных налогах и др.); Бюджетный кодекс (содержит положения о бюджетном процессе в муниципальных образованиях и др.); Земельный кодекс (определяет полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений и др.), а также федеральные законы от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имществ», от 14 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях и др.

Источниками муниципального права являются указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, содержащие муниципально-правовые нормы (например, Указ от 22 октября 1998 г. « О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких участков»).

Нормы муниципального права могут содержаться в нормативных правовых актах других федеральных органов исполнительной власти. в качестве примера можно привести указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом Минфина России от 11 декабря 2002 г., которыми руководствуются муниципальные образования при составлении и исполнении своих бюджетов.

Особым видом источников муниципального права являются решения Конституционного Суда РФ (например, постановление от 30 мая 1996 г. 130П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Вторую группу источников составляют нормативные акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации: конституции республик, уставы других субъектов Федерации, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, о муниципальной службе, о муниципальных выборах ,о местном референдуме и др. Кроме того, в эту группу входят акты высших должностных лиц субъектов (президентов, губернаторов и др.), постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Федерации, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются нормы муниципального права.

В третью группу источников входят нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления: уставы муниципальных образований; общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования; решения представленных органов местного самоуправления, устанавливающие порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, и другие нормативные правовые акты муниципальных образований (муниципальные правовые акты).

Источники муниципального права можно также классифицировать и по другим основаниям: по юридической силе (уровень юридической силы правового акта, являющегося источником муниципального права, зависит от вида акта, его места в системе правовых актов государства и других факторов); по предметам введенья местного самоуправления, которые в этих источниках затрагиваются (по этому основанию они могут подразделятся на акты, касающиеся управления муниципальной собственностью, местными финансами, определяющие порядок принятия и изменения уставов муниципальных образований и т.д.); по кругу субъектов, их принявших (акты, которые принимает население муниципального образования, и акты, которые принимают органы государственной власти по вопросам местного самоуправления и акты муниципальных образований и т.д.) и др.

Особое место среди источников муниципального права занимают договоры, которые могут заключать между собой муниципальные образования, а также муниципальные образования и другие субъекты права.

ФЗ № 131 2003 г. расширил практику договорных отношений в системе местного самоуправления. Так ,договоры и соглашения могут заключаться органами местного самоуправления в целях развития межмуниципального сотрудничества, а также международных и внешнеэкономических связей. Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящие в состав муниципального района, могут заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий.

Муниципальное право в качестве своего источника признает также обычай. Это обусловлено прежде всего тем, что организация и деятельность местного самоуправления осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций, представляющих собой разновидность обычаев.

Признание обычая как традиционно сложившегося и широко применяемого правила поведения содержит Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», который предусматривает, что общины и иные формы общественного самоуправления создаются в целях защиты исконной среды обитания, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры и что органы местного самоуправления обеспечивает права малочисленных народов как правило ведения традиционного природопользования т традиционного образа жизни дает Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока Российской Федерации» (ст.1).