Административная ответственность государственных служащих

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

государственный служащий дисциплинарный ответственность

Государственная служба - это служба общественная, публичная, она не может быть изъята из под контроля общества на всех этапах ее прохождения. Специфика правового статуса государственного служащего, должностного лица заключается в том, что презюмируется свобода его действий в рамках его компетенции. Таким образом, это лицо приобретает иногда чрезвычайно важные для людей полномочия. Так, должность президента страны Б.Н.Ельцин использовал для социальной революции, при которой граждане лишились как производственного потенциала, так и многих социальных завоеваний советского периода. Волей одного должностного лица приватизируются, присваиваются крупнейшие предприятия, связанные с жизнью массы народа. Федеральный закон РФ № 119-ФЗ от 31 июля

1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации», принятый Государственной Думой ФС РФ 5 июля 1995 года уже в ст. 1 «Государственная должность», в самом определении предусматривает положение об ответственности: «Государственная должность - должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее - государственные органы), с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей».Государственный служащий несет предусмотренную федеральным законом ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан (п.5 ст. 14 федерального закона РФ № 199-ФЗ 1995 г.).

Среди способов практической организации контроля за законностью деятельности государственных служащих можно назвать, во-первых, те, которые являются внутриаппаратными, например, личные действия государственного служащего и его начальника: отчеты, представление декларации о доходах и т.д., и, во-вторых, те, которые требуют институционального закрепления, это вся система правоохранительных и правообеспечивающих органов: следствие, суды, тюрьмы.

Доступность гражданину механизма контроля общества над своим порученцем-чиновником показывает степень демократичности общества. Демократичность заключается в степени участия граждан в делах общества. Среди технических приемов контроля над аппаратом буржуазная наука приводит к судам административной юстиции. Советская система давала прием отзыва депутата, но российские «демократы» отменили его при перестройке.

Важным качеством современного законодательства о государственной службе и административного законодательства в Российской Федерации является закрепление в законе связи ответственности должностного лица и ответственности юридического лица, в котором эти должностные лица состоят. Так, трудно установить основания для ответственности служащих, например, в таких, имеющих большие правовые последствия случаях, как отзыв лицензии. Примером может явиться следующий судебный казус.

Ответственность государственных служащих

Обычно правящая власть в силу своего классового самосознания не слишком беспокоит своих верных исполнителей, государственных служащих и создает для них некоторую ауру недосягаемости, стабильности и охраны. До определенных пределов. Когда же напряжение от бестолковой деятельности доверенного лица в государственном аппарате превышает некоторую величину, применяется ряд аппаратных способов воздействия на государственного служащего.

Обязанность государственного служащего предоставлять сведения о доходах и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, регулируется статьей 12 федерального закона РФ № 199-ФЗ 1995 г. Гражданин при поступлении на государственную службу, а также государственный служащий в соответствии с федеральным законом ежегодно обязаны представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности, являющихся объектами налогообложения. Эти поступающие в органы государственной налоговой службы сведения составляют служебную тайну (п.2 ст.12 федерального закона РФ № 199-ФЗ 1995 г.).

Мероприятия по введению декларирования доходов государственного служащего и членов его семьи, впервые введены в 1997 году в соответствии с указом Президента РФ от 15 мая 1997 г. N 484 "О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе". Однако служебный характер такой информации не позволяет реализовать потенциал данного инструмента воздействия на служащих, так как не обеспечивает обществу возможности участвовать в данном виде контроля. В печати опубликованы декларации только некоторых должностных лиц государства.

Сведения о доходах государственного служащего являются способом борьбы с коррупцией. В РФ этот способ снижает свою боевитость тем, что декларации сдаются в налоговую службу и имеют характер документов со служебной тайной. А это означает, что сомнительные случаи разрешаются келейно, возможно, методом откупа. Этот способ тогда имел бы силу, когда о доходах мог бы знать любой гражданин: ведь доход из занятия должности на государственной службе - это интерес налогоплательщика и всего народа, если государственный аппарат не чужд обществу.

Среди основных правовых приемов ограничения коррумпированности государственного аппарата называется также правило о несовместимости мандата депутата с государственной службой. В п. 2 ст. 11 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" содержится запрет государственному служащему быть депутатом законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Административное право знает три основных и массу вспомогательных организационных способов контроля режима законности в деятельности государственных органов и их должностных лиц[Демин А.А. Административный процесс в развивающихся странах. - М.: УДН, 1987, стр. 5-14.]. Ответственность может применяться в порядке подчиненности, в порядке судебной процедуры или в порядке процедуры в административных судах. Иначе это административный, судебный способы разрешения споров с администрацией и административная юстиция. В развивающихся странах применяются и иные способы организации разрешения споров граждан с администрацией, не известные Европе: посредничество (в странах Южной Азии оно заключается в поиске патрона для разрешения конфликта, а не обращение во все тяжкие по судам), ампаро в странах Латинской Америки, колдовство в странах Африки южнее сахеля, омбудсмен и другие. Сравним некоторые из них по основным признакам процедуры для выяснения их качеств и приемлемости.

Виды ответственности

К государственным служащим применяются все известные виды юридической ответственности: дисциплинарная, административная, уголовная и материальная. За материальные последствия иногда отвечает государственный орган, где служит служащий. Случай, когда описано применение принципа внепартийности ответственности «номенклатурных работников», приведен М.Восленским: председателя колхоза, растратчика, предают суду, только с предварительным исключением его из коммунистической партии[Восленский М. Номенклатура. - М., 1991, стр. 519.].

Дисциплинарная ответственность является основным видом ответственности государственных служащих в современном государственном аппарате Российской Федерации в силу её непосредственности, оперативности и возможности учета конкретной обстановки правонарушения совершенно компетентным в ситуации лицом - вышестоящим начальником государственного служащего.Вызывает научную дискуссию характер ответственности, если она применяется судом: трудовая, служебная или административная. Дисциплинарная ответственность - это ответственность по подчиненности. По существу под дисциплиной понимают повиновение установленным порядкам. Сознательное выполнение своих обязанностей иногда предполагает неповиновение, например, при неправомерном приказе.

Основанием ответственности является дисциплинарный (должностной) проступок. Можно считать должностным упущением и некачественные акты управления, издаваемые должностными лицами. В дальнейшем они могут порождать иски граждан. Так, Президиумом Высшего арбитражного суда РФ рассматривался казус, когда территориальная госналогинспекция № 2 города Костромы обратилась в Арбитражный суд Костромской области с иском к индивидуальному предпринимателю Скрынник С.А. о взыскании 10 тысяч рублей заниженного дохода, штрафа в размере заниженного дохода и недоимки по подоходному налогу. Местный арбитражный суд быстро все требования инспекции удовлетворил, а Президиум Высшего арбитражного суда РФ установил, что уже вступил в действие новый Налоговый кодекс, которым ответственность смягчена и применима к данному казусу, и что штраф признается не равным заниженной налооблагаемой базе, а только 20% от её величины и другие обстоятельства не вполне судом изучены (Вестник Высшего арбитражного суда РФ, 2002, № 7, стр. 10-11). То есть государственным служащим тоже свойственно совершать ошибки, может быть и не всегда по умыслу. Обычно такие последствия действий должностного лица не являются основанием для применения дисциплинарной ответственности.

Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение государственного служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится распоряжением руководителя, указанного в пункте 1 настоящей статьи, гласит п.2 ст. 14 федерального закона РФ № 199-ФЗ 1995 г.).

Кроме дисциплинарного проступка, особым основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности руководителя организации, его заместителей является требование представительного органа работников. Оно предусмотрено статьей 195 Трудового кодекса РФ. Там предусмотрено: «Работодатель обязан рассмотреть заявление представительного органа работников о нарушении руководителем организации, его заместителями законов и иных нормативных правовых актов о труде, условий коллективного договора, соглашения и сообщить о результатах рассмотрения представительному органу работников. В случае, если факты нарушений подтвердились, работодатель обязан применить к руководителю организации, его заместителям дисциплинарное взыскание вплоть до увольнения». Это либо широкая уступка профсоюзному движению, либо фикция, так как диспозиция статьи имеет совершенно безразмерные формулировки, легко подпадающие под субъективное толкование.

Дисциплинарная ответственность государственного служащего регулируется статьей 14 федерального закона РФ № 199-ФЗ 1995 г., пункт 1 которого гласит: «За неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на государственного служащего могут налагаться органом или руководителем, имеющими право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы, следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) строгий выговор;

4) предупреждение о неполном служебном соответствии;

5) увольнение»

Трудовой кодекс РФ (федеральный закон РФ от 30 декабря 2001 года N 197-ФЗ) (ТК РФ) содержит ряд положений о дисциплинарной ответственности. В статье 5 «Трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права» предусматривается широкий круг лиц, создающих нормы трудового права: от Президентов до органов местного самоуправления. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений регулируется статьей 6 ТК РФ: «К ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих: … виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения …».

Среди основных прав и обязанностей работодателя ст. 22 ТК РФ предусматривает его право привлекать работников к дисциплинарной и материальной ответственности в порядке, установленном настоящим Кодексом, иными федеральными законами.

Специально урегулирован учет дисциплинарных наказаний. Это личное дело государственного служащего и Трудовая книжка: «В трудовую книжку вносятся сведения о работнике, выполняемой им работе, переводах на другую постоянную работу и об увольнении работника, а также основания прекращения трудового договора и сведения о награждениях за успехи в работе. Сведения о взысканиях в трудовую книжку не вносятся, за исключением случаев, когда дисциплинарным взысканием является увольнение (ст. 66 ТК РФ).

Порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий устанавливается федеральным законом (п. 3 ст. 14 федерального закона РФ № 199-ФЗ 1995 г.). Такой порядок установлен в ст. 193 Трудового кодекса РФ. В ней предусмотрено:

«До применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника объяснение в письменной форме. В случае отказа работника дать указанное объяснение составляется соответствующий акт. Отказ работника дать объяснение не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.

Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников. Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово - хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

Приказ (распоряжение) работодателя о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику под расписку в течение трех рабочих дней со дня его издания. В случае отказа работника подписать указанный приказ (распоряжение) составляется соответствующий акт. Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано работником в государственные инспекции труда или органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров».

Дисциплинарное взыскание может быть снято. Во-первых, если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Во-вторых, работодатель до истечения года со дня применения дисциплинарного взыскания имеет право снять его с работника по собственной инициативе, просьбе самого работника, ходатайству его непосредственного руководителя или представительного органа работников. Это закреплено в ст. 194 Трудового кодекса РФ.

Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (ст. 2.4 КАП РФ 2002 г.). Причем этот вид ответственности определяется той особенностью, что, как пишет Ю.Н.Старилов, «основанием для привлечения должностных лиц к административной ответственности является совершение ими административных правонарушений, связанных с несоблюдением правил, обеспечение которых входит в их служебные (должностные) обязанности»[Старилов Ю.Н. Административное право. Часть 2, книга 1. - Воронеж: Изд-во ВГУ, 2001, стр. 495.]. В связи с этим возникает проблема двойной ответственности за одно и то же нарушение: в дисциплинарном и в административном порядке. Также возникает проблема реальности реакции общества на правонарушение, так как действиями (бездействием) государственного служащего в качестве должностного лица могут быть причинены такие убытки обществу (например, заражение природы радиоактивными отходами), которые он не в состоянии когда-либо компенсировать. И тогда встает проблема ответственности государственного органа, где данное лицо трудится, орган отвечает также. И перед лицом убытков возникает для общества проблема допуска отдельных граждан к тому или иному виду государственной службы, проблема учета его правонарушений, проблема соизмерения качеств служащего с риском для общества от выполнения обязанностей его должности, со средствами дублирующего контроля и резерва на опасных участках.

Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо (п.3 ст. 2.1 КАП РФ 2002 г.).

Административная ответственность государственных служащих имеет выгодные черты по сравнению с дисциплинарной в том, что она внешняя по отношению к органу, её применяющему. Кроме того она сопровождается материальными убытками для нарушителя в виде штрафа, как преобладающего вида административных наказаний. Кроме того, хотя и келейно, ведомственно, но административная ответственность фиксируется или обязана быть фиксируема в государственных органах, по крайней мере, её применивших, так как административная ответственность предполагает рецидив, и при повторном совершении аналогичного административного проступка нарушитель несёт повышенную административную ответственность или даже уголовную. Это возможно, если правильно налажен учет совершенных административных правонарушений.

Уголовная ответственность является наиболее тяжелой ответственностью в российском законодательстве, так как в большом числе своих составов предусматривает лишение свободы, штрафы очень большие, а исполнение ответственности оставляет порочящее свойство для индивида в виде судимости. Судимость в некоторых законодательно определенных случаях ограничивает возможности гражданина пользоваться некоторыми правами человека и гражданина.

Наиболее распространенное преступление - «злоупотребление должностными полномочиями», предусмотрено статьей 285 УК РФ. «Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, наказывается штрафом в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет.

То же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления, наказывается штрафом в размере от пятисот до восьмисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от пяти до восьми месяцев либо лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, повлекшие тяжкие последствия, наказываются лишением свободы на срок до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

Уголовно наказуемым является и служебный подлог (ст. 292 УК РФ). Служебный подлог, то есть внесение должностным лицом, а также государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности, наказываются штрафом в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет.

Подвержено уголовно-правовому воздействию и неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта (ст. 315 УК РФ), довольно часто допускаемая на практике. Злостное неисполнение представителем власти, государственным служащим, служащим органа местного самоуправления, а также служащим государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации вступивших в законную силу приговора суда, решения суда или иного судебного акта, а равно воспрепятствование их исполнению наказываются штрафом в размере от двухсот до четырехсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до четырех месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет.

Ответственность государственного служащего за выполнение незаконного приказа руководителя

Можно сказать, что пока не возникло сомнений, действия должностного лица презюмируются законными. Они обязаны выполняться их адресатами. Это так называемые оспоримые акты управления в отличие от актов ничтожных. Ничтожные же акты не порождают правовых последствий с самого начала, как незаконные.

Отказ работника от выполнения работ в случае возникновения опасности для его жизни и здоровья вследствие нарушения требований охраны труда либо от выполнения тяжелых работ и работ с вредными и (или) опасными условиями труда, не предусмотренных трудовым договором, не влечет за собой привлечения его к дисциплинарной ответственности. Эта диспозиция статьи 220 Трудового кодекса РФ проводится под гипотезой «Гарантии права работников на труд в условиях, соответствующих требованиям охраны труда». Следует считать, что эта статья применима также и к труду государственных служащих. Поскольку при приеме государственного служащего на работу с ним заключается трудовой договор, как это следует из пункта 6 статьи 21 федерального закона РФ № 199-ФЗ 1995 г. А лица, виновные в нарушении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, привлекаются к дисциплинарной ответственности в порядке, установленном настоящим Кодексом, иными федеральными законами, а также привлекаются к гражданско - правовой, административной и уголовной ответственности в порядке, установленном федеральными законами, гласит ст. 419 Трудового кодекса РФ.

Пункт 4 статьи 14 «Ответственность государственного служащего» Федерального закона РФ № 119-ФЗ от 31 июля 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации» гласит, что «Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно либо уголовно наказуемым деянием.Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель». В истории известен случай, когда министр обороны РФ П.С.Грачев, всегда верно служивший Б.Н.Ельцину, получив от него приказ на расстрел Верховного Совета в октябре 1993 г., попросил дать этот приказ письменно. Б.Н.Ельцин такой приказ выдал[Ельцин Б. Записки президента. - М.: Огонек, 1994, стр. 386.], но после расстрела парламента П.С.Грачев перестал быть министром обороны РФ. Если справочник видных лиц в РФ 1993 года содержит положительные качества П.С.Грачева как военачальника[Кто есть кто в России и ближнем зарубежье: Справочник. - М.: Издательский дом "Новое время", "Всё для вас", 1993, стр. 186-187.], то подобная книга 1999 года[Федеральная элита: Кто есть Кто в политике и экономике. /Глав. Ред.-сост. А.А.Мухин. - М.: Аванта+, 1999.] уже не упоминает его среди лиц, отнесенных её составителями к федеральной элите.

Если же письменного подтверждения нет, как например в казусе генерала Родионова в Тбилиси, ответственность за действия, совершенные по указанию начальника, М.С.Горбачева, несет исполнитель.

Сложным правовым моментом в данном случае является определение субъекта, имеющего право определять, является ли приказ начальника соответствующим законодательству или нет. С точки зрения Б.Н.Ельцина расстрел им парламента совершенно правомерен, поскольку сам Ельцин считал парламент коммунистическим, а идеологию коммунизма, этот выросший благодаря коммунизму человек, признает преступной и не имеющей права на существование. Точно так же он, выросший под благотворным влиянием надежного и грозного ядерного зонтика[Так он сам оценивает свое детство. См.: Ельцин Б. Записки президента. - М.: Огонек, 1994, стр. 360.] все делает для развала армии и ликвидации ядерного оружия в Российской Федерации. То есть оценки общественных процессов практически всегда носят субъективный характер. Государственный аппарат не может нормально функционировать, если каждый государственный служащий на свой вкус будет оценивать, выполнять ли ему приказ или нет.

Размещено на Allbest.ru