Источники административного права, регулирующие отношения в сфере информационной безопасности

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Глава 1.Понятие и система источников административного права России

1.1 Сущность источников административного права и особенности их системы в Российской Федерации

1.2 Система источников административного права

1.3 Проблемы кодификации административного законодательства

Глава 2. Источники административного права, регулирующие отношения в сфере информационной безопасности

2.1 Понятие и угрозы информационной безопасности России

2.2 Нормативные акты, регулирующие отношения в сфере информационной безопасности

2.3 Правовое регулирование деятельности органов исполнительной власти в сфере информационной безопасности

Заключение

Список нормативных актов и литературы

ВВЕДЕНИЕ

Отношение в обществе на современном этапе характеризуется большой многогранностью и многопрофильностью. Не удивительно, что наибольшее внимание привлекает проблема урегулированности отношений в сфере управления. Для развития экономики, производственных отношений, нормального функционирования всех ветвей государственной власти необходимо чёткая регламентация иерархической подчинённости в действиях государственных органов. Не является исключением из данного правила и система государственных органов Российской Федерации. А в условиях проводимых в стране экономических реформ, политической нестабильности - данная проблема обретает всё более и более актуальное значение.

Основой регулирования управленческих отношений является законодательно закреплённые административно-правовые нормы. Только на их основе, а также при условии непременного соблюдения всеми субъектами отношений возможно функционирование всех государственных институтов.

Особенности исторического пути развития России наложили свой отпечаток на существующую в данный момент систему нормативно-правовых актов, осуществляющих регулирование административно-правовых отношений. Множественность существующих источников административного права создают проблему реализации закреплённого в них порядка поведения субъектами управленческих отношений. До сих пор нет единого мнения среди учёных - административистов о возможности кодификации административного и административно-процессуального законодательства. Много вопросов вызывает правовое регулирование в области обеспечения защиты государственной тайны и информационной безопасности. Данный институт является новым для правовой системы нашего государства. На основании вышеизложенных противоречий целью настоящей дипломной работы мы ставим:

· произвести анализ существующих источников административного права России,

· исследовать особенности системы источников административного права, взаимосвязь её элементов,

· рассмотреть нормативную базу, регулирующую отношения в сфере обеспечения защиты информации, информационной безопасности РФ,

· произвести правовой анализ деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих защиту информационного пространства России, контроль за безопасностью информации.

Данные положения будут рассмотрены нами путём исследования нормативно-правовой базы России, изложения основных теоретических понятий и явлений в области в области административного права, а также предложены возможные способы решения теоретических и практических проблем.

Глава 1. Понятие и система источников административного права России

административное право информационная безопасность

§1. Сущность источников административного права и особенности их системы в Российской Федерации

Изучение и развитие каждой отрасли права ведет к соприкосновению с таким явлением, как источники права. Речь идет о способах нормативного выражения и структурирования правовых правил поведения. Благодаря им право как бы материализуется, становится ощутимым и воспроизводимым в различных актах поведения, действиях. Исследования в литературе по теории права последних лет выделяют следующие наиболее типичные источники права - правовой обычай, нормативно-правовой акт, нормативные договоры, общие принципы права, судебный прецедент, идеи и доктрины, религиозные тексты.

Вышесказанное характерно и для источников административного права, но с известными оговорками. Здесь исторически складывается своя система источников, порождаемая предметом и методами правового регулирования и зависимая от особенностей и этапов государственного развития. Поэтому под источниками административного права можно понимать формы « административного правообразования» См. «Административное право России» Д. Н. Бахрах, изд-во «Норма-инфа», М, 2000, с28 и внешнего структурного выражения административно-правовых норм. Практически в таком плане речь идет о нормативных актах различных органов государства. А так как важнейшей особенностью самостоятельной отрасли является разнообразие и множество источников юридических норм, что детерминировано предметом отрасли : разнообразием и большим числом управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти. Для правовой регламентации ее деятельности нужно большое число законов и еще больше конкретизирующих их подзаконных нормативных актов.

Таким образом, сущность источников административного права можно рассматривать в трех ракурсах. Во-первых, они способствуют зарождению правовых норм в соответствии с объективными условиями экономического и социального развития и для отражения общественных интересов. Таков скорее материальный аспект источников права, поскольку право обуславливается именно процессом развития политических, экономических и иных отношений. Во-вторых, источники административного права означают импульс, своего рода начало формирования правовых норм, процесс правообразования. Скажем, научные концепции ученых-административистов оказывали сильное влияние на реальную административную политику и административную практику, ими в немалой степени формировались устойчивые взгляды на виды и признаки административно-правовых актов, органов государственного управления. В-третьих, источники административного права выступают как форма выражения и структурирования административно-правовых норм. Черты источника такого рода в наиболее полном виде воплощают правовые акты и административные договоры как письменные документы особого рода, со своими признаками и структурой.

Все действующие источники административного права образуют целостную, несамоуправляемую систему, изменять которую вправе многие субъекты. Признак, который лежит в основе этой совокупности, -- наличие в каждом из них действующих норм административного права.

Нередко систему источников административного (финансового, семейного и других отраслей права) называют административным (финансовым, семейным и т. д.) законодательством. Это некорректно. Известно, что нормы административного права содержатся не только в законах, их очень много в подзаконных актах. В п. 2 ст. 3 ГК РФ сказано: «Гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов...». И административное законодательство следует понимать как систему законов, в которых имеются нормы административного права. А всю совокупность действующих источников этой отрасли можно назвать системой источников административного права Далее по тексту СИАП (СИАП). Административное законодательство образует ядро, важную часть СИАП. В этом первая особенность СИАП, резко отличающая ее от системы источников уголовного права.

Во-вторых, ст. 72 Конституции России устанавливает, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Уточняет это положение ч. 2 ст. 76 Конституции: «По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации».

В-третьих, особенность СИАП -- многообразие источников. В нее входят законы и подзаконные акты федеральных, региональных, муниципальных органов. Изменяют административное право своими актами и законодательная, и исполнительная, и судебная власти, а кроме того, и Президент, и Банк России, и Генеральный прокурор. Акты органов всех ветвей государственной власти являются источниками административного права.

В-четвертых, СИАП огромна по числу входящих в нее источников. Это прежде всего объясняется универсализмом и иными особенностями административной власти. Поэтому требуется большое число федеральных и региональных, материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность государственной администрации во многих сферах общественной жизни. В этом нетрудно убедиться, ознакомившись с общеправовым классификатором отраслей законодательства1, в котором нет раздела «административное законодательство», а соответствующие источники помещены в разделы законодательства об административных правонарушениях, о государственной службе, об обороне, о безопасности, о транспорте и связи, об охране общественного порядка и в десятки других разделов классификатора. Кстати, в классификаторе тоже некорректно используется термин «законодательство», хотя речь идет о системе источников соответствующих норм, в которую входят даже ведомственные инструкции.

Пятая особенность СИАП -- ее мобильность, изменчивость. В систему административно-правовых норм часто вносятся изменения новыми источниками, а старые источники отменяются, изменяются. Нестабильность СИАП объясняется многими объективными факторами. На предметную, универсальную, организующую деятельность государственной администрации непосредственно влияют экономика, политика, тем более в условиях российских реформ, а также огромные размеры самого административного права и системы его источников и др. Нестабильность СИАП связана и с субъективными факторами: ошибками, политическими пристрастиями тех, кто готовит, принимает акты, содержащие нормы административного прав в СИАП много подзаконных актов, которые нетрудно отменить, изменить новому министру, губернатору и Правительству России.

В-шестых, СИАП, а значит, административно-правовые нормы, не систематизированы. Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, -- объективный факт, который отрицательно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса нет, и его невозможно создать. Почему? Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огромное число норм, которое требует правовое регулирование и деятельность государственной администрации. Во-вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию и концентрацию правотворчества, а значит, лишение возможности административного правотворчества федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов Федерации. Более подробно данный вопрос будет рассмотрен ниже. Полная кодификация административного права означала бы нарушение ст. 72 Конституции Конституция РФ, М, «Юристлит»,1993России. Более подробно данный вопрос будет рассмотрен ниже. Таким образом, проанализировав основные особенности системы источников административного права, рассмотрим непосредственное содержание данной системы.

§2. Система источников административного права Российской Федерации

По мнению старых российских административистов правовой порядок в области государственного управления слагается из трех элементов - это юридические нормы или обычаи, административный акт, направленный на установление, изменение или прекращение, в соответствии с нормами права, индивидуальных и корректных юридических отношений и состояний, акты юрисдикции, предназначенные для распознавания и констатирования нарушений права См. А.В. Тихомиров «Административное право России», М, изд-во «Юристъ», 1999, с 34 - 37

.Возникает вопрос, по какому критерию выделять источники административного права в настоящее время? Мы полагаем, что классификацию необходимо проводить в зависимости от объема источников административного права:

Одни из них являются источниками только административного права, создаются лишь его субъектами и обладают наиболее яркими административно-правовыми средствами. Думается, что более убедительной иллюстрации, чем акты Правительства и министерств тут не привести. Другая группа источников административного права создается субъектами конституционного и других отраслей права и может регулировать соответствующие административно-правовые отношения полностью или частично. Все зависит от объема и характера содержащихся в них административно-правовых норм. Примеры первого рода - ФКЗ «О Правительстве РФ», Кодекс «Об административных правонарушениях», пример второго рода - федеральные законы об образовании, культуре, охране здоровья граждан, в которых есть административно-правовые нормы о компетенции органов исполнительной власти и т.п.

В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит, и по их юридической силе все источники административного права нужно поделить на несколько групп:

I. Акты, принятые на основе референдумов и акты законодательных органов;

II. Акты Президента Российской Федерации;

III. Акты государственной администрации;

IV. Акты муниципальных органов;

V. Публичные договоры;

VI. Акты правосудия;

VII. Административные обыкновения.

В первой группе источников можно различать:

1. Федеральные законы и иные нормативные акты Федерального Собрания Российской Федерации и Верховного Совета РСФСР:

а) Конституция Российской Федерации

Предстоит, прежде всего, освоить положения Конституции как основного источника всех отраслей, включая и административное право, ведь многие из норм которой имеют прямую административно-правовую направленность. В Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года можно обнаружить нормы двух видов: применяемые в административно-правовой сфере как общие начала, исходный юридический фундамент и используемые в качестве “специальной основы”. К первой группе относятся конституционные нормы, закрепляющие основные права, свободы и обязанности граждан (ст.22,24-25, 27, 30-35 ) . Вторую группу составляют нормы :

А) об устройстве государственной власти и разделении властей (ст.3-5, 10-12),

Б) об участии граждан в управлении государством (п.4 ст.29, ст.46 ),

В) в сферах деятельности органов Федерации и ее субъектов (ст.71-78),

Г) о компетенции Президента (ст.83, 85-87),

Д) о полномочиях и актах Правительства РФ (ст.110-117),

Е) о судебной юрисдикции в сфере управления (п.2ст.118, п.3ст.125),

Ж) в ст.72 к совместной компетенции отнесены административное и административно-процессуальное законодательство.

б) федеральные конституционные законы (О Правительстве Российской Федерации, об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации и др.);

в) федеральные законы и законы РСФСР (Основы законодательства, кодексы и др.), к этой группе относится и вступающий с 1 июля 2002 года новый «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»;

2.Законодательные акты РФ и ее субъектов.

Наибольшее значение при этом имеют законы РФ, поскольку они содержат административно-правовые нормы, действие которых распространяется и на ее субъектов.

Административно-правовая “призма” закона позволяет различать законы:

А) статутные, регулирующие правовые положения органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов; примером является ФКЗ “ О Правительстве РФ “, ФЗ “ Об основах государственной службы РФ” Собрание законодательства РФ,1995, №8, ст 609,

Б) общетематические, регулирующие управление в отраслях, сферах экономики, культуры и т.п.; примером является ФЗ” О государственном регулировании агропромышленного производства»2 Собрание законодательства РФ,1996, №15, ст 2578

В) специальные законы административно-правового содержания (Кодекс “Об административных правонарушениях”),

Г) специальные законы об административно-правовых режимах (территория, деятельность субъектов и т.п.)

Налицо некоторое сужение “поля действия” собственно административных правовых актов. Если, например, деятельность министерств определялось в прошлые годы партийно-правительственными решениями и положениями о них, таким образом, теперь

статутные и тематические законы формируют правовую основу их деятельности.

г) декларации, положения, акты об амнистии и другие акты Верховного Совета РСФСР, палат Федерального собрания Российской Федерации.

2. Законодательные акты субъектов Федерации:

а) конституции, уставы субъектов Федерации;

Вместе с тем источниками административного права в настоящее время являются конституции республик, входящих в состав РФ, Уставы (основные законы) краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. В них при сохранении тех же конституционных “пластов” есть и дополнительные - о бюджетной, налоговой системе, о Кабинете министров, администрации и ее органов, о местном самоуправлении и его взаимоотношениях с государственными органами.

б) законы субъектов Федерации.

В настоящее время законодательная форма источников административного права значительно расширена, так как административно-правовые нормы могут найти свое выражение и в законодательных актах представительных органов всех субъектов РФ. Например, в Воронежской области принят Закон “О правовых нормативных актах Воронежской области”(1995), в Республике Коми - Закон” О государственной службе Республики Коми”(1994) и т.п.

II. Вторая группа -- акты Президента Российской Федерации. Поскольку Конституция Российской Федерации не отнесла Президента ни к одной из трех ветвей власти, Президент и его акты занимают особое место в правовой системе России. Акты Президента -- важнейший источник административного права - Акты Президента Российской Федерации -- это:

а) указы Президента;

б) распоряжения Президента.

В Конституции РФ дается неоднозначная характеристика актов Президента РФ. В ст.90 говорится о том, что Президент издает указы и распоряжения. В п.1ст.115 речь идет о нормативных указах как основании для издания актов Правительства, а в п. ”а” ст.125 - о разрешении Конституционным Судом дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ, приведенные конституционные характеристики раскрывают разные грани актов Президента.

Выделим наиболее важные признаки президентских актов. К их числу можно отнести:

1. высокое место этих актов в правовой системе после Конституции и законов,

2. широта регулируемых актами Президента общественных отношений в силу масштабности его функций и полномочий,

3. общеобязательность исполнения указов и распоряжений Президента на всей территории РФ,

4. единоличный порядок издания актов Президента, сочетаемый с использованием консультативно-совещательных процедур их подготовки и предварительного рассмотрения ,

5. соответствие президентских актов Конституции и федеральным законам,

6. нормативное многообразие актов в виду сочетания в них обще нормативных, конкретно регулирующих и оперативных мер.

«Указное право» развивалось особенно интенсивно после известных монополизации власти президента на основе Указа от 21 сентября 1993 года №1400 «о поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». До конца 1993 г. было принято около 900 указов. Грани «вхождения» указов в круг источников административного права зависит от границ этих сфер и содержание президентских указов См. Научный журнал «Государство и право»,№10, 2000, Прохоров К .И. , статья «Нормы права в сфере государственного управления», с 17-31. Указы касаются:

1. одобрения концептуальных идей, целей развития сфер государственной и общественной жизни, предопределяющих задачи и содержание деятельности различных органов, особенно органов исполнительной власти. Таковы, например, изданные в 1996 г. указы «О доктрине развития российской науки», «О концепции государственной национальной политики РФ»;

2. утверждение федеральных целевых программ в различных областях государственной, экономической и социальной жизни, являющихся базовыми программными документами для органов исполнительной власти;

3. определения организации управления в отраслях и экономических комплексах;

4. государственной поддержки экономического и социального развития регионов, крупных акционерных обществ;

5. установление правового режима в той или иной сфере управления, хозяйственной и социальной деятельности;

6. образования, преобразование и упразднение федеральных органов исполнительной власти, определение их задачи и функции, назначение министров и иных руководителей;

7. отмены актов федеральных органов исполнительной власти и приостановление действия актов органов субъектов РФ.

Принципиальное значение имеют Указы Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 22 апреля 1998 г., «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента РФ, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства РФ» от 2 мая 1996 г.

Акты Президента РФ обладают высокой юридической силой. Именно поэтому Президент вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Некоторые акты президентов республик и глав администраций краев, областей, городов федерального значения были приостановлены по этим основаниям. Так, назовем Указ Президента РФ от 19 мая 1994 г. «О приостановлении действия Указа Президента Республики Саха (Якутия) от 14 марта 1994 г. №743 ”О регулировании некоторых вопросов налогообложения физических лиц».

Административно-правовые нормы содержаться, как выше указывалось, также в правовых актов президентов, являющихся главами исполнительной власти республик, входящих в состав РФ (например, в Республике Бурятия, в Республики Татарстан).

III. Третья группа -- акты государственной администрации -- самая многочисленная как по количеству актов, так и по их источникам.

1. Административные акты федеральных органов и организаций:

а) постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации.Правительственные акты выступают право образующим фактором в сфере непосредственного регулирования основных административно-правовых отношений, в сфере формирования и развития всего массива ведомственных актов, в сфере жизни граждан.

Можно выделить следующие признаки, характерные для правительственных актов:

1. отражение многопрофильности деятельности, межотраслевой характер;

2. высшая мера нормативности в системе исполнительной власти;

3. прямая связь с законом и строгая под законность акта;

4. общеобязательность действия на всей территории РФ;

5. парное существование актов - постановлений, утверждающих положение, и иных общенормативных документов.

Актами Правительства являются постановления и распоряжения. Они различаются по кругу разрешаемых с их помощью вопросов и порядку принятия. Постановления являются, как правило, нормативно-правовыми актами и отражают основные вопросы компетенции Правительства, принимаются на его заседаниях в коллегиальном порядке. Распоряжение - ненормативные акты, которые носят оперативный характер и адресованы узкому кругу исполнителей См. А.П.Алехин, А.А.Кармолицкий, Ю.М.Козлов «Административ-ное право Российской Федерации», М, изд-во «Зеркало», 1997, с 67- 74. Например: Постановления «О порядке ведения лицензионной деятельности» от 24 декабря 1994 г., «О ведении государственного учета лесного фонда» от 20 мая 1997 г.; утвержденное им «Положение о государственном учете жилищного фонда в РФ» и т.п. Правительство утверждает также положения о федеральных органах исполнительной власти, различного рода общефедеральные правила. Так, 13 августа 1997 г. им были утверждены «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

В статье 115 Конституции РФ установлены следующие свойства постановлений и распоряжений федерального Правительства:

1. «привязка» их к своему субъекту - Правительству;

2. обязательность к исполнению в Российской Федерации;

3. обеспечение их исполнения;

4. возможность отмены Президентом РФ в случае их противоречия Конституции, законам и указам. В пункте «а» ст. 125 предусмотрена возможность разрешения Конституционным судом дел о соответствии Конституции нормативных актов Правительства РФ.

б) постановления, приказы, инструкции министерств и других центральных федеральных органов специальной компетенции.

Среди административных актов всегда выделяются ведомственные акты. Их возникновение и действие обусловлено наличием в системе исполнительной власти специфических органов. Речь идет о министерствах , государственных комитетах, комитетах , службах, департаментах, агентствах, инспекциях и иных разновидностях центральных органов управления. Это могут быть как федеральные органы исполнительной власти, так и соответствующие органы субъектов РФ. Для ведомственных актов характерны специфические признаки :

1. это акты органов исполнительной власти, обладающих специальной компетенцией;

2. это подзаконные акты в системе иерархических отношений, которые принимаются на основе и во исполнение закона в соответствии с актами Президента и Правительства, других вышестоящих органов;

3. это акты, отличающиеся конкретностью своих предписаний, адресованностью их конкретно определенному кругу лиц и организаций;

4. это акты, содержащие правовые нормы и конкретные оперативные меры индивидуального и разового характера, а также информационного об актах вышестоящих органов.

5. это акты, обязательны к исполнению в той или иной сфере, отрасли управления, изданные в пределах полномочий соответствующих органов.

В качестве примера можно привести утвержденную приказом министра внутренних дел РФ от 23 октября 1995г. «Инструкцию о применении Правил регистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту жительства в пределах Российской Федерации».

Ведомственные акты отличаются большим разнообразием по своему содержанию и формам. Поэтому всегда предпринимались попытки типовых процедур их подготовки и принятия. Особое значение имеют «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», учрежденные постановлением Правительства РФ от 31августа 1997г.

Проведенный анализ дает возможность делать некоторые выводы:

во-первых, налицо множественность видов ведомственных актов, что осложняет правильный выбор их формы для решения вопросов определенного рода;

во-вторых, обратим внимание на наличие своего рода распорядительных актов типа приказа, указания и актов методического характера: инструкции, письма. Чаще всего с помощью первой группы актов утверждаются и вводятся в действие акты второй группы;

в-третьих, отметим специфику актов, действующих на основе единоначалия( приказы министерств и т.д.) и па основе коллегиальности ( постановления госкомитетов, комитетов и некоторых других ведомств).

Ведомственные акты издаются преимущественно во исполнение законов, указов и постановлений, распоряжений правительства. В качестве примера можно привести инструкцию Минюста РФ от 19 марта 1996г. «О порядке совершения нотариальных действий должностными лицами органов исполнительной власти»; «правила учета электрической энергии», утвержденные в сентябре 1996г. Минтопэнерго и Минстроем; Постановление федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку «О временном порядке лицензирования деятельности по ведению реестра владельцев ценных именных бумаг».

в) приказы, постановления, инструкции, распоряжения и другие акты территориальных федеральных органов исполнительной власти; приказы, инструкции администраций государственных федеральных учреждений, предприятий, вооруженных формирований;

Примечательно, что в правилах, регламентирующих ведомственное нормотворчество субъектов РФ, очень скупо характеризуется акты отраслевых и функциональных органов См. журнал «Вестник Московского Университета»,№9, 2000, «Вопросы регулирования деятельности органов исполнительной власти субьектов РФ» ,с 36-51.

. Так, в Законе Воронежской области «О правовых нормативных актах Воронежской области» лишь некоторые виды актов- положения, правила- можно отнести к ведомственным актам. Более жесткая формула содержится в п.4 ст.66 Устава Свердловской области: «Департаменты, управления, отделы, иные органы и подразделения органов исполнительной власти Свердловской области не вправе издавать нормативные правовые акты области общего значения», тем самым признана их сугубо конкретная и оперативная направленность. В практике комитетов по экономике администрации Тверской и Челябинской областей почти не встречаются постановления, их заменяют либо постановлениями глав администраций, либо письмами.

г) акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и др.;

2. Административные акты субъектов Федерации:

а) указы, постановления и другие акты глав исполнительной власти субъектов Федерации (президентов, губернаторов, мэров, глав администраций);

Теперь рассмотрим акты губернаторов и глав администраций краев, областей. В Уставе Ставропольского края записано, что губернатор принимает акты по вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. Там же говорится об актах руководителей органов правительства по вопросам деятельности соответствующих отраслей, а в ст.69-74 - о приказах как правовых актах структурных подразделений правительства. Согласно Закону Краснодарского края от 4 апреля 1998г. «О правотворчестве и правовых актах Краснодарского края» глава администрации издает распоряжения и постановления, а департаменты, комитеты, отделы могут издавать приказы, постановления, инструкции и давать указания.

Акты областных администраций являются чаще всего оперативно-распорядительными и функционально-регулятивными, т.е. более узкими по сферам применения. В них преобладают предписания и задания. Например, в 1999г. администрацией Воронежской области приняты постановления «Об областном перечне гарантированных социальных услуг инвалидам», «О стабилизации ситуации в отраслях социальной сферы в 1999 году».

Эффект административно-правовых актов субъектов РФ не всегда высок. Видимо, по этой причине Законодательное Собрание Санкт-Петербурга внесло в порядке законодательной инициативы проект федерального закона «Об административной ответственности за неисполнение законов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ». Также коллективом ученых был разработан проект «Правил подготовки, принятия и выполнения решений администраций области и ее органов», которые были одобрены и приняты в Тверской, Воронежской, Челябинской, Новгородской и других областях.

б) постановления и распоряжения правительств субъектов Федерации;

Постановления и распоряжения председателей правительств республик в составе РФ названы в конституциях республик: в ст. 7 Конституции Республики Карелия установлено, что эти акты не могут противоречить Конституции и законам Федерации и республики Карелия. А согласно ст. 87 Конституции республики Коми Глава республики, возглавляющий Правительство, издаёт указы и распоряжения на основе и во исполнение действующего законодательства. Иная трактовка актов содержится в законе республики Бурятия «О Правительстве республики Бурятия» от 21 июня 1995 года, где в ст. 4 указывается на организацию и контроль федеральных актов, включая акты Правительства РФ, а ст. 31 посвящена актам Правительства с типичными элементами их подготовки, принятия и исполнения.

в) приказы, постановления центральных органов специальной компетенции субъектов Федерации;

г) приказы, постановления местных органов государственной власти субъектов Федерации (например, префектов в Москве);

д) приказы, инструкции администраций, государственных предприятий, учреждений субъектов Федерации.

Локальные акты принимаются на предприятиях, в организациях и учреждениях как первичные, структурные ячейки. Этими актами регулируется решение множества организационных, трудовых, производственных, торговых, финансовых вопросов, общих для всех локальных структур.

Локальные акты занимают нижнюю ступень в пирамиде административно-правовых актов, среди таких актов меньше нормативных и больше ненормативных, оперативных, поскольку правовую основу для них составляют законы и акты вышестоящих органов исполнительной власти. В Уставы же время самоорганизация и самостоятельность локальных структур дают им возможность свободно определить условия, порядок и основания принятия решения. Базовые первичные акты- Уставы, положения, учредительные договоры - содержат главные элементы процедуры принятия решений. Кроме того, есть полезный опыт ряда предприятий Москвы, Ульяновска, Мурманска, утвердивших Правила подготовки, принятия и выполнения решений, регулирующих весь цикл движения решений и круг лиц, уполномоченных их принимать и реализовать.

Можно выделить следующие признаки локальных актов:

§ Принятие их на предприятиях, в учреждениях, организациях, где непосредственно сливаются функции управления и производственного, коммерческого, учебного, научного и иного процесса;

§ Охват в локальных актах всех функций возложенных законом, Уставом и положением на соответствующую структуру;

§ Ограничение действия локальных актов сферой деятельности соответствующих структур;

§ Широкая самостоятельность локальных структур в установлении процедур, оснований и круга субъектов, правомочных принять решение;

Сочетание управленческих процедур принятия решения с самоуправлением трудового коллектива, акционеров и др., с участием общественных организаций (ст.226-231, 235 КЗоТ РФ).Среди наиболее типичных видов локальных актов следует назвать приказы, распоряжения, инструкции, реже - решения.

Рассмотрим теперь, какие акты и в каком порядке принимаются на государственном и муниципальном предприятии. В пределах своей компетенции, установленной законом, в Уставе предприятия (объединения), другими правовыми актами, директор издает приказы. С их помощью решаются основные вопросы управления, планирования, производства и труда, социального развития предприятия (объединения). По вопросам оперативно-методического, а также по вопросам организации исполнения приказов и других актов директор издает указания.

Общенормативные документы типа инструкций, положений, стандартов, регулирующих порядок деятельности в той или иной сфере, вводятся в действие с помощью «утверждающей подписи» директора, его заместителя и главного инженера предприятия (объединения).

Руководители структурных единиц объединения издают приказы в пределах своей компетенции, установленной в положениях о них, по развитию и совершенствованию деятельности заводов, филиалов, улучшению условий труда и быта его работников.

Руководители отделов и служб вправе давать указания в пределах своей компетенции, обязательные для исполнения. Начальники цехов дают распоряжения по вопросам планирования, труда и производства в цехе.

По наиболее важным комплексным и перспективным вопросам экономического, научно-технического и социального развития объединения могут приниматься целевые комплексные программы (самостоятельно или в рамках ЦКП области, города, под отрасли, отрасли), планы многосторонних предприятий, утвержденные директором.

Локальные акты как бы замыкают длинную «правовую цепь» от Конституции и закона, и способствуют непосредственному осуществлению административно-правовых норм, издаваемых органами исполнительной власти. Они служат «мостом» между актами и действиями, поведением людей, и от их качества во многом зависит уровень управления, регулирования и правопорядка.

IV. Любые правовые нормы, регулирующие вопросы административного принуждения, являются административными. И если такие нормы принимаются решениями муниципальных органов, эти акты становятся источниками отраслевых норм. Так, местные органы исполнительной власти на основе ч. 7 ст. 245 КоАП РСФСР устанавливают порядок хранения и порядок оплаты хранения транспортных средств. Акты муниципальных органов содержат также нормы административного права, регулирующие лицензирование, регистрацию, общественный порядок и другие вопросы.

V. В правовой жизни России постепенно увеличивается роль публичных договоров, содержащих нормы административного права. В качестве источников административного права договоры и соглашения ранее почти не выделялись, но в настоящее время возросла роль договорного регулирования. См.: Демин А. В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. 1998. № 2. С. 15--21.

В административном праве применяются договора и соглашения трех типов. Во-первых, субъекты административного права ( исполнительные органы и другие ) могут вступать в договорные отношения, регулируемые нормами других отраслей права. Например, гл.5 ГК РФ посвящена участию РФ и ее субъектов, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (ст.124-127), включая и ответственность по обязательствам. Здесь обеспечено равенство сторон.

Во-вторых, в административно-правовых актах предусматривается случаи и основания заключения гражданско-правовых, трудовых и иных договоров. Это могут быть либо альтернативные правовые варианты, по выбору участников правоотношений, либо договоры, заключение которых считается обязательным. Часто встречаются отсылки к договорам других отраслей права (например, к трудовым контрактам).

В-третьих, все больший удельный вес приобретают собственно административно-правовые договоры. Они предусмотрены конституциями, Уставами и законами, либо обуславливаются рамками компетенции соответствующих государственных органов. При этом неравенство субъектов в той или иной сфере не заменяется , а дополняется равно-партнерскими отношениями.

Таким образом, административно-правовой договор есть соглашение между иерархически связанными или не связанными государственными органами и иными организациями по поводу совместного решения управленческих дел. Примером соглашений, заключенных в соответствии с договором, о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Бурятия является Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Бурятия «О разграничении предметов ведения и полномочий в области международных и внешнеэкономических связей». В договорах встречаются отступления в ряде случаев от норм федеральной Конституции и федеральных законов. Так, в договоре РФ с Республикой Башкортостан к ведению последней отнесены вопросы судоустройства и прокуратуры, использование природных ресурсов только в соответствии с законами республики и ее соглашениями с федеральными органами.

Отметим также иные договоры и соглашения, которые можно назвать управленческими. Это договоры, соглашения между Правительством РФ и правительствами республик, администрациями субъектов РФ, между одноименными ведомствами, министерствами Федерации и ее субъектов, между федеральными министерствами президентами, правительствами, администрациями субъектов РФ ( таков опыт Минтопэнерго и Министерства путей сообщений, подписавшего тарифное соглашение с органами субъектов РФ). По своему содержанию они бывают договорами, соглашениями о сотрудничестве, о взаимодействии в тех или иных сферах или решение определенных вопросов, о совместно деятельности, о делегировании полномочий.

VI. Акты правосудия все чаще становятся источниками административного права. Известно, что нормативными являются не только те акты, которые содержат новую норму права, но и те, которые отменяют, изменяют старую.

Акты правосудия могут двумя способами влиять на систему норм. Во-первых, признавая незаконными или неконституционными действующие нормы, и тем самым прямо или косвенно отменяя, изменяя их. Во-вторых, в тех случаях, когда законом установлено, что решения определенных судов являются обязательными для судов той же или низшей инстанции.

В России акты правосудия не считаются правовыми прецедентами. И существующие суды осуществляют нормотворчество путем признания действующих норм несоответствующими нормам, имеющим более высокую юридическую силу. Существуют два вида актов правосудия как источников права. Во-первых, акты судов общей компетенции (в том числе и военных) и арбитражных судов, которые могут признать не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов подзаконные акты вплоть до постановлений Правительства России. Второй вид актов правосудия, которые признаны источниками административного права, -- постановления Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Конституционному Суду РФ предоставлены полномочия по разрешению дел о соответствии Конституции России федеральных законов, Указов Президента, актов Правительства РФ и ряда других актов, названных в ст. 125 Конституции РФ. Акты, их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Конституционный Суд РФ принял ряд постановлений, которыми признал несоответствующими Конституции РФ, федеральным законам многие административно-правовые нормы. Содержание данных норм включало ограничения, связанные с регистрационным учетом (пропиской) граждан, регулирующие применение мер административного принуждения (задержания, конфискации), закрепляющих полномочия органов государственной власти.

VII. Административные обыкновения в наше время в России, во-первых, существуют как правила деятельности в отдельных государственных организациях, это локальные нормы. Во-вторых, они ни письменным, ни устным актом власти не закреплены, но являются сложившимися в конкретных организациях обычаями (неформальными нормами) деятельности (распределения дел между служащими, существующими процедурами визирования документов и т. д.). В-третьих, они субъективны, в том смысле, что используются, если их признает руководитель организации или пока их не закрепят в актах субъектов власти.

Систему административно-правовых актов необходимо совершенствовать. Основные направления этой работы:

* повышение качества, взаимосвязи правовых норм;

* принятие всех необходимых для проводимых реформ норм;

* усиление роли законов в регулировании прав граждан, формировании и функционировании государственной администрации. Необходимо отметить, что в этом направлении за сравнительно небольшой срок много сделано. Взамен союзных подзаконных актов приняты законы Российской Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии, оперативно-розыскной деятельности, государственной тайне и др.;

* устранение пробелов в административно-правовом регулировании (путем принятия актов, регулирующих правовое положение студентов и учащихся, гражданскую альтернативную службу и др.). Один из важных аспектов проблем СИАП для всех юристов -- поиск нужных источников. Существует система изданий, в которых публикуются тексты официальных актов.

§3. Проблемы кодификации административного законодательства России

Вопрос об упорядочении административного законодательства и путях его кодификации в настоящее время приобретает особое значение. Это обусловлено возрождением интереса к административному праву в целом, значительно утраченному в связи с переходом к рыночной экономике. В начале реформ казалось, что для устойчивого экономического роста достаточно лишь экономической свободы и саморегуляции. Чуть ли не основной задачей реформирования представлялась борьба с административными методами управления. Дело доходило даже до отрицания надобности в каких-либо рычагах государственной управленческой деятельности вообще. Отрицательные последствия этого не заставили себя ждать См. «Журнал Российского права», изд-во «Норма-инфа», №10, 2000,Васнекин А П статья «Пути кодификации административного законодательства», с 12-17

. И лишь буквально в последнее время создавшийся перекос начал исправляться. Появилось понимание того, что механизмы свободной экономической деятельности и государственное регулирование должны находиться во взаимодействии. В правовой сфере это проявилось в переоценке значения административного права, в возрождении понимания его как одной из базовых отраслей.

Вновь возникшая востребованность административного права для регулирования общественных отношений нашла свое отражение в официальных планах законотворческих работ, где появились самостоятельные позиции о разработке Административного кодекса РФ, Административно-процессуального кодекса РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Попытки создания Административного кодекса как Кодекса управления предпринимались в истории страны неоднократно: в 1922-1925 гг. в РСФСР и в Белоруссии, в 1927 г. на Украине. Но все они кончались неудачно. В РСФСР и Белоруссии проекты административных кодексов так и остались лишь проектами, а принятый в 1927 г. на Украине Административный кодекс, несмотря на многообещающее название, по существу таковым не являлся. Он касался в основном регулирования лишь той части управленческих отношений, которая была связана с охраной общественного порядка, государственной безопасности и применением мер государственного принуждения. Закономерно возникает вопрос о том, не обусловлена ли эта серия неудач какой-либо объективной причиной? С нашей точки зрения, такая объективная причина есть, и кроется она в особенностях самого административного права.

По нашему мнению, правы те авторы, которые признают (опираясь на практику) невозможным создать единый кодификационный акт в форме Административного кодекса. Кодекс как особая форма законодательного акта должен, представлять собой закон, обеспечивающий единообразное регулирование и содержащий в систематизированном виде всю или основную массу норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений. Именно эти обязательные требования к акту типа кодекса вряд ли можно практически выполнить в силу чрезвычайного разнообразия исполнительной деятельности, регламентируемой административным правом, отсутствием моноцентризма в его нормотворчестве и правоприменении.

Даже сторонники Административного кодекса вынуждены признать, что он не может охватить все нормы административного права. По их мнению, кодексом должны быть охвачены только те нормы, которые наиболее полно отражают сущность государственного управления или имеют определяющее значение для исполнительной деятельности. Эти высказывания объединяет отсутствие объективного критерия, способного быть обоснованием отнесения норм к "существенным" или "несущественным". Определенный субъективизм кодификатора не может обеспечить на практике полной кодификации административного права. Конечно, возможность издать какой-то закон, определяющий основные принципы (общие положения) для всей исполнительной деятельности, не исключается. Но такой закон, исходя из сферы своего регулирования, никак не может претендовать на наименование "Административный кодекс". Присвоение ему такового было бы определенной дезориентацией в решении проблем кодификации административного законодательства. Еще в 1959 г. известный польский юрист Е. Старосьцяк писал о том, что в силу своей нереальности "идея создания единого Административного кодекса мешает достижению успехов на более узких, более однородных участках административного производства".

Кодификация норм административного права традиционно проходила путем создания самостоятельных кодифицированных актов по отдельным отраслям или сферам государственной жизни и по отдельным правовым институтам. Эта тенденция заметна и сейчас. Например, по институту исполнительных органов государственной власти принят Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации"; готовится проект закон "О федеральных органах исполнительной власти"; институт государственной службы закреплен в федеральных законах "Об основах государственной службы в Российской Федерации", "Об основах муниципальной государственной службы"; по проблеме права жалобы принят Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", подготовлен Закон "Об обращениях граждан"; с 1 июля 2002года вступает в силу новый «Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации». Тематической направленности кодификации административного законодательства и его кодификации по отдельным правовым институтам и областям государственного управления целесообразно придерживаться и в дальнейшем.

При разработке нового КоАП РФ было высказано предложение - выделить нормы о производстве по делам об административных правонарушениях в самостоятельный Кодекс, назвав его Административно-процессуальным. С нашей точки зрения, механическое разделение Кодекса на две части, особенно в условиях большого количества субъектов административной юрисдикции, не способствовало бы решению задачи борьбы с правонарушениями. Кроме того, совокупность норм, устанавливающих порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях, никак не может быть адекватна Административно-процессуальному кодексу. Согласно мировой практике в это понятие вкладывается гораздо более широкое содержание. Административный процесс -это "форма жизни" всего материального административного права. Поэтому административно-процессуальные нормы - это не только процедурные нормы рассмотрения дел о правонарушениях, но и многочисленные нормы, регламентирующие порядок принятия управленческих решений и разрешения споров в сфере управления.

Действующее российское законодательство не содержит пока еще доброкачественной юридической основы для столь широкого понимания административного процесса. Речь может идти лишь о различного рода административных процедурах и соответствующих им административно-процедурных правилах. Сами эти правила не имеют общего характера, а формулируются применительно к конкретным управленческим действиям конкретных органов (должностных лиц) исполнительной власти. Содержатся эти правила в разрозненных нормативных актах, изданных органами разного уровня и обладающих поэтому разной юридической силой См. Научный журнал «Государство и право», №10, 2000, Прохоров К. И. , статья «Нормы права в сфере государственного управления», с 17-31

. Создание на их основе единого кодифицированного акта - Административно-процессуального кодекса или Основ административно-процессуального законодательства может рассматриваться лишь как перспективная задача, связанная с укреплением правовой базы государственно-управленческой деятельности, механизма реализации задач и функций исполнительной власти.