Проблемы общей теории права и государства

На данном этапе весьма важно получить подробную информацию о действующем законодательстве по затрагиваемому вопросу, проанализировать его состояние, практику применения. Желательно, чтобы разработчики проекта ответили на вопросы: принимались-ли раньше акты по теме предлагаемого проекта; если принимались, то каковы их эффективность и недостатки, каким образом они будут связаны с .разрабатываемым проектом; как предлагаемый акт впишется в действующее .правовое регулирование, насколько хорошо он будет взаимодействовать с системой действующих или намеченных к разработке нормативных актов и т. п.

Разработка проектов без увязки с действующими актами усугубляет и без того довольно значительную разбалансиро-ванность и внутреннюю противоречивость российского законодательства. Вот почему по каждому проекту перед началом его разработки целесообразно подготовить справку о действующем регулировании по соответствующему вопросу. Уместно также составление справки о зарубежном законодательстве по теме проекта.

Анализ состояния законодательства по вопросам, относя-мся к теме проекта, помогает ответить и на вопрос, можно Ш ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее инятые акты или действительно необходимо подготовить овый акт. Заранее должны быть определены возможные по-дствия действия акта: экономические, социальные, юридические, экологические и1 другие, а также просчитаны возможные затраты материальных, финансовых и иных ресурсов, необходимых для решения вопроса, соответствующие доходы, издержки и т. д.

На начальной стадии работы над проектом вырабатываются основные положения будущего акта, которые должны обеспечить решение поставленных задач, достижение требуемых результатов, а также устранение недостатков действующего по данному вопросу законодательства. Для законопроекта и проекта другого важного акта в ряде случаев необходима и разработка его научной концепции.

Следующая стадия -- это подготовка первоначального текста проекта. Для выработки важных и сложных проектов обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов. В случае необходимости комиссии создают подкомиссии, рабочие и редакционные группы.

К работе подготовительных комиссий, разрабатывающих проект того или иного акта, привлекаются заинтересованные ведомства, научные и практические учреждения, отдельные ученые, представители делового мира, предприниматели, квалифицированные юристы. Целесообразно также привлекать к работе депутатов, не включенных в состав таких комиссий. Главное при этом -- обеспечить работоспособный и компетентный состав комиссии. Она должна сочетать в своей работе Демократизм, профессионализм и деловитость. тВажно поэтому, чтобы в подготовительные комиссии включались именно специалисты -- люди, имеющие большой опыт и знания.

Правотворческий орган может поручать подготовку аль-I Нативных проектов нескольким органам, организациям, *Рческим коллективам или отдельным лицам либо заключать с ними договоры, а также объявлять конкурсы на лучший проект. Это дает возможность'Получить неординарные решения, отразить плюрализм мнений и позиций, выработать оптимальное решение того или иного вопроса.

После того как первоначальный проект разработан, наступает следующая стадия правотворческого процесса --предварительное обсуждение проекта. Оно обычно осуществляется с привлечением большого круга заинтересованных органов, организаций, общественности. Формы такого обсуждения разнообразны: это широкое обсуждение на местах (в республиках, областях и т. д.) с привлечением целого ряда учреждений, общественных организаций; парламентские чтения; обсуждение на совещаниях непосредственно при правотворческом органе с участием научной общественности и заинтересованных министерств, ведомств и иных организаций; расширенные заседания подготовительных комиссий; обсуждение в печати и на телевидении; рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями; отзывы и заключения на проект со стороны министерств, ведомств, иных учреждений и организаций, не участвующих в его разработке, и т.д. Разнообразные формы обсуждения позволяют лучше учесть об-j щественное мнение, дают составителям проекта достаточнс четкие ориентиры в работе.

Все законопроекты обычно предварительно рассматриваются на заседаниях профильных комитетов законодательной: органа. Такое рассмотрение *-- залог делового и организованного прохождения проекта, гарантия более углубленной проработки вопросов.

Важно создать условия, обеспечивающие конструктивное) творческое рассмотрение и обсуждение различных варианте! решений, а также имеющихся альтернативных проектов. В этол одна из важных предпосылок подготовки обоснованного, качественного решения.

Подготовленные проекты должны быть подвергнуты всесторонней правовой, финансовой, экологической и иной специализированной экспертизе. Такая экспертиза, будучи постоянной и обязательной, призвана способствовать повышению качества подготавливаемых нормативных решений, эффективности правотворческой работы.

Важнейшие законопроекты могут быть вынесены на всенародное обсуждение. В процессе всенародного обсуждения законопроект публикуется в центральных и местных газетах и журналах, рассматривается на заседаниях представительных органов различных звеньев, в трудовых коллективах предприи и учреждений, в воинских частях, общественных объе-Яинениях, на собраниях граждан по месту жительства. ^ Всенародные обсуждения в нашей стране пока еще не евратились в эффективный инструмент учета общественно-П мнения в законодательной работе, повышения качества законопроектов. Они проводятся при явно недостаточной активности граждан и их объединений. Повысить действенность всенародных обсуждений могли бы, в частности, публикация в печати не только самого проекта, но и комментариев к нему, интервью по наиболее актуальным и острым вопросам, затрагиваемым в проекте. Уместно расширить формы обсуждения: заполнение анкет, выборочные опросы населения, конференции, встречи и беседы депутатов с избирателями и др. Очень важно также обеспечить максимальный учет предложений, высказываемых в ходе обсуждения. Обобщенные сводки предложений следует публиковать, комментировать по радио и телевидению. Наряду с этим должен быть отлажен механизм изучения и анализа этих предложений. В частности, уместно использовать современные научные методы обработки и обобщения предложений.

После учета замечаний и предложений проект окончательно отрабатывается и редактируется. Как правило, это делает та рабочая комиссия, которая составляла первоначальный текст проекта.

Затем наступает новый этап правотворческой процедуры, когда работа над проектом вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом.

Возведение государственной воли в закон (деятельность правотворческого органа по рассмотрению и принятию нормативного акта). Этот этап начинается с внесения проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган от имени органа или организации, готовивших его. Правом официального внесения законопроектов в высший представительный орган страны, (право законодательной инициативы) пользуются определенные полномочные органы, организации и лица, обычно предусмотренные в Конституции.

Проект закона представляется вместе с объяснительной запиской, содержащей обоснование необходимости его принятия, развернутую характеристику целей, задач и основных положений будущего закона и его места в системе действующего законодательства, а также ожидаемых последствий его применения. При представлении проекта, реализация которо-0 потребует дополнительных материальных и иных затрат, РИлагается финансово-экономическое обоснование.

Все официально внесенные законопроекты рассматриваются и принимаются, как правило, после обсуждения соответствующими комитетами палат законодательного органа по профилю проекта, а также комитетом по законодательству.

Следующая стадия правотворческого процесса, свойственная коллегиальному правотворческому органу, -- внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания. Затем следует обсуждение и официальное принятие проекта.

Эти стадии применительно к деятельности высшего представительного органа страны обычно детально регламентируются.

Рассмотрение законопроектов осуществляется в трех чтениях, если законодательным органом применительно к конкретному проекту не будет принято иное решение. Практика проведения нескольких чтений законопроекта позволяет более детально, внимательно и всесторонне рассмотреть проект, внести в него необходимые поправки и обеспечить тем самым принятие более продуманного законодательного решения.

При первом чтении законопроекта заслушивается доклад инициатора законопроекта и содоклад головного комитета. Затем депутаты обсуждают основные положения законопроекта и высказывают предложения и замечания в форме поправок,] рассматривают.предложения об опубликовании при необходимости законопроекта для обсуждения. По результатам обсуждения законодательный орган одобряет основные положение законопроекта или отклоняет- его. В случае одобрения обычно| устанавливается срок его представления для второго чтения.

Рассмотрение внесенных поправок к проекту и подготовка! его ко второму чтению осуществляются головным комитетом! или другим органом, которому поручена доработка проекта.

При втором чтении с докладом выступает председатель головного по данному законопроекту комитета либо руководитель органа, дорабатывающего проект. Обсуждение проводится постатейно; по разделам или в целом.

В результате второго чтения законодательный орган либо.1 принимает закон, либо отклоняет его, либо возвращает на| доработку.

На голосование ставятся отдельно каждая статья либо раздел или глава проекта. Статья, раздел, глава принимаются за основу, затем на голосование ставятся все поступившие в письменном виде поправки. Если предложено внести несколько поправок в одну и ту же статью проекта, то вначале оо-суждаются и голосуются те из них, принятие или отклонение которых позволит решить вопрос о других поправках.

Когда обсуждены все поправки, статья, раздел или глава рождаются в целом с принятыми поправками. Затем проект еожчается в целом. Порядок подсчета голосов обычно чет-устанавливается регламентами законодательного органа.

В деятельности законодательных органов ряда стран Св частности, в Российской Федерации) существует практика принятия законов в трех чтениях. Так, в соответствии с Регламентом Государственной Думы принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной Думы для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимоотношений статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам.

В Регламенте Государственной Думы установлен также порядок повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации, а также повторного рассмотрения тех из них, которые отклонены Президентом Российской Федерации.

Коллегиальные правотворческие органы (Правительство, государственные комитеты и др.) принимают нормативные акты простым большинством голосов. Президент государства, министры и другие органы единоличного руководства утверждают свои акты (указы, приказы, инструкции и т. д.) в персональном порядке.

Официальное оглашение принятого нормативного акта. Заключительной стадией правотворческого процесса является официальное опубликование принятого нормативного акта в особых, предусмотренных законом печатных органах (специальные издания, газеты), а также его официальное оглашение в иной форме (по радио, телевидению, телеграфу, путем Рассылки официальных текстов в заинтересованные органы и °Рганизации).

Ведомственные акты, издаваемые министерствами, государственными комитетами и иными учреждениями, публикуются в издаваемых этими органами бюллетенях (если таковые имеются), а также в официальном порядке рассылаются в подчиненные органы, учреждения, организации. Акты органов местного самоуправления публикуются в соответствующих бюллетенях, а также развешиваются .на видных местах.

§ 4. Законодательная техника

Под законодательной техникой понимается система правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих максимально полное и точное, соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов. От соблюдения правил законодательной техники во многом зависит степень совершенства законодательства, доходчивость нормативных актов, высокий-уровень систематизации законодательства.

К форме готовящихся проектов предъявляются следующие требования:

логическая последовательность изложения, взаимосвязь нормативных предписаний, помещаемых в правовом акте;

отсутствие /противоречий внутри нормативного акта, в системе законодательства;

максимальная компактность изложения норм права при глубине и всесторонности отражения их содержания; ясность и доступность языка нормативных актов; точность и определенность формулировок и терминов, употребляемых в законодательстве;

сокращение до минимума количества актов по одному и тому же вопросу в интересах лучшей обозримости нормативного материала, облегчения пользования им; укрупнение правовых актов.

Необходимой предпосылкой высокой культуры правотворчества является выявление и тщательное изучение предше~ ствующего законодательства по вопросам, составляющим содержание проектируемого акта. Новый акт вливается в систему права и оказывает на предшествующее законодательствотвенное ВЛИЯние. Установление нового нормативного vщ/тования, его упорядочение невозможны без официаль-Р определения судьбы актов, которые по-иному регулиру-тот же вопрос, без отмены устаревших, утративших свое значение актов.

Если в действующих актах имеются повторения, несогласованности, противоречия с предполагаемым регулированием, то должны быть подготовлены в качестве самостоятельных статей (пунктов) проекта либо пунктов постановления о введении его в действие предложения о внесении в действующие акты изменений в связи с принятием нового нормативного решения, о признании актов, их частей утратившими силу, а также поручение нижестоящим органам привести свои акты в соответствие с новым актом.

Самая удачная форма внесения изменений в нормативные акты -- оформление новой редакции изменяемого предписания и помещение его непосредственно в текст акта вместо старой редакции. Дополнения также должны вноситься в текст изменяемого акта.

Для нормативных актов'характерны единые унифицированные стереотипы, формальные реквизиты, заранее установленные структурные части. Без таких официальных атрибутов, как.указание места и даты издания, наименования (вида) нормативного акта (например, Федеральный закон, Основы законодательства и т. д.), его заголовка, подписей официальных лиц, а для ряда актов -- и порядкового номера издания не может быть нормативного акта как официального Документа.

Законодательные акты обычно делятся на статьи, президентские, правительственные и ведомственные акты, а также акты местных представительных органов и их исполнительных структур -- на пункты. К статьям закона, как правило, даются заголовки, в которых обозначается предмет регулирования соответствующей статьи. Значительные по объему акты делятся на главы, разделы,' части. Некоторые из них снабжаются преамбулами, приложениями.

Не следует включать в текст нормативного акта (за исключением преамбулы, которая помещается, как правило, в Роектах наиболее важных актов) общие рассуждения, науч-1е положения, призывы, декларации и т. п. Для того чтобы рмативный акт был действительно .юридическим докумен-> он должен излагаться простым, ясным языком, по воз-жности короткими фразами. В нем не должны употреблять-ооразные сравнения, эпитеты, метафоры, а также устаревшие и многозначные слова и выражения, термины, не яе ляющиеся общеупотребимыми.

Точность, лаконичность и строгость стиля -- характер ные черты языка нормативных актов. Для законодательного текста не свойственны эмоциональная окрашенность, вольна,: литературная обработка. Очень важно единство употребление терминов. Один и тот же термин должен последовательно использоваться в тексте акта при обозначении одного и того же понятия. Это правило необходимо соблюдать и при внесении ъ нормативные акты изменений и дополнений.

В проекте целесообразно давать определения имеющих принципиальное значение терминов (законодательные дефиниции), а также расшифровку малоизвестных юридических, технических и других специальных терминов, особенно если будущий акт рассчитан на широкое применение и касается большого круга должностных лиц или многих граждан.

В качестве обязательного компонента в нормативном акте должны быть предусмотрены специальные правовые средства, обеспечивающие его соблюдение: меры поощрения, контроля, порядок разрешения споров и т. д.

В проекте, содержащем предписания, которые устанавливают обязанности государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан, меры ответственности за их нарушение формулируются в том случае, если они отсутствуют в действующем законодательстве. Если же такие меры уже предусмотрены, то следует дать отсылку к устанавливающим их действующим актам.

В случае необходимости одновременно с проектом закона готовится проект постановления о порядке введения закона в действие. В проекте ..такого постановления регламентируются вопросы отмены или изменения ранее принятых законов либо их отдельных частей, начала действия закона, формулируют-: ся правила, которые должны распространяться на отношения, возникшие до вступления закона в силу, решаются другие, вопросы, касающиеся порядка его реализации.

Глава 6. Система права и система законодательства

§ 1. Основные системные понятия в теории и практике позитивного права

В современной правовой науке сложилось различное применение понятия или самого термина "система" к характеристике наиболее общих категорий позитивного права. Так, в теории, обращенной к внутригосударственному праву той или иной страны, применяются понятия "система права" и "система законодательства", когда имеют в виду те или иные аспекты структурной дифференциации правовых норм или законодательных актов, сложившейся в данном государстве, в его "национальном" праве.

Между тем в правовой компаративистике, изучающей различные варианты сопоставления правовых систем суверенных государств, активно применяется термин "правовая система". Он, естественно, необходим как для обозначения таких систем в целом для разных государств, так и для выделения сходных в основных чертах групп "национальных" правовых систем, получивших впоследствии название "семей" правовых систем (англосаксонская, континентальная, мусульманская и др. "семьи")1. Такое понятие сложилось и в отечественном правоведении2.

Интересы сравнительного правоведения обращены к анализу не только системы дифференциации правовых норм, но и таких главных черт правового строя, как принципы данного общества, в особенности принципы его государственного строя; источники права, признанные в обществе и государстве; для традиционных" систем -- господствующие обычаи, нормы нравственности и религиозные воззрения и нормы поведения; основные отрасли права, судебная система. Поэтому само понятие "правовая система" приобрело в правовой компаративистике гораздо более широкое значение, чем понятия "система права" и "система законодательства" во "внутригосударственном" правоведении.

Долгое время, вплоть до 80-х годов текущего столетия понятия системы права и законодательства рассматривались в отечественной научной литературе почти исключительно в нормативно-правовом аспекте. Взаимосвязи и зависимости между правом в его нормативном выражении и применением правовых норм, их реализацией, правоотношением, правосознанием и иными правовыми явлениями, несомненно, обстоятельно рассматривались в теории права и использовались в правовой практике. Однако в единое понятие правовой системы они не сводились. В лучшем случае в теории все названные явления объединялись понятием "элементы (части) правовой надстройки", которое, однако, не содержало системной характеристики единства и взаимосвязи правовых явлений. С развитием теории права в нашей отечественной науке возникла настоятельная потребность более широкого применения системного подхода к общему анализу внутренней структуры правовых явлений в их единстве и взаимодействии. На этой основе сложилось и понятие правовой системы, характеризующее внутригосударственное право данной страны, как бы объединяющее все основные его элементы и взаимосвязи между правовыми явлениями в жизнедеятельности общества, государства и его граждан и организаций1.

В современных условиях следует всемерно поддержать разработку в отечественной правовой науке системного подхода и широких категорий, охватывающих не только структурную дифференциацию правовых норм, но и разнообразные иные взаимосвязи правовых явлений. Такой категорией и служит понятие "правовая система". Но при этом важно отметить, что ни один из авторов, использующих это понятие, не отрицал и не отрицает сейчас самостоятельного места понятий системы права и законодательства как системы действующих в данном обществе правовых норм и актов, в коих они официально закрепляются. Не следует этими понятиями поглощать все системные взаимосвязи норм и правоотношений, законов и процесса их применения, реализации и т. п.

Понятия "система права" и "система законодательства" мненно продолжают играть свою роль в правовой практи--- „ ппатзя любого совпеменного государства. К тому науке права любого современного государства. К в научной литературе прочно утвердилось и мнение о том, оба этих понятия тесно взаимосвязаны между собой, оскольку нормы права, по крайней мере в большинстве современных развитых государств, находят свое выражение в законодательстве как важнейшем источнике внутригосударственного права. Поэтому понятия "система права" и "система законодательства" рассматриваются в науке как однопорядко-вые, но не тождественные системы, выражающие соответственно структуру содержания и формы позитивного права. Из этой взаимосвязи структуры действующего права и законодательства исходит дальнейшее изложение темы.

Можно считать общепризнанным, что сложившаяся система права и законодательства играет важную роль стабилизирующего фактора в формировании и развитии общественных отношений и процесса их регулирования, в обеспечении правомерной деятельности граждан, организаций и самого государства. Достижение такой стабилизации государственная власть с древних времен видела- в установлении единого порядка в стране путем опоры на помощь мудрых обычаев и законов, в обеспечении строгого соблюдения установленного порядка. Во всемирной истории по-разному складывались у тех или иных народов сами законы, обычаи, судебная и административная практика. Но ни одно государство не обходилось без этих важнейших юридических средств обеспечения порядка и стабильности.

Нетрудно отсюда подойти к тому, насколько важным является становление и упрочение системы права и законодательства в современный период развития страны, связанный с глубокими реформами и кризисными явлениями в сфере государственности, экономики и социальных отношений, а также в области массовой идеологии, сознании и нравственности каждого человека. Идея создания четко скорректированной систе-bi законов и иных нормативных правовых актов как условия стижения Стабильности и порядка буквально не сходит со рашщ газет и журналов; этой проблеме посвящена работа конодательных, представительных органов, органов испол-^ельной и судебной власти. Ее провозглашают своей важ-ей заботой избранники народа, политические и обществен-НЬ1е деятели.

Наконец, Указом Президента России 6 февраля 1995 г. положено начало работы по всеобщей систематизации российского федерального законодательства -- подготовки и издания Свода законов Российской Федерации1. В настоящее время подготовлен и внесен на рассмотрение Государственной Думы проект Федерального закона "О Своде законов Российской Федерации", находящийся на стадии рассмотрения комитетов Думы2. Ведется предварительная работа по формированию данного Свода3.

Все это свидетельствует о том, что формирование предметной системы права и законодательства -- настоятельная потребность нынешнего этапа развития России на пути к прочной демократии и рыночной экономике.

§ 2. Структура системы права и законодательства

Всякой системе независимо от того, какие объекты или явления составляют ее содержание, .свойственна определенная структура, т. е. "наличие связей между элементами и появление в целостной системе новых свойств, не присущих элементам в отдельности. Связь, целостность и обусловленная ими устойчивая структура -- таковы отличительные признаки любой системы"4. "Структура, -- отмечал Д, А. Керимов, -- каркас (скелет), при помощи которого организуется, упорядочивается содержание данного явления'^.

Значение устойчивой структуры, упорядочивающей содержание, и послужит основным ориентиром характеристики системы права и законодательства в дальнейшем изложении.

Структурный аспект правовой системы всякого государства состоит в том, что все правовые нормы, входящие в действующее, позитивное право, составляют единое целое (действующее право в целом), разделяемое по содержанию различных норм на соответствующие взаимосвязанные части структуры права и законодательства. Основанием такой содержательной структуры права и законодательства служит разнообразие видов общественных отношений, являющееся объек-

Кроме предмета регулирования отрасли права характе-изуются также особенностями метода правового регулирования. Например, таким отраслям права, как гражданское, семейное, в значительной мере также трудовое, и некоторым другим отраслям присущ диспозитивный метод, допускающий широкий выбор средств регулирования по воле сторон соответствующего правоотношения.

Отраслям права, устанавливающим нормы, которые регулируют деятельность государства, его органов управления и правосудия, присущ главным образом метод императивного оегулирования, т. е. регулирования с помощью норм, обязательных для исполнения участниками правоотношения.

Некоторым отраслям права присущи методы специального правоохранительного назначения, направленные на осуществление защиты прав и свобод граждан, различных организаций, установленного законом правопорядка. Конкретные особенности метода регулирования могут быть выражены целым набором средств, присущим каждой отрасли права.

Разделение права на отрасли, институты, иные структурные элементы по предмету и методу регулирования представляет собой основную, главную юридическую структуру предметной дифференциации права и законодательства.

Кроме этой главной структуры деление права и законодательства имеет еще иную, как бы вторичную структуру, состоящую из образования комплексных массивов правовых норм различных отраслей права и законодательства. Такие комплексы и массивы возникают в современном праве и законодательстве в условиях развитой промышленности, транспортных артерий, связи, энергетики и других отраслей массового роизводства и оказания услуг, охраны окружающей среды, реоующих применения разнообразных технических, органи-ционных и иных средств в тесной их взаимосвязи.

Равовых норм, как морское право, сельскохозяйственное право, горное, лесное и другие природоресурсовые отрасли, законодательство о промышленности, связи, информатизации и т. п. В таких комплексных1 объединениях правовых норм главным является не выделение особых, юридически дифференцированных отраслей права, а, наоборот, интеграция специальных для той или иной сферы деятельности общества (отрасли хозяйства, управления, культуры, образования, здравоохранения и т. п.) разнородных норм права, т. е. норм, различных по юридической первоначальной дифференциации права и законодательства.

Образование специальных, можно сказать, профилизиро-ванных по предметному содержанию и назначению, правовых норм как бы дополняет основную, отраслевую дифференциацию, но не должно противоречить ей. Иначе говоря, например, нормы о гражданских правовых отношениях (скажем, транспортные уставы и правила перевозки на транспорте) не должны противоречить общим нормам гражданского права о договоре перевозки, установленным ГК; нормы об особых условиях труда в разных отраслях хозяйства -- общим нормам КЗоТ. Нормы комплексных актов могут носить характер оправданных спецификой исключений из общих правил, но не должны игнорировать эти правила или отменять их. Римские юристы называли такие нормы jus singulare (норма для особого случая).

В современной литературе структура права и законодательства (т. е. нормативной части правовой системы) раскрывается также не только в отраслевом (или так называемом "горизонтальном") аспекте. Большинством ученых признается "вертикальный аспект" рассмотрения структуры законодательства, т. е. соотношение законов с подзаконными нормативными актами, а также иерархия последних между собой в зависимости от их юридической силы; изучение системы, дифференциации и взаимодействия федерального законодательства с законами и иными нормативными правовыми актами органов субъектов Федерации.

"Вертикальные" аспекты получают свое самостоятельное освещение и разработку в юридической науке2. Объекты и кри-

6 Система права и система законодательства и разграничения норм по юридической силе или по феде-Т ному и "региональному"1 уровням существенно отличны ^а отраслевой дифференциации и интеграции содержания норм ° ва и актов законодательства. В основе отраслевого подхода лежит различие содержания и предмета правового регулиро-ания Критерии различий "вертикальной" структуры права иные: компетенция органов, предметы ведения федерации и ее субъектов, юридическая сила актов. Между тем предметный критерий (он же критерий содержания данной группы норм) служит главным признаком для определения круга правовых норм и актов, подлежащих применению в каждом отдельном случае осуществления тех или иных юридических действий, прав и обязанностей. Такой критерий и выявляется в процессе предметной дифференциации и интеграции 'норм права, законодательных и иных нормативно-правовых актов. Поэтому такая предметная дифференциация и интеграция, выраженная в понятиях "система права" и "система законодательства", сложилась в самостоятельную проблему правовой науки и практики.

Предметный критерий познания и построения системы права и системы законодательства связывает обе эти системы с тем главным свойством, которым характеризуется всякая система: с упорядочением ее содержания, созданием устойчивых связей элементов внутренней структуры, способных выявить и обеспечить действие свойств целостной системы, не присущих ее отдельным элементам.

Поэтому именно предметный подход и структурный анализ содержания права и законодательства являются главными для познания и построения структуры права и способов ее выражения в законодательстве.

§ 3. Система права и система законодательства: единство или различие?

Опыт исторического развития самых разнообразных госу-рств от далекого прошлого до современности с убедитель-тью свидетельствует, что законодательство любого госу-рства всегда нуждалось в известном упорядочении -- приве-ны РазРозненных норм в определенную систему. Однородные ° своемУ предмету, но принятые разрозненно право-°Рмы постепенно с учетом их значения объединялись в систематизированные законодательные акты, например, в так называемые варварские правды (Салическая правда, Польская правда), судебники, кодексы законов.

В реальном развитии права добуржуазных и буржуазных государств, несомненно, складывалось предметное обособление отдельных отраслей права, которое прошло длительный и весьма разнообразный путь развития. Широко известно деление права на публичное и частное в Древнем Риме, а также различение в античном мире цивильного права, естественного права и права народов. Средние века характери-зировались различением божественного права и законов государства, идеологически "подвластных" божественному праву. Однако практическое значение имели прежде всего партикуляризм и сословная дифференциация норм обычного права, судебной практики и законодательства. Не иссякало и влияние римского частного права, интерпретированного университетскими знатоками, знавшими латынь и кодификацию Юстиниана. Современное значение формирование и разграничение отраслей законодательства получили, по существу, с утверждением буржуазных отношений в Европе и Северной Америке в виде кодификации морского, гражданского, уголовного права, законодательства о судоустройстве и судопроизводстве, принятия конституций и иных конституционных актов, развития административного права централизованных государств, финансового и банковского права и т. п. В XIX в. появляется "рабочее законодательство", а также право "социального призрения", а в дальнейшем -- и право социального обеспечения неимущих, временно или постоянно нетрудоспособных.

Таким путем, по крайней мере в истории стран европейской континентальной культуры, складывалось деление права и законодательства на отрасли или иные подсистемы правовых норм. Этого требовали как реальные потребности жизни, так и идеологические, в том числе религиозные, представления и отношения.

В истории нашего отечества периодов Киевской и Московской Руси известны самостоятельные примеры систематизации законодательства, на основе складывающихся древне-славянских обычаев и влияния византийского права и православной культуры. Начало было положено Русской Правд01 Ярослава Мудрого (1016 г.), судными грамотами Новгорода Пскова и т. д. В период Московского государства выдающим памятником кодификации законодательства стало Соборн уложение 1649 г.

Переломным периодом стали реформы Петра I, при кото-Россия получила новую ориентацию законодательства на Рснове имперских традиций государств Западной Европы. Од-° ко мысли Указа Петра I от 18 февраля 1702 г. о "...снесении Гоборного уложения 1649 года с Постановлениями, после него остоявшимися" были воплощены в жизнь только в 1833 г., когда под руководством М. М. Сперанского был подготовлен и утвержден императором Николаем I Свод законов Российской империи, сыгравший немалую роль в создании системы российского законодательства XIX в.1

Традиции кодификации и общей систематизации законодательства были продолжены в советском государстве, где с начала 20-х годов возникла система кодексов и союзных основ главных отраслей законодательства. В 80-х годах было осуществлено издание Свода законов СССР и сводов законов союзных республик.

С учетом исторического опыта отечественного права и законодательства в советской правовой науке сложилось научное направление исследования системы права и законодательства, которое в настоящее время используется в науке права и современной России.

Поэтому важно остановиться на основных теоретических позициях учения о системе советского права и путях его использования в современных, условиях развития системы права и законодательства Российской Федерации.

В советской правовой науке сложились представления о принципиальном отличии системы права от системы законодательства.

Система права рассматривалась в виде ее деления на отрасли, подотрасли и институты и отдельные нормы как объективная или объективно-обусловленная структура права, а система законодательства признавалась "логической системой", создаваемой при систематизации законодательства по различным признакам, совпадающим не только с признаками Раслей права, но и с комплексными массивами

335

Такие рассуждения иногда прямо выводились из постулата марксистской теории об определяющем значении объективного перед субъективным, в частности экономики перед правом.

Однако может ли сама по себе система правовых норм рассматриваться как объективный фактор по отношению к законодательству? Право в его позитивном, юридическом смысле -- содержание законодательства (как и других источников позитивного права). В области права законы (как и судебные прецеденты, правовые обычаи) первоначально возникают по общему правилу для разрешения конкретных потребностей жизни. Текущее, каждодневное законодательство само со себе (без специального научно-практического обобщения, например, в правовой доктрине, инструкциях, кодексах) развивается бессистемно и складывается в необозримые массивы письменных и устных источников. Именно это обстоятельство и служило основанием необходимости проведения всех известных в истории кодификаций и систематизации законов, начиная с Законов Хаммурапи, римских Законов XII таблиц, Свода Юстиниана и кончая сводами законов Российской империи, а затем и сводами законов США, Швейцарии, Германии, СССР.

Как уже отмечалось, позитивное право обусловлено развитием общественных отношений, складывающихся в каждом конкретном обществе и государстве, и лишь выражает эти отношения в признанных государственной властью законах и иных источниках права.

Но при этом позитивное право как обязательные и защищаемые (охраняемые) государством нормы поведения складывается в единую упорядоченную систему (общую отраслевую или институционную) не стихийно, а путем их обобщения на рациональной основе, с обязательным участием сознания людей. Без такого рационального, прежде всего научного, обобщения возникают преимущественно разрозненные нормы и акты, использование которых на практике становится с течением времени все более затруднительным, а в конце концов тл невозможным. Сама же система права и правовых отношении познается юридической наукой и практикой путем анализа действующих правовых норм, и правовых отношений, их оценки и классификации, выведения, общих принципов и норм, группировки их в однородные институты (группы норм). При этом достигается логическая концентрация разрозненных нор' мативных предписаний. Таким логическим путем упрощается и упорядочивается реальное содержание права и правоотно на основе объективно сложившихся исторических ус-Ш ий и потребностей развития общества и государства, кото-Л всегда остаются объективным фактором формирования Р темы права и законодательства. Система же норм права и С 'тов законодательства как главной формы их выражения воз-икает в виде субъективного и адекватного отражения общественных условий каждой отдельной страны, реального уровня их развития, воплощаемого в культуре народа, в том числе его нравственной, религиозной и правовой культуре, в устройстве и правотворчестве государства.

Поэтому нельзя согласиться с выводами первой дискуссии о системе советского права 1938 -- 1941 гг. о том, что система права выступает "явлением объективного мира"2. Можно .и нужно говорить о том, что система права есть "структурное качество действующего в данном обществе права, которое соответствует системе закрепляемых ею общественных отношений", что она "определяется теми общественными отношениями, которые находят в ней отражение и закрепление"1'.

Но "соответствие" объективно сложившимся отношениям в данном обществе получает качество объективности только при правильности, истинности человеческих суждений, умозаключений, волевых намерений и действий. Если же общественные потребности отражены (познаны и выражены) неверно, искаженно в действующих правовых нормах, они будут действовать с соответствующими дефектами, сбоями, что порождает в свою очередь стремление участников правоотношений обходить законы или свертывать, ограничивать полезную деятельность. Поэтому об объективности системы правовых норм можно говорить только в смысле их интеллектуально-волевых качеств: правильности, истинности, полезности, понятности

Для населения, органов власти и иных субъектов права. Что касается материальной (не зависящей от сознания людей) объективности, присущей, по К. Марксу, базису, макроэкономике1, а также влиянию природной среды на сознание ц поведение людей, то подобным качеством ни правовые нормы (даже наилучшие и "вечные"), ни законы сами по себе не обладают и обладать не могут.

Поэтому когда говорят (или пишут) об объективной обусловленности внутренней дифференциации права на отрасли в зависимости от особенностей той или иной группы общественных отношений"2, то, по существу, имеют в виду не материальную структуру норм, а интеллектуально-волевую объективность (правильность, точность и т. п.) правовых норм.

Реальной, лежащей вне права основой системы.позитивного права является именно дифференциация сложившегося типа общественных отношений3. Об этом часто забывают, говоря об объективности системы права как о чем-то заранее данном в самом позитивном праве, которое действует в определенном обществе и государстве4. В результате остается без ответа вопрос: в какой юридической форме воплощены группы однородных отраслей права различного характера? Ответ же может быть только один: в действующем законодательстве (для континентальных правовых систем европейских и латиноамериканских государств) либо в иных источниках правам

В некоторых государствах доктрина признается источником права, но только для выведения общих принципов, а не для всей системы действующего позитивного права (например, в англосаксонских странах).

Что же касается системы отраслей права, также вырабатываемой наукой, то она служит прежде всего основой изучения закономерной для данного общества структуры права, причем структуры его содержания, абстрактно сформулированных правовых норм, а не воспроизведения текста нормативных актов, законодательства. Кстати, и в советской доктрине выработка системы советского права шла параллельно с разработкой соответствующих правовых наук и учебных дисциплин. Поэтому понятие "система права" и у нас. и за есть не что иное, как доктринальная научная катего-я; которой должна следовать (но далеко не всегда следует) ако'нотворческая- практика и система законодательства.

Это несовпадение теории и практики объясняется многими факторами. Для советского права оно было обусловлено изначальным положением науки права как "служанки" политики КПСС и советского государства и следующей в русле этой политики юридической практики.

Таким образом, понятие "система права" относится к числу доктриналъных. выводов юридической науки, но это вовсе не снижает его практического значения, влияния на законодательство. С его помощью мы получаем возможность наиболее абстрактно, обобщенно, отвлекаясь от частностей, выявить основные закономерности структуры, присущей действующему, позитивному праву. Например, основной (конечный) элемент системы права -- понятие правовой нормы -- выявляет необходимые для ее практического применения элементы: гипотезу, диспозицию и санкцию. Но при этом в ряде отраслей права (конституционном, уголовном, процессуальном) на- * званные элементы либо присущи нормам неполностью (например, в учредительных нормах Конституции), либо подразумеваются (диспозиция' "запрещено законом" в уголовном праве), либо не свойственны, например, каждой отдельной процессуальной норме. И это находит свое выражение в тексте статей законодательства.

Заметим, однако, что именно основные обобщения структуры норм права позволяют выявить содержание права: установленные им права, обязанности, ответственность, не отвлекаясь на частности -- формулировки, порядок расположения статей законов и иные законодательно-технические тонкости. Когда же речь идет о применении законодательства в юридическом деле, причем в разных правовых ситуациях, то ез обращения к точному смыслу формулировок не обойтись. для этого содержание правовых норм необходимо выявить не обобщенно, а точно, по тексту закона.

Как уже отмечалось, такая точная официальная, а потому и защищенная государством форма -- необходимое свойство позитивного права, т. е. законодательства и иных источников права (внешних форм установления, изменения или отмены правовых норм).

Таково, на наш взгляд, соотношение системы права как внутренней формы, выявляющей его закономерности, имманентные свойства, и системы законодательства как внешней формы выражения позитивного права.

В советской теории права под влиянием не всегда правильно понятого признака "объективности" системы права упорно пытались принизить систему законодательства как нечто "субъективное", отдающее "произволом законодателя". Но из этого и получалось то, что советское законодательство в его главном выражении -- в виде закона Верховного Совета -- далеко не всегда играло ведущую роль, подменялось подзаконными актами и партийными директивами; даже в "наиболее законодательных" отраслях закон подменялся указами (например, в уголовном праве) или постановлениями Совета Министров (в хозяйственном законодательстве). В условиях демократического правового 'государства необходимо вернуть законам роль высшего выражения воли народа.

Следует отметить, что в последние годы советской власти наметились некоторые стремления сблизить понятия, системы советского права и законодательства. Так, П. Б. Евграфов правильно исходил из того, что горизонтальная (т.е. отраслевая) структура советского законодательства .выражает структуру советского права и, таким образом, выступает как структура его содержания. При этом автор отмечал, что зачастую структуры отраслей права и законодательства почти совпадают. Структура системы права признавалась определяющей, а структура законодательства -- соответствующей ей. Отсюда автор сделал вывод о том, что "сам подход, принципы изучения горизонтальной структуры законодательства являются теми же, что и в анализе структуры права"1.

Для понимания структуры права .как научной категории такой вывод хотя и плодотворен, но все же недостаточен: структура отраслей права представляет собой лишь объек-ивированную, т. е. наиболее близкую к истине, основу для практического выделения отраслей действующего законодательства. Наиболее резкую позицию в вопросе о соотношении системы права и системы законодательства занял Р. 3. Лийшиц, который считал, что если и то и другое рассматривать как "систему норм", то "дуализм понимания системы очевиден". Если же право рассматривать как идеи, нормы, отношения, отказавшись от нормативного понимания права, а систему законодательства -- как составляющее его отрасли, то "проблема отпадет сама собой"; с этих позиций он и предлагал отказаться от системы права в пользу системы законодательства1. Возражая ему, Н. С. Соколова отмечала, что "именно отрасли права являются высшими, юридическими цельными образованиями", в связи с чем позиция Р. 3. Лившица "вызывает недоумение"2. Но и после этого остается вопрос: есть ли нечто, в чем воплощается система права и ее деление на отрасли, кроме законодательства, т. е. позитивного права?

Решение вопроса видится в признании системы права док-триналъным выражением и научной основой системы законодательства. Тем самым для новой правовой системы Российской Федерации откроется логическая и нравственная возможность развить уровень правовой науки и ее выводов до признания правовой доктрины в качестве одного из особых источников права, признаваемых государством и обществом.

§ 4. Система права и система законодательства Российской Федерации

Какими же видятся основные принципы становления системы российского законодательства в современных условиях и перспективы ее развития в обозримом будущем?

Во-первых, система законодательства России традиционно строилась на принципах и формах упорядочения нормативных правовых актов, издаваемых законодательными и высшии исполнительными органами власти государства. Такова была Радиция всех основных государств континентальной Европы в отличие от системы судебных прецедентов, превалирующих в

Традиция системы законодательства (федерального и законодательства субъектов Федерации) продолжается и будет сохранена и в современной, демократической России. Под законодательством здесь имеются в виду прежде всего сами законы, начиная с Конституции РФ, а также указы Президента и постановления Правительства нормативного характера. Именно эти виды актов имеют общегосударственное значение и юридическую силу на всей территории России (ст. 4, 15, 76 ч. 1, 2, 5, ст. 115, ч. 3 Конституции РФ). Именно эти акты составят основное содержание Свода законов Российской Федерации1.

В республиках и регионах2 законодательство составляют соответственно конституции, законы, указы главы республики, а также уставы, законы и иные нормативные правовые акты законодательных (представительных) органов, губернаторов (глав администраций) регионов.

Иные нормативные правовые акты органов субъектов Федерации принимаются в соответствии и в развитие федерального и обдастного законодательства и поэтому не входят в состав региридльно-го законодательства^.

Конечно, на практике, в литературе слово "законодательство" может применяться как в узком значении (только "законы" или "Конституция и законы"), так и в широком (все виды нормативных правовых актов федерального или регионального значения). Но это требует специальной оговорки.

Во-вторых, представляется очевидным, что закрепление в Конституции России общечеловеческих принципов и идеалов современного демократического общества и государства, провозглашенных Всеобщей декларацией и иными международными хартиями, пактами и конвенциями о правах человека, обязывает использовать опыт современных развитых стран и международного сообщества в формировании новой системы российского законодательства.

В-третьих, следует признать, что необходимо использовать опыт дореволюционной России, а также СССР и РСФСР

1 Кроме них в Свод предполагается включать нормативные постановле ния палат Федерального Собрания, постановления Конституционного Суда как акты, дающие толкование Конституции и разрешающие дела о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства, а также нормативные правовые акты высших органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, продолжающие действовать на территории Российской Федерации.

Сейчас у ряда ученых и политиков вызывает немало разочарования ориентация развития российского права на "западные идеалы", приводящая подчас к механическому заимствованию иностранного опыта, не имеющего твердой почвы в нашей российской действительности. Призывают ориентироваться на свое, российское наследие1. В этом есть доля истины но не вся истина. Механический перенос, например, опыта США и даже Великобритании или Франции, Германии в современную Россию вряд ли возможен и желателен. Ошибки подобного рода мы уже ощущали на примерах допущения свободного развития финансовых компаний без должного контроля и их реальной ответственности за свою деятельность или фактического бездействия института банкротства. В публичном праве это бездействие институтов контроля за легальностью доходов государственных служащих, 'против коррупции и т. д.; чрезмерное расширение круга избирательных объединений и усложнение избирательных процедур пропорциональной системы выборов, никогда ранее не применявшейся в России, и т. п. Однако другая сторона истины состоит в том, что наша страна, идущая по пути перехода к безусловному уважению и соблюдению прав человека, к рынку и демократии, не может игнорировать передовой опыт современных правовых институтов зарубежных государств. Кстати, опыт мирового сообщества после второй мировой войны вырабатывался отнюдь не без участия СССР и России. При этом свой, российский опыт советского периода и опыт дореволюционной России было бы неверно отбрасывать как ненужный или целиком отсталый". Необходимо сочетать и то и другое.