3.2 Федеративное государство

В отличие от автономии федерации образуются путем передачи полномочий не сверху вниз, а снизу вверх: от субъектов - федерации. Субъекты федерации, как правило, равноправны.

Федеративное государство (лат. foederatio - союз, объединение) - сложное образование, имеющее в своем составе административно-территориальные или национальные образования - члены (субъекты) федерации, обладающие значительной степенью самостоятельности (штаты - в США, земли - в ФРГ, республики, области, края, автономные округа и область, города федерального значения в России) или даже суверенитетом (кантоны - в Швейцарии, республики - в России). Наряду с высшими органами государственной власти федерации субъекты федерации образуют самостоятельные органы государственной власти. Для защиты и представления интересов субъектов федерации на общегосударственном уровне создаются двухпалатные парламенты (США, Швейцария, Россия). В федерации существует двойная система законодательства - федеративное и законодательство субъектов федерации.

Бытует распространенное заблуждение, что унитарные государства - мононациональные, а федеративные - многонациональные. В действительности это не так. Болгария - многонациональное унитарное государство, а США - мононациональное федеративное. В основе различия между унитарными и федеративными государствами лежит форма деления территорий и система организации органов государственной власти. Вместе с тем национальный состав населения оказывает определенное влияние на форму государственного устройства, поскольку можно выделить административные федерации (например, США, ФРГ, Мексика, Бразилия и др.), национальные федерации (например, бывшие СССР, Чехословакия и др.), а также смешанные (административно-национальные), например Российская Федерация.

Различие между ними состоит в том, что в административных федерациях в основу деления территории положены объективные критерии: рельеф местности, климатические условия, размещение полезных ископаемых, плотность населения, сложившиеся хозяйственно-экономические связи, исторические традиции и т.д.

А в национальных федерациях в основу территориального деления положен субъективный фактор - национальный состав населения. Поэтому национальные федерации оказались непрочными формами государственного устройства.

Исходя из данной классификации типов федерации, Россия в соответствии с действующей Конституцией РФ (ст. 5 и 11) относится к числу федераций смешанного типа (территориальной и национальной), поскольку основа ее федеративного устройства заложена Конституцией РФ, но отдельные вопросы разграничения вопросов ведения между центральными и региональными органами государственной власти могут решаться на основании Федеративного и иных договоров.

Существуют и другие типы федерации: централизованные и нецентрализованные. Объем прав по вертикали распределяется в федеративном государстве на основе одного из двух принципов - субсидиарности (например, США, Швейцария, Канада) или централизации (например, Индия) либо на основе их сочетания.

Сущность принципа субсидиарности заключена в признании идеи самоуправления составных частей федеративного государства как основы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами. Распределение государственных полномочий в соответствии с принципом субсидиарности предполагает точную адекватность компетенции. Компетенция делится таким образом, чтобы проблемы решались на том уровне, на котором они возникают. Федеральная власть вмешивается только тогда, когда проблема выходит за рамки полномочий субъектов федерации.

Представляется, что именно принцип централизации, подразумевающий приоритет общенационального интереса над интересом отдельных членов федерации, был положен в основу разделения государственной власти между Союзом и союзными республиками при создании СССР. Союз мог принять к своему рассмотрению любые вопросы, если того требовали общенациональные интересы.

Сущность принципа централизации заключается в том, что на федерацию возлагаются такие исключительные права в области законодательства, передача которых в других странах считается необходимой лишь для принятия решений при чрезвычайных обстоятельствах, а также когда парламенту федерации предоставляется право законодательствовать по вопросам, входящим в компетенцию штатов, если этого потребуют «национальные интересы».

Отсюда, в зависимости от выбора принципа распределения объема прав, можно говорить о нецентрализованной или централизованной модели федерализма.

Важнейшим критерием, отражающим особенности федерализма с точки зрения характера и степени взаимозависимости и взаимосвязанности, является характер разделения и реализации государственной власти. Исходя из этого критерия, выделяют два основных типа федерализма: дуалистический и кооперационный (либо кооперативный).

Дуалистический федерализм - это такая федеративная политическая система, при которой источник ее суверенитета двойной, разделяемый федерированными и местными властями.

Кооперационный федерализм реализуется через механизмы вертикального и горизонтального сотрудничества, которые возникают на основе конституционного установления предметов совместного ведения федерации и ее субъектов либо совместной компетенции их органов государственной власти.

Симметричная федерация в идеале состоит из однопорядковых составных частей, т.е. они имеют одинаковый правовой статус субъектов федерации. Симметричная федерация максимально обеспечивает соблюдение принципа равенства субъектов в рамках федерации. Однако жесткое конкретно-практическое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов этнических общностей, территориальных коллективов, экономических, исторических и иных особенностей отдельных регионов.

Асимметричная федерация имеет три разновидности. Первая модель характеризуется тем, что наряду с субъектами федерации в состав государства входят другие территориальные образования: федеральные территории, федеральный округ, федеральный владения, а в некоторых странах еще и «ассоциированные государства». Это - структурно асимметричная федерация, неравенство заложено в ее составе существованием субъектов и несубъектов с усеченными правами последних. Вторая модель включает только субъекты, но они неодинаковы. Типично такой формой является Россия. Среди 89 (с 1 января 2005 г. - 88) субъектов - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Республики названы «государствами», имеют свои конституции и собственное гражданство, остальные субъекты этих прав лишены.

Третья модель - «скрытая асимметрия». Такая модель может состоять только из однопорядковых субъектов (Австрия, Германия, Швейцария), но они в каких-то отношениях не во всем равны (например, имеют неодинаковое представительство в верхней палате парламента, зависящее от численности населения субъектов). Асимметричные федерации зачастую не имеют «чистых форм». В Индии, например, переплетаются элементы всех трех форм.

Правовой основой большинства существующих в мире федераций является конституция страны. Вместе с тем существует и более редкая ситуация, когда в основу федерации положен договор (так называемые договорные федерации). Особенность договорных федераций проявляется в большей самостоятельности ее субъектов. Конституционные федерации построены преимущественно в форме реализации воли «центра», закрепленной в принимаемых высшими органами государственной власти конституциях. Конечно, конституция в той или иной форме закрепляет определенную самостоятельность субъектов федерации, но изменение конституции - исключительное право федеральных органов государственной власти. Что же касается договорных федераций, то основа их правового положения - результат сопряжения воли двух сторон (федерации и ее субъектов), в равной степени способных влиять на изменение содержания договора. Профессор В.Е. Чиркин выделяет такой вид федерации, как конституционно-договорной¹.

Не утихают в науке споры и о том, конституционной или конституционно-договорной является наша федерация. Сторонники второй концепции апеллируют к заключенному 31 марта 1992 года Федеративному договору, положения которого были инкорпорированы в Конституцию РСФСР 1978 г., а сейчас действуют в части, не противоречащей Конституции РФ 1993 года.

Их оппоненты строят свои возражения на том, что «Федеративный договор не учреждает нового государства, он закрепляет перераспределение предметов ведения и полномочий между органами Федерации и ее субъектов, а не наделяет Федерацию полномочиями по принципу делегирования их снизу вверх». В.Е.Чиркин определяет договорными те федерации, которые «возникают на основе соглашения, договора, учредительного пакта, заключаемого между самостоятельными государствами. Следуя логике приведенных рассуждений, можно заключить, что Федеративный договор от 31 марта 1992 г. не может выступать в качестве подобного акта: на момент заключения Федеративного договора Россия юридически была конституирована как суверенное государство и согласно действующей Конституции РСФСР 1978 года являлась федерацией. Федеративный договор даже с формальной точки зрения не может считаться документом, преобразующим унитарное государство в федеративное, поскольку «суть его четко изложена в названии - разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов».

По внешним признакам договорные федерации близки к конфедерациям. Но это лишь кажущаяся близость. Суть их принципиально различна.

государство унитарный федеративный гражданство

Конфедерация - это союз суверенных государств, образованный для решения совместных политических, экономических или военных задач.

В отличие от федеративного государственного устройства конфедерация характеризуется следующими чертами.

Во-первых, конфедерация не имеет своих общих законодательных, исполнительных и судебных органов, характерных для федерации. Конфедеративные органы, состоящие из представителей суверенных государств (ради чего и создается конфедеративное государство), решают проблемы экономического, оборонного сотрудничества.

Во-вторых, конфедеративное устройство не имеет единой армии, единой системы налогов и единого государственного бюджета. Однако эти вопросы могут координироваться по согласию членов конфедерации. Например, могут выделяться средства из общеконфедерального бюджета на укрепление обороноспособности отдельных стран, входящих в конфедерацию, или оказание им необходимой экономической помощи.

В-третьих, конфедерация сохраняет гражданство тех государств, которые находятся во временном союзе, хотя режим перемещения граждан одного государства на территорию другого государства значительно упрощен (без виз и других формальностей).

В-четвертых, конфедеративные государственные органы могут договориться о единой денежной системе, единых таможенных правилах, а также единой межгосударственной кредитной политике на период существования данного государственного образования. Возможно функционирование и конфедеральных внешнеполитических, оборонных и других органов, которые занимаются координированием общих интересов объединенных государств в межгосударственных отношениях с мировым сообществом.

В-пятых, конфедеративные государства недолговечны. Они или распадаются по достижении общих целей, или превращаются в федерации. История знает и те и другие примеры: Германский союз (1815 - 1867), Швейцарский союз (1815 - 1848), Австро-Венгрия (1867 - 1918); и классический пример - Соединенные Штаты Америки. Из конфедерации, которая была законодательно утверждена в 1781 году, в 1787 году образовалась федерация, закрепленная Конституцией США, действующей по настоящее время.

Конфедеративное государственное устройство может служить основой для образования суверенных унитарных или федеративных государств.

Своеобразной формой конфедерации является Содружество Независимых Государств (СНГ). Своеобразие его состоит в том, что оно образовалось в результате распада некогда единого государства - СССР. В силу этого в основу процесса объединения государств СНГ положены не только военные, экономические и политические цели, но и историческая, этническая и культурная их близость, не характерная для субъектов обычных конфедераций. СНГ создан в условиях столкновения двух противоречивых тенденций - стремления к суверенитету бывших союзных республик СССР и их хозяйственно-экономической зависимости друг от друга, явившейся результатом многолетнего совместного развитии.

И эти две тенденции - объединительная и разделительная - делают этот союз непрочным, а его субъектов - незавершенными государствами: с одной стороны, ни одно из государств, образовавшихся на месте бывшего СССР, не может похвастаться своей полной самостоятельностью, то есть назвать себя полностью суверенным, а с другой - СНГ не является конфедерацией в полном смысле этого слова, поскольку его договорно-правовая природа весьма неопределенна и находится лишь в стадии формирования.

Говоря о различиях форм государств в зависимости от формы правления, нельзя не упомянуть такое распространенное в прошлом, но не свойственное новому времени образование, как империя. Империи (лат. imperium - власть, государство) - это сложные многонациональные государства, создаваемые с целью захвата и насильственного удержания в своем составе суверенных соседних государств мощным деспотическим государством (Римская империя, Российская империя). К такому типу государств можно было отнести Южно-Африканскую Республику, удерживавшую в течение десятилетий в своем составе Намибию. Несмотря на развитие цивилизации и демократии в мире, полностью исключить попытки создания империй в будущем, очевидно, нельзя.

Содружество - это весьма редкое, еще более аморфное, чем конфедерация, но, тем не менее, организационное объединение государств, характеризуемых наличием общих признаков, определенной степенью однородности. Объединяющие их признаки могут касаться, во-первых, экономики (одинаковая форма собственности, интеграция хозяйственных связей, единая денежная единица и др.), во-вторых, права (уголовного, гражданского, процессуальных норм, сходство имеет и правовой статус гражданина), в-третьих, языка (иногда языковое единство имеет лингвистический характер, например, у славянских стран СНГ, иногда же единство обусловливается его привнесением в результате колониального господства, как, например, у стран Британского содружества наций), в-четвертых, культуры (иногда культурная общность имеет единое происхождение, иногда достигается путем взаимообогащения или даже привнесения и ассимиляции иных, чужеродных элементов), в-пятых, религии (но не всегда). Однако содружество - это не государство, а своеобразное объединение независимых государств, основе содружества, как и при конфедерации, могут лежать межгосударственный договор, устав, декларация, иные юридические акты.

Цели, выдвигаемые при создании содружества, могут быть самыми различными. Они затрагивают важные интересы государств, что не позволяет их отнести к разряду второстепенных. Для достижения этих целей объединенным государствам приходится иногда ограничивать и свой суверенитет. Как правило, члены содружества - это полностью независимые, суверенные государства, субъекты международных отношений.

В содружестве могут создаваться и надгосударственные органы, но, скорее всего, не для управления, а для координации действий государств. Денежные средства, если это необходимо для целей содружества, объединяются добровольно и в тех размерах, которые субъекты содружества сочтут необходимыми и достаточными.

Правотворческая деятельность содружества осуществляется в форме нормативных актов, которые, как правило, принимают на уровне государства и глав правительств (устав содружества, акты об общих вооруженных силах и т. п.).

Для теории государства и права изучение такой формы организационного объединения государств, как содружество, стало относительно новым и особенно актуальным делом после распада СССР и образования Содружества Независимых Государств некоторыми республиками, ранее входившими в его состав.

В этой связи следует отметить, что содружество как объединение государств может иметь переходный характер. Оно может развиться в конфедерацию и даже в федерацию либо, наоборот, при нерешенности, противоречивости интересов, целей государств, образовавших его, послужить этапом окончательной дезинтеграции специфического союза государств.

Межгосударственные образования знают и такую форму, как сообщество государств (например, сообщество Белоруссии и России). В основе сообщества, как правило, лежит межгосударственный договор. Сообщество является еще одной своеобразной переходной формой к государственной организации общества. Оно в большинстве случаев усиливает интеграционные связи государств, входящих в сообщество, и эволюционирует в сторону конфедеративного объединения (например, Европейские сообщества).

В сообщество могут входить ассоциированные члены - государства, принимающие те или иные правила, действующие в сообществе. Порядок вступления в сообщество и выхода из него устанавливается членами сообщества.

В сообществе может быть свой бюджет (формируемый из отчислений членов-государств), надгосударственные органы.

Сообщество может иметь цель выровнять экономический и научно-технический потенциал государств, входящих в него, объединить усилия этих государств для достижения глобальных целей, упростить таможенные, визовые и иные барьеры (вплоть до их отмены) и т. д.

Следующим видом межгосударственных объединений являются политические, военно-политические, экологические и прочие союзы, коалиции, блоки регионального масштаба. В их основе лежат совпадающие интересы и цели государств-участников, стремление использовать совокупную силу и ресурсы для достижения своих целей. Примером таких объединений могут служить Североатлантический блок (НАТО), Организация африканского единства, Организация американских государств и др. В качестве глобальной выступает Организация Объединенных Наций (ООН). В свою очередь на ее базе или под ее покровительством созданы и функционируют многие другие организации, включающие правительственные учреждения специализированных ведомств, к примеру, культуры - ЮНЕСКО. Постепенно создается новая система международных институтов, призванная на основе согласия обеспечить коллективную безопасность стран мира - например, Совет Европы.

Важно отметить такую особенность современной международной жизни, как неуклонный рост и расширение авторитета негосударственных организаций, что отражает общую тенденцию к повышению роли гражданских структур в мировом сообществе. Свидетельством тому являются транснациональные корпорации (ТНК), преобразующие все стороны человеческой деятельности, в том числе деятельность политическую, переводящие сообщество в новую историческую эпоху.

В мировом политическом пространстве ныне действуют также общественно-политические международные организации типа партийных альянсов (например, Социалистический интернационал), профсоюзных (например, Международная организация труда), научных, спортивных и прочих объединений, в той или иной степени оказывающих влияние на политическую жизнь.

Один из важнейших вопросов при любой форме государственного устройства - это распределение полномочий между центром и периферией, создание условий и механизмов, позволяющих минимизировать межэтнические и межрегиональные конфликты, обеспечить социально-экономические и политико-правовые стимулы для отдельных регионов, которые закрепили бы их в составе государства и тем самым сохранили стабильность и целостность последнего.

Казалось бы, унитарное, единое, централизованное государство наилучшим образом противостоит сепаратистским устремлениям, однако многолетние конфликты в Ольстере (Великобритания), с басками (Испания), с тамилами (Цейлон) и др. дают примеры совсем нередких исключений из правила.

Высказываются мнения в пользу демократического, т.е. «смягченного», унитарного государственного устройства, где власть сосредоточена в основном в руках центрального правительства, а регионам предоставлена некоторая автономия, пределы которой определяются договором между регионами и центром. Решение экономических проблем, которые вызывают недовольство на местах и усиливают сепаратизм, требует скоординированных правительством централизованных усилий. Считается, что федеративное устройство с самыми широкими политическими, экономическими, социальными правами на местах приведет к распаду государства.

Сложность экономической ситуации усиливает хрупкость государства,

но великая депрессия 20-30-х гг., поразившая множество федераций, не привела к утрате их целостности. С другой стороны, экономическое процветание также не может ослабить требования независимости и суверенитета (канадский Квебек), более того, очевидные экономические выгоды от пребывания в составе единого государства совсем не гарантируют прочность государственных уз (страны Балтии). Экономика определяет государственные формы лишь в самом конечном счете.

Споры и конкуренции между регионами и центральным правительством - повсеместная вещь. На местах хотят обладать неограниченным контролем в пределах собственной территории. Центральные правительства всегда стремятся к увеличению своих полномочий, а региональные власти сопротивляются, одновременно добиваясь всеми способами преимуществ над другими регионами, что характерно и для США, и для Швейцарии, и для России.

Известными ресурсами эффективного управления и внутренней стабильности располагает и демократическое федеративное государственное устройство. Федерализм ведь нельзя сводить к простому географическому делению страны (особенно многонациональной) на территориальные единицы с вертикальной подчиненностью и полной зависимостью от политики центра. Не все поддается централизации и нуждается в ней, да и государственная мудрость и административный гений целой страны совсем не ограничены политической элитой, обосновавшейся в столице.

Следует помнить, что само понятие федерализма возникло с потребностью устройства государства в такой форме, которая, обеспечивая единство и согласованное функционирование крупного государства как целостной организации политической власти, допускает существование и развитие в его пределах структурных единиц, выступающих, в свою очередь, как относительно самостоятельные государства или государственные образования. На этой концептуальной основе возникли и развиваются федеративные государства, хотя конкретно-исторические условия могут определить своеобразие той или иной формы федерации.

В одном случае модель будет достаточно простой, если центральное правительство выступает арбитром, координирующим региональные правительства, разрешает противоречия между ними и осуществляет то, что лучше поддается централизации (например, внешнюю безопасность, эмиссию денег, свободу внутренней торговли, контроль за федеральными энергетическими программами и т.п.). Иная конструкция складывается в государственном устройстве, при котором, не отрицая региональной или национальной автономии, следует усилить собственную власть, учитывая национальные и этнические особенности, требуется контролировать последствия возможных конфликтов.

Какие бы варианты ни рассматривались, ясно, что федеративное государственное устройство не будет достаточно стабильно, если отдельные субъекты в силу своего этнического состава имеют различные взаимоотношения с центральным правительством. В такого рода «асимметричных» федерациях сохраняется почва для борьбы регионов за привилегии, права, признание своих уникальных обстоятельств, одновременно сохраняется угроза целостности федеративного государства.

Более того, «асимметрия» в правовом статусе субъектов не может не сопровождаться «асимметрией» прав граждан. Человек, живущий в области, где избиратели не имеют контроля за местной дополнительной властью, пользуется меньшими правами, чем граждане скажем, национальных республик, где такой контроль существует.

В федеративном государстве локальные конфликты, возникшие в отдельных регионах, подрывают позиции центрального правительства в принципе слабее, чем в унитарном государстве, где региональные столкновения вынуждены становиться объектом внимания центра. Федеративное устройство позволяет субъектам федерации искать решения на месте и лишь в случае неудачи привлекать к решению вопроса федеральное правительство.

Чрезмерно централизованное государство обрекает себя на неэффективность, несоразмерно децентрализованное устройство, как указывал еще Макиавелли, чревато распадом государства.

В проблеме формы государственного устройства отчетливо проступает сторона конституционная, структурная, идет ли речь об унитарном или федеративном государстве. Однако есть и сторона также конституционная, но «неформальная» (политические партии, общественные движения), функциональная, связанная с политическим режимом.

В заключение нужно отметить, что не следует федеративные и межгосударственные объединения - конфедеративные, содружественные формы - понимать догматически. В реальной жизни эти формы могут иметь самый широкий спектр сочетаний, таких, как конфедеративно-федеративные, когда в одних областях между государствами осуществляются федеративные, а в других - конфедеративные отношения, или унитарно-федеративные государственные образования (например, Россия: в ее состав входят национальные республики и одновременно административно-территориальные образования). В данном случае теория государства и права выделяет и рассматривает самое типичное, основное, что характеризует те или иные реальные формы устройства государства. Теория государства учитывает, что и в этой сфере, как и в других политико-правовых областях, действует целая система разных факторов, тенденций, которые дают самые разнообразные и удивительные сочетания национально-государственных и административно-территориальных форм.

Заключение