Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

18

19

Введение

Рассматривая вопрос о федеративном устройстве Российской Федерации необходимо для начала прояснить суть самого понятия государственного устройства.

Под государственным устройством понимается политико-территориальная организация власти, определяющая правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношения с центральной властью. Исходя из этого положения, можно говорить о том, что государственное устройство является фактором, определяющим меру централизации и децентрализации власти в государстве. В территориально небольших государствах этот вопрос решается сравнительно легко, но в крупных государствах он становится достаточно серьезной проблемой и приобретает политическую окраску.

Как известно, Российская Федерация долгое время (1922-1991 гг.) входила в качестве суверенной союзной республики в состав другого федеративного государства - Союза ССР, объединявшего 15 союзных республик. Исторически первой была образована Российская Федерация (тогда РСФСР), которая в 1922 г. объединилась с тремя другими республиками (Белоруссией, Украиной, Закавказской Федерацией); они и положили начало Союзу ССР. Права репрессированных народов в 1991 году были восстановлены, воссозданы и их национально-государственные образования. Многие автономные республики провозгласили государственный суверенитет; в настоящее время они рассматриваются как республики в составе Российской Федерации. Стабилизировать национально-государственное устройство РФ должен был Федеративный договор - Договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти республик в составе РФ автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга», подписанный 31 марта 1992 г.

В настоящее время действует федеральный закон от 24 июля 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ». Какие проблемы накопились в нашей Федерации? Каковы пути их решения?

Ответить на эти вопросы, а также проследить развитие и просчеты, симметричность и асимметричность Российской Федерации как единого целого - задача данной работы. Проблем, связанных с развитием федеративных отношений в РФ очень много, поэтому эта тема не перестает быть актуальной и сейчас.

Дело в том, что только в нашей стране можно наблюдать такую контрастность и противопоставления. Так, в ст. 11 Конституции Российской Федерации записано, что «разграничение предметов ведения и полномочий… осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». А в ст. 76 указывается, что «по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы…». Только в нашей стране основной закон государства - Конституция - содержит такие внутренние противоречия, которые нужно немедленно рассматривать, и не только рассматривать, а принимать новые положения, которые давно уже назрели (Конституция РФ, Федеративный и иные договоры имеют разное правовое значение в регулировании государственного устройства страны). Поэтому-то в характере и направленности российского федерализма никак не разобраться без учета особенностей склада ума, предрассудков, стиля поведения аппарата государственной власти и конкретных чиновников. Наверное, эти особенности придавали двойственный характер развитию федеративных отношений в Российской Федерации. Встает вопрос: почему Россия избрала демократический путь развития государства, строя сложнейшую систему управления власти - Федерацию? Некоторые историки и правоведы утверждают, что развал СССР послужил причиной преобразований.

Отсюда следует сделать вывод о том, что не только стремление политических и экономических интересов заставляло Россию встать на путь развития федеративных отношений, но и особенности развития мировой политической и экономической системы, а также опыт других стран.

В данной работе необходимо, прежде всего, подробно остановиться на принципах российского федерализма, а также некотором анализе Конституции РФ и проблемах развития федеративных отношений в РФ. Результат попытки рассмотрения и анализа развития этих отношений может быть довольно спорным и противоречивым, так как невозможно охватить все проблемы, связанными с федеративными отношениями в Российской Федерации.

1. Общая теория федеративного государства

Федеративное государство - это союз государственных образований, каждое из которых обладает определенной самостоятельностью. Субъекты такого союзного государства имеют одинаковый статус и равные права. Федерация в основном объединяет субъектов с одинаковым правовым статусом. Но в определенных случаях возможна и асимметричная федерация, когда приходится считаться с объективной реальностью (например, когда субъекты федерации имеют принципиальные различия и их принудительное уравнивание может привести к обострению конфликтов и, следовательно, к сепаратизму, развалу федерации). К асимметричным федерациям западные ученые относят, например Бельгию, Испанию и, конечно, Россию. Асимметричность Российской Федерации закреплена отчасти в Конституции Российской Федерации, но, главным образом, в договорах между Российской Федерацией и ее субъектами. Разделение компетенций между федеральной властью и субъектами федерации является труднейшей проблемой федеративного устройства. Субъекты федерации, как правило, обладают своей конституцией, органами государственной власти, гражданством. Федеральная власть совместно с властями субъектов федерации определяет федеральную компетенцию, компетенцию субъектов федерации и совместную компетенцию. Осуществление последней носит сложный характер, нередко порождая противоречия между властями федерации и ее субъектов. Федеративные государства юридически закрепляют добровольность объединения народов, но, как правило, не предусматривают права выхода того или иного субъекта федерации из союза.

2. Принципы федеративного устройства современной России

Федерация -- одна из разновидностей государственного устройства (другой его вид -- унитарное государство). Государственное устройство является в свою очередь элементом формы государства (наряду с формой правления и политическим режимом). Государственное устройство характеризует строение государства, его структуру (в национально-территориальном аспекте).

Федеративное устройство Российского государства -- это его национально-территориальная организация, структура. Федеративное устройство характеризует состав, правовое положение составных частей -- субъектов федерации, их взаимоотношения с государством в целом.

По своему устройству Российская Федерация -- суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов. Их несколько видов: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Федеративное устройство Российского государства, его состав закреплены Конституцией РФ.

Федеративное устройство России базируется на принципах, закрепленных Конституцией РФ (ст. 5, ч. 3) в числе основ конституционного строя.

Одним из таких принципов Конституция РФ называет государственную целостность, которая лежит в основе устройства Российской Федерации. Государственная целостность означает, что Российская Федерация -- цельное, единое и нераздельное, хотя и федеративное, государство, включающее другие государства и государственные образования. Они не имеют права выхода из состава Федерации, что соответствует международным стандартам и мировому опыту федеративного строительства. Целостность -- естественная черта независимых государств.

Современная Российская Федерация -- государственное по своей природе объединение всех субъектов федерации, а не аморфный, слабый их союз, не конфедерация. Российское государство возникло и развивалось как единое централизованное, имеет многовековую историю. В течение длительного периода оно было многонациональным. Автономные образования в составе Российской Федерации (тогда РСФСР) в основном создавались центральной властью, высшими органами государства. РФ возникла не как договорная федерация, не в результате объединения своих субъектов. Напротив, они были образованы ею самой в составе единого государства.

В преамбуле нынешней Конституции РФ подчеркивается, что многонациональный народ Российской Федерации сохраняет исторически сложившееся государственное единство. Российская Федерация имеет все признаки государства, выступает субъектом международного права. Она имеет общую, единую территорию, охватывающую территории всех субъектов, осуществляет, будучи суверенным государством, территориальное верховенство, обеспечивает свою неприкосновенность. В Российской Федерации единая правовая система, в ней гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение людей, товаров, услуг и финансовых средств; она сама устанавливает правовые основы единого рынка. В Конституции РФ предусмотрены гарантии государственной целостности РФ. Большую роль здесь играет Президент РФ, на которого возложена обязанность принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности.

Единство системы государственной власти тесно связано с государственной целостностью и ею обусловлено. Целостная, хотя и федеративная, государственная организация предполагает единую систему власти. Она проявляется в суверенитете РФ, наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия распространяются на всю ее территорию, верховенстве федеральных Конституции и законов. Структура государственной власти многосложна. Субъекты федерации пользуются значительной самостоятельностью в осуществлении государственной власти. Вне пределов компетенции Российской Федерации эти субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Однако они должны признавать конституционное разграничение компетенции между ними и федерацией в целом, верховенство федеральных конституций и законов и исполнять их.

Система государственных органов субъектов федерации устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, в согласии с федеральным законом. Это направлено на обеспечение единства системы органов Российского государства в целом. Особенно большое значение для единства системы государственной власти имеет то, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти во всей стране в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Для реализации компетенции Российской Федерации (а значит, единого государственного руководства в этих пределах на территории всей страны) федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Серьезная гарантия единства системы государственной власти, прав федерации состоит в том, что Президент и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории страны.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти се субъектов -- еще один принцип федеративного устройства России. Конституция РФ определяет:

А) перечень вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), которые полномочны решать только федеральные органы государственной власти, обладая для этого соответствующими правами и обязанностями;

Б) предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 1 Конституции РФ). Причем правовые акты последних должны соответствовать федеральным законам по этим вопросам. Иными словами, полномочия РФ и субъектов РФ тоже разграничены (по вопросам, не входящим в первую группу) федеральными законами уже в рамках предметов совместного ведения;

В) Конституция РФ закрепляет полноту власти субъектов федерации по вопросам, находящимся вне ведения РФ (т.е. первой группы предметов ведения) и вне пределов полномочий федерации по второй группе вопросов -- предметам совместного ведения.

Таким образом, оставшейся компетенцией обладают субъекты федерации. Этот "остаток" федеральной Конституцией не ограничивается и не конкретизируется в полной мере.

В пределах своей компетенции и федерация и субъекты федерации принимают правовые акты, решают вопросы государственной и общественной жизни. По предметам ведения Российской Федерации (первая группа вопросов) принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей ее территории. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (вторая группа вопросов) издаются федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты федерации принимают уже свои законы и иные нормативные акты.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, регулирующим первые две группы вопросов. В случае же противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Однако при противоречии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта федерации, принятым по вопросам, находящимся вне ведения Российской Федерации и ее совместного с субъектами ведения, действует нормативный правовой акт субъекта федерации. Таким образом, предметы ведения, полномочия самой федерации и ее субъектов строго разграничены, и эти границы не должны ими нарушаться.

Споры о компетенции между государственными органами Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов разрешаются Конституционным Судом РФ. Он же разрешает дела о конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента, Правительства РФ, палат Федерального Собрания, а также нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и ее совместному с субъектами ведению.

Последнее означает, что нормативные акты субъектов, изданные вне этих двух групп вопросов, не рассматриваются с точки зрения их соответствия Конституции РФ Конституционным Судом РФ, так как они вне пределов компетенции федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти осуществляется не только Конституцией, но и Федеративным договором (который посвящен именно этому) и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Эти договоры не должны противоречить Конституции РФ, а в случае их несоответствия ей, действуют конституционные нормы.

В числе принципов федеративного устройства России -- принципы равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации. Значение их подчеркнуто в преамбуле Конституции РФ. Россия является многонациональным государством, и ее федеративное устройство это отражает. Мировой опыт федерального строительства свидетельствует, что в некоторых случаях федеративная форма государственного устройства может быть обусловлена многонациональным составом населения и служит государственно-правовой формой, помогающей разрешать национальный вопрос (например, бывшие СССР, Чехословакия).

Однако многие федерации построены не по национальному принципу (например, США, Швейцария, Германия). Российская федерация (а также бывший СССР) рассматривались как государственно-правовые формы разрешения национального вопроса, как федерации, построенные по национально-территориальному принципу.

Многочисленные национальные государства и национально-государственные образования в Российской Федерации рассматривались как разнообразные формы национальной государственности, как формы осуществления права наций на самоопределение, воплощения суверенитета наций.

В настоящее время РФ включает субъекты федерации, образованные по национальному (национально-территориальному) принципу (республики, автономная область, автономные округа) и по территориальному (края, области, города Москва и Санкт-Петербург). При этом население республик, автономных образований имеет многонациональный характер; в краях, областях, двух крупнейших российских городах также живут представители многих наций и народностей (хотя в них, в основном, сосредоточено русское население). В современном федеративном устройстве России получает развитие территориальный (региональный) принцип. Указанные два принципа организации субъектов федерации (национально-территориальный и территориальный) -- также существенные характеристики федеративного устройства России.

Равноправие народов проявляется в равных правах на национальное развитие, развитие национальной культуры, языка, на пользование им. Государство гарантирует всем народам нашей страны право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Оно гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо от расы, национальности, языка. Каждый человек имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка обучения, воспитания, творчества. Государственным языком Российской Федерации на всей ее территории остается русский язык, но республики вправе устанавливать свои государственные языки. Они употребляются наряду с русским языком в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик.

Для осуществления принципа равноправия применительно к малочисленным народам, большое значение имеет то, что согласно Конституции Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.

Что касается права наций на самоопределение, то оно закреплено в современном международном праве, в официальных актах Российской Федерации. Самоопределение наций может осуществляться в различных национально-государственных и национально-культурных формах. Способами реализации права наций на самоопределение могут быть: создание суверенного, независимого государства, свободное присоединение к независимому государству, объединение с другим государством, установление любого другого политического статуса. Таким образом, суверенитет нации может проявляться в создании разных форм государственности, но не всегда -- суверенного государства; она может изменить форму своего государственного существования, жить в многонациональном государстве.

Право наций на самоопределение не предполагает, что во всех случаях оно произойдет в виде независимого государства. Современное международное право, признавая право наций на самоопределение, требует, однако, соблюдения территориальной целостности независимых государств. Зарубежные конституции так же, как и Конституция Российской Федерации, не предусматривают право на отделение, выход из состава федераций, обеспечивая их территориальную целостность, не допуская расчленения независимых государств.

Федеративное устройство России отражает ее многонациональный состав. Она имеет в своем составе много национальных государств и национально-государственных образований, в том числе 21 республику, автономную область, 10 автономных округов. Некоторые автономные образования создавались как форма национальной государственности не только одной нации (а, например, двух и более).

Формами самоопределения многих народов, народностей выступают республики, автономные образования в составе Российской Федерации -- се субъекты, организованные на основе национально-территориального принципа. Все народы, народности, этнические группы могут осуществлять право на самоопределение в области культуры, образования, развивая национальную культуру, свои языки, организуя обучение на них.

Народы, народности, проживающие в России, в том числе самый большой по численности -- русский народ, исторически самоопределились в одном крупном многонациональном федеративном государстве -- Российской Федерации. Не случайно в преамбуле Основного Закона РФ, закрепляющего статус России как цельного федеративного государства (его многонациональный характер, устройство, состав), подчеркивается, что Конституция принимается исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов. Таким образом. Российская Федерация -- это государственная форма самоопределения всего многонационального народа России и, вместе с тем, всех входящих в него народов, народностей.

Равноправие субъектов Российской Федерации -- принцип федеративного устройства, впервые получивший закрепление в нынешней Конституции РФ. Она специально подчеркивает его важное проявление -- равноправие всех субъектов между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Это равноправие, прежде всего, проявляется:

А) в равенстве их прав и обязанностей как субъектов федерации;

Б) в конституционно установленных равных пределах компетенции субъектов всех видов, в одинаковой степени ограниченной компетенцией самой Российской Федерации;

В) в равном представительстве всех субъектов в Совете Федерации.

Нынешняя Конституция РФ, закрепив принцип равноправия субъектов, внесла и некоторые другие новшества, утверждающие его. В Федеративном договоре и в тексте прежнего основного закона имелись различия в компетенции субъектов, в частности, там предоставлялись большие права республикам; теперь это устранено.

В то же время имеются различия в государственной организации субъектов федерации. Среди них есть республики, обладающие признаками государства и государственно-территориальные образования, не имеющие, например, своих конституций, гражданства, высших органов государства, что, однако, не влияет на их равное положение в федерации. Естественны и фактические различия между субъектами в экономическом потенциале, численности населения, размерах территории, географическом положении и т.д.

3. Развитие Федерации

Проблемы становления современного федеративного государства являются насущными и одними из важнейших для современной России. Во многом от того, удастся ли перейти к подлинно федеративному государству, зависит дальнейшая судьба России: сохранение единства государства, успешное проведение экономической реформы, демократизация политической жизни, интеграция с соседними государствами, эффективное функционирование законов и многое другое.

В марте 2001 года исполняется девять лет юридическому оформлению федеративного государства в современной России. В подписанном 31 марта в Кремле Федеративном договоре (включившем в себя фактически три договора: с республиками; краями и областями; автономными образованиями) впервые в современной истории России был юридически провозглашен и гарантирован федеративный характер Российского государства. Затем в новой Конституции России 1993 г. положения федеративного договора были развиты, приведены в систему, конкретизированы и закреплены в своей основе.

Конституция Российской Федерации 1993 г. в целом заложила современную правовую основу развития федеративного государства и федеративных отношений в России. В ст. 1 основного закона записано: “Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления”. В ст. 5 Конституции зафиксировано: “ Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации… Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны”.

Глава 3 Конституции “Федеративное устройство” раскрывает эти основополагающие принципы федеративного устройства Российского государства, закрепляет базовые механизмы взаимодействия федеральных органов власти и государственных органов власти субъектов Федерации. Как показала пятилетняя практика становления и развития федеративных отношений, эти принципы и большинство механизмов в целом обеспечивают эволюционный характер развития федеративного государства.

3.1 Конституционный статус Российской Федерации и её субъектов

Конституция РФ устанавливает не только принципы федеративного устройства России, но и более конкретно закрепляет важнейшие черты статуса как федерации, так и ее субъектов, разграничение компетенции между ними.

Конституционный статус Российской федерации включает наряду с рассмотренными выше фундаментальными положениями и некоторые другие главнейшие черты российской федеративной государственности.

Это, прежде всего, имеющиеся у Российской Федерации государственно-правовые признаки, характерные для федеративного государства¹¹ Баглай М.В., Габричидзе Г.Н. конституционное право РФ. М., 1996.-С. 35.:

суверенитет Российской Федерации, распространяющийся на всю ее территорию и проявляющийся в верховенстве федеральных Конституции и законов;

федеральная Конституция и федеральные законы;

федеральные органы государственной власти (законодательные, исполнительные, судебные), чьи полномочия распространяются на всю территорию РФ;

государственная территория, целостная и неприкосновенная, включающая в себя территории всех субъектов федерации, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств);

единое гражданство РФ;

государственный язык;

единые Вооруженные Силы;

единая денежная единица -- рубль (введение и эмиссия других денег в России не допускается, денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ);

государственные символы: государственный флаг, герб и гимн Российской Федерации;

столица РФ.

Эти важнейшие элементы конституционного статуса Российской Федерации обусловливают характер и содержание ее компетенции, включающей конкретные полномочия и предметы ведения.

Оставаясь суверенным государством, Российская Федерация в то же время может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ.

В России -- несколько видов субъектов федерации, это ее особенность. Общее число субъектов -- 89: 21 республика, 6 краев, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), автономная область, 10 автономных округов, остальные субъекты -- области. Конституция РФ допускает возможность принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта.

Республики -- субъекты РФ -- это государства в составе Российской федерации, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции Российской федерации. Они образованы как формы национальной государственности, воплощают самоопределение соответствующих наций. Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Республика имеет государственно-правовые признаки государства в составе РФ. К ним относятся:

Конституция республики, республиканское законодательство;

система органов государственной власти республики, которая устанавливается ею самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленных федеральным законом;

территория, причем границы между субъектами могут быть изменены только с их взаимного согласия;

республиканское гражданство;

государственный язык;

собственные символы государства.

Края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа -- это государственные образования в составе РФ, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции РФ. Автономии образованы по национально-территориальному принципу, а остальные из перечисленных -- по территориальному. Автономные образования были созданы как формы национальной государственности соответствующих народов, способы их самоопределения. Статус данных видов субъектов федерации: края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Устав принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта.

Для конституционного статуса субъектов федерации характерно наличие следующих элементов:

устава;

своего законодательства;

системы органов государственной власти соответствующего субъекта федерации, которая самостоятельно им самим устанавливается в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, определенными федеральным законом;

территории, границы которой могут быть изменены только с взаимного согласия органов власти сопредельных субъектов РФ.

Положение автономии может иметь особенности по сравнению с другими субъектами. Может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Это должно делаться по представлению их законодательных и исполнительных органов.

Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и органами власти края или области.

Пребывание в составе РФ в качестве субъекта предполагает взаимодействие с федеральными органами, участие в их работе. Равноправие всех субъектов Российской Федерации между собой, в том числе во взаимоотношениях с федеральными государственными органами, обусловливает их равные правомочия в таких взаимоотношениях. Субъекты имеют гарантированное представительство в Совете Федерации, их законодательным (представительным) органам принадлежит право законодательной инициативы в Государственной Думе. Конституция РФ предусматривает возможность изменения статуса субъекта. Это может произойти по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом.

3.2 Соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации

федеративное устройство законодательство российская федерация

В эффективном продвижении правовых реформ особое место занимают изменения конституционного законодательства, которые включают наряду с Конституцией РФ федеральные законы и законы субъектов Федерации, предметом регулирования которых являются конституционно-правовые отношения. Именно в конституционном законодательстве отражаются коренные политические и экономические изменения, которыми богата политико-правовая жизнь России последнего десятилетия. И если учесть роль конституционного законодательства как базовой отрасли нормативно-ценностной ориентации, «ядра» публичного права, то становится ясно, что недостатки конституционного законодательства проецируются на другие отрасли права и ведут к негативным последствиям развития законодательства в целом.

В нынешних условиях ведущая отрасль российского права испытывает ряд серьезных проблем. К их числу можно отнести, прежде всего, отсутствие концепции конституционного законодательства.¹¹ Тихомиров Ю.А. Развитие теории конституционного права// Государство и право. 1998. № 7. С. 6-7.

Правовое регулирование конституционного законодательства не имеет четко сформулированной конечной цели, достижение которой предполагает развитие нашего общества. Несмотря на провозглашение комплексной характеристики Российской Федерации как государства демократического, федеративного, правового, социального и светского, в конституционном законодательстве не зафиксированы «правовые вехи», позволяющие ориентировать отраслевое законодательство. Например, демократическое государство невозможно без гарантий основных институтов прямой демократии.

Поэтому представляется необходимым закрепить в Конституции РФ принципы участия народа в выборах, референдуме, органах местного самоуправления. Конституция России 1993 г. закрепила федеративную форму государственного устройства страны (ст. 1). Но российский федерализм как распределение власти по вертикали, установление сдержек и противовесов в отношениях между федеральными органами власти и органами субъектов, ее составляющих, еще в стадии становления22 Там же.

¹ Тихомиров Ю.А. Развитие теории конституционного права// Государство и право. 1998. № 7. С. 6-7..

Часть 3 ст. 11 Конституции РФ гласит, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. При этом выделены две группы полномочии Российской Федерации: исключительных (ст. 71) и совместных с субъектами (ст. 72). Полномочия субъектов Федерации определяются по остаточному принципу (ст.73). Предметы совместного ведения - это сферы общественных отношений, которые по Конституции отнесены к ведению Федерации, но к нормативному регулированию и управлению которыми допускаются и субъекты Федерации (ст. 76).

Вместе с тем Конституция не определяет, какими должны быть федеральные законы в сфере совместного ведения Федерации и се субъектов. Более того, не предусмотрен и особый порядок рассмотрения и принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, который позволял бы в обязательном порядке учитывать мнение отдельных субъектов Федерации по законопроекту.

Сегодня ничто не мешает федеральному законодателю осуществлять "исчерпывающее" нормативное регулирование по вопросам совместного

ведения Федерации и ее субъектов. А отдельные субъекты, которых не устраивает федеральное законодательство в данной области, в индивидуальном порядке добиваются "исключительных" полномочий, используя договорный механизм, что противоречит ст. 136 Конституции РФ.

На современном этапе, когда сформированы органы государственной власти субъектов Федерации, их законодательная деятельность по вопросам, относящимся к предмету совместного ведения с Федерацией, более целенаправленна, конкретна и опережает законодательство центра. Это объясняется тем, что пробелы законодательства в регионах ощущаются острее, они более существенно сказываются на деятельности представительных и исполнительных органов власти, на функционировании предприятий различных форм собственности, на степени пополнения и исполнения регионального бюджета, на взаимодействии центра и регионов. Все это заставляет субъекты принимать законодательные акты, устраняющие пробелы в вопросах, отнесенных к предмету совместного ведения с Федерацией. В отдельных случаях они выходят за пределы установленной компетенции.

На практике встречаются случаи, когда законодательные акты регионов, регулирующие определенные правоотношения и применяемые в течение значительного времени, перестают реализовываться, так как противоречат вновь принятому федеральному закону, который иначе регламентирует одноименный вопрос, относящийся к предмету совместного ведения. Это мешает нормальному функционированию законодательных органов, влечет не только интеллектуальные, но и материальные затраты, порождает правовой нигилизм, разрушает сложившиеся правоотношения, а в целом отрицательно сказывается на производственно-хозяйственной, социально-экономической деятельности Федерации.

Чтобы преодолеть сложившуюся практику, представляется необходимым в специальном федеральном законе предусмотреть два положения. Первое: любой договор между Российской Федерацией и ее субъектами после его заключения должен представляться на ратификацию в Совет Федерации. Второе: закрепить в императивной форме верховенство федерального закона в случае коллизии между договором и федеральным законом, что исключит какую-либо возможность поставить договор выше закона.

Можно считать незаслуженным забвение в конституционно-правовой практике России принятия Основ законодательства. По форме и содержанию Основы законодательства, закрепляющие общие принципы и цели правового регулирования, нормы прямого действия и рекомендательные нормы для субъектов Федерации, в наибольшей мере соответствуют целям конкретизации закрепленного в Конституции РФ разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами.

Наконец, возможно изменить организационную модель регулирования общественных отношений в сферах совместного ведения Федерации и ее субъектов. Субъекты должны иметь право не просто участвовать в подготовке федеральных законов по вопросам совместною ведения, но и отстаивать в процессе законотворчества свои интересы. Например, следовало бы предусмотреть обязательное направление Государственной Думой проектов Федеральных законов в сфере совместного ведения не просто для сведения органов власти субъектов Федерации, а на заключение, которое не может быть проигнорировано. В результате неизбежно возникнет механизм рассмотрения законопредложений субъектов Федерации, согласования, принятия либо мотивированного их отклонения.¹¹ Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 8.

3.3 Конституционно-правовая ответственность

На фоне кризиса, охватившего все стороны государственного механизма в России, большую актуальность приобрела проблема точного и безусловного соблюдения Конституции Российской Федерации как фундамента правовой системы государства. Как известно, любая норма права почти ничто без принудительного осуществления предписаний, в ней заложенных. Специфика принуждения в конституционном праве, в отличие от гражданского или трудового, базируется на том, что основными его адресатами являются властные субъекты -- государство, государственные органы, должностные лица, осуществляющие публичные, политические функции. Поэтому и возможность принудительной правореализации нормативных предписании упирается в разработку особой системы способов (мер) принуждения властных субъектов к исполнению своих обязанностей либо путем возложения определенных обязанностей, либо ограничений в основном организационного порядка.

Именно эту задачу и выполняет такая разновидность юридической ответственности, как конституционная, то есть ответственность за наиболее существенные нарушения норм конституционного права.

Понятие конституционной ответственности

Проблема существования самостоятельного вида юридической ответственности лишь сравнительно недавно стала предметом изучения в науке российского конституционного права. Первые специальные исследования о правовой природе и особенностях ответственности по конституционному праву относятся к началу 70-х годов. Достаточно сказать, что даже в определении (дефиниции) ответственности за нарушения конституционных норм среди ученых нет единства (публично-правовая, конституционная, государственная, уставная). Также не существует какого-либо общепризнанного подхода и к содержанию категории конституционно-правовой ответственности.

Существует две основные концепции конституционно-правовой ответственности.

Сторонники первой понимают под ответственностью обязанность претерпевания различных правоограничений, выступающих последствием правонарушения. Авторы второго подхода к конституционной ответственности представляли ее в виде принудительной реализации санкции правовой нормы как последствия совершенного конституционного правонарушения. Различие между этими определениями ответственности фактически сводится к отказу от рассмотрения категории ответственности через понятие «обязанность». Основным недостатком обоих направлений является низведение ответственности к негативной оценке со стороны государства, выражающейся в несении определенных обременении виновного в правонарушении.¹¹ Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 218--220

Понятие конституционной ответственности должно включать следующие признаки:

государственное и (или) общественное осуждение в виде заложенного в норме требования применения или непосредственного использования принудительных мер преимущественно организационного характера, реже личного характера, состоящих в лишении властных полномочий, утрате юридической силы акта, остановке (приостановке) работы государственного органа или прекращении деятельности общественного объединения и т. п.;

совершенное противоправное деяние, то есть конституционное правонарушение, с важнейшими его условиями (элементами): объективной противоправностью и виной;

установившаяся между правонарушителем и государством правовая связь в момент совершения противоправного деяния, характеризующаяся возникновением специального охранительного отношения.²² Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7. С. 41, 43.

Таким образом, ответственность, с нашей точки зрения, представляет собой правовую связь (состояние), которая возникает вследствие несоблюдения правовой нормы между участниками нарушенного правоотношения, воплощается в установлении нормативного, обращенного к правонарушителю требования подвергнуться государственному или общественному осуждению (порицанию) и реализуется, как правило, в применении государственно-принудительных средств в виде разнообразных ограничений к правонарушителю (лишение права, возложение дополнительной правовой обязанности или принуждение к исполнению неисполненной обязанности) либо в восстановлении нарушенных прав пли правопорядка нарушителем под прямой угрозой использования государственного принуждения.

Классификация мер ответственности субъектов федерации.

Опираясь на имеющиеся разработки, к числу мер конституционно-правовой ответственности субъектов федерации следовало бы отнести:

отстранение от должности высшего должностного лица -- главы исполнительной власти субъекта;

роспуск или приостановление деятельности высшего органа законодательной власти субъекта;

отмена или приостановление действия актов органов власти субъекта органами государственной власти федерации;

признание недействительными актов органов власти субъектов судами по обращениям органов власти федерации;

временное перераспределение предметов ведения и полномочий (как правило, конкурирующих) в пользу органов власти федерации;

изменение статуса субъекта федерации;

назначение специального федерального представителя для управления субъектом («прямое президентское правление»);

ввод специальных милицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законодательством.

Классифицировать перечисленные федеральные санкции (меры ответственности) можно по различным основаниям. Во-первых, в зависимости от применяющих их органов их можно разделить на:

санкции органов исполнительной власти федерации (отмена или приостановление действия актов);

санкции судебных органов (признание актов органов власти субъектов недействительными) и санкции, налагаемые совместно несколькими федеральными органами (ввод войск, роспуск законодательного органа, отстранение от должности главы исполнительной власти субъекта).

Во-вторых, систематизация может основываться на разграничении мер ответственности по правовому результату:

меры, по которым акты органон власти утрачивают юридическую силу (признание актов недействительными, отмена или приостановление их действия вышестоящими органами);

меры, лишающие должностное лицо или орган властных полномочий (отстранение от должности высшего должностного лица, роспуск или приостановление деятельности законодательного органа);

меры, преобразующие правовой статус субъектов права (принятие федерального закона об изменения статуса субъекта);

меры по использованию прямого принуждения (деятельность армии, милиции и т. п.).

В-третьих, меры ответственности (санкции) можно подразделить на окончательные и временные, в зависимости от длительности воздействия. Например, признание недействительным акта всегда имеет окончательный характер, а ввод воинских подразделений в субъект федерации может применяться только временно.

В-четвертых, меры ответственности можно классифицировать по степени использования государственного принуждения:

меры, основанные на средствах косвенного, опосредованного правовой процедурой принуждения (лишение юридической силы, лишение властных полномочий, возложение обязанностей);

меры фактического, прямого физического принуждения (использование армии и милиции).

В-пятых, меры ответственности можно разграничить и по использованию функционального критерия: карательные меры, основой которых является назначение наказания, возложение специальных отрицательных обременений, ставящих органы государственной власти в подчиненное положение к федерации, фактически лишающие их государственного статуса, -- ликвидация собственной системы управления субъектом, то есть отстранение от должности высшего должностного лица и приостановление либо роспуск законодательного органа, а также назначение федерального представителя для управления субъектом, перераспределение предметов ведения и полномочий; восстановительные меры, возвращающие статус-кво, существовавший до нарушения правовых установлений, -- отмена или приостановление действия незаконного акта, признание акта недействительным; меры пресечения, выражающиеся в основном в использовании средств прямого государственного принуждения, в целях оперативного пресечения правонарушений со стороны органов государственной власти субъектов -- ввод подразделений милиции, армии для подавления мятежей, беспорядков, сепаратистских выступлений.¹¹ Жуков Д.В., Постников А.Е. Обзор конституций республик, входящих в состав Российской федерации // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 5--42

Проблемы совершенствования законодательства о конституционной ответственности субъектов Российской Федерации.

В литературе на сегодняшний день тема ответственности субъектов федеративных отношений -- федерации и ее членов -- разработана недостаточно. Причем в работах, посвященных проблемам конституционной ответственности, лишь отрывочно отмечается возможность применения санкций к органам власти субъектов федерации за несоблюдение федерального законодательства.

Основной проблемой данного этапа конституционного развития России можно назвать создание четкой системы взаимоотношений федеральных и региональных органов власти в целях стабильности федеративной формы устройства государства. В настоящее время федеральные органы власти практически не имеют правовых способов воздействия на органы власти субъектов Федерации. Тому свидетельство многочисленные акты несоответствия конституций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов Федерации федеральному законодательству, неисполнение решений федеральных судов, присвоение полномочий органов власти Федерации, в том числе и по заключенным договорам между Российской Федерацией и отдельными субъектами Чернобель Г.Т. Противоречия и пробелы в конституциях и уставах субъектов Федерации необходимо преодолеть // Журнал российского права. 1997. № 4. С. 53--56..

В Конституции Российской Федерации закреплены лишь две меры ответственности: приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов Президентом России до решения соответствующего суда (ч.2 ст.

85) и признание неконституционными правовых актов субъектов Конституционным Судом Российской Федерации по запросам федеральных органов (ст. 125). Возникают вопросы: как быть в том случае, если субъект (его органы власти) отказывается выполнить решение Конституционного Суда либо открыто нарушает федеральные законы? Нужно в числе первых поправок в Конституцию России и Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» ввести такие меры ответственности субъектов Федерации, как:

временное отстранение от должности высшего должностного лица субъекта (президента, губернатора) в случае нарушения им Конституции и федеральных законов после предварительного уведомления о необходимости привести в соответствие изданные им правовые акты и отказа от выполнения этих требований в срок до трех месяцев указом Президента России. Окончательное отстранение от должности происходит по итогам рассмотрения дела в Конституционном Суде,

приостановление деятельности законодательного (представительного) органа власти субъекта и его роспуск в том же порядке, что и при решении вопроса об отстранении от должности высшего должностного лица субъекта;

в случае отсутствия высших органов государственной власти субъекта назначение Президентом России временного федерального управления данным субъектом федерации сроком не более чем на год. В случае необходимости продления срока согласие должен давать Совет Федерации;

крайней мерой конституционной ответственности является введение в субъект федерации внутренних войск, армии и спецподразделений милиции в случае вооруженных столкновений, угрозы территориальной целостности Российской Федерации, деятельности сепаратистских групп. Подобная мера вводится указом Президента, согласованным с Советом Федерации. При неотложной необходимости указ вступает в силу немедленно с одновременным внесением его на утверждение Совета Федерации.¹¹ Умнова И.А.Указ. соч. С. 227.