Действие нормативных правовых актов

12

Оглавление

Введение

1. Действие нормативных правовых актов во времени

2. Действие нормативных правовых актов в пространстве

3. Действие нормативных правовых актов по кругу лиц

Заключение

Список использованной литературы

Введение

В современных условиях, когда идет становление новой правовой системы России, когда идет непрерывный рост различных законов, подзаконных актов, актов субъектов федерации, когда на их основе выносится все больше правоприменительных решений, остро встает вопрос о границах действия всего этого многообразия правовых актов. Нередко от правильного учета границ действия зависит правильное применение закона.

Актуальность темы курсовой работы не вызывает сомнений. Для практики имеет непосредственное значение проблема действия нормативных правовых актов. Для практического воплощения в жизнь они должны быть реализованы конкретными субъектами в их взаимоотношениях между собой. При этом чрезвычайно важно установить временные, пространственные и субъектные пределы действия норм. Нормативные правовые акты регулируют наиболее важные общественные отношения, и от того, как и в какой форме это сделано, в немалой степени зависит сама возможность достижения социально значимых целей, для осуществления которых созданы соответствующие нормы.

Известный русский правовед Г.Ф. Шершеневич, определяя границы действия нормативных актов во времени, писал, что «… закон, как норма, определяющая поведение граждан, имеет начальный и конечный моменты своего действия. Вопрос, с какого времени закон начинает применяться и с какого времени его не следует более применять, чрезвычайно важен в практическом отношении» Марченко М.Н.Теория государства и права."Зерцало", 2004 г. С.327..

Цель курсовой работы заключается в том, чтобы комплексно изучить проблемы, связанные с действием нормативных правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц. Для этого поставлены задачи: - определить понятие «времени» в правовом регулировании; - уточнить порядок вступления в силу и прекращение действия нормативных правовых актов; - выяснить обратное действие (обратную силу) закона; - рассмотреть порядок действия нормативных правовых актов в пространстве и по кругу лиц.

Объектом исследования выступает общественные отношения, связанные с действием нормативных правовых актов. Предметом исследования являются нормы законодательства; доктринальные источники; судебная практика. В качестве методов исследования применялись исторический, формально-логический и системный методы научного познания.

Проблемам действия нормативных правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц в общей теории государства и права уделяется много внимания как российскими, так и зарубежными учеными. В отечественном правоведении указанная проблематика исследовалась такими учеными, как С.С. Алексеев, М.И. Байтин, В.К. Бабаев, Я.М. Брайнин, А.Г. Братко, А.Б. Венгеров, Н.В. Витрук, А.В. Демин, Е.А. А.В. Малько, Г.В. Мальцев, Г.Н. Манов, А.С. Мордовец, В.С. Нерсесянц, В.С. Основин, А.С. Пиголкин, Т.Н. Радько, И.Н. Сенякин, Л.И. Спиридонов, В.М. Сырых, В.Д. Перевалов, А.Ф. Черданцев, А.Ф. Шебанов, В.В. Шейндлин, Л.С. Явич и др.

Однако до настоящего времени нет единства по поводу понятия нормативного правового акта, его действия во времени, в пространстве и по кругу лиц.

1. Действие нормативных правовых актов во времени

Действие правового акта во времени по праву считается одним из важнейших пределов действия. Вопрос о действии правовой нормы во времени имеет большое практическое значение.

При исследовании действия нормы во времени полезно обратить внимание на ряд моментов Бахрах Д.Н. Три способа действия во времени новых правовых норм и три способа прекращения действия старых норм // Государство и право. - 2005. - №9. - С.5.:

1. Нормы права устанавливаются как законодательными, так и подзаконными актами;

2. Правовой акт может содержать несколько норм с разными временными параметрами действия;

Нормативный правовой акт может не только устанавливать, но и дополнять, изменять и даже отменять норму права;

3. Действие новой нормы обычно исследуется в отрыве от старой, которой первая приходит на смену;

4. Основными характеризующими моментами для действия нормативно-правовых актов во времени являются вступление акта в силу и ее утрата.

В конституции РФ, КоАП и УК, хотя и разными словами, выделено два вида правовых норм с точки зрения действия их во времени: имеющие обратную силу и не имеющие таковой.

Третий вид норм по этому критерию называет ст. 4 УПК: «При производстве по уголовному делу применяется уголовно-процессуальный закон, действующий во время производства соответствующего процессуального действия или принятия процессуально решения». Аналогичные нормы закреплены в ст.1.7 КоАП, ст.3 АПК, ст.1 ГПК.

В соответствии с ч.3 ст.15 Конституции РФ все законы, а также любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, то есть обнародованы. Неопубликованные нормативные правовые акты не применяются и не влекут правовых последствий как не вступившие в силу См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права. Курс лекций. Т. 2. С. 121..

Разделяют время вступления в силу и введения в действие. Прежде всего, определимся, что есть обладание акта силой и действие акта. Сославшись на А. А. Белкина, скажем, что «обладание акта силой - это сохранение однажды выраженного в установленном порядке волеизъявления компетентного субъекта правотворчества по поводу изданного им акта», действие же - «поведение адресатов акта в соответствии с установленными в нем нормами». Белкин А А. Юридические акты: обладание силой и действие. - Известия вузов. Правоведение. 1993, №5, С.3. Соответственно, «вступление акта в силу - это официально зарегистрированное волеизъявление на установление (или модификацию) юридических норм, предусмотренных данным актом»; вступление же в действие - «начало возникновения (изменения, прекращения) правоотношений, предусмотренных данным актом». Там же, С. 4. То есть при введении в силу происходит не что иное, как декларирование государством своей воли, сообщение о принятии им новых правил, регулирующих определенный круг отношений и, в зависимости как от вида правового акта, так и от принявшего его органа, установление уровня приоритета. Жизнь закона, то есть воздействие, регуляция отношений, начинается только с введением в действие. Естественно, что этот этап очень сложен и включает в себя несколько подэтапов - «опубликование и информирование, определение срока вступления в силу закона в целом либо его отдельных частей, установление круга субъектов, территории, на которые сразу же или постепенно распространяется его действие, соотношение с другими правовыми актами в данной сфере». Тихомиров Ю.А. Действие закона. М., 1992, с. 79.

Статья 6 Закона РФ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» говорит о том, что «федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу». При этом подразумевается, что закон с действием, устанавливаемым нормой этого Закона, не является собственно законом еще 10 дней; приобретая силу, он одновременно вступает в действие. При этом не исключается регулирование вступления в действие особой коллизионной нормой, содержащейся в документе или вынесенной в отдельный нормативный акт. Так, согласно части 1 статьи 168 Семейного кодекса Российской Федерации, этот нормативно-правовой акт вводится в действие с определенного срока - 1 марта 1996 года. Семейный кодекс Российской Федерации. Новосибирск, 1996, с. 56. Важность и сложность документа заставляет законодателя отнести введение в действие на продолжительный срок, причем, если бы данной нормы не было, Кодекс вступил бы в силу согласно общему порядку, через десять дней после опубликования. Нельзя согласиться с точкой зрения В. П. Малкова о предпочтительности общего пути вступления законов в силу. Напротив, значительный разрыв между опубликованием и введением в действие (для Семейного кодекса, например, - порядка трех месяцев) позволяет наилучшим образом подготовиться к введению закона в действие. Кроме того, как правило, по поводу законопроектов возникают дискуссии, благодаря которым общество получает еще большую возможность для глубокого ознакомления с будущим законом. В этом свете выглядят неубедительными выводы В. П. Малкова о том, что «населению… не обеспечивается возможность своевременного ознакомления с законом». (Малков В. П. Опубликование и вступление в силу федеральных законов, иных нормативных актов. - Государство и право. 1995, № 3, С.28) О подобном говорит Алексеев: «Если… при утверждении нормативного акта не устанавливается специального срока для его введения, то применяются особые правила, регламентирующие общий порядок вступления нормативных актов в силу, который в то же время означает и порядок введения их в действие». Алексеев С.С. Указ.соч. Т. 2. С. 123.

При осуществлении общего порядка возможны два варианта: одновременное или постепенное вступление правового акта в силу. Второй вариант означает разделенное во времени вступление акта в силу на тех территориях государства, в которых данный акт получил распространение. Такая система действует, как правило, в тех странах, в которых слабо развиты средства массовой информации и системы связи. Скажем, подобный порядок действовал в СССР вплоть до середины 1958 года на основании постановления ЦИК и СНК СССР от 6 февраля 1925 г. «О времени вступления в силу законов и распоряжений Правительства Союза ССР, а равно распоряжений ведомств Союза ССР». Цит. по кн.: Алексеев С. С. Проблемы теории права. Курс лекций. Т. 2. С. 123. Одновременное вступление актов в силу имеет преимущества: создается единый правовой режим на территории всей страны, отпадает ряд трудностей практического характера. В России для общих случаев используется именно такой порядок. Следовало бы, впрочем, сказать, что в основном сегодняшняя практика заключается в закреплении времени введения в действие в самих законах.

Эти вопросы решаются Федеральными законами «О введении в действие…» соответствующего нормативного акта. В частности ст.5 ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» предписано: «Органам, должностным лицам, не уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с КоАП РФ, предать не рассмотренные до 1 июля 2002 года дела об административных правонарушениях судьям, органам, должностным лицам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с КоАП РФ».

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ «О не которых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ» от 20 января 2003 г. подчеркнуто: «ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает КоАП РФ». Российская газета 25 января 2003

Высший Арбитражный Суд РФ 27. января 2003 г. принял постановление «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие КоАП РФ». В п.7 этого постановления разъяснено: «Часть 3 стать 1.7. Кодекса установлено, что производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу.

Это означает, что дело об административном правонарушении, совершенном до 1 июля 2002 г., после указанной даты подлежит рассмотрению тем судом, органом, должностным лицом, к подведомственности которого соответствующее дело отнесено КоАП, и в соответствии с процедурами предусмотренными Кодексом». Вестник Высшего арбитражного суда Российской Федерации. 2003. №3. С.2.

Второй характеризующий момент - утрата нормативно-правовым актом юридической силы. А. А. Белкин характеризует ее как «прекращение компетентным субъектом сохранения своего волеизъявления на поддержку юридических норм, ранее установленных данным актом». Белкин А. А. Указ. соч., С.4. В результате утраты юридической силы из правовой системы законодателем изымаются именно нормы, а не возникшие на их основе правоотношения. Об этом говорит тот факт, что даже потерявший силу акт в ряде случаев (как правило, в случае длящихся правоотношений) может продолжать действовать. С другой стороны, обладающий юридической силой акт может реально не применяться, т. е. прекратить свое действие. Окончание действия правового акта - «официально заявленное окончание случаев возникновения (изменения, прекращения) предусмотренных актом правоотношений» Там же, С.4., что означает не прекращение возникших на основании закона правоотношений, а, скорее, недопущение новых. При этом имевшие место правоотношения могут продолжаться в каком-то новом качестве, не теряя юридического значения. Основными обстоятельствами утраты правовыми актами силы можно считать истечение срока, если таковой был оговорен, прямую отмену акта другим актом, изданным органом с соответствующим уровнем компетенции, и фактическую отмену, когда действовавший ранее акт замещается новым, действующим в той же сфере. В последнем случае нормы старого закона утрачивают силу с момента введения новых норм, регулирующих те же отношения, что и прежние. Такой способ, впрочем, создает ряд неудобств, в частности, «смесь» между старыми и новыми нормами; необходимо систематизировать нормы актов, признавать те или иные части нормативных актов действующими или недействующими и т.д. Как правило, с тем, чтобы избежать неудобства, в самом нормативном акте содержатся нормы, отменяющие те или иные устаревшие акты, т.е. фактическая отмена дополняется прямой. Например, Семейный кодекс РФ в части 2 статьи 168 признаёт утратившим силу Кодекс о браке и семье РСФСР за исключением раздела IV «Акты гражданского состояния» в части, не противоречащей Семейному кодексу «впредь до принятия федерального закона об актах гражданского состояния». Семейный кодекс Российской Федерации. С. 57.

Для части правовых актов существует возможность фактического прекращения действия ввиду исчезновения предмета регулирования. Такие акты не теряют свою силу автоматически и должны быть отменены в установленном порядке законодателем.

Отдельно следует сказать о вступлении в силу и утрате юридической силы индивидуальными правовыми актами. Судебные решения вступают в силу в обычном порядке через десять дней с момента оглашения решения (приговоры - через семь). Акты Президента, не носящие нормативного характера, на основании Указа Президента Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» вступают в силу с момента подписания. Для индивидуальных правовых актов характерна одна специфическая особенность: установив определенное юридическое состояние, они прекращают свое действие, но сохраняют свою силу. Эта сила может быть утрачена лишь в случае прямой отмены либо истечения оговоренного срока (если таковой имел место). Акты толкования и нормативные договоры ведут себя подобно законам, хотя последние не могут потерять силу фактически.

Действие правового акта во времени связано не только с приобретением или утратой им юридической силы. Существует еще несколько типов, связанных с периодической заменой одних нормативных актов другими и позволяющих прослеживать действие актов в «цепочке» взаимозаменяемости.

В общей теории права ряд ученых обосновывает положение, что существуют три типа действия норм права:

обратное действие (обратная сила, ретроактивность нового закона);

немедленное действие нового закона;

переживание (ультраактивность) старого закона. Бахрах Д.Н. Указ. Соч. С.8.

Анализ этой триады позволяет сделать ряд уточнений. Главная неточность такого подхода в том, что авторы говорят об обратном и немедленном действии нового закона, и в этом же ряду - об ультраактивности старого. Логическая последовательность классификации тем самым нарушается. Такая же ошибка воспроизведена в учебнике: «Нормативно-правовой акт может иметь обратную силу…Другой исключительный случай - «переживание» старого…акта, который уже формально отменен и не должен действовать». Комаров С.А. Общая теория государства и права. М., 1998. С.233

Соотношение действия во времени новой и старой норм можно представить в виде схемы (рис. 1).

Рис. 1 Взаимодействие старых и новых нормативно-правовых актов во времени (схема)

Тип действия новой нормы во времени можно лучше понять, если одновременно учитывать тип прекращения действия старой нормы.

Переживание старого акта (нормы) означает, что нормативный акт, отмененный новым, в какой-то мере продолжает действовать и после утраты им юридической силы. С ультраактивностью нормы модно встретиться довольно часто. Например, старой нормой с более мягкой санкцией руководствуются при назначении уголовного, административного наказания, совершенные до вступления в силу нормы, увеличившей санкцию.

В ФЗ «О лотереях», принятом в октябре 2003 г., предусмотрено, что он вступает в силу с 1 января 2004 г. а последним абзацем ч.2 ст.27 этого закона предусмотрено переживание (ультраактивность) старых норм, на основе которых ранее осуществлялось регулирование проведения лотерей: «Разрешение на организацию и проведение лотерей, выданные федеральным органом исполнительной власти, уполномоченными Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления до вступления в силу настоящего Федерального закона, утрачивают силу после истечения срока их действия». Собрание законодательства РФ. 203. №46. Ст.4434.

Ультраактивность старой нормы обусловлена тем, что новая распространяется только на те факты, которые возникли после ее вступления в силу. Такой тип действия новой нормы предлагается назвать перспективным. Переживание старой нормы связано с перспективным действием новой.

Переживание (ультраактивность) старой нормы, а значит, перспективное действие новой, предусмотрено ч.1 ст. 422 ГК РФ: «Если после заключения договора принят закон, устанавливающий для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняются…», если новому закону не придано новое действие.

И в ч.2 ст.4 ГК прямо сказано: «По отношениям, возникшим до введения в действие акта гражданского законодательства, кодекс, применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие».

«К земельным отношениям, возникшим до введения в действие Земельного кодекса РФ, - сказано в ст.7 ФЗ от 25.10.2001 г. «О введение в действие ЗК РФ», - он применяется в части тех прав и обязанностей, которые возникли после введения его в действие, за исключением случаев, предусмотрены законами РФ».

С. С. Алексеев говорит о немедленном действии нормативно-правового акта как о принципе, согласно которому «новый нормативный акт немедленно распространяется на все существующие отношения… как бы „рассекает” длящееся отношение» Алексеев С.С. Проблемы теории права. Курс лекций. Т. 2. С. 127., при этом, понимая этот принцип как действие, направленное «вперед» и приводящее «к возникновению юридических последствий лишь в связи с теми фактами, которые возникли после вступления в силу данного нормативного акта» Там же, с. 126.. К.И. Комиссаров говорит о том, что «новый закон начинает „работать” немедленно с момента введения его в действие», причем «его сила распространяется лишь на последующие факты, права и обязанности» Комиссаров К.И. Задачи судебного надзора в сфере гражданского судопроизводства. Свердловск, 1971, С.131, т. е. только на последующие правоотношения. К примеру, по этой концепции правоотношения, возникшие между работником и работодателем, будет всегда управляться законом, существовавшим на момент заключения договора найма. Противоречие налицо. В этом случае вполне резонно поставить вопрос о том, насколько «немедленно» подобное немедленное действие, если оно распространяется в перспективу. В этой ситуации Д.Н. Бахрах совершенно справедливо настаивает на выделении такого типа действия новой нормы во времени, как перспективное, распространяющееся «на факты, возникшие после вступления ее в силу, порождающие новые правоотношения». Бахрах Д.Н. Действие правовой нормы во времени. - Советское государство и право, 1991, № 2, С.16. При таком подходе немедленное действие понимается как распространяющееся «на факты прошлого и раннее возникшие правоотношения, изменяющие права и обязанности их участников с даты вступления ее в силу», обратное - «на правоотношения, которые возникли до ее вступления в силу: с какой-то более ранней даты или… с момента их возникновения». Там же, С.16. В этой концепции обратной силой правовой нормы считается ее ревизионная сила, т. е. та обратная сила, которая пересматривает уже сложившиеся юридические факты, закончившиеся правоотношения; простая обратная сила, понимаемая как «распространение нового нормативного акта на факты „прошлого”, по которым окончательные юридические последствия еще не наступили» Алексеев С.С. Проблемы теории права. Курс лекций. Т. 2. С. 130., переходит по сути в область немедленного действия. Это связано с пониманием простой обратной силы: так, простая обратная сила распространяется на начавшиеся, но не закончившиеся правоотношения, не отрицая самого факта их возникновения. Согласно концепции Д.Н. Бахраха, так ведет себя закон согласно немедленному действию. Требует корректировки и известный принцип «Закон обратной силы не имеет»: закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, «не может иметь не только обратного, но и немедленного действия». Бахрах Д.Н. Указ. соч., С. 17

Применительно к старой норме Д. Н. Бахрах предлагает следующую схему: норма «переживает себя, если продолжает регулировать отношения, которые возникли на ее основе и после даты вступления в силу новой; немедленно прекращает действие на все отношения, которые регулировала, с даты утраты ею силы; досрочно прекращает действие на отношения, которые раньше регулировались ею, а впоследствии стали регулироваться новой нормой с обратной силой». Бахрах Д.Н. Указ. соч., С.16.

Особо следует упомянуть о так называемой обратной силе правового акта. Обратная сила нормы означает, что она может применяться и как норма немедленного, и как норма обратного действия. Безусловно, она распространяется и на новые факты. Значит, она органично включает в себя возможность ревизионного, немедленного и перспективного действия, обладает максимальной силой действия во времени.

Ограничение действия нормы с обратной силой может проявляться в ограниченности срока ее обратного действия, также это могут быть и ограничения, связанные с определенными категориями дел, с территорией, на которой действует нома с обратной силой и т.д.

В качестве примера можно привести Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 6 июня 2003 г. «Об объявлении амнистии в связи с принятием Конституции Чеченской республики». В этом нормативном правовом акте ограничение его обратной силы связаны с территорией, на которой были совершены преступления, тяжестью этих преступлений, добровольным отказом от продолжения противоправной деятельности и также с наличием гражданства РФ.

Еще один вариант ограничения обратной силы действия нормы закрепляет ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», принятый в 2003 г. Частью 1 ст.1 этого ФЗ установлено: «Государственная регистрация возникшего до введения настоящего ФЗ права на объект недвижимого имущества требуется при государственной регистрации возникших после введения в действие настоящего ФЗ перехода данного права, его ограничения (обременения) или совершенной после введения в действие настоящего ФЗ сделки с объектом недвижимого имущества». Здесь ФЗ 1997 г. приобретает обратную силу и требует регистрации ранее совершенных сделок с недвижимостью только при условии, если после начала его действия с этими же объектами совершаются новые сделки, переходит переход права на них.

Можно выделить ряд норм, регулирующих действие закона во времени. Помимо уже упомянутой нормы об обратном действии смягчающего ответственность закона, можно сказать об аналогичной в отношении коллизии законов: в случае конкуренции законов, предусматривающих различные виды наказаний за однородные деяния, должен применяться более мягкий закон. Правомерность или противоправность поступков определяется согласно законам, действовавшим на момент деяния. Можно также выделить очень важную норму: закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет, действует перспективно (распространяется только на деяния, которые будут совершены после ее вступления в силу и соответственно на правоотношения, порождаемые таким юридическим фактом). См.: Медведев А. М. Правовое регулирование действия закона во времени. - Государство и право, 1995, № 5, С. 72.

Уголовно-процессуальные нормы, процессуальные нормы КоАП, УПК, ГПК, АПК, нормы названные в ст.6 УПК РФ и многие иные, являются нормами немедленного действия. С момента их вступления в силу они должны применяться и по тем делам, которые были начаты ранее, но еще не окончены, изменять существующие конкретные отношения с даты их вступления в силу.

Нормы с обратной силой обладают ретроактивностью, максимальным объемом действия во времени. Нормы немедленного действия обладают умеренным объемом действия, перспективные нормы - минимальный объем действия во времени. Бахрах Д.Н. Указ. Соч. С.6-7.

Итак, в действии правовых актов во времени выделяют два основных момента: вступление в силу и утрату юридической силы. Для объемных и сложных нормативно-правовых актов от вступления в силу отделяют введение в действие: это служит лучшему осмыслению обществом нового закона, подготовлению соответствующих общественных отношений, и, тем самым, соблюдению презумпции знания закона. Также выделяется несколько типов действия правовых актов во времени. Как правило, называют три: принцип немедленного действия, обратное действие и «переживание». Но подобная классификация имеет ряд недочетов. Сейчас некоторые ученые склонны выделять шесть типов действия, по три для старого и нового правовых актов. Это - обратное действие, немедленное действие и перспективное действие для нового закона и, соответственно, досрочное прекращение действие, немедленное прекращение действия и «переживание» - для старого.

2. Действие нормативных правовых актов в пространстве

Немаловажным аспектом действия правового акта является его действие в пространстве. Действия нормативных актов в пространстве осуществляется с учётом территориального и экстерриториального принципов, что позволяет определить пространственные пределы действия закона, сделать различие между актами различных государств, законом государства и международным актом, наконец, между общегосударственной и локальной нормами.

Под территориальным принципом понимают действие нормативных правовых актов в пределах государственных или административных территориальных границ деятельности правотворческого органа.

Введем понятие территории государства. Это - часть территории земного шара, находящаяся под суверенитетом определенного государства, составными частями которой являются сухопутные, водные, подземные и воздушные пространства, а также приравненные к ней объекты. Юридический энциклопедический словарь. С. 369.

В России, которая является федеративным государством (п.1. ст.1 Конституции РФ), как и в иных федеративных государствах, регулирование общественных отношений осуществляется на основе приоритета общефедерального законодательства, Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (п.2 ст.4 Конституции РФ).

В целом можно подразделить правовые акты на общегосударственные, действующие на всей его территории, на действующие на части территории и на международные, распространяющиеся на ряд государств. Следует сказать, что международные договоры не могут приниматься государством без его согласия; тем самым соблюдается государственный суверенитет. Договор, как правило, принимается согласно установленной процедуре законодательным органом и вступает в силу как часть правовой системы государства. В Конституции РФ, например, говорится о месте договора: при том, что «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу», «если международным договором… установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Конституция Российской Федерации, ст. 15, п. п. 1, 4 *. Это означает, что в Российской Федерации такой договор по своей юридической силе стоит всего порядком ниже Основного закона. Таким образом, соблюдаются начала суверенитета. При этом международные договоры России «являются составной частью ее правовой системы». Там же, п. 4. Аналогичные нормы содержатся, например, в Основном законе ФРГ: «Общие нормы международного права являются составной частью права Федерации». Конституции буржуазных государств. - М., 1992, С. 179. Таким образом, можно говорить о включении международного права в право конкретных государств и действии напрямую на их территории как «родного».

Акты федеральных органов власти действуют в пределах территориальных границ государства.

Акты субъектов федерации регулируют отношения в рамках их территориальных границ.

Статья 76 Конституции РФ гласит: «Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон».

К правовым актам, действующим на всей территории данного государства, в первую очередь можно отнести конституцию (при ее наличии), а также законы, в которых не оговаривается действие на каких-либо определенных территориях. В качестве примера можно привести Конституцию РФ. К правовым актам, действующим на определенной территории, можно отнести отдельные положения законов, относящиеся к определенной территории (например, в случае федерации - к ее субъекту), собственные акты отдельных территориальных единиц (например, субъектов федерации), акты местного самоуправления и локальные нормы права. Действуют повсеместно акты толкования, если касаются повсеместно действующих законов, договоры, если в них самих не оговорена определенная территория действия, индивидуальные правовые акты, если в них прямо или по смыслу не заложено какое-либо ограничение по пространству.

В качестве примера закона, действующего на определенной территории, можно взять закон о введении на какой-либо территории чрезвычайного положения. Такого рода акты исходят, как правило, от центральной власти и не подпадают под юрисдикцию субъекта федерации (если государство - федеративное. В случае унитарного государства о собственном законодательстве отдельных территорий не может идти речи). Правовой акт субъекта федерации - его устав (конституция - в случае республики), акты (решения), принятые законодательным органом субъекта в соответствии с уставом (например, решения Новосибирского областного Совета Депутатов). Как указано в Конституции РФ, субъекты федерации вне полномочий федерации и вне пределов совместного ведения федерации и ее субъектов обладают всей полнотой власти.

Органы местного самоуправления (муниципалитеты, районные и поселковые советы и т. д.) издают акты, регулирующие «решение… вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Конституция Российской Федерации. Ст. 15, п. 4.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в пределах административных границ каждого из этих органов.

Экстерриториальность действия нормативных актов означает распространение правовых актов данного субъекта правотворчества за пределы территории его юрисдикции. К примеру, при рассмотрении судом споров, связанных с внешнеторговыми сделками, в некоторых случаях, возможно применение иностранного законодательства. Кроме того, при рассмотрении вещных гражданских споров суд или иной орган, управомоченный на разрешение конфликта, должны применять правовые акты тех государственных органов, на территории которых находится оспариваемое имущество.

Наконец, локальные нормы действуют в пространстве согласно с функциями, осуществляемыми организацией. Замечено, что территория для локальных норм важна постольку, поскольку на ней ведется трудовая деятельность, и в соответствии с этим в самих нормах предприятий координаты пространства указываются как «рабочее место», «строительная площадка», «территория завода» и так далее См.: Архипов С. И. Понятие и юридическая природа локальных норм права. - Известия вузов. Правоведение. 1987, № 1, с. 29. .

Действие правовых актов в пространстве ограничено территорией государства. Международные договоры применяются, но как часть системы права данного государства. По юридической силе они подчиняются основному закону, но, как правило, являются верховенствующими по отношению к законам. Законы, в свою очередь, распространяют свое действие на всю территорию государства, хотя могут действовать и на определенной территории государства. В федерациях субъекты выпускают свои правовые акты по предметам своего ведения; эти законы действуют только на территории данного субъекта. Кроме того, правовые акты вправе издавать органы местного самоуправления (действуют на территории поселения либо на ее части) и организации (действуют на территории рабочего места).

А.В. Шишлов уделяет особое внимание отдельным вопросам, связанным с принятием и действием нормативных правовых актов в новом субъекте РФ. Шишлов А.В. Отдельные вопросы, связанные с принятием законов и иных нормативных правовых актов нового субъекта РФ (на примере Иркутской области)//Государство и право. 2008. №8 С.99-100

Вопросы формирования законодательной базы нового субъекта РФ являются фундаментальными, базовыми вопросами функционирования органов государственной власти объединяющихся субъектов РФ, их решение имеет практическое значение.

В соответствии со ст.1 ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» от 30 декабря 2009 г. новый субъект РФ считается образованным с 1 января 2008 г. См.: Собрание законодательства РФ. 2007 №1 (Ч.1). Ст.1.

В ст. 7 этого Закона установлен переходный период образования нового субъекта РФ, и согласно ч.4 ст.18 рассматриваемого Закона со дня вступления в силу настоящего Федерального конституционного закона и до дня образования нового субъекта РФ органы государственной власти Иркутской области с участием органов государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа в праве принимать законы и иные нормативные правовые акты Иркутской области, действие которых распространяется на территории Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Порядок принятия таких законов и иных нормативных правовых актов Иркутской области определяется соглашением от 13 апреля 2007 г. между Законодательным собранием Иркутской области, Думой Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, губернатором Иркутской области и главой администрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.

Данное положение закона порождает определенные правовые вопросы, связанные с принятием и действием нормативных правовых актов в новом субъекте РФ и, прежде всего - составляют ли принятые по данному соглашению нормативные правовые акты нормативную правовую базу нового субъекта РФ? Небезосновательно полагать, что в силу прямого указания в ФКЗ (ст. 18) принятые по соглашению нормативные правовые акты можно и нужно относить к нормативным правовым актам нового субъекта РФ: имеется в виду норма о распространении их действия на территории Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Но ФКЗ использует терминологию «Иркутская область» и «Усть-Ордынский Бурятский автономный округ» исключительно как к «старым» субъектам РФ, и применяется сокращение «новый субъект» в понимании субъекта РФ (Иркутской области), образованного с 1 января 2008 г.

По замыслу федерального законодателя, данные нормативные правовые акты, принимаемые по соглашению, действие которых распространяется на территории Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, должны выполнять функцию буферной (пограничной) зоны между законодательством «старых» субъектов РФ (области и округа) и законодательством нового субъекта РФ (Иркутской области).

Издание подобных нормативных правовых актов совсем не означает и не приравнивается по юридической силе к принятым нормативным правовым актам нового субъекта РФ уже органами государственной власти этого нового субъекта РФ, что вносит определенную дестабилизирующую функцию в законодательный процесс, ставя под сомнение (имеется в виду временное действие этих нормативных правовых актов). Это подтверждается и ч.1 и 2 ст. 18 ФКЗ. Уставы, законы и иные нормативные правовые акты Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, принятые до дня вступления в силу настоящего ФКЗ, изданные в соответствии с настоящим ФКЗ до дня прекращения срока полномочий органов государственной власти Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, действуют на соответствующей территории в части, не противоречащей настоящему ФКЗ, уставу нового субъекта РФ, законам и иным нормативным правовым актам нового субъекта РФ, до признания их утратившими силу в установленном порядке или до принятия по тем же вопросам законов и иных нормативных правовых актов органами государственной власти нового субъекта РФ. В случае противоречия законов и иных нормативных правовых актов Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа уставу, законам и иным нормативным правовым актам нового субъекта РФ действуют законы и иные нормативные правовые акты нового субъекта РФ.

Исследуя данный вопрос, а также подготовленные органами государственной власти области и округа в порядке соглашения от 13 апреля 2007 г. нормативные правовые акты, в преамбуле которых указывается, что они регулируют те или иные общественные отношения на территории Иркутской области, включая территорию Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, мы неизбежно придем к выводу о том, что указанные нормативные правовые акты приняты не в точном соответствии с ФКЗ, так как в ст. 18 ФКЗ речь идет о распространении действия принятых нормативных правовых актов в порядке соглашения исключительно на территории Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, но не на территории нового субъекта РФ. В связи с этим указанные нормативные правовые акты не будут составлять законодательство нового субъекта РФ.

Таким образом, для придания дополнительной юридической чистоты принятые нормативные правовые акты по соглашению будут действовать на территории нового субъекта РФ до принятия в обязательном порядке органами государственной власти нового субъекта РФ соответствующего нормативного правового акта по тем или иным компетенционным вопросам. Указанную коллизию вернее и правильнее всего можно было бы преодолеть, если бы федеральный законодатель прямо указал в ст. 18 ФКЗ на возможность принятия совместно органами государственной власти области и округа нормативных правовых актов уже нового субъекта.

Парадокс этой ситуации заключается в том, что федеральный законодатель не учел этого факта и в ст. 19 ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» от 21 июля 2007 г. См.: Собрание законодательства РФ. 2007. №30. Ст. 3745. указал аналогичный механизм принятия нормативных правовых актов, действие которых распространяется исключительно на территории так называемых «старых» субъектов РФ (Читинской области Агинского Бурятского автономного округа).

Таким образом, можно констатировать, что в федеральном законодательстве остался без изменений и улучшений фактически не дееспособный механизм формирования законодательства в новых субъектах РФ, не отвечающий интересам объединяющихся сторон в субъектах РФ.

3. Действие нормативных правовых актов по кругу лиц

Важное значение для государственно-правовой теории и практики имеет определение действия нормативно-правовых актов по кругу лиц, выяснение вопроса о том, кому адресуются содержащиеся в этих актах предписания.

Действие нормативных правовых актов по кругу лиц тесно связано с территориальными пределами функционирования актов.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы распространяют свое действие в равной мере в отношении всех лиц, находящихся на территории Российской Федерации, государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций.

В соответствии с общим правилом, нормативные акты распространяются на всех лиц, находящихся на территории юрисдикции правотворческого органа (как на граждан данного государства, так и на иностранных граждан и лиц без гражданства). Однако и из этого правила есть исключения:

- во-первых, действующее уголовное законодательство России распространяется не только на лиц, находящихся на территории РФ, но и на её граждан за границей;

- во-вторых, адресность нормативных актов производна от их содержания и назначения. Так, некоторые НПА могут иметь значение для всех индивидуальных и коллективных субъектов, находящихся на территории юрисдикции правотворческого органа (например, Конституция или УК РФ). Другие нормативные акты могут иметь ограниченную значимость и адресоваться лишь конкретной категории лиц (пенсионеры, военнослужащие и т.п.) либо распространяются на должностных лиц (например, нормы Уголовного кодекса РФ об ответственности за воинские и должностные преступления).

- в-третьих, свои особенности имеет действие нормативных актов РФ в отношении иностранцев и лиц без гражданства - им не предоставляются некоторые права и не возлагаются определённые обязанности (участие в избирательном процессе, служба в Вооружённых силах и т.п.);

- представители иностранных государств (дипломатический персонал посольств, главы государств и правительств) наделяются правом дипломатического иммунитета (экстерриториальности). Это означает, что вопрос об их уголовной и административной ответственности за правонарушения, совершённые на территории РФ, решается дипломатическим путём

Особую категорию адресатов нормативных актов составляют лица с двойным гражданством, а также беженцы и перемещённые лица. Лица с двойным гражданством (бипатриды) становятся адресатами законодательства двух и более государств. Беженцы, покинув свою страну в силу каких-либо чрезвычайных обстоятельств (военные действия, стихийные бедствия), также становятся субъектами правоотношений нескольких государств.

В отличие от них, вынужденные переселенцы покидают не суверенное государство, а какой-либо регион страны.

Несмотря на многообразие и своеобразие адресатов нормативных актов, для всех них в России в соответствии с Конституцией признаётся и гарантируется весь комплекс основополагающих прав и свобод человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.

Важное значение для государственно-правовой теории и практики имеет определение действия нормативных правовых актов по кругу лиц, выяснение вопроса о том, кому адресуются содержащиеся в этих актах предписания.

По общему правилу, нормативные правовые акты издаются с целью распространения их предписаний на граждан данного государства. Наделяя своих граждан конституционными правами и свободами, равно как и возлагая на них определенные конституционные обязанности, государство должно не только принимать меры к тому, чтобы гарантировать соблюдение данных конституционных требований и положений в отношении граждан внутри страны, но и оказывать им защиту и покровительство за пределами государства. Закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации», например, прямо предписывает всем государственным органам России, дипломатическим представительствам и консульским учреждениям всячески содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством государства их пребывания, международными договорами Российской Федерации, международными обычаями. Им вменяется в обязанность защищать права и законные интересы граждан, а «при необходимости принимать меры для восстановления нарушенных прав граждан Российской Федерации»

Когда гражданин Российской Федерации является одновременно гражданином другого государства, т.е. имеет двойное гражданство, он пользуется не только покровительством России, но и покровительством «своего» нового государства. Двойное гражданство, а, следовательно, двойное покровительство допускается, согласно Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 62, лишь в одном из двух случаев, а именно: если такая возможность предусматривается федеральным законом или же если это предусмотрено соответствующим международным договором России. Конституция Российской Федерации особо акцентирует внимание на том, что наличие у гражданина России иностранного гражданства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено в федеральном законе или международном договоре (ч. 2 ст. 62)

Законодательство России, впрочем, как и законодательство других стран, приравнивает иностранных граждан и лиц без гражданства в отношении прав и обязанностей к российским гражданам. Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности «наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации».

В России, по Закону о правовом положении иностранных граждан последние не пользуются рядом прав и свобод, которые, по существу, неотделимы от гражданства. Они не могут избирать и быть избранными в государственные органы, участвовать в референдуме. Они не могут быть назначены на определенные государственные должности, например прокурора, судьи, нотариуса, и занимать их. На них не возлагаются определенные конституционные обязанности, такие, например, как обязанность нести военную службу, которая является долгом и обязанностью лишь гражданина Российской Федерации (ст. 59, ч. 1, Конституции). Наконец, в отношении трудовой деятельности, социального обеспечения, пребывания иностранцев и лиц без гражданства на территории России, а также их административной и уголовной ответственности в законодательстве установлен и осуществляется ряд специальных правил.

Особое положение в России, равно как и в других странах, занимают дипломаты, консульские работники и другие сотрудники зарубежных госучреждений, пользующиеся дипломатическим иммунитетом. В строгом соответствии с международным и национальным (внутренним) правом они не подлежат аресту и задержанию. На них не распространяется уголовная, административная и в значительной части гражданская юрисдикция государства пребывания. Судебные, следственные и иные (например, фискальные) органы, к которым поступают требования о начале производства следственных действий в отношении лиц, пользующихся дипломатическим иммунитетом, должны заведомо признавать подобного рода дела им не подведомственными. На официальные власти страны пребывания возлагается обязанность не только самим не допускать по отношению к этим лицам, каких бы то ни было оскорбительных выпадов и насилия, но и всячески ограждать их от подобных действий со стороны других лиц.

Заключение

Основными пределами действия правовых актов являются действие во времени, в пространстве и по кругу лиц. Действие во времени является наиболее сложным видом действия. Оно включает в себя приобретение и утрату юридической силы, действие обратное, немедленное и ультраактивное («переживание»). Однако существует мнение, что эту концепцию необходимо пересмотреть; выделяют обратное, немедленное и перспективное виды действия для нового нормативного акта, досрочное, немедленное прекращение действия и «переживание» - для старого. Принципиально важен, особенно для практики, вопрос об обратной силе закона.

В пространстве действие правовых актов может быть ограничено границами государства, что не исключает с одной стороны правовых актов, действующих на части его территории, и международных договоров - с другой. При этом международные договоры обязательно включаются в правовую систему государства - участника и не может противоречить его Основному закону.

Наконец, действие акта по кругу лиц состоит в действии на всех граждан данного государства (для Конституции, например), на определенные категории граждан и на определенных, указанных в правовом акте лиц. Также акты действуют по кругу лиц на лиц без гражданства и граждан иных государств, оказавшихся на территории государства (но не действуют на лиц, обладающих экстерриториальностью).