Виды нормативно-правовых актов в Республике Беларусь

4

52

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Понятие и виды нормативного правового акта: общая характеристика

1.1 Понятие и отличительные признаки нормативного правового акта

1.2 Классификация нормативных правовых актов

2. Законодательные акты Республики Беларусь

2.1 Конституция Республики Беларусь - основной закон государства

2.2 Законы Республики Беларусь

2.3 Декреты и указы Президента Республики Беларусь

3. Характеристика некоторых видов подзаконных актов

4. Тенденции развития нормотворчества в Республике Беларусь

Заключение

Список использованных источников

Приложения

ВВЕДЕНИЕ

Как целостное явление социальной действительности право имеет определенные формы своего внешнего выражения. Отражая особенности структуры содержания, они представляют собой способы организации права вовне.

В настоящее время, когда политические и экономические реформы, проводимые в Республике Беларусь, потребовали интенсивного законотворчества, как никогда становится ясно, насколько важен сам процесс создания закона, выработки первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона "вписаться" в уже существующую правовую систему, способность адаптироваться новому закону, экономические основы его существования и реального применения.

Нормативно-правовые акты - основной источник права не только в Республике Беларусь. Они стали таковыми в настоящее время практически во всех правовых системах мира, даже там, где исторически господствовали правовой обычай и судебный (административный) прецедент.

По сравнению с правовым обычаем и судебным (административным) прецедентом нормативно-правовой акт как источник права обладает большими преимуществами: исходит от строго определенных - правотворческих органов и лиц, наделенных строго определенной компетенцией; принимается в четко обозначенном порядке; имеет установленную форму и реквизиты, порядок вступления в силу и сферу действия; может быть быстро изменен в зависимости от социальных потребностей.

Современный период развития Республики Беларусь отличается возрастающей потребностью в регулировании различных сторон общественной жизни. С начала 90-х гг. прошлого столетия законодательным органом Республики Беларусь (сначала - Верховным Советом, а потом - Национальным собранием) было принято около двух тысяч законов. Изменение роли закона в обновленной правовой системе Республики Беларусь создает необходимость теоретического изучения закона, определения его значения в условиях формирования правового государства и демократизации общественной жизни.

Изменилась структура органов государства: с 1994 г. введена должность Президента Республики Беларусь. С самого начала своей деятельности он стал активно использовать свои правотворческие полномочия. Им принимается значительное число нормативных указов - декретов и указов.

Помимо этого, органы исполнительной власти также активно занимаются правотворческой деятельностью. Проблемы взаимоотношения принимаемых ими подзаконных нормативных правовых актов с законами, декретами и указами Президента Республики Беларусь на всех уровнях правовой системы приобретают первостепенное значение в условиях коренных преобразований в стране.

Вышеуказанные обстоятельства и предопределили актуальность данной дипломной работы.

Целью дипломной работы является детальное исследование видов нормативных правовых актов. Исходя из поставленной цели, задачами дипломной работы являются:

- выявление роли и места нормативных правовых актов среди других источников права;

- определение основных классификаций нормативных правовых актов;

- анализ отличительных особенностей законодательных актов Республики Беларусь;

- характеристика подзаконных актов (постановлений Правительства, ведомственных актов, актов высших судебных органов);

- исследование нормативно-правового массива законодательства Республики Беларусь, определение его структуры и основных тенденций развития.

Исходя из поставленных задач структура настоящей дипломной работы представляется следующей: введение, четыре главы, заключение, список использованных источников и приложения.

В работе использовалась учебная и специальная юридическая литература, в том числе работы таких отечественных и российских ученых в сфере теории и истории права как С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, С.В. Бошно, Г.А. Василевич, А.Ф. Вишневский, Е.П. Гуйда, Л.С. Зивс, А.В. Мицкевич, В.С. Нерсесянц, А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, А.Н. Пугачев, Т.Н. Рахманина, В.И. Реут, Ю.А. Тихомиров и др.

При написании работы в качестве основных использовались формально-юридический метод, сравнительно-правовой метод, историко-правовой методы. Кроме того, были использованы методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, статистический метод.

1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА:

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

1.1 ПОНЯТИЕ И ОТЛИЧИТЕЛЬНЫЕ ПРИЗНАКИ НОРМАТИВНОГО

ПРАВОВОГО АКТА

Изучение видов нормативного правового акта невозможно без выяснения сущности и понятия нормативного правового акта, его места и значения среди других источников права.

Прежде всего, необходимо определить, что же собой представляет источник права как правовое явление.

Понятие "источник права" является одним из самых дискуссионных в юридической науке. В научный оборот это понятие ввели римские юристы. Известный римский юрист, оратор и государственный деятель Марк Туллий Цицерон (106 г. до н.э. - 43 г. до н.э.) в своей работе "Об ораторе" описывая ответную речь Красса указывает следующее: "Для всякого, кто ищет основ и источников права, одна книжица XII таблиц весом своего авторитета и обилием пользы воистину превосходит все библиотеки всех философов" [56, с. 113].

А римский историк Тит Ливий (59 г. до н.э. - 17 г. н.э.) в своей работе "История Рима от основания города" назвал законы ХII таблиц "источником всего публичного и частного права" в том смысле, что они представляли собой "главную основу действующего права" [54, с. 79].

Таким образом, понятие источник права уже в античное время активно использовалось многими исследователями в смысле основы, на базе которой получает развитие право определенной страны. Формы выражения правовых норм, как показывает мировая практика, могут быть различны: они могут быть выражены в общем виде, абстрактно на основе властного решения, либо на примере разрешения конкретного дела, которому придается общеобязательное значение при разрешении всех последующих аналогичных дел, либо выражены как результат договорной практики правотворческих органов, а могут быть просто санкционированы государством и т.д. В этой связи, следует говорить о формировании круга правовых документов, которые следует рассматривать в качестве источников права (нормативный акт, судебный прецедент, нормативный договор и др.).

Таким образом, именно с определением документальной характеристики источника следует связывать специально-юридический (формальный) аспект понятия источник права.

Формальный аспект понятия сложился в отечественной науке давно. В этом смысле под источником права понимаются "формы выражения правовых норм" [58, с. 21], тот единственный "резервуар", в котором пребывают правовые нормы [7, с. 155]. Но даже формальное значение источника права как формы установления и выражения правовых норм различными исследователями понимается неоднозначно.

Одни авторы под этим имеют в виду саму правотворческую деятельность государства, другие говорят только о результатах этой деятельности (нормативных актах, судебных прецедентах и т.д.), третьи имеют в виду и то и другое, объединяя оба эти аспекта общим понятием "внешняя форма права". В последнем случае между терминами "источник права" и "форма права" практически ставится знак равенства [22, с. 9; 7, с. 341].

Ввиду многозначности понятия источника права многие авторы обращают внимание на его условный характер [22, с. 21]. По всей видимости, понятие "источник права" в специально-юридическом (формальном) смысле имеет более конвенциональный характер. В рассмотренном специально-юридическом значении понятия "источник права" содержится прямая связь с истинным значением слова источник наряду с другими аспектами этого понятия (материальным, идеологическим, познавательным).

Двухтысячелетняя история понятия "источник права" показывает определенные удобства его применения не только в науке общей теории права, но и в отраслевых юридических науках. Кстати говоря, специалисты отраслевых наук чаще всего пользуются понятием источников права определенной отрасли для обозначения совокупности нормативных документов, регулирующих качественно однородную сферу общественных отношений.

Согласно одному из положений общей теории права все виды источников права и их соотношение должны быть определены нормативно. Это является одним из выражений принципа законности. В этой связи, С.Л. Зивс отмечает: "нормы права должны быть заранее определены, т.е. виды источников права должны быть предустановлены. Одним из выражений законности является установление видов источников права в Конституции" [22, с. 35]. Нормативный правовой акт - это официальный властный документ компетентного правотворческого органа, направленный на установление, изменение, отмену, утверждение правовых норм.

В данном определении содержатся основные характеристики данного источника. Во-первых, нормативный правовой акт образуется в результате правотворческой деятельности компетентных органов. Это могут быть государственные органы, органы местного самоуправления. В особых случаях нормативный правовой акт может быть принят в результате прямого народного волеизъявления (референдума). Полномочия правотворческих органов на издание нормативных актов устанавливаются в Конституции, законе. В соответствии с Конституцией Республики Беларусь и другими законами правом издания нормативных правовых актов наделены органы законодательной и исполнительной государственной власти, Президент Республики Беларусь, иные властные органы, а также органы местного управления и самоуправления [1].

Нормотворческая деятельность названных органов состоит в особом порядке подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу нормативного правового акта. Такой порядок содержится в Конституции Республики Беларусь (относительно порядка принятия законов, декретов Президента Республики Беларусь), специальном законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» [2]. Соблюдение специально установленной нормотворческой процедуры есть обязательное условие законности и эффективности подготавливаемых нормативных решений.

Во-вторых, каждый нормотворческий орган имеет право на издание нормативных правовых актов только определенного вида (закон, указ, постановление, приказ и т.д.), закрепленного в Конституции или законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» и только по тем вопросам, регулирование которых входит в компетенцию нормотворческого органа.

В-третьих, в нормативных правовых актах устанавливаются нормы права, которые представляют собой "общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение". Правовые нормы распространяют свое действие на всех субъектов, вступающих в определенные общественные отношения - участников правоотношений или определенную категорию лиц, действуют постоянно и непрерывно, применяются многократно при регулировании определенных видов общественных отношений. Причем, содержащиеся в нормативных актах правовые нормы распространяют свое действие на неперсонифицированный круг субъектов, т.е. адресаты норм персонально не определены, не названы в тексте самой нормы. Эти признаки позволяют характеризовать норму, содержащуюся в данном источнике, как абстрактно сформулированное предписание.

Наличие в актах правовых норм, обладающих указанными характеристиками, позволяет относить их к группе нормативных правовых актов и отделять от них ненормативные правовые акты. К последним относятся акты применения права, содержащие индивидуальные предписания, акты-разъяснения норм права, оперативно-распорядительные акты, содержащие "ограниченные во времени конкретные предписания, адресованные определенным субъектам".

К нормативным правовым актам, на наш взгляд, следует относить также "акты, направленные на утверждение, изменение или отмену действия правовых норм, но не содержащие их". Данную группу актов рассматривают в качестве "актов нормативно-вспомогательного значения" [31, с. 24] и относят к правотворческим актам, в качестве одной из разновидностей нормативного правового акта. Необходимость в этом обусловлена тем, что они учитываются при издании новых актов, при составлении перечня актов, утративших юридическую силу, при составлении хронологических и систематических собраний законодательства (например, для Свода Законов Республики Беларусь), в определении того, какие из разрозненных некодифицированных норм действуют в настоящее время, какие виды отношений урегулированы ими.

Применительно к актам, отменяющим действие других нормативных актов, А.С. Пиголкин замечает: "Перечни актов, признанных утратившими силу... действуют однократно. Но все же это нормативные акты, поскольку они являются составным элементом общего регулирования общественных отношений" [37, с. 15]. Примерами "актов нормативно-вспомогательного значения" могут служить законы об отмене различных актов в связи с принятием нового закона, законы о введении в действие других законов. ("вводные законы"), указы Президента Республики Беларусь об изменении, дополнении или отмене ранее изданных указов, постановления Правительства Республики Беларусь об утверждении различного рода инструкций, положений, правил и т.д.

Четвертым признаком данного вида источников права можно назвать то, что все виды нормативных правовых актов образуют систему, основанную на иерархической подчиненности. Благодаря соблюдению принципа иерархической соподчиненности обеспечивается формально-логическая непротиворечивость и согласованность правовых норм. Каждый вид актов занимает строго определенный уровень в иерархии нормативных правовых актов. Этот уровень определяется главным образом исходя из нормативно закрепленного положения нормативного правового акта в правовой системе Республики Беларусь, как правило, исходя из соотношения с законом.

Нормативные правовые акты приводятся в единую систему путем их взаимного согласования, определения иерархии нормативных правовых актов, а также путем подготовки издания соответствующих сводов законов и законодательства Республики Беларусь, характеризующуюся внутренней согласованностью и обеспечивающую правовое регулирование общественных отношений.

Пятая характеристика данного источника состоит в том, что он имеет официально-документальную форму и особую структуру. Само понятие "акт" является родовым для наименования данного источника права. Отсюда, в нормативном правовом акте в обязательном порядке должны содержаться определенные характеристики, в частности, указание на наименование органа, лица его принявшего, вид акта, название вопроса, которому он посвящен, место и дата принятия, порядковый номер акта, соответствующая структура акта (главы, статьи, пункты и т.д.), подпись уполномоченного лица.

Легальное понятие нормативного правового акта содержится в статье 1 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», в соответствии с которой нормативный правовой акт - официальный документ установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) или путем референдума с соблюдением установленной законодательством Республики Беларусь процедуры, содержащий общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение.

Подводя итог общей характеристике рассматриваемого источника, следует согласиться с точкой зрения большинства российских ученых-юристов (А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, А.В. Мицкевич, Ю.А. Тихомиров и многих других), что нормативный правовой акт - это один из наиболее совершенных источников права. Он позволяет государству оперативно реагировать на изменения в характере общественных отношений путем принятия правовых норм, обеспечивать нормативные правовые акты эффективным государственно-правовым механизмом в целях его реализации. Нормативный правовой акт регулирует подавляющее большинство общественных отношений в Республике Беларусь. К тому же нормативный правовой акт создает определенные удобства для применения норм права, их толкования, а также широкие возможности для учета и систематизации нормативных правовых актов.

1.2 КЛАССИФИКАЦИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Существует множество видов и классификаций нормативных правовых актов в Республике Беларусь. Среди основных наиболее распространена классификация нормативных правовых актов по юридической силе. Их делят на законодательные акты и иные акты законодательства. Законодательные акты - Конституция Республики Беларусь, законы Республики Беларусь, декреты и указы Президента Республики Беларусь.

В свою очередь каждый из этих видов делится на несколько разновидностей, которые будут подробно рассмотрены в следующих главах исследования.

Другая классификация - по уровням принятия нормативных актов. Здесь выделяют нормативные правовые акты органов государственной власти Республики Беларусь и органов местного управления и самоуправления.

По степени обобщенности нормативного материала могут встречаться кодификационные акты (кодекс, устав и др.) и акты текущего нормотворчества (тематические законы и т.д.) [50, с. 430].

Существует достаточно важная классификация нормативных правовых актов по их действию во времени (постоянные, временные, исключительные), в пространстве (на всей территории Республики Беларусь, на территории какой-либо административно-территориальной единицы Республики Беларусь), по кругу субъектов (общие и специальные), по направленности действия (акты внутреннего действия, направленные на сотрудников организации, ведомства и акты внешнего действия, направленные на иных лиц).

Выделяется классификация по органам, их издающим: нормативные правовые акты парламента (законы, постановления палат парламента), Президента Республики Беларусь, исполнительных органов государственной власти, акты высших судебных органов, нормативные акты органов местного управления и самоуправления, организаций (локальные нормативные правовые акты).

Нормативные правовые акты можно подразделить также на акты, принятые одним органом, и акты, разработанные и принятые совместно несколькими государственными органами (совместные акты).

Последний вид нормативно-правовых актов принимается по вопросам общего ведения, совместной деятельности. Таковы, например, совместные приказы Министерства внутренних дел и Министерства безопасности по борьбе с преступностью, особенно с организованными ее формами.

Не допускается принятие совместного нормативного правового акта нормотворческими органами (должностными лицами), один (одно) из которых является вышестоящим по отношению к другому, если иное не установлено законодательными актами Республики Беларусь исходя из особенностей компетенции этих органов (должностных лиц).

Конкретные разновидности нормативных правовых актов указаны в статье 2 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» [2]. К видам нормативных правовых актов относятся:

1) Конституция Республики Беларусь - Основной Закон Республики Беларусь, имеющий высшую юридическую силу и закрепляющий основополагающие принципы и нормы правового регулирования важнейших общественных отношений;

2) решение референдума - нормативный правовой акт, направленный на урегулирование важнейших вопросов государственной и общественной жизни, принятый республиканским или местным референдумом;

3) программный закон - закон, принимаемый в установленном Конституцией Республики Беларусь порядке и по определенным ею вопросам;

4) кодекс Республики Беларусь (кодифицированный нормативный правовой акт) - закон, обеспечивающий полное системное регулирование определенной области общественных отношений;

5) закон Республики Беларусь - нормативный правовой акт, закрепляющий принципы и нормы регулирования наиболее важных общественных отношений;

6) декрет Президента Республики Беларусь - нормативный правовой акт Главы государства, имеющий силу закона, издаваемый в соответствии с Конституцией Республики Беларусь на основании делегированных ему Парламентом законодательных полномочий либо в случаях особой необходимости (временный декрет) для регулирования наиболее важных общественных отношений;

7) указ Президента Республики Беларусь - нормативный правовой акт Главы государства, издаваемый в целях реализации его полномочий и устанавливающий (изменяющий, отменяющий) определенные правовые нормы;

8) постановления палат Парламента - Национального собрания Республики Беларусь - нормативные правовые акты, принимаемые палатами Парламента - Национального собрания Республики Беларусь в случаях, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь;

9) постановление Совета Министров Республики Беларусь - нормативный правовой акт Правительства Республики Беларусь;

10) акты Конституционного Суда Республики Беларусь (заключения), Верховного Суда Республики Беларусь (постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь), Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь (постановления Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь), Генерального прокурора Республики Беларусь - нормативные правовые акты, принятые в пределах их компетенции по регулированию общественных отношений, установленной Конституцией Республики Беларусь и принятыми в соответствии с ней иными законодательными актами;

11) постановления республиканского органа государственного управления и Национального банка Республики Беларусь (Правления Национального банка Республики Беларусь, Совета директоров Национального банка Республики Беларусь) - нормативные правовые акты, принимаемые коллегиально на основе и во исполнение нормативных правовых актов большей юридической силы в пределах компетенции соответствующего государственного органа и регулирующие общественные отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности;

12) регламент - нормативный правовой акт, принятый (изданный) Главой государства, органами законодательной, исполнительной, судебной власти, а также органами местного управления и самоуправления и содержащий совокупность правил, определяющих процедуру деятельности соответствующих органов;

13) инструкция - нормативный правовой акт, детально определяющий содержание и методические вопросы регулирования в определенной области общественных отношений;

14) правила - кодифицированный нормативный правовой акт, конкретизирующий нормы более общего характера с целью регулирования поведения субъектов общественных отношений в определенных сферах и по процедурным вопросам;

15) устав (положение) - нормативный правовой акт, определяющий порядок деятельности государственного органа (организации), а также порядок деятельности государственных служащих и иных лиц в определенных сферах деятельности;

16) приказ - нормативный правовой акт функционально-отраслевого характера, издаваемый руководителем республиканского органа государственного управления в пределах компетенции возглавляемого им органа в соответствующей сфере государственного управления.

17) решения органов местного управления и самоуправления - нормативные правовые акты, принимаемые местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами в пределах своей компетенции с целью решения вопросов местного значения и имеющие обязательную силу на соответствующей территории.

Таким образом, нормативные правовые акты, образуя стройную систему, чрезвычайно разнообразны по своим видам.

2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

2.1 КОНСТИТУЦИЯ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ - ОСНОВНОЙ

ЗАКОН ГОСУДАРСТВА

Наиболее важным и основным нормативным правовым актом в системе нормативных правовых актов (законодательстве) Республики Беларусь является Конституция Республики Беларусь.

В современных государствах основным юридическим актом, который вносит порядок в систему правового регулирования, является именно Конституция. Слово "конституция" происходит от латинского cоnstitutiо - установление, устроение.

В настоящее время в юридической литературе приводится много определений конституции, в основе их берется регулируемый конституцией предмет, а также ее место в системе правовых актов.

Наиболее общим определением конституции будет следующее. Конституция - это основной закон государства, закрепляющий организацию государственной власти и определяющий ее взаимоотношения с обществом и гражданами (индивидуумами) [10, с. 15].

В чисто формальном значении конституцию можно определить как акт (совокупность актов), обладающий высшей юридической силой. По этой причине ей нередко сопутствует другое значение - основной закон.

Современное общепринятое понимание сущности конституции состоит в том, что конституция - это ограничитель власти государства, то есть ею устанавливаются пределы вторжения государства в область прав и свобод человека и гражданина.

Наряду с идеологическими и политическими свойствами любая конституция обладает и юридическими свойствами. Степень их выраженности во многом зависит от содержания конституции. Они позволяют установить ее место в общей системе правовых источников государства.

Как уже указывалось, конституция является главным, основным законом государства. Это значит, что на ее основе формируется вся система текущего законодательства, в ней определяется компетенция государственных органов. По этой причине конституцию нередко называют ядром правовой системы.

Благодаря закрепленному в Конституции правовому статусу органов государственной власти, можно определить иерархию принимаемых ими нормативных актов. При этом следует иметь в виду, что сама Конституция обладает верховенством по отношению ко всем иным правовым актам. Это ее важнейшее юридическое свойство.

Юридический вес конституционных норм предопределяется их верховенством не только по отношению к разрабатываемым нормативным правовым актам, то есть необходимости базировать их на Конституции, но и обязанностью привести ранее принятые акты в соответствие с Конституцией.

Следующим важнейшим юридическим свойством Конституции является ее стабильность, устойчивость. Нередко это зависит от стабильности общественных отношений. Образцом стабильности считается Конституция США, которая была принята в 1787 году и действует уже более двухсот лет. В нее внесено всего 27 поправок. В свою очередь, во Франции было принято полтора десятка конституций. В Беларуси действует пятая по счету Конституция, которая была принята 15 марта 1994 года, с изменениями, внесенными в результате референдумов от 24 ноября 1996 года и 17 октября 2004 года. Оптимальное сочетание норм-целей и норм конкретного характера способствует устойчивости Конституции, мягкой трансформации ее норм с учетом складывающихся политических, экономических и социальных условий [11, с. 39].

Стабильности Конституции в юридическом плане содействует предусматриваемый в ней усложненный порядок ее принятия.

Предметом конституционного закрепления являются по меньшей мере два вопроса - 1) система государственной власти и 2) права, свободы и обязанности граждан.

При этом очень важно сформировать оптимальный характер взаимоотношений между такими субъектами как личность, общество и государство, обеспечить баланс их интересов, поскольку необоснованный крен в ту или иную сторону может привести к подавлению свободы личности либо вседозволенности. Отдавая приоритет правам и свободам каждого человека и гражданина, нельзя забывать и об организующей роли государства. Именно государство, согласно статье 59 Конституции, обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией. В этой связи возникает вопрос о пределах "вторжения" государства в сферу прав и свобод человека.

Современная конституционная наука исходит из того, что содержание Конституции должно быть основано на принципах права и справедливости, роль человека сводится лишь к отражению этих принципов в Конституции и осуществлению контроля за их соблюдением. В случае если Конституция не отражает или не в достаточной мере отражает эти принципы, они все равно действуют и должны быть отражены в процессе ее толкования [12, с. 44].

Сейчас предстоит самое трудное со дня принятия Конституции Беларуси - обеспечить такое формирование практики применения конституционных норм, которое отвечает сущности Конституции.

Решение задачи по обеспечению юридических норм, включая конституционные, стояло и будет стоять перед любым государством, в том числе и с достаточно устойчивыми демократическими традициями. Ее решение будет актуальным до той поры, пока будет существовать право, т.е. можно говорить о постоянном процессе познания и развития. Однако на каждом этапе общество имеет основания требовать, чтобы правовая политика, понимание сущности конституционных норм отвечали требованиям времени.

В действующей Конституции более половины статей посвящены непосредственно правам, свободам и обязанностям человека и гражданина. В ней закреплен весь спектр классических прав и свобод. С учетом закрепленных в Конституции принципов, исходя из принятой классификации прав и свобод, необходимо выявить в них общее и особенное, определить стратегию действий государства и институтов гражданского общества.

В советский период подчеркивалось единство всех категорий прав - экономических, политических, социальных и культурных - по той причине, что все они в одинаковой мере необходимы для нормальной жизни членов общества.

Однако в любой системе есть основополагающие составные элементы. Фундаментом в системе прав и свобод являются неотъемлемые права, т.е. те, которые человек получает от рождения и которые не даруются государством, именно на них базируются все иные права, поэтому мы можем говорить об их приоритете.

Экономические права влияют на иные категории прав, создавая материальную базу для их осуществления и эффективного использования. Однако предпочтение в пользу социально-экономических прав создает почву для обоснования вмешательства государства в экономику. На определенном этапе развития общества это полезно, например в условиях кризиса, что наглядно проявилось в 30-е годы XX ст. в США, Германии. При этом государственное регулирование не должно сводиться к сужению сферы предпринимательства, частной инициативы, ограничению права частной собственности. Социально-экономические права должны определяться скорее как цель деятельности государства. Их достижение очень часто нельзя принудительно обеспечить. Интересно, что и в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах говорится об обязательствах государства принимать в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы постепенно обеспечить полное осуществление признаваемых в Пакте прав всеми надлежащими способами, включая и законодательные меры.

В процессе решения задач конституционного строительства необходимо уяснить значение и объем каждого права. Содержание прав и свобод нередко является предметом ожесточенных дискуссий, отличающихся высокой степенью конфронтации, а нередко и спекуляций, полярностью мнений. Необходимо определить пределы вмешательства государства в сферу основных прав и свобод, и в первую очередь тех, которые мы называем неотъемлемыми, а также пределы автономии личности, чтобы, пользуясь своими правами, человек не нарушал права других.

Конечно, в Конституции невозможно полностью раскрыть содержание того или иного права, определить его объем. Этому может способствовать деятельность государственных органов (парламентов, судов) по их непосредственной интерпретации, законотворческая и иная правотворческая деятельность государственных институтов, правоприменительная практика, базирующаяся строго на нормах Конституции.

Структура Конституции представляет собой систему группировки конституционных норм и последовательное их расположение. Конституционные нормы включаются в разделы и главы.

Структура Конституции Республики Беларусь является стандартной: она имеет преамбулу, основную часть и заключительные переходные положения. В целом Конституция выглядит следующим образом:

- Преамбула;

- Раздел I. Основы конституционного строя;

- Раздел II. Личность, общество, государство;

- Раздел III. Избирательная система. Референдум: глава 1. Избирательная система, глава 2. Референдум (народное голосование);

- Раздел IV. Президент, Парламент, Правительство, суд: глава 3. Президент Республики Беларусь, глава 4. Парламент - Национальное собрание, глава 5. Правительство - Совет Министров Республики Беларусь, глава 6. Суд;

- Раздел V. Местное управление и самоуправление;

- Раздел VI. Прокуратура. Комитет государственного контроля: глава 7. Прокуратура, глава 8. Комитет государственного контроля;

- Раздел VII. Финансово-кредитная система Республики Беларусь;

- Раздел VIII. Действие Конституции Республики Беларусь и порядок ее изменения;

- Раздел IX. Заключительные и переходные положения.

В преамбуле сжато закрепляются руководящие начала, на которых базируется Конституция. В преамбуле предусматривается, что Конституция является Основным Законом Республики Беларусь.

Значение текста преамбулы состоит в том, что ее положения имеют фундаментальное (базовое) значение для уяснения смысла других норм Конституции.

Основная часть Конституции состоит из восьми разделов, третий, четвертый и шестой разделы состоят из глав (всего восемь глав).

В первом разделе раскрываются основы конституционного строя. Дается характеристика белорусского государства как унитарного демократического социального правового. Закрепляется взаимная ответственность человека, гражданина и государства, а также идея народного суверенитета, т.е. верховенства воли народа. В этом разделе содержатся нормы, гарантирующие политический плюрализм, право на развитие всех форм собственности и другие.

Раздел второй посвящен правам, свободам и обязанностям человека и гражданина.

В разделе третьем фиксируются основные положения, касающиеся избирательной системы и референдума. Нередко в Конституциях других стран эти положения отсутствуют.

Раздел четвертый, посвященный статусу государственных органов, изложен с учетом принципа разделения властей. Здесь идет речь о полномочиях Главы государства, Парламента, Правительства, органов судебной власти.

Пятый раздел касается местного управления и самоуправления. Излагаются наиболее важные аспекты организации и деятельности, полномочий местных Советов, исполнительных и распорядительных органов, их взаимоотношения с другими властными структурами.

В шестом разделе содержатся нормы, регламентирующие деятельность двух государственных органов - Прокуратуры и Комитета государственного контроля. Органы Прокуратуры, имеющие строгую централизацию, призваны осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов и указов, иных нормативных актов подведомственными Правительству и некоторыми другими органами, а также предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами.

На органы Комитета государственного контроля возложен контроль за исполнением бюджета, использованием государственной собственности и некоторые другие вопросы.

Раздел седьмой содержит нормы, касающиеся финансово-кредитной системы Республики Беларусь.

Важнейшее значение для определения места и роли Конституции, формирования всей правовой системы с учетом иерархии нормативных актов имеет раздел восьмой. В нем решаются вопросы действия Конституции и порядка ее изменения.

Заключительные и переходные положения содержатся в разделе девятом Конституции. Ранее они содержались в Законе от 15 марта 1994 г. "О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь". Данный раздел Конституции позволяет правовыми средствами обеспечить "переход" к реализации тех норм, которые не могут быть исполнены сразу с введением в действие Конституции.

Таким образом, Конституция является главным, основным законом государства, ядром правовой системы. На ее основе формируется вся система текущего законодательства, в ней определяется компетенция государственных органов.

2.2 ЗАКОНЫ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Применение сравнительно-исторического подхода позволяет проследить эволюцию понятия "закон" и развитие связанных с ним понятий, а также более точно проанализировать роль законов в современных условиях.

Закон как источник права существовал еще в самых древних государствах. Известны Законы Хаммурапи (18 в. до н.э.), Законы Ману (1 в. до н.э.) и целый ряд других правовых памятников данной формы. В древних государствах основные правовые нормативы выражали, как правило, личную волю монарха (фараона, царя, императора и т.д.) и воплощались во вне в самых различных формах, в т.ч. и в форме закона.

Опыт античных государств (Др. Афин 6 в. до н.э., Др. Рима 5-2 вв. до н.э.) по принятию законов представительными органами власти, в частности народными собраниями, долгое время являлся исключением и не сразу получил свое развитие.

Только к началу 13 века созрели условия для ограничения законодательных полномочий монархической власти, когда после вооруженной борьбы со знатью английский король был вынужден подписать Великую хартию вольностей (1215 г.). В ней была закреплена идея верховенства парламентского закона, которая дала толчок к постепенному увеличению законодательных прерогатив будущего английского парламента. Уже к концу 17 века английский монарх без согласия парламента, как представителя "всей нации" (по "Биллю о правах 1689 г.") [55, с. 162-163], был не вправе вносить какие-либо поправки в действующие законы, приостанавливать действие законов, отменять их, освобождать от их исполнения.

На формирование теории закона в 17-18 вв. наибольшее влияние оказали две классические теории - теория разделения властей (Д. Локка, Ш.Л. де Монтескье и др.) и теория народного суверенитета (Ж.-Ж. Руссо). Исходя из необходимости подчиненного положения исполнительной власти по отношению к законодательной был сформулирован тезис о верховенстве закона с точки зрения юридической и политико-организационной.

К концу 18 - сер. 19 века идея верховенства парламента как законодательного и представительного органа государственной власти нашла реальное воплощение и конституционное закрепление во многих европейских странах. Закон к этому времени стал пониматься как выражение общей суверенной воли всего населения страны или большинства и ему стала отводиться роль основного источника права. Так, в ст. 6 Декларации прав человека и гражданина (1789 г.) закреплено, что закон - это выражение общей суверенной воли граждан, которые вправе принимать участие "лично или через своих представителей" в его создании [55, с. 206].

В России понятие "закон" в официальных документах стало наиболее часто употребляться с начала 19 века. После учреждения Государственного Совета в 1810 году все законодательные акты должны были рассматриваться в данном органе, который являлся не столько законодательным (представительным) органом, сколько совещательным и по существу бюрократическим учреждением, состоящим из "верных государю людей". Известно немало случаев, когда важнейшие законодательные акты могли и не рассматриваться в Государственном Совете [21, с. 426]. В соответствии со ст.53 Основных законов Российской Империи (1892 г.) законы могли быть изданы "в виде уложений, уставов, грамот, положений, наказов, инструкций, манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных Высочайшего утверждения". Таким образом, до начала 20 века закон как особая форма юридического акта законодательного органа государственной власти, представляющего население всей страны, не была развита в России, практически все акты-повеления Императора рассматривались в качестве закона и имели силу закона. Вся полнота законодательной власти в то время принадлежала монарху.

В конце 19 - нач. 20 в. среди западноевропейских и русских ученых получила развитие т.н. дуалистическая трактовка закона. Закон стал рассматриваться не как акт законодательного органа государства, а как акт государственной власти вообще, содержащий нормы общего характера. Законом в формальном смысле стали охватываться любые акты, изданные либо законодательными, либо исполнительными органами государственной власти. Тем самым стала обосновываться фактическое равенство и даже примат исполнительной власти над законодательной.

После революционного переворота и свержения монархического строя в первые годы Советской власти закон как юридическую форму нормативного акта попытались вообще исключить из системы источников права. Революционные органы принимали нормативные акты самой различной формы: декреты, постановления, инструкции, декларации, резолюции, воззвания и др.

Нормативное закрепление понятия "закон" было осуществлено только в Конституции СССР 1936 года, согласно которой акт данной формы мог быть издан Верховным Советом СССР, а в Конституции СССР 1977 года были обозначены и видовые характеристики этого понятия ("закон СССР - общесоюзный закон", "закон союзной республики", "закон автономной республики"). Несмотря на это престиж закона в этот период был сравнительно не высоким, и всего с 1936 по 1989 гг. Верховным Советом СССР было принято около 90 законов. В условиях однопартийного режима деятельность представительного органа власти по существу являлась фикцией и прикрывалась видимостью демократии.

На современном этапе понятие "закон" является ключевым в правовой системе Республики Беларусь, согласно Закону Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» под ним понимается нормативный правовой акт, закрепляющий принципы и нормы регулирования наиболее важных общественных отношений.

Рассматривая различные признаки закона необходимо учитывать современное его положение в системе источников права, признание за ним основной и наиболее совершенной (цивилизованной) формы выражения права, а также учет содержательных характеристик закона в рамках продекларированного Республикой Беларусь курса на формирование правового государства.

Одним из первых и самых главных признаков закона является то, что он может быть принят только органами народного представительства (законодательными органами государственной власти) или непосредственно народом на референдуме (всенародном голосовании). Для Республики Беларусь этот признак характерен в полной мере, с той лишь разницей, что в большинстве цивилизованных стран парламентской демократии за представительным органом государственной власти признается статус "высшего", с наделением права неограниченной законодательной компетенции.

Вторым очень важным признаком закона является то, что он может быть принят в строгом соответствии с особым порядком, установленным в Конституции или законе. Принятие закона в соответствии со строгой законодательной процедурой характерно для большинства современных государств парламентской демократии и называется законодательным процессом.

Особенностью рассмотренного признака закона является именно строгое и точное соблюдение процедурного порядка его принятия, что является условием легитимности принятого закона и необходимым элементом соблюдения принципа законности в законотворческой сфере, отличительной чертой закона как формы юридического акта от иных видов актов, принимаемых представительными и другими государственными властными органами Республики Беларусь. Такая достаточно сложная процедура принятия закона создает условия для невозможности произвольного управления делами общества и государства, сводит к минимуму опасность волюнтаризма и грубых вторжений в личную сферу со стороны властных органов [23, с. 44].

Четвертый признак понятия закона состоит в том, что он регулирует наиболее важные, значимые и стабильные общественные отношения. Не все отношения, входящие в сферу правового регулирования, не любые отношения могут быть урегулированы законом, а только определенные отношения, которые представляют наибольший общественный интерес, наибольшую общественную ценность и важность для государства. Это указывает на "особую регулятивную функцию закона в правовой системе". Целесообразно, когда сфера исключительного регулирования законом нормативно урегулирована либо в Конституции, либо в специальном законе [20, с. 215].

По мнению специалистов, вопросы оптимальной регламентации именно в форме закона определенного круга общественных отношений в науке общей теории права разработаны недостаточно [41, с. 134]. Этот факт объясняется как субъективными, так и объективными причинами.

Определение предметов ведения законодательного органа, или как их еще называют в науке "предметов законодательства" ("предметов закона"), должно исходить из того, что законодательным регулированием должны быть охвачены главным образом отношения наиболее сложные и важные с точки зрения обеспечения общественного благополучия, благоприятных условий жизни граждан, охраны их прав и свобод, закрепление их обязанностей (это, например, вопросы организации и деятельности органов власти, бюджет, налоги, уголовное законодательство и др.) [40, с. 9].

К особенностям закона и отличию их от других форм нормативных правовых актов следует таким образом отнести их устойчивость, стабильность и относительную неизменность. Законом закрепляются принципиальные, основополагающие, устойчивые отношения, свойственные данному строю, обществу в относительно длительный, обозримый период его существования.

Но это обстоятельство, отнюдь, не исключает возможности изменения закона. В исключительных случаях допускаются отдельные, частные изменения (дополнения) законов, когда обнаруживается острая потребность приведения законодательного регулирования в соответствие с требованиями жизни. Главное, чтобы такого рода исключения не стали правилом и обычной практикой, как это зачастую случается с белорусскими законами.

В то же время существуют и такие предметы регулирования, по которым издание актов в форме закона не целесообразно, лучше их регулировать в форме подзаконных нормативных правовых актов. На практике это важное положение о соотношении предметов регулирования закона и подзаконного нормативного правового акта не всегда соблюдается.

В регулировании общественных отношений в форме закона важно помнить о границах законодательного регулирования вообще. В любом обществе, в том числе и белорусском, существует сфера свободы человека и гражданского общества, границы которой не может переступать даже закон. Отношения этой сферы должны регулироваться моральными, религиозными, корпоративными и другими нормами [45, с. 15].

Пятый признак закона состоит в том, что это акт, содержащий главным образом общие нормы, т.е. нормы, обладающие большей степенью обобщенности и абстрактности, чем нормы других актов.

Помимо рассмотренных признаков закона в научной литературе указывается и целый ряд других. Например, в советское время было принято считать, что закон является выражением общенародной воли. Если речь идет о законе, принятом на референдуме, то этот признак в какой-то мере работает. А если речь идет о законе, принятом представительным органом государственной власти, то здесь необходимо проявлять некоторую осторожность. На наш взгляд, следует согласиться с точкой зрения Л.Н. Завадской, которая считает, что "с юридической точки зрения закон не может быть отражением общенародной воли. Нельзя ставить знак равенства между волей законодателя и волей всего народа" [19, с. 5].

В научной литературе также идет дискуссия вокруг других признаков закона ("закон есть основной регулятор поведения субъектов общественных отношений", "закон имеет четко выраженную классовую природу" и т.д.). Безусловно, в условиях современных правовых реалий необходимо переосмысление таких признаков закона, однако не следует их и полностью отрицать. К примеру, российской юридической практике известны множество примеров, когда законопроекты от первой до завершающей стадии лоббируются представителями различных социальных групп (финансово-промышленных союзов, ассоциаций профессиональных деятелей и т.д.) и выражают именно их волю.

Таким образом, именно законы, содержащие нормы общего характера и принимаемые представительным (законодательным) органом Республики Беларусь либо путем референдума (непосредственного правотворчества), призваны составить фундамент правопорядка в белорусском обществе, наиболее важную, центральную часть всего нормативного правового массива Республики Беларусь.

2.3 Декреты и указы Президента Республики Беларусь

Президент как реальный глава государства обладает достаточно широкими полномочиями в нормотворческой сфере.

Новая редакция Конституции не содержит прямого указания на то, что Глава государства одновременно является и главой исполнительной власти. Президент ныне как бы возвышается над всеми иными властными структурами. В этом заключается и его потенциал как субъекта нормотворчества.

Конституцией Республики Беларусь предусмотрены следующие виды правовых актов Президента: декреты, указы, распоряжения. Из них нормативными правовыми актами являются декреты и указы. Распоряжения, если иное не предусмотрено Президентом Республики Беларусь, являются ненормативными правовыми актами.

Декреты являются одним из новых видов актов Президента. По своему содержанию они являются актами нормативного характера.

Определение нормативности акта Президента имеет огромное значение. Во-первых, правильный выбор формы акта (например, указа или распоряжения) влияет на его легитимность; во-вторых, имеет значение для определения подведомственности рассмотрения жалобы в связи с принятием такого акта.

В Конституции Республики Беларусь и Законе «О Президенте Республики Беларусь» определяется, когда Глава государства вправе издавать декреты [3].

Согласно ст. 101 Конституции Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Этот закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов.

Не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента, ограничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту не может разрешать ему изменение этого закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу.