Конституционные основы охраны окружающей среды

В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СПС Гарант. - преамбула.. Это указано в преамбуле Федерального закона об охране окружающей среды

Федеральный закон об охране окружающей среды определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Федеральный закон об охране окружающей среды регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона "Об охране окружающей среды", других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Новый Закон "Об охране окружающей среды" 10 января 2002 года подписан Президентом России, 12 января опубликован в "Российской газете" и с этого дня вступил в силу.

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" действует на всей территории Российской Федерации.

Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду, регулируются международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются международными договорами Российской Федерации, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования.

Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством.

В новом Законе "Об охране окружающей среды" сохраняется немало оправдавших себя прежних норм, которые в нем развиваются, дополняются и совершенствуются. Это:

экологические права и обязанности граждан и общественных, иных некоммерческих объединений; система государственных мер по обеспечению прав граждан на благоприятную окружающую среду; экологические обязанности и иные функции государственных органов;

экономическое регулирование в области охраны окружающей среды, включая федеральные целевые программы, взимание платы, установление лимитов, предоставление льгот, поддержку экологического предпринимательства и страхования;

нормирование в области охраны окружающей среды, в том числе нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, лицензирование отдельных видов деятельности;

требования охраны окружающей среды к осуществлению хозяйственной и иной деятельности - общие, при размещении, проектировании, строительстве и реконструкции, при эксплуатации и выводе из эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов;

эти же требования, но специфические, применительно к энергетическим объектам; военным, оборонным объектам, вооружениям и военной технике; объектам сельскохозяйственного назначения; гидротехническим сооружениям и объектам мелиорации; к автомобильным и иным транспортным средствам; объектам нефтегазового комплекса;

требования к производству, обращению, обезвреживанию и утилизации потенциально опасных химических и биологических веществ; при использовании радиоактивных материалов; при использовании химических веществ в сельском и лесном хозяйстве;

охрана окружающей среды от негативного (вредного) биологического, физического воздействия; при обращении с отходами производства и потребления; установление защитных и охранных зон; требования при приватизации и национализации, иных видах смены собственника.

В новом Законе получили отражение права, обязанности и появилась зафиксированная ответственность государственных инспекторов в области охраны окружающей среды. Среди видов ответственности за нарушение законодательства в этой области названы имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная. Под имущественной понимается:

1) гражданско-правовая ответственность и

2) материальная ответственность рабочих и служащих, которая ранее, в Законе 1991 г., была выделена в отдельный вид ответственности.

Экологическая экспертиза, занимавшая в прежнем Законе целую главу, теперь уместилась в одной статье, предусматривающей:

1) цели экологической экспертизы и

2) установление порядка ее проведения федеральным законом.

Можно считать это обоснованным, так как принят и действует развернутый, наполненный юридическими предписаниями Федеральный закон "Об экологической экспертизе" 1995 года.

Нельзя не отметить новые нормы, которые положительно характеризуют принятый Закон. Это, прежде всего, введение статьи "Основные понятия", имеющей принципиальное значение, так как данные в Законе определения приобретают обязательный характер для всех. С.А. Боголюбов считает, что «приветствовать узаконение определений можно и нужно, важно лишь, чтобы каждое из них тщательно обсуждалось, выверялось и признавалось большинством профессионалов, поскольку от их содержания зависят многие правовые и материальные последствия» Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" // "Журнал российского права", № 6, июнь 2002 г..

В законе дано тридцать пять определений. Теперь понятно, что такое экологический риск, экологическая безопасность, вред окружающей среде, наилучшая существующая технология, благоприятная окружающая среда, качество окружающей среды, охрана окружающей среды, антропогенный, природно-антропогенный, природный объект, природные ресурсы, негативное воздействие на окружающую среду и т.д.

Подробно расписаны, в основном в соответствии с Конституцией РФ, полномочия органов государственной власти РФ, ее субъектов, органов местного самоуправления и их разграничение в области охраны окружающей среды.

В Законе впервые предусматриваются экологическая сертификация, экологический аудит, появились отдельные главы о научных исследованиях в области охраны окружающей среды (гл. XII - состоит из одной статьи с одноименным наименованием и большим набором целей и задач таких исследований, который заканчивается "иными целями в области охраны окружающей среды") и об основах формирования экологической культуры (гл.XIII).

Государственный мониторинг окружающей среды выделен в главу с одноименным названием, состоящей из одной статьи 63 - "Организация государственного мониторинга окружающей среды". Государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) осуществляется в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды.

Информация, полученная при осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), используется для разработки прогнозов социально-экономического развития и принятия соответствующих решений, разработки федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятий по охране окружающей среды.

В пункте 5 ст.65 запрещается совмещение функций государственного экологического контроля и функций хозяйственного использования природных ресурсов. Устанавливаются государственный учет объектов, источников и уровней воздействия на окружающую среду и муниципальный экологический контроль.

На повышение статуса и ответственности инспекторов направлены нормы ст.66 Закона об их государственной защите, о недопустимости превышения или злоупотребления ими своими должностными полномочиями, их бездействия, предоставления недостоверной информации о проводимых проверках.

Из Закона выведен перечень правонарушений, за которые наступает административная ответственность, и это обоснованно с точки зрения законодательной техники: все они должны быть предусмотрены, независимо от сферы регулирования и отрасли права, в одном акте - Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Другое дело, что значительная часть экологических проступков из Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" 1991 г. в КоАП РФ 2001 г. не попала, что создает определенные трудности для осуществления государственного экологического контроля. Эти пробелы могут быть восполнены законодательством субъектов Российской Федерации.

В статье 84 нового Закона предусматривается признание утратившим силу прежнего Закона РФ 1991 г., за исключением его ст.84 "Административная ответственность за экологические правонарушения" с перечнем таких правонарушений до введения в действие нового КоАП РФ. Для этапа подготовки законопроекта это было логично. Однако новый Закон "Об охране окружающей среды" принимался и вводился в действие уже после того, как принимался и вводился в действие новый КоАП, поэтому в названном исключении уже не было смысла.

Оценка воздействия на окружающую среду заняла целую статью из трех пунктов и вошла в заголовок главы наряду с экологической экспертизой. Кроме того, в ст.1 Закона дается определение понятию ОВОС. Это - вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления.

С.А. Боголюбов считает, что отдельные положения нового Закона вызывают недоумение. По его мнению, оно возникает, в частности, после ознакомления с первой статьей - точнее, с дающимся в ней определением окружающей среды. В это понятие, помимо общепризнанного, Закон включает и совокупность "антропогенных объектов, под которыми понимаются объекты, не обладающие свойствами природных объектов и созданные человеком для обеспечения его социальных потребностей" Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СПС Гарант. - ст.1.

Такой подход можно считать революционным поворотом в российском законодательстве, которое раньше под окружающей средой имело в виду лишь природную, естественную среду, природу - со всеми соответствующими и неизбежными разночтениями в их понимании и толковании.

Антропогенные объекты и их деятельность, конечно, регулировались и ранее природоохранным правом, но лишь в связи с их потенциальным или осуществленным загрязнением окружающей среды, без включения их в нее саму. Включение антропогенных объектов в понятие окружающей среды, как и выделение, разделение новым Законом окружающей среды и природной среды, может иметь далеко идущие теоретические и, самое главное, практические последствия, которые сегодня даже трудно полностью предвидеть.

Вместо полудюжины принципов прежнего Закона их стало более двадцати (ст.3). А ведь это - основополагающие начала, фундамент регулирования. Сколько их должно быть - никто не скажет и не обоснует теоретически. На мой взгляд, многовато, хотя тут немало зависит от вкуса и субъективизма составителей и комментаторов: некоторые принципы можно объединить в один, другие, наоборот, расщепить, разбить на несколько, - важно, чтобы они были понятны, применимы и использовались в административной и судебной практике.

Ряд принципов экологической экспертизы из прежнего Закона 1991 г. и Закона "Об экологической экспертизе" перекочевал в новый Закон в принципы охраны окружающей среды, как бы повысил свой статус, и это можно только приветствовать. Предусмотрен принцип обязательности ОВОС при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности. По существу, ни один из прежних принципов охраны окружающей природной среды из Закона 1991 г. не пропал вовсе.

Вместе с тем "гласность в работе и тесная связь с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач" из прежнего Закона превратились в "обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц".

В течение десяти лет критиковался принцип "неотвратимости наступления ответственности за нарушения требований природоохранительного законодательства" из прежнего Закона "Об охране окружающей природной среды" как не имеющий экологической специфики. Это принцип общекриминологического, уголовного, уголовно-процессуального характера. И вот в новом головном экологическом Законе его не стало. А ведь латентность, скрытость экологических правонарушений, преступлений особенно высока, как ни в одной другой сфере общественных отношений, ввиду их новизны, размытости предписаний и реорганизации природоохранных органов.

В новом Законе не стало специально уполномоченного государственного органа по охране (в области охраны) окружающей среды. Логический круг замкнулся:

1) "государственное управление в области охраны окружающей среды осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в порядке, установленном Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации";

2) "органы государственной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды, определяются субъектами РФ".

К чрезвычайным ситуациям природного характера в п.2 ст.57 нового Закона оказались "пристегнутыми" ситуации техногенного характера. На это, надо полагать, настроил Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", предложенный в свое время работниками МЧС РФ и являющийся в значительной мере правовой базой их деятельности.

Хотя и те и другие чрезвычайные ситуации могут иметь экологические последствия, их надо различать: чрезвычайные ситуации природного характера, являющиеся результатом антропогенной деятельности, вызревают долго и влекут соответственно долговременные экологические последствия, которые долго преодолеваются и, прежде всего, усилиями органов по охране окружающей среды и природопользованию, в основном за счет загрязнителей; чрезвычайные ситуации техногенного характера могут также иметь экологические последствия, но они моментальны, разовы, кратковременны, и главная роль в их ликвидации принадлежит органам и учреждениям МЧС. Разные причины предполагают и разные пути, и сроки выхода из чрезвычайных ситуаций.

Разграничить их можно было и с помощью терминологии: чрезвычайные ситуации, в том числе и природные, которые носят импульсный характер, должны относиться к ведомству МЧС и так и называться - чрезвычайными; длительно вызревающие и оказывающие длительное воздействие на природную среду явления превращаются в экологические бедствия и ликвидируются в основном под патронажем природоохранных органов. В этом отношении последовательности и логики в новом нормативном правовом акте не получилось.

Отсылка в новом Законе к законодательству о зонах экологического бедствия (которое по плану законопроектных работ интенсивно готовится в недрах Государственной Думы РФ) позволила не описывать порядок объявления этих зон, который был достаточно подробным в прежнем Законе и предусматривал проведение государственной экологической экспертизы.

Восстанавливается (ст.58 Закона) некогда существовавший природно-заповедный фонд, учреждается (ст.61) зеленый фонд городских, сельских поселений и других муниципальных образований.

Хорошо, что "изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами" и эти земли не подлежат приватизации, а "на территории зеленого фонда запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения".

Между тем в недавно принятом Земельном кодексе РФ от 25 октября 2001 года, в других федеральных законах эти правила не только не подтверждаются, но и предусматривается иное. То же можно сказать и о других федеральных законах, нормативных правовых актах РФ и ее субъектов. Надо думать, что с ними делать - приводить в соответствие с комментируемым Законом либо вносить в него необходимые дополнения. С другой стороны, федеральные законы имеют равную силу и могут действовать параллельно, правда, внося путаницу в действия правоприменителей.

Заметим также, что любая хозяйственная деятельность оказывает негативное воздействие на территорию, на окружающую природную среду, и предстоит разбираться с многочисленными постройками, палатками и увеселительными сооружениями в городских парках культуры и отдыха, в национальных парках и их зонах (например, в московских Сокольниках).

Сам новый Закон, насколько известно, не подвергался государственной экологической экспертизе. Большинство его отмеченных выше нововведений, дойдя до практической реализации, будут испытываться жизнью, подробно изучаться, порой проходить государственную и общественную экологическую экспертизу и получать соответствующее положительное или отрицательное заключение.

Вступивший в действие новый Закон "Об охране окружающей среды" выходит теперь за рамки только научных дискуссий и приобретает обязательный характер, подкрепляемый поощрительным и принудительным механизмом права и государства, становится предметом исполнения юридическими и физическими, а особенно должностными лицами.

Аппарат административного, судебного, арбитражного контроля и воздействия приходит в движение и призван обеспечивать непререкаемость новых законодательных требований. Поэтому принятый Закон лучше не столько критиковать, сколько принимать таким, как он есть, изучать, понимать, истолковывать (желательно углубленно и профессионально) и использовать, применять "в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности" Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" // "Журнал российского права", № 6, июнь 2002 г..

Закон об охране окружающей среды предусматривает, что в целях формирования экологической культуры и профессиональной подготовки специалистов в области охраны окружающей среды устанавливается система всеобщего и комплексного экологического образования, которая включает в себя дошкольное и общее образование, среднее, профессиональное и высшее профессиональное образование, послевузовское профессиональное образование, профессиональную переподготовку и повышение квалификации специалистов, а также распространение экологических знаний, в том числе через средства массовой информации, музеи, библиотеки, учреждения культуры, природоохранные учреждения, организации спорта и туризма.

Закон устанавливает преподавание основ экологических знаний в образовательных учреждениях:

1. В дошкольных образовательных учреждениях, общеобразовательных учреждениях и образовательных учреждениях дополнительного образования независимо от их профиля и организационно-правовых форм осуществляется преподавание основ экологических знаний.

2. В соответствии с профилем образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации специалистов, обеспечивается преподавание учебных дисциплин по охране окружающей среды, экологической безопасности и рациональному природопользованию.

Руководители организаций и специалисты, ответственные за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, должны иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Подготовка руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, ответственных за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в соответствии с законодательством.

В целях формирования экологической культуры в обществе, воспитания бережного отношения к природе, рационального использования природных ресурсов осуществляется экологическое просвещение посредством распространения экологических знаний об экологической безопасности, информации о состоянии окружающей среды и об использовании природных ресурсов.

Экологическое просвещение, в том числе информирование населения о законодательстве в области охраны окружающей среды и законодательстве в области экологической безопасности, осуществляется органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, средствами массовой информации, а также образовательными учреждениями, учреждениями культуры, музеями, библиотеками, природоохранными учреждениями, организациями спорта и туризма, иными юридическими лицами.

Юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.

Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, в том числе на проект которой имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, подлежит возмещению заказчиком и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности.

Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

Компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда.

Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

На основании решения суда или арбитражного суда вред окружающей среде, причиненный нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ.

Иски о компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, могут быть предъявлены в течение двадцати лет.

Вред, причиненный здоровью и имуществу граждан негативным воздействием окружающей среды в результате хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, подлежит возмещению в полном объеме.

Определение объема и размера возмещения вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется в соответствии с законодательством.

Требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом.

В Федеральном законе от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" предусматриваются обязанности полного возмещения вреда окружающей среде, порядок его компенсации и разрешения споров в области охраны окружающей среды, требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, а также возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды в соответствии с законодательством.

Последнее законодательное установление, по-видимому, может считаться данью ст.42 Конституции РФ, тем более что "соответствие с законодательством" предполагает возмещение материального вреда на основании давно отработанных правил и процедур гражданского законодательства, что и предусматривалось в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" 1991 г. Трудности доказывания причинной связи между загрязнением среды, экологическим правонарушением и наступившими убытками и ущербом обусловливают отсутствие большого числа удовлетворенных исков по таким делам.

Реализации конституционных экологических прав граждан могло бы служить законодательное обеспечение их права не только на информацию, но и на участие в подготовке, обсуждении, принятии и выполнении решений, влияющих на состояние окружающей среды, в контроле за их исполнением Боголюбов С.А. Конституционные основы охраны окружающей среды // "Журнал российского права", № 11, ноябрь 2003 г..

Российская Федерация осуществляет международное сотрудничество в области охраны окружающей среды в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Список литературы