На фоне назначений, отставок, попытки вынесения вотума недоверия Правительству и речи Солженицына законодательная деятельность палат Федерального Собрания в октябре (равно как и в любом другом месяце) выглядит рутиной. Как правило, журналисты при обсуждении законов откровенно скучают и не склонны уделять много внимания этой стороне парламентской жизни. Кто помнит, скажем, что «красно-коричневый» Верховный Совет незадолго до роспуска отменил разрешительный порядок прописки, приняв Закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (в то время как «демократические» власти Москвы этот закон открыто игнорируют) -- события, о которых почти никто не пишет, в массовом сознании попросту не существуют.

Между тем именно принятие-непринятие законов -- единственное реальное средство влияния парламента на политический процесс в России. Утверждение бюджета, назначения и отставки случаются редко (а кроме того, как показывает опыт, Президент может обойтись и без санкции парламента), а законы принимаются каждую среду и пятницу (дни думских заседаний) и меняются не так уж часто. Только в октябре Дума рассмотрела проекты 25, Совет Федерации -- 7 законов. Несмотря на существование списков «важных» и «особо важных» законопроектов, порядок их вынесения на сессию, как правило, определяется силой лоббирования и степенью разногласий внутри комитетов и между ними.

Роль фракций в этом процессе не столь заметна, хотя у каждой из них есть своя idea fixe -- будь то государственное финансирование сельского хозяйства у аграриев или местное самоуправление у ПРЕС. Но, как правило, профессионально-корпоративные интересы берут верх над партийно-политическими. Скажем, в комитете Думы по делам Федерации и региональной политике ключевые позиции занимают бывшие работники исполнительной власти регионов, и именно поэтому в готовящемся проекте закона «Об общих принципах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» роль представительных органов регионов, как и сегодня, сводится к придатку администрации. Другой пример -- не поддержанное фракцией «Выбор России» требование С.Юшенкова об отставке министра обороны; если бы Юшенков не выступил с этим демаршем, то его позиции как председателя парламентского комитета по обороне могли существенно ослабнуть. Своеобразный рейтинг законодательной деятельности в октябре (с точки зрения ее общественной значимости) мог бы выглядеть так:

1. Гражданский кодекс. Часть 1 (принят Думой в третьем чтении).

2. Закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» (принят Думой в третьем чтении).

3. Закон «О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1995 год» (Думой и Советом Федерации преодолено вето Президента).

4-7. Закон «О внесении изменений в Закон «О средствах массовой информации» (Думой преодолено вето Совета Федерации); Закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» (Дума не смогла преодолеть вето Совета Федерации); Законы «О государственной поддержке средств массовой информации», «О телевидении и радиовещании» (принят Думой в третьем чтении).

8. Закон «О политических партиях» (отклонен Думой в первом чтении).

9. Конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека» (отклонен Думой во втором чтении).

10. Закон «О счетной палате» (отклонен Думой во втором чтении).

Гражданский кодекс -- самое большое достижение Думы -- был проголосован с третьей попытки и принят, несмотря на яростное сопротивление аграриев, пытавшихся добиться прямого запрета на куплю-продажу земли. Благодарить за союзничество правые фракции должны прежде всего члена фракции АПР В.Исакова, выступавшего здесь прежде всего в качестве юриста и председателя комитета по законодательству -- окончательный вариант проекта был проведен через Думу в неизменном виде во многом благодаря его позиции.

Корпоративные интересы сыграли ключевую роль и в принятии другого важного закона -- «О гарантиях избирательных прав граждан», поддержанного тремя комитетами парламента. Несмотря на предпринятые попытки блокировать прохождение закона еще на весенней сессии, разработчики из Центризбиркома, сочетая посулы с угрозами президентского вето, добились нужного Президенту варианта решения. Фактически легализована введенная осенью прошлого года ельцинскими указами избирательная система, Президент получил право назначть треть (а фактически -- две трети) членов Центризбиркома, закреплены схема сбора подписей и приоритет частного финансирования выборов. Изменить эту систему при предстоящем принятии Избирательного кодекса будет крайне тяжело.

Закон «О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета на 1995 год» не столь фундаментален, но примечателен по двум причинам. Во-первых, принятый по инициативе «ЯБЛока» закон содержит весьма жесткий регламент принятия бюджета, требующий от правительства расшифровки бюджетных статей по кварталам и регионам, и несоблюдение кабинетом этого регламента почти автоматически ведет к новой постановке Думой вопроса о доверии. Во-вторых, обоим палатам парламента удалось преодолеть президентское вето 2/3 голосов депутатов практически из всех фракций; таким образом, впервые после штурма Белого Дома исполнительная власть оказалась ограничена законом -- пока, правда, больше на словах.

Корпоративные интересы Думы доминировали и при попытке фундаментальной реформы управления средствами массовой информации, первый этап которой потерпел относительную неудачу -- Дума, несмотря на вето сенаторов, запретила органам власти быть учредителями СМИ (в отчаянии Шумейко обратился с просьбой о вето к Президенту), но регламент освещения в СМИ деятельности органов власти, также отвергнутый Советом Федерации, усилиями правых фракций не собрал 2/3 голосов. Второй этап, связанный с реформой финансово-экономических механизмов управления СМИ, начатый законом «О телевидении и радиовещании», обещает еще более жесткую борьбу.

Повторный провал в Думе законопроекта «О политических партиях» был предопределен автором проекта И.Зубкевич (ДПР) -- перечень претензий фракций к проекту оказался слишком велик. Отсутствие серьезных консультаций разработчиков с политической общественностью привело к фиаско -- проект собрал 126 голосов «за» (при планке 226) и, судя по всему, принят нынешним составом Думы не будет. Та же участь, вероятно, ожидает и проект конституционного закона «Об уполномоченном по правам человека», для принятия которого необходимо 2/3 голосов в обеих палатах. Совет Федерации будет настаивать на требовании ряда губернаторов назначать региональных омбудсменов по согласованию с ними, а для думского большинства на посту уполномоченного однозначно неприемлема фигура одного из лидеров «Выбора России» С.Ковалева (строго говоря, в этой роли был бы более уместен оппозиционер, а не сторонник правящего режима).

Ноябрь обещает не менее драматическую борьбу вокруг законодательства -- в планах Думы пакет бюджетно-налоговых законов, проект Земельного кодекса, законы об организации власти в субъектах Федерации и о местном самоуправлении. Трудно ожидать от Думы выдающихся успехов -- слишком велики разногласия и слишком малы ее возможности воздействовать на ситуацию. Но, каковы бы ни были сами депутаты и принимаемые ими решения, карточки и кнопки для голосования -- все же лучшее политическое оружие, чем танки [5, 155].

3. Полномочия палат Парламента

Полномочия палат неодинаково распределяются в государственном праве стран с бикамеральными парламентами. Если законом предусмотрена отставка правительства по решению парламента, если допускается досрочный роспуск депутатов, то эти правила обычно относятся не к обеим, а только к нижней палате.

В ряде государств право не делает формальных различий в статусе и полномочиях палат, они являются как бы равноправными, хотя их действительное положение, как правило, различается. Основную нагрузку в законодательной работе обычно несет нижняя палата, а на долю верхней остается согласование принятых решений.

Однако в большинстве бикамеральных парламентов полномочия палат определенно не совпадают. Причем степень расхождения может быть разной. В одних случаях значение верхней палаты невелико. Она существует либо как дань традиции (палата Лордов в Великобритании), либо как учреждение, наделенное преимущественно контрольными полномочиями. В других странах обе палаты имеют сопоставимые по своему значению полномочия и реально ими пользуются. Вместе с тем каждая из них располагает некоторыми собственными прерогативами. Например, палата представителей в Конгрессе США имеет исключительное право вырабатывать и принимать к рассмотрению законопроекты по финансовым вопросам, а сенату остается право одобрить принятый представителями (конгрессменами) акт либо высказать свои возражения по нему. Зато право утверждать правительственные и судейские назначения, ратифицировать международные договоры принадлежит только сенату. В остальном палаты Конгресса на равных основаниях участвуют в принятии законов и выполняют иные функции, присущие парламенту.

В ряде стран структуру представительных органов власти характеризует такое свойство, которое можно условно определить как двухэтажность. Первый уровень образует многочисленный орган. За ним закрепляется титул высшего органа народовластия и обширные, неограниченные полномочия. Однако этот орган является громоздким. Многие его члены не имеют серьезного политического опыта. Собирается он на кратковременные заседания. Основную часть решений принимает орган второго уровня - относительно узкая коллегия депутатов, избираемых на первом уровне законодательного собрания из числа его членов. В последние годы СССР была учреждена система представительных учреждений, сочетающая двухпалатность и двухэтажность одновременно.

Двухэтажность свойственна парламентам Кубы (Народное собрание и постоянно действующий Государственный совет Народного собрания); КНДР (Великое народное собрание имеет Постоянный комитет); Камбоджи (Народное собрание, верхнюю часть которого образует Государственный совет); Индонезии (Совет народных представителей избирается из числа членов Народного консультативного конгресса), Мьянмы (Государственный совет Народного собрания), Мозамбика (Народное собрание и его Постоянная комиссия, осуществляющая полномочия парламента в период между сессиями).

В структуру парламента входят его руководящие органы. Прежде всего к ним относятся председатели (спикеры) парламентов или палат. Положение руководителя особое. Например, в английской Палате Общин "в некоторых областях парламентской деятельности почти вся процедура основана не на действии постоянных правил, а на решениях спикера. В частности, вопрос о допустимости поправок к биллю... полностью оставлен на усмотрение спикера". Беспристрастность председателя является одним из важных обстоятельств, способствующих снижению накала парламентской борьбы. Спикер Палаты Общин поэтому отказывается от своих политических пристрастий; на очередных выборах он не участвует в агитации за свою кандидатуру, а партии, даже оппозиционные, не выдвигают своих кандидатов в округе, где баллотируется действующий спикер. В Национальном собрании Франции "председатель палаты не участвует в голосовании ". В тех парламентах, где подобная независимость не обеспечена, "сильная фигура спикера... становится источником серьезных затруднений". В этом замечен, например, белорусский парламентаризм.

Кроме того, к числу руководящих учреждений следует отнести коллегиальные органы - например, организационный комитет в чешском парламенте или бюро палат в Национальном собрании Франции. Они наделены процедурными, координационными и административными правами [5, 82].

Руководящие органы обеспечивают режим административной автономии парламента. Им подчиняются парламентские служащие, а иногда и подразделения охраны - "Председатель является хозяином Бундестага и обладает здесь полицейской властью" (ст.40 Конституции ФРГ).

В парламенте создаются постоянно действующие органы, обычно именуемые комитетами, комиссиями. В комитетах и комиссиях участвуют депутаты от различных партийных фракций, но особенно точно партийный принцип соблюдается при формировании комиссий в коалиционных, не имеющих определенного партийного большинства, парламентах.

Как правило, комиссии и комитеты не имеют решающих полномочий. Разве что в некоторых случаях парламенты наделяют их правом принимать решения по второстепенным вопросам, например по результатам расследований. В целом же задача комиссий состоит в подготовке проектов решений, принимаемых парламентом. В зависимости от содержания подготавливаемых проектов комитеты и комиссии бывают:

- законоподготовительными. Они разрабатывают или рассматривают проекты законов, бюджета или резолюций по проекту бюджета, предложенному правительством, и прочие проекты;

- следственными. Следственные комитеты и комиссии по решению законодательного органа, по собственной инициативе или по иным основаниям проводят парламентские расследования обычно в связи с нарушениями в деятельности правительственных учреждений, органов, ведающих процедурой выборов. По результатам расследования они предлагают парламенту проект резолюции, решения. Например, конституционная комиссия Шведского Риксдага вправе предложить депутатам принять решение о возбуждении преследования против какого-либо из министров;

- согласительными, которые образуются в двухпалатных парламентах. Они предназначены для разрешения разногласий между палатами, разработки проектов решений по тем вопросам, которые вызывают расхождения. Обычно согласительные комитеты составляются на паритетных началах, то есть каждая палата представлена равным числом депутатов.

Функциональная разница между комитетами не всегда очевидна. Например, комитет по обороне бундестага (нижней палаты немецкого парламента) выполняет не только законоподготовительную, но и следственную работу.

Комитеты и комиссии могут быть постоянными и временными, то есть предназначенными для выполнения разовой работы. Обычно согласительные и следственные комитеты являются временными.

В большинстве парламентов постоянные комитеты и комиссии избираются для выполнения законоподготовительных работ по заранее определенному кругу вопросов - бюджетные, военные, социально-экономические и прочие комитеты. Но, например, в британском парламенте предмет деятельности комитетов заранее не определен. Они даже не получают наименований, а просто обозначены литерами "А", "В", "С", "D" и далее. По мере необходимости спикер Палаты общин поручает одному из комитетов провести подготовку какого-либо вопроса к слушанию в парламенте. Во Франции существует система постоянных специализированных комиссий в каждой из палат. Однако, если того потребует правительство, создаются особые, разовые комиссии для рассмотрения законопроектов, поступивших от исполнительной власти. И тогда бюджетный или другой вопрос будет подготавливать не та комиссия, которая к тому предназначена, а временная, сформированная по министерской инициативе.

В соответствии со статьей 101 Конституции Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума по вопросам своего ведения проводят парламентские слушания.

Парламентские слушания в Совете Федерации организуются по инициативе комитетов палат в пределах их полномочий, комиссий, создаваемых в соответствии с регламентом палаты, Председателя Совета Федерации, а также по инициативе группы не менее десяти депутатов Совета Федерации [2, 88].

Парламентские слушания в Государственной Думе проводятся по инициативе Совета Государственной Думы, ее комитетов и комиссий, депутатских объединений в Государственной Думе.

Организация и проведение парламентских слушаний возлагаются на соответствующие комитеты (комиссии) палаты. Комитеты и комиссии палат могут совместно организовывать парламентские слушания.

Состав лиц, приглашенных на парламентские слушания, определяется комитетами (комиссиями) палаты, которыми организуются эти слушания.

Так, в парламентских слушаниях по проблемам реформы местного самоуправления в Российской Федерации, состоявшихся в Государственной Думе 14-15 марта 1994 г. по инициативе Комитета по вопросам местного самоуправления, приняли участие представители органов и союзов местного самоуправления, органов государственной власти и субъектов Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств, Администрации Президента Российской Федерации, судебных органов, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, научных и учебных учреждений.

Предметом рассмотрения был практически весь круг проблем реформы местного самоуправления, которые требуется решать на основе действующей Конституции Российской Федерации.

Конструктивный разговор, состоявшийся на парламентских слушаниях, определил место и значение местного самоуправления в демократическом обществе, обнаружил глубину и сложность нерешенных проблем. Вместе с тем слушания еще раз показали отстраненность от проблем реформы местного самоуправления многих федеральных и региональных органов государственной власти, депутатов Федерального Собрания.

Комитет по вопросам местного самоуправления принял к сведению оценки, рекомендации и предложения участников слушаний и выразил намерение учесть эти рекомендации и предложения при разработке законов о местном самоуправлении.

Информация по итогам слушаний была направлена в комитеты палат Федерального Собрания, Администрацию Президента, Правительство России, федеральные министерства и ведомства, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы и союзы местного самоуправления.

Парламентские слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации и общественности. Комитет, комиссия, организующие проведение парламентских слушаний, могут принять решение о проведении закрытых парламентских слушаний. На закрытых парламентских слушаниях обсуждаются вопросы конфиденциального характера, а также затрагивающие сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну.

Согласно Регламенту Совета Федерации депутаты Совета Федерации вправе участвовать как в открытых, так и закрытых парламентских слушаниях. Регламент Государственной Думы предоставляет такое право Президенту Российской Федерации, депутатам Государственной Думы, полномочным представителям Президента Российской Федерации в Федеральном Собрании, Председателю Правительства Российской Федерации, членам Правительства Российской Федерации, членам Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Председателю Счетной палаты, Уполномоченному по правам человека, Генеральному прокурору Российской Федерации, Председателю Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Представители средств массовой информации и общественности на закрытые парламентские слушания не допускаются.

Парламентские слушания начинаются кратким вступительным словом председательствующего, который информирует о существе обсуждаемого вопроса, его значимости, порядке проведения заседания, составе приглашенных лиц. Затем слово предоставляется представителю комитета (комиссии) для заявления по обсуждаемому вопросу, после чего слово для выступления предоставляется приглашенным лицам и участвующим в слушаниях депутатам.

Продолжительность парламентских слушаний определяет комитет (комиссия) палаты исходя из характера обсуждаемых вопросов.

После выступлений на парламентских слушаниях приглашенных лиц следуют вопросы депутатов и других присутствующих и ответы на них.

Согласно Регламенту Совета Федерации по результатам парламентских слушаний, проводимых в этой палате, могут быть приняты мотивированные заключения по обсуждаемому вопросу и рекомендации, которые принимаются путем одобрения большинством депутатов Совета Федерации, принявших в них участие.

В Регламенте Государственной Думы установлено, что парламентские слушания могут заканчиваться принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу, которые принимаются путем одобрения большинством принявших участие в слушаниях депутатов Государственной Думы.

Рекомендации открытых парламентских слушаний предназначаются только для депутатов соответствующих палат и представителей государственных органов, которые принимают участие в парламентских слушаниях [2, 130].

Партийные фракции также являются частью парламента. Закон устанавливает некоторые условия, которые необходимо соблюсти при образовании фракций:

- фракции регистрируются у спикера или в бюро парламента; - фракция должна насчитывать определенное число депутатов. По регламенту парламента Болгарии, например, было установлено, что фракция может быть образована в количестве не менее 10 членов. Правда, когда союзная с социалистами фракция Болгарского бизнес-блока сократилась до 7 участников, регламент быстро поменяли, сократив требуемую численность фракции до нужной цифры 7. В бундестаге ФРГ фракция численностью менее 15 членов может быть образована только с разрешения председателя.

Фракцию возглавляют лидеры, которые руководят ею при содействии своих помощников. В англоязычном парламентском жаргоне партийным организаторам дали прозвище - "кнуты".

Фракции обладают некоторыми правами. Роль фракций в парламенте оказывается порою весьма значительной. Почти 90% голосований британская Палата Общин проводит по партийному делению. Лишь иногда руководство фракций может по договоренности с другими фракциями объявить свободное голосование, когда депутаты могут решать по своему усмотрению. В Индии депутата могут даже исключить из парламента, если он нарушает партийную дисциплину. Именно главная фракция или группа фракций, образующая большинство, предварительно определяют кандидатуры членов правительства. За ними может быть закреплено право законодательной инициативы.

При характеристике структуры парламента следует назвать также его внешние и вспомогательные функции. К внешним функциям относятся парламентские уполномоченные (омбудсманы, народные защитники) по правовым, финансовым и иным вопросам. В их функцию входит контроль за государственной администрацией, осуществляя который уполномоченные представляют парламенту доклады, возбуждают расследования, обращаются в правоохранительные органы с целью привлечь к ответственности чиновников, в деятельности которых усматриваются нарушения прав человека, бюджета и прочие нарушения [1, 187].

Заключение

Внешними органами парламента могут быть депутатские делегации, в том числе делегации, участвующие в межпарламентских ассамблеях, межгосударственных союзных органах.

Вспомогательную часть в структуре парламента представляют собой специальные, консультативные службы, персонал архивов и библиотек, парламентская полиция (гвардия). Лицом, начальствующим над вспомогательными службами, является председатель парламента (палаты).

Такова в общих чертах структура парламента. Однако законодательное учреждение состоит не только из председателя, комиссий, фракций. Основу парламента составляют его члены. Политико-правовое положение парламентария, наряду с личными качествами и партийными ориентациями, определяет его поведение в законодательном собрании и саму работу парламента. Для понимания существа парламентаризма важно охарактеризовать роль и место депутата в деятельности представительного органа. 

Список литературы