Государственное управление и самоуправление: соотношение, формы, тенденции развития

Кафедра теории и истории государства и права

Государственное управление и самоуправление: соотношение, формы, тенденции развития

Курсовая работа

2007

Содержание

Введение

Глава 1. Понятие государственного управления

1.1 Особенности государственно-управляющих воздействий

1.2 Правовое регулирование государственного управления: предмет и метод, формы и структура

1.3 Системные характеристики государственного управления

1.4 Принципы государственного управления: понятие, аспекты, основания системы

1.5 Объекты государственного управления: понятие, виды, организация, закономерности, управленческие возможности

Глава 2. Местное самоуправление как подсистема государственного управления

2.1 Самоуправление в России

2.2 Сущность и формы местного самоуправления в Российской Федерации

Глава 3. Взаимодействие государственного и муниципального управления. Административная реформа

Заключение

Список литературы

Введение

Общественные преобразования, произошедшие в России за последние годы, обострили интерес к осмыслению природы государства, его институтов и способов управления. Актуальность этих вопросов приобретает особую значимость в условиях переходного периода, когда еще окончательно не сформирован механизм реализации государством своих функций, не отработана схема взаимодействия между обществом и властными институтами, отсутствует реальная основа для консолидации политических партий и движении.

Административное право занимает особое место в системе правового регулирования, поскольку выступает необходимым и важным инструментом управления социальными процессами в обществе. Ему присущи соответствующие границы правового регулирования - деятельность государственной исполнительной власти всех рангов, общественных отношений управленческого характера, которые складываются в этой сфере, внутренняя организационная деятельность других государственных органов, связанных с функцией управления, а также внешнеорганизационные отношения негосударственных организаций, учреждений и предприятий.

Значительную помощь в написании курсовой работы оказали труды Чиркина В.Е., Атаманчука Г.В., Халикова М.И., Нестерова В.А. и других.

Естественную трудность составили отсутствие в российской практике отлаженной и эффективной системы взаимодействия государственных и муниципальных органов и недостатки действующей в России модели муниципального права.

Глава 1. Понятие государственного управления

1.1 Особенности государственно-управляющих воздействий

Государственное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу. Определяющим фактором обеспечения рациональности, то есть целесообразности, обоснованности и эффективности государственное управление выступает социальность - наполненность государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей.

Свойства государственного управления:

В государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею.

Распространяется на все общество, на каждую сферу деятельности общества, даже за его пределы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики.

Объективно, системно, организовано.

Субъектом государственного управления выступает не аппарат, а государство, как политико-правовая организация общества, совокупность всех граждан и др. жителей страны. Государственное управление - это управление в масштабе общества, призванное создавать и закреплять законодательно (или посредством иных юридических актов), поддерживать, обеспечивать и гарантировать практическую реализацию определенных условий для высокоэффективного и социально-актуального ведения любых видов человеческой деятельности.

Государственное управление, как сложное социальное явление многоэлементно и многомерно. Государственное управление субъективно, оно плод мыслей и действий людей, с другой стороны объективно, наполнено объективно необходимым содержанием (цели и функции) и имеет объективно целесообразные формы (структура и процесс).

Государственное управление существует, чтоб познавать потребности и интересы управляемых объектов, оценивать и структурировать их, совершать действия по их практическому удовлетворению.

Цепь социального механизма формирования и реализации Государственное управление:

ПОТРЕБНОСТИ - ИНТЕРЕСЫ - ЦЕЛИ - РЕШЕНИЕ (воля) - ДЕЙСТВИЯ - РЕЗУЛЬТАТЫ

Государственное управление по отношению к управляемым объектам в широком смысле можно рассматривать как:

В узком смысле преимущество будет на стороне субъекта, а объекты только воспринимают его действия и трансформируют их в процесс собственного функционирования.

В прямых связях выделяют управляющие воздействия и те элементы Государственное управление, которые связаны с их формированием и реализацией. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М.: ЗЕРЦАЛО, ТЕИС, 2003.

Особенности управляющих воздействий:

Момент целепологания (выбор цели идеального состояния ресурсов и др.). Организационное (количество людей для реализации определенной цели). Момент регулирования в рамках данной организации данных людей для достижения конкретных целей.

1.2 Правовое регулирование государственного управления: предмет и метод, формы и структура

Правовое регулирование государственного управления - это деятельность государства по организации государственных органов и установлению правил их функционирования (деятельности). Его предназначением является упорядочение целепологания, функций, организационных структур и управленческой деятельности государственных органов.

Предмет правового регулирования:

1. Отношения между государством (его органами) и обществом, благодаря которым формируется государственно-управляющее воздействие.

2. Отношения внутри государства, между его органами по поводу распределения предметов их ведения и государственной власти, необходимой для управления ими (полномочий), т.е. правовой статус государственных органов вообще и в сфере управления в частности.

3. Волевые отношения между людьми, вовлеченными в государственно-управленческие процессы - либо по причине профессионального несения государственной службы, либо обращающихся в государственные органы при решении каких-либо своих проблем.

Метод правового регулирования - совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия социальных управляющих систем, входящих в государственный аппарат, на социально-правовую сферу в целом и на составляющие ее элементы.

Способы правового регулирования:

ѕ позитивное обязывание - возложение на лиц прямой обязанности совершать определенные положительные действия;

ѕ запрещение - возложение на лиц обязанности воздерживаться от совершения действий определенного рода ;

ѕ дозволение - предоставление лицам права на свои собственные активные действия.

Формы правового регулирования (должны быть согласованы как по своему характеру, так и по содержанию; должны создавать в совокупности систему правового регулирования государственного управления:

Конституция государства - нормативный правовой акт высшей юридической силы.

Законы, определяющие как статусные положения, так и юридический порядок ведения тех или иных дел.

Указы и распоряжения Президента.

Подзаконные правовые нормативные акты - нормативно юридические акты компетентных органов: а) общие федеральные (постановление Правительства); б) общие субъектов федерации (акты глав правительств (администраций) субъектов федерации); в) ведомственные (министерство, комитет, служба, и т.д.); г) местные, в том числе и органов местного самоуправления (уставы городов и районов, уставы местного самоуправления);) локальные (внутриорганизационные) - издаются государственными органами и органами местного самоуправления в целях упорядочение своей внутренней управленческой жизнедеятельности (регламенты, положения, должностные инструкции). Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 2003.

Структура правового регулирования должна быть такой, чтобы каждому из элементов государственного управления была придана та правовая форма, которая соответствует его сущности и предназначению и обеспечивает его эффективную реализацию:

а) законодательное регулирование;

б) нормативное определение ряда элементов государственного управления посредством органов районного и городского государственного управления и местного самоуправления;

в) внутриподсистемное нормативное регулирование управленческих процессов, осуществляемое органами исполнительной власти общей и специальной компетенции;

г) самоуправленческое регулирование в рамках небольших территорий, где можно непосредственно выразить волю населения;

д) правоохранительное регулирование управленческих процессов, идущее по линии контрольных и правоохранительных органов, призванное гарантировать и защищать права и свободы людей, установленные принципы и институты в государственном управлении.

1.3 Системные характеристики государственного управления

Для государственного управления системное представление его компонентов, элементов и их взаимосвязей имеет принципиальное теоретическое и методологическое значение.

Особенности накладываются характером взаимосвязей между субъектом и объектами государственного управления, из-за чего система субъектно-объектных зависимостей характеризуется в широком и узком смысле слова.

В широком смысле: субъект управления (государство как управляющая подсистема) - взаимодействия (подсистема прямых и обратных связей) - общественная система (подсистема компонентов общества, подверженных государственному управлению).

В узком смысле система субъектно-объектных зависимостей включает в себя: субъект управления - воздействия - управляемые объекты, где преимущество находится на стороне субъекта управления.

Система субъектно-объектных зависимостей обуславливает и предполагает присутствие трех элементов: субъекта управления или его отдельного управляющего компонента (государственного органа, должностного лица, участника управления); создаваемого и реализуемого им управляющего воздействия; объектов воздействия в виде, главным образом, деятельности организаций, учреждений, предприятии, отдельных граждан (в том числе и входящих в состав субъекта управления).

Социальный механизм формирования и реализации государственного управления это совокупность и логическая взаимосвязь социальных элементов, процессов и закономерностей, посредством которых субъект государственного управления (его компоненты) “схватывает” потребности, интересы и цели общества в управляющих воздействиях, закрепляет их в своих управленческих решениях и действиях и практически приводит их в жизнь, опираясь на государственную власть. Он может быть выражен через следующую цепь: “потребности - интересы - цели - решения - действия - результаты”.

Существование, развитие, содержание и формы, направления и смысл совершенствования государственного управления определяются объективными потребностями общества. Общественные потребности в управлении проявляют себя прежде всего как управленческие интересы людей, их коллективов, общностей, в целом общества.

Объективные потребности в управлении, выраженные через управленческие интересы, порождают и обуславливают управленческие цели. Цели управления закрепляются в управленческих решениях - социальных актах, в которых в логической форме выражены действия управляющих звеньев, необходимые для достижения поставленных целей.

Чтобы решения практически осуществлялись, нужны конкретные действия по практической реализации соответствующих решений.

Реализация управляющих воздействий, выраженных в управленческих решениях, приводит к определенным результатам управления, которые состоят в удовлетворении общественных потребностей в государственном управлении.

1.4 Принципы государственного управления: понятие, аспекты, основания системы

Принцип государственного управления представляет собой закономерность, отношение или взаимосвязь общественно-политической природы и других групп элементов государственного управления (системы онтологических элементов), выраженную в виде определенного научного положения, закрепленного в большинстве своем правом и применяемого в теоретической и практической деятельности людей по управлению. Отличительные свойства диалектичность и системность.

Общесиситемные принципы государственного управления - общеуниверсальные закономерности (их применение):

Принцип объективности государственного управления обусловливает необходимость следования во всех управленческих процессах требованиям объективных закономерностей (естественно-природных и общественно-исторических) и реальным возможностям общественных сил.

Принцип демократизма - воспроизводит народовластие в государственном управлении. Предполагает пронизывание потребностями, интересами и целями жизнедеятельности людей всех элементов государственного управления.

Принцип правовой упорядоченности государственного управления. Обусловливает необходимость законодательного определения основные аспектов целей, функций, структур, процесса, самих принципов государственного управления.

Принцип законности государственного управления: установление в государственном управлении режима повсеместного и полного исполнения правовых актов.

Принцип разделения власти в государственном управлении.

Принцип федерализма государственного управления - позволяет развивать и укреплять местное управление, вовлекать в управленческие процессы значительное число граждан.

7. Принцип публичности государственного управления.

Втрое основание систематизации связано с анализом и научной характеристикой тех закономерностей, отношений и взаимосвязей, которые организуют группы онтологических элементов (цели, функции, структура, процесс). Структурные принципы подразделяются на:

1. Структурно-целевые; 2. Структруно-функциональные; 3. Структурно-организационные; 4. Структурно-процессуальные.

Третье основание классификации принципов: Специализированные принципы: принципы госслужбы, принципы работы с управленческим персоналом, принципы информационного обеспечения государственного управления и т.д.

Систематизация принципов Атаманчук Г.В. Управление: социальная ценность и эффективность. М.: РАГС, 2004. С. 45.:

Общественно-политические - сформулированы в результате познания социальной природы государственного управления общих закономерностей и основных особенностей его развития;

Функционально структурные - абстрагированные посредством исследования взаимодействий компонентов субъекта и объекта государственное управление и раскрывающих закономерности структуры государственных управляющих воздействий;

Организационно-структурные - отражают характер, закономерности и специфику организационной структуры государственного управления, служат отправными моментами при его формировании;

Государственно-управленческой деятельности - раскрывают закономерности, отношения и взаимосвязи методов, форм управленческой деятельности государственных органов при формировании и реализации управленческих функций и поддержания собственной жизнедеятельности.

Госслужащие должны соизмерять свои поступки и действия с принципами государственного управления.

1.5 Объекты государственного управления: понятие, виды, организация, закономерности, управленческие возможности

Управляемые объекты государственного управления - деятельность людей по производству материальных и духовных продуктов и социальных условий жизни на которых воздействуют субъекты управления.

Уровни управляемых объектов. I. В компонентно-структурном отношении:

ѕ человек в проявлениях его сознания, поведения, трудовой и общественной деятельности, целостной социально-продуктивной активности;

ѕ коллективы и объединения людей;

ѕ общество в целом, его социальные образования, отношения, связи и процессы, возникающие в нем вследствие общественной активности людей и их объединений.

II. В зависимости от социальных функций объекты государственного управления делятся на виды:

ѕ экономические - соединение рабочей силы и средств производства;

ѕ социальные - потребление материальных и социальных продуктов и одновременное историческое воссоздание человека ;

ѕ духовные - выработка идей, взглядов, освоение их сознанием;

ѕ политические и т.д.

Особенности управляемых объектов:

Управляемые объекты пользуются приоритетом перед субъектами государственного управления, т.к. воспроизводство материальных и духовных продуктов и социальных условий является первичным и главным для жизнедеятельности людей.

Управляемые объекты напрямую воспринимают естественно-природные и общественно-исторические условия и закономерности и в соответствии с ними выстраивают технологии своей деятельности (“человек-машина”. “человек-природа” и т.д.)

Управляемые объекты нуждаются в своевременном и возможно полном юридическом определении порядка формирования, общественного статуса, процедур общественной подотчетности и контроля.

Свойства управляемых объектов:

Самоактивность управляемых объектов, то есть их способность к самодвижению на основе внутренних (собственных) побудительных причин, оно может заключаться в преобразовании окружающих условий и взаимосвязей в соответствии с представлениями их компонентов, в установлении с ними активного взаимодействия, ведущего к равновесию отношений, в приспособлении к складывающейся ситуации.

Самоактивность людей всегда отличается целенаправленным характером, ориентацией на конкретные предметы, явления, отношения, результаты.

Адаптивность (приспособляемость) к условиям и факторам природного и социального бытия, свидетельствует о способностях человека в бесчисленных жизненных проявлениях отражать природную и общественную среду обитания и по принципу обратной связи воспринимать ее влияние таким образом, чтобы сохранять и развивать себя.

Самоуправление своей жизнедеятельностью и своим развитием. Осуществляется вследствие осознания объективной действительности, при определенном социально-психологическом приспособлении к ней, оно есть непосредственная и ответственная реакция на насущные жизненные потребности, вытекающие из общественной ситуации, действует как статистически средняя сила, складывающаяся в процессе взаимодействия интересов, воли людей и являющаяся результатом этого взаимодействия.

Управляемые объекты зависимы от объективных условий и факторов общественной жизнедеятельности и воспроизводят их в своем функционировании и организации.

Глава 2. Местное самоуправление как подсистема государственного управления

2.1 Самоуправление в России

Самоуправление в России предусмотрено в форме местного самоуправления.

Местное самоуправление есть явление демократии, форма народовластия, и его необходимо развивать в системе демократии и с позиций обеспечения принадлежности власти народу.

Местное самоуправление олицетворяет собой пограничное явление между государством и обществом, соединяющее их между собой, в нем имеет место сочленение общественных форм (в организации) и властных полномочий (в юридической силе управленческих решений).

Местное самоуправление относится к ряду управленческих явлений, призванных целенаправлять, организовывать и регулировать общественную жизнедеятельность

Местное самоуправление является средством реализации инициативы и практического осуществления самодеятельности, воплощения творческой энергии и ответственности населения по месту жительства, это - одна из форм реализации прав и свобод человека и гражданина.

В организационной структуре государственного управления местное самоуправление выступает в виде особой подсистемы со своими объектами управления, компетенцией, процедурами и формами организации, материально-финансовым обеспечением, технологией деятельности персонала и другими элементами. Но только эта подсистема, которая “снизу” связана с населением - носителем и источником власти, а “сверху” - с органами государственной власти субъектов Федерации и в целом Федерации.

2.2 Сущность и формы местного самоуправления в Российской Федерации

Муниципальное управление в РФ строится на основе Конституции РФ и нормативно правовых актов, регламентирующих построение структуры муниципальных органов и их компетенции, а также распределение государственных финансовых фондов и иных ресурсов между органами государственной власти и муниципального управления. “Термины "муниципальный" и "местный" и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.” Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ № 154-ФЗ в ред. от 04.08.2000.

Основы местного самоуправления можно определить как совокупность важнейших базовых элементов, которые находятся в тесном взаимодействии и развитии и составляют фундамент местного самоуправления. К ним относятся демографическая, территориальная, экономическая, правовая и организационная основы.

Система местного самоуправления - это совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, других организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией России власть, решает вопросы местного значения, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций.

Таким образом, к элементам системы местного самоуправления относятся местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования; сходы граждан, митинги, демонстрации, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления; муниципальная служба; территориальное общественное самоуправления и т.д.

К числу форм прямого волеизъявления граждан, позволяющих выявить общественное мнение, законодательство России относит: правотворческую инициативу граждан, обращение граждан в органы местного самоуправления, публичные слушания, опрос граждан, обращение граждан, конференция граждан.

Население муниципального образования осуществляет местное самоуправление через выборные и другие органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти Российской Федерации. Население муниципального образования самостоятельно в выборе структуры органов местного самоуправления.

Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, или иная населенная территория, предусмотренная законом, в пределах которых: осуществляется местное самоуправление; имеются муниципальная собственность; принимается местный бюджет, функционируют выборные органы местного самоуправления.

Муниципальное образование является основным звеном местного самоуправления. Территории муниципальных образований устанавливаются субъектами Российской Федерации, с учетом исторических и иных местных традиций.

Сегодня в России существуют различные типы муниципальных образований. Чаще всего их делят на поселенческие или территориальные. В первом случае муниципальное образование охватывает какой-либо населенный пункт, его часть или несколько населенных пунктов (поселение, округ, внутригородская территория). Во втором случае на территории муниципального образования могут находиться несколько других поселенческих муниципальных образований (район).

В России в начале 2005 года насчитывалось около 25 тысяч муниципальных образований, однако в ближайшие годы их число возрастет в несколько раз. В РБ до недавних пор существовали только сельские или поселковые муниципальные образования. Их численность составляла около тысячи муниципальных образований, охватывающих 4522 населенных пункта, где проживало 1,5 миллиона граждан нашей республики. С марта 2003 года были сформированы более 50 внутригородских муниципальных образований и в городах Республики Башкортостан. С января 2006 года внутригородские муниципальные образования в республике были ликвидированы, но появились городские поселения и округа, муниципальные районы. В настоящее время у нас насчитывается 1020 муниципальных образований. Халиков М.И. Система государственного и муниципального управления: учеб. Пособие. - 3-е изд.перераб. и доп. - Уфа: РИО БАГСУ, 2007. С.222-224.

Важнейшим внутренним нормативным документом, определяющим основные аспекты деятельности муниципального образования, является его устав.

Глава 3. Взаимодействие государственного и муниципального управления. Административная реформа

Основной целью административной реформы является преодоление разрыва между состоянием государственного и муниципального управления и существующим социально-экономическим потенциалом страны путем кардинального повышения эффективности и результативности работы органов исполнительной власти и местного самоуправления, повышения качества государственного и муниципального управления. Таким образом, считается, что реформа в сфере государственного и муниципального управления зависит от повышения качества управления.

Среди десяти целей Программы административной реформы на 2005 - 2010 гг. О Программе административной реформы на 2005 - 2010 гг. // csr.ru. выделим те, которые непосредственно отражают рост качества государственного и муниципального управления: повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг; повышение общественного доверия к государству, обеспечение ориентации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления на потребности общества и конкретных клиентов, оптимизацию и модернизацию административно-управленческих процессов за счет внедрения стандартов государственных и муниципальных услуг, а также административных регламентов, включая электронные административные регламенты; внедрение механизмов досудебного обжалования и административной юстиции; обеспечение внедрения механизмов прозрачности и эффективного взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества.

Среди всех планируемых результатов реализация Программы позволит достичь следующих социально-экономических результатов: обеспечить рост качества жизни за счет повышения качества и доступности государственных услуг; упрочить общественное согласие за счет развития активного участия граждан и организаций, структур гражданского общества и делового сообщества в разработке и принятии решений исполнительных органов государственной власти. Таким образом, качество управления представляет собой качество взаимодействия органов исполнительной власти и управления и граждан (организаций граждан).

Среди основных интегральных показателей результативности Программы можно выделить следующие: доля опрошенных, удовлетворенных эффективностью административного регулирования деятельности субъектов рынка к уровню 2005 г.; доля общественно значимых государственных услуг, качество и доступность предоставления которых удовлетворяет потребителей; средняя величина совокупных затрат юридического лица на преодоление барьеров входа на рынок и осуществление деятельности. Анализ данных показателей показывает, что только первый показатель характеризует собственно результативность, второй показатель определяет качество государственного управления, а третий показатель характеризует экономичность результатов Программы.

Рассмотрим только один блок Программы, а именно - "Стандартизация и регламентация". В качестве основных направлений Программы по данному блоку выделяются: внедрение стандартов государственных услуг в федеральных органах исполнительной власти (ФОИВ), ориентация деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (ОИВ и ОМСУ) на интересы пользователей; разработка и внедрение административных регламентов; внедрение стандартов государственных услуг и административных регламентов в администрациях субъектов Российской Федерации; создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции).

Таким образом, одним из основных инструментов при реализации рассматриваемого аспекта улучшения качества управления является улучшение регламентации. При этом под государственными услугами понимаются услуги, предоставляемые гражданам и организациям непосредственно в органах исполнительной власти в связи с исполнением их полномочий. Наш взгляд на государственные услуги приведен в статье "Понятие государственной, общественной (социальной) и публичной услуги" Нестеров А.В. Понятие государственной, общественной (социальной) и публичной услуги // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 11. С. 22 - 26..

Вопросам качества взаимодействия государственных органов и граждан (организаций граждан), других органов власти посвящены многочисленные документы. В частности, это законы и иные нормативные правовые акты, различные программы, монографии и журнальные публикации.

К сожалению, научное сообщество, а вслед за ним и законодатели не пришли к единообразному пониманию не только нового понятия "государственная услуга", но и старого понятия "качество".

В книге "Спрос и предложение государственных властных услуг: институциональный анализ" Спрос и предложение государственных властных услуг: институциональный анализ / Под ред. В.Л. Тамбовцева. М., 2005. были осуществлены теоретическое и эмпирическое исследования взаимодействия сил на "рынке" услуг органов государственной власти, связанных с властными полномочиями, которые определялись как государственные властные услуги, и их влияния на факторы спроса и предложения государственных властных услуг; разработка консьюмеристских (экономических, правовых и гражданских) механизмов влияния потребителей на предложение государственных властных услуг.

Центральным понятием в книге "Спрос и предложение государственных властных услуг: институциональный анализ" стало понятие права индивида. Правом индивида (на что-либо (на тот или иной ресурс), действие или бездействие, возможность использования ресурса или доступ к нему и т.п. объекты) в экономической теории называют ту совокупность действий, которые индивид может осуществлять с соответствующим объектом, не ожидая (не предвидя) противодействия со стороны других индивидов. Среди этих прав выделяют права собственности.

Считается, что деятельность по установлению субъекта, объекта, характера прав собственности и степени их исключительности, а также по защите этих прав от несанкционированного доступа, т.е. совокупность действий, именуемая спецификацией прав собственности, является деятельностью, повышающей экономическую ценность благ как объектов этих прав. Одновременно эта деятельность неизбежно включает в себя элементы насилия или принуждения как "последней инстанции" в защите прав от попыток их нарушения. Отмеченные моменты и означают, что насилие (или его угроза) как компонент деятельности по спецификации прав собственности способно быть производительным, создающим стоимость (или по меньшей мере создающим условия для создания стоимости).

В книге "Спрос и предложение государственных властных услуг: институциональный анализ" процесс оказания услуг по спецификации прав представляется как процесс функционирования рынка таких услуг. Сторона предложения на нем представлена множеством различных производителей (продавцов), предлагающих функционально однородные, но различающиеся по цене и качеству услуги спецификации, а сторона спроса - множеством индивидов и организаций, нуждающихся в обеспечении спецификации тех или иных прав. Соответственно выбор покупателем гаранта его прав - это выбор продавца товара по соотношению цены и качества предлагаемых услуг.

Мы попытаемся показать, что правообеспечительная функция власти, в том числе и по спецификации прав, не является услугой, а стало быть, не может быть рыночным элементом. То, что параллельно с легальной сферой предоставления таких продуктов власти (спецификация прав) существует нелегальный рынок услуг по спецификации прав, не говорит еще о том, что данная сфера является рынком. У этих двух видов деятельности разная природа, и это необходимо учитывать.

В книге "Спрос и предложение государственных властных услуг: институциональный анализ" отмечается, что в соответствии с выводами современной экономической теории важнейшими функциями государства, обеспечивающими его общественную легитимность, являются производство общественных благ, то есть благ, характеризующихся, во-первых, отсутствием исключительности доступа, или неисключаемостью из потребления, что означает невозможность исключения из числа потребителей блага тех, кто не платил за него; и во-вторых, отсутствием конкуренции при потреблении блага - потребление такого блага одним человеком не ведет к сокращению потребления этого блага другими людьми - и предоставляемых государством частных благ (для которых характерна конкуренция при потреблении, но отсутствует исключительность доступа).

На наш взгляд, природа благ и услуг различается, поэтому мы придерживаемся идеи, согласно которой государство не может оказывать услуги (продавать разновидность товара) и иногда прикрываться термином "оказывать бесплатные услуги". Государство в лице своих исполнительных органов власти должно продуцировать продукты власти, т.е. бесплатно, но не безвозмездно предоставлять их гражданам и организациям, т.к. последние возместили затраты на их продуцирование в виде налогов. Блага, которые предоставляет государство, на самом деле не оказываются в виде юридически значимых услуг, т.к. граждане не заключают юридически значимый договор с органами власти. Поэтому называть некоторые продукты власти "государственными услугами" можно с большой долей метафоричности, т.к. свойство услуги (сервисности) является рыночным свойством.

В книге "Спрос и предложение государственных властных услуг: институциональный анализ" отмечается, что услуги по спецификации прав могут оказываться потребителям с несовпадающим совокупным качеством. Параметры, определяющие это качество, подразделяются на две группы: параметры качества результата спецификации права; параметры качества процесса спецификации права. При этом авторы рассматривают качество результата спецификации права как два компонента: во-первых, это соответствие обеспеченной гарантом спецификации тем требованиям, которые предъявлял к ней потребитель; во-вторых, это уровень надежности (защищенности) титула собственности, подтверждающего проведенную спецификацию (или отдельные ее компоненты).

На наш взгляд, при анализе качества данного вида государственных услуг необходимо учитывать следующие соображения. На самом деле потребитель потребляет только процесс оказания услуги, а не сами услуги, точно так же как он потребляет продукцию, а не товар. Так называемый результат услуги и соответственно качество результата услуги представляют собой побочный продукт по услуге (по обязательствам органа, оказывающего ее). Действительно, при потере документа, удостоверяющего права субъекта, его можно восстановить, и при этом так называемое качество будет тем же. Таким образом, то, что называется результатом, нельзя отчуждать, потерять или уничтожить. Это только некоторый носитель с данными, отображающими ранее проведенный процесс. В обязательства органа, оказывающего такие услуги, входит удостоверение прав субъекта путем принятия решения, фиксации этих прав в некотором реестре и выдача документированной информации об этом. Поэтому существует только качество процесса оказания услуги, но не качество результата услуги.

Другим вопросом является надежность и защищенность. Здесь надо начинать с безопасности, но не документа, а самого процесса оказания услуги, которая выражается в безотказности, доступности и защищенности процесса, в том числе и носителей документированной информации. При этом мы различаем такие понятия, как "безопасность", "пригодность" и "качество процессов" вне зависимости от того, являются они процессами оказания услуг или нет. Нельзя включать в понятие качества, характеризуемого не только объективными, но и субъективными показателями, понятия "безопасность" и "пригодность". Нестеров А.В. Философия качества // Компетентность. 2004. N 1. С. 28 - 36. Если мы говорим о пригодности процесса (например, не должно быть технических ошибок), то подразумеваем, что он полностью соответствует требованиям к операциям продуцирования, описанным в процедурах на процесс, в частности в документированной информации. В таком случае, естественно, время выполнения операций не является показателем, характеризующим качество процесса. К показателям безопасности процесса можно отнести показатели защищенности процесса от криминального воздействия на него со стороны исполнителей процесса. Поэтому в показатели по защите процесса входят целостность, сохранность и подлинность процесса.

Качество процесса оказания услуги фактически является рыночной характеристикой, определяющей взаимодействие услугодателя и услугополучателя (продуцента и сопродуцента). При монопольном положении услугодателя в случае оказания государственных услуг органом власти такое явление, как качество процесса оказания государственных услуг, отсутствует, т.к. не существует легального рынка государственных услуг, а стало быть, и конкуренции. В такой ситуации возможны некоторые аналоги конкуренции, в частности, различные модели соревновательности между "точками доступа". То же, что именуется "качеством", является свойством пригодности продукта, в частности время выполнения операции по спецификации прав. Естественно, возникает вопрос: а обладают ли нетоварные объекты свойством качества? Да, но тогда под качеством продукта продуцирования понимаются только объективные свойства продукта, без учета субъективного мнения потребителя. Вспомним, чем заканчивалась "борьба" за качество в Советском Союзе.

И.К. Головщинский понимает под качеством государственного управления органов исполнительной власти эффективность осуществления его административных процессов. В качестве показателей качества управления были выбраны три характеристики качества: 1) ориентированность на результат, 2) внутренняя организация деятельности, 3) взаимодействие с потребителями государственных услуг Головщинский И.К. Результаты мониторинга качества управления на региональном уровне // csr.ru.. У И.К. Головщинского представлена методика оценки качества работы органов исполнительной власти субъектов РФ и результаты данной оценки по заданию МЭРТа и утверждается, что "многочисленные исследования анализа связи состояния систем государственного управления и показателей социально-экономического развития не позволили выявить прямой зависимости между ними". Из контекста становится ясно, что подразумеваются показатели качества.

Обратим внимание на то, что если продукт деятельности, в том числе процесс, не соответствует требованиям в регламенте, стандарте (процедуре) на данный продукт, то данный продукт считается бракованным. Если же процедура не соответствует требованиям реальности, то считается, что менять необходимо процедуру.

Проблема качества управления должна раскладываться на три части: собственно качество управления (организации исполнения государственных услуг), качество регламентации (регламентов) и качество исполнения государственных услуг в реальных условиях. Качеству регламентации посвящена публикация "Предложения по уставу качества регламентации. Административная реформа (Europeaid/113768/D/SV/RU)" Предложения по уставу качества регламентации. Административная реформа (Europeaid/113768/D/SV/RU) // hse.ru., в которой утверждается, что одним из критериев качества регламентации является упрощение регламентации. На наш взгляд, просто управлять сложным объектом нельзя. Сложный объект требует сложного управления, но сложность не подразумевает беспорядок. Поэтому если сложное управление упорядочено, то оно позволяет просто управлять сложным объектом. Необходимо различать сложность структуры и сложность функций.

В "Предложениях по уставу качества регламентации. Административная реформа (Europeaid/113768/D/SV/RU)" об этом говорится следующим образом. С одной стороны, следует упрощать законы, делать их понятными, сокращать их количество, а с другой - иметь более сильную регламентацию. В чем же проявляется такое сложно формализуемое понятие, как сила регламентации?

В данном документе предлагается базировать регламентацию на четырех принципах: хорошая базовая административная структура, оценка возможных последствий внедрения нормативных актов, осуществление консультаций и информирования, упрощение, главным образом систематизация. Предложенный подход может быть реализован через устав качества регламентации или через документ, который в России определяется в рамках ГОСТ Р ИСО 9001-2001 "Системы менеджмента качества. Требования".

Авторы данного документа выдвинули еще четыре принципа для процедур упрощения регламентации: ограничить возможность внесения законодательных инициатив до минимума, проводить систематически консультации в соответствии с определенными критериями, сделать систематическим процесс изучения возможных последствий внедрения нормативных актов, усилить контроль законодателей за деятельностью исполнительной власти.

Анализ этих двух перечней принципов показывает, что второй и третий принципы первого перечня принципов корреспондируются с третьим и вторым принципами второго перечня принципов. При этом разница заключается в различии статики и динамики.

Из рассматриваемого текста можно понять, что первый принцип первого перечня принципов реализуется путем создания сети высших государственных служащих, ответственных за вопросы качества регламентации. Первый принцип второго перечня принципов определяет подготовительный этап, с помощью которого можно повысить качество входящего материала для обсуждения при разработке (актуализации) нормативных актов.

Таким образом, фактически можно выделить следующие шесть основных принципов: упрощение, заключающееся в упорядоченности (систематизации), создание сети ответственных служащих за качество, увеличение качества входящих материалов, осуществление широкого обсуждения и учет всех основных мнений, прогнозирование последствий принятого нормативного акта, мониторинг эффективности принятых нормативных актов.

Можно сформулировать категорийную систему принципов увеличения качества регламентирования, состоящую из трех основных категорий: прогнозирования, обсуждения и мониторинга. Пересечение данных категорий по две дают еще три нижеследующие категории. Категории прогнозирования и мониторинга определяют категорию "ответственность за качество". Пересечение категорий "обсуждение" и "мониторинг" создают категорию "упрощение". Пересечение категорий "обсуждение" и "прогнозирование" - категорию "качество входного материала". Естественно, пересечение всех трех основных категорий характеризует наличие системности при принятии нормативного акта.

И.К. Головщинский отмечает, что самым распространенным механизмом управления качеством в органах исполнительной власти субъектов РФ является модель "одного окна", однако на самом деле функционирует чиновничья модель данной модели, или "одно окно с премией", т.е. с платой за услугу "одного окна". Как правило, "одно окно" устанавливается в ведомстве, имеющем право последней подписи. Поэтому "клиент" по-прежнему "бегает" по инстанциям. Существуют и другие примеры улучшения качества, например, внутренних процедур, но они не приобрели постоянного характера.

К сожалению, приводимые примеры показывают, что на самом деле качество не улучшается, а происходит элементарное упорядочение управленческих процессов или организуется его видимость, в частности уменьшение времени процесса или сокращение тарифов оплаты гражданами за предоставленные государственные услуги. Показатель качества необходимо отделять от метафоры "качество" и не подменять его другими показателями, в том числе показателем пригодности. Правообеспечительная функция органов власти не может быть заменена коммерческой функцией оказания услуг, как бы они ни назывались. Кроме того, еще отметим, что необходимо различать услуги и сервис, а стало быть, и качество услуг и сервиса, в том числе и так называемых государственных услуг и государственного сервиса (обслуживания). Например, создание "человеческих" условий ожидания в очереди для подачи заявки на государственную услугу не является услугой, т.к. заявитель хотя уже находится в правовых отношениях, но еще не взаимодействует с органом, оказывающим данную услугу. Нестеров А.В. О качестве государственного и муниципального управления/Государственная власть и местное самоуправление 2007, № 1. /Правовая система КонсультантПлюс.

В заключение необходимо остановиться на сущности самих государственных услуг, т.к. она определяет само управление и качество управления. Граждане обращаются в органы исполнительной власти не только за обеспечением своих прав, но и за помощью при реализации своих конституционных обязанностей. Когда мы говорим, что граждане имеют конституционные права, то подразумеваем, что они имеют право требовать определенные общественные блага, а власть обязана правообеспечить данные требования. Когда мы говорим о конституционных обязанностях граждан, то подразумеваем, что граждане обязаны их выполнять, а государство обязано помочь им в реализации их обязанностей. Когда мы говорим о законных интересах граждан, то подразумеваем, что заинтересованные лица имеют дозволение без прав и обязанностей просить (проявить свой законный интерес) о спецификации их объективных прав, которые признаются и защищаются законом. Обеспечение прав граждан и юридическая помощь в реализации конституционных обязанностей граждан не являются услугами и должны осуществляться бесплатно органами исполнительной власти, т.к. это входит в их обязанности. Другое дело, когда мы рассматриваем законные интересы. Здесь нет ни прав, ни обязанностей, поэтому установление юридического факта по спецификации прав субъекта может быть осуществлено за плату, т.к. государство не давало таких гарантий.

Заключение

Определяющим фактором обеспечения рациональности, т.е. целесообразности, обоснованности, результативности и эффективности государственного управления выступает социальность - насыщенность, «наполненность» государственного управления общественными запросами и ожиданиями, реальным бытием людей.

Если нет соответствия государственного управления и его основного проявления - управляющих воздействий - потребностям жизни, а наоборот, оно оторвано от нее, замкнулось в своих искусственных конструкциях, более того, противостоит естественности общественных процессов, то трудно да и напрасно надеяться на то, что государственное управление, несмотря на всю силу государственного механизма, способно придать общественному развитию демократизм и гуманизм, гармоничность и динамику, справедливость и бескризисность.

Государственное управление, которое мы получили в наследство от предыдущих этапов социалистического строительства, не удовлетворяет общественным запросам и ожиданиям, во многом оторвано в собственно социальном отношении от трудящихся масс, глубоко поражено вирусом бюрократизма, корпоративно замкнуто и не оказывает должного влияния на общественную жизнедеятельность. Более того, оно нередко противостоит естественноисторическому движению, пытается его тормозить, а если это не удается, придает ему извращенный, неполноценный вид. Под воздействием подобных негативных моментов, длившихся десятилетиями, родилось настороженное, в известной мере отчужденное отношение к аппарату государственного управления, его решениям и действиям.

Поэтому перестройка государственного управления требует, прежде всего, восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многословностью и самоуправляемостью. Короче говоря, речь идет о широкой социализации государственного управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной, демократической и эффективной организации и функционирования. Представляется, что государственное управление не может быть просто изжито, отброшено в условиях углубления социалистического самоуправления народа, а должно быть трансформировано в него, стать его составной частью и занять то место, которое объективно обусловлено современным уровнем общественного развития и его собственными организующе-регулирующими возможностями.

С принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законов субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, проведением в большинстве субъектов Российской Федерации муниципальных выборов в основном завершен очередной этап реформы местного самоуправления.

Дальнейшее развитие этой реформы предусматривает решение задач, направленных на создание финансово-экономической основы местного самоуправления, формирование муниципальной собственности, организацию эффективного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации с органами местного самоуправления.

В итоге, предстоит создать систему местного самоуправления, где граждане активно и ответственно решают местные вопросы. Пока же местное самоуправление носит скорее дарованный, иногда просто навязанный сверху характер, а не является собственным завоеванием граждан. Активное содействие становлению и развитию местного самоуправления в России является приоритетным направлением деятельности Президента России и Правительства.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации. М., 2007.

2. Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ № 154-ФЗ в ред. от 04.08.2000.

3. Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ № 131-ФЗ в ред. от 06.10.2003.

4. Закон Республики Башкортостан от 28 декабря 2005 года № 260-з «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан».