Муниципальное право России

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ

А.Н. КОКОТОВ, А.С. САЛОМАТКИН

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

БК РФ - Бюджетный кодекс Российской Федерации

Ведомости - Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР, РФ), Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (СССР, РСФСР, РФ)

ВКС РФ - Вестник Конституционного Суда Российской Федерации

ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации

КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

НК РФ - Налоговый кодекс Российской Федерации

ПСЗ - Полное собрание законов Российской империи

СУ РСФСР - Собрание узаконений РСФСР

СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации

ТК РФ - Трудовой кодекс Российской Федерации

УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

6 октября 2003 г. принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", комплексно закрепляющий в развитие конституционных положений о местном самоуправлении все основные институты муниципального права. Он должен заменить Федеральный закон от 28 августа 1995 г. с аналогичным названием. Новый Закон направлен на масштабное реформирование местного самоуправления в стране, имеющее целью обновление муниципального законодательства, уставов, иных актов муниципальных образований, перестройку территориальных, организационных, экономических основ местного самоуправления. Конечно, подобные перемены предполагают не разовое, а постепенное их внедрение. В связи с этим в полном объеме Закон вступает в силу с 1 января 2006 г., а до этого дня введен переходный период, в течение которого продолжает действовать Закон от 28 августа 1995 г. и развивающие его акты, сохраняют свои полномочия ранее избранные органы местного самоуправления. Однако производимые в переходный период выборы органов местного самоуправления должны учитывать требования и нового Закона, в частности, касающиеся численного состава представительных органов местного самоуправления. В исключительных случаях и только с учетом положений нового Закона могут производиться изменения границ муниципальных образований, преобразования последних.

Таким образом, переходный период - время одновременного действия имеющегося и нового муниципального законодательства. Поэтому при том, что в учебнике главный акцент сделан на раскрытие содержания Федерального закона от 6 октября 2003 г., необходимое внимание уделено и анализу норм Закона от 28 августа 1995 г., развивающих его актов, сложившихся на их основе муниципальных институтов. Новые и имеющиеся муниципальные институты показаны в сравнении.

В учебнике раскрыты все основные вопросы курса муниципального права в соответствии с требованиями государственного образовательного стандарта.

Глава 1. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА

§ 1. Муниципальное право: признаки, предмет и функции

Муниципальное право представляет собой систему конституционных и обычных норм, творимых или санкционируемых государством, направленных на регулирование отношений в сфере местного самоуправления.

Наименование отрасли берет начало от лат. minicipium - самоуправляющаяся община <*>. В законодательстве о местном самоуправлении термины "муниципальный", "местный" и словосочетания с ними применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, связанных с осуществлением населением местного самоуправления, как равнозначные. Поэтому можно было бы именовать отрасль права, регулирующую отношения местного самоуправления, не муниципальным, а местным правом. Возможны и другие наименования - земское право, коммунальное право, право местного самоуправления.

Выбор термина "муниципальное право", видимо, во многом предопределен наименованием основной территориальной ячейки местного самоуправления - "муниципальное образование" и тем, что иноязычное слово "муниципальное" не обросло в русском языке множеством значений и смыслов, лишающих искомый термин однозначности. Вместе с тем оно способно охватить все аспекты правового регулирования местного самоуправления, в отличие, например, от коммунального права.

Признаки отрасли права. Можно ли муниципальное право рассматривать как самостоятельную отрасль права? В теории под отраслью права обычно понимают совокупность норм права, имеющую собственные предмет и режим (метод) регулирования, особую функциональную (целевую) специализацию, общие нормы и институты (общую часть) <*>.

Предмет правового регулирования - совокупность общественных отношений (деятельностных проявлений), упорядочиваемых правовыми нормами. Своеобразие тех или иных групп общественных отношений определяет своеобразие регулирующих их правовых норм и обособление последних в отдельные нормативные ассоциации (институты, отрасли права и т.д.).

Режим (способ или метод) правового регулирования - порядок регулирования общественных отношений, характеризующийся особым сочетанием взаимодействующих между собой дозволений, запретов, позитивных обязываний и создающий особую направленность регулирования. Выделяют, например, общедозволительные ("дозволено все, кроме прямо запрещенного") и разрешительные ("запрещено все, кроме прямо разрешенного") правовые режимы. Отмечается, что уголовному праву присущ преимущественно запретительный характер, административному праву - обязывающий, гражданскому праву - дозволительный. Применительно к способу задания самих правовых режимов выделяют методы императивного регулирования (одностороннее задание субъектом правотворчества правил поведения для участников общественных отношений) и диспозитивного регулирования (предоставление участникам общественных отношений возможности правового саморегулирования собственного поведения).

Функции отрасли права - основные направления регулирующего воздействия норм данной отрасли на общественные отношения. К числу функций разных отраслей права традиционно относят: закрепление господствующих общественных отношений (регулятивная статическая функция); обеспечение развития последних (регулятивная динамическая функция); охрану желательных отношений и вытеснение нежелательных (охранительная функция). К числу функций (целей) необходимо отнести и внутриправовые роли отдельных отраслей, заключающиеся в объединении разных групп норм, их специализации и т.п.

Общеотраслевые обобщения - совокупность правовых норм, направленных на объединение и согласование норм, непосредственно определяющих поведение индивидов, организаций, других субъектов. Правовые обобщения (нормы-цели, нормы-принципы, дефинитивные нормы и т.п.) обеспечивают единое согласованное воздействие на общественные отношения всей совокупности норм конкретных отраслей права.

Муниципальное право следует рассматривать как отрасль права при наличии перечисленных признаков.

Предмет муниципального права. В качестве предмета муниципального права выступает местное самоуправление, представляющее собой сложную, многоплановую сферу общественных отношений, регулируемых многими отраслями права. Участие муниципальных образований, их органов в хозяйственной деятельности, имущественном обороте определяется нормами гражданского, предпринимательского права. Введение местных налогов, сборов, установление порядка их взимания - предмет налогового права. Разработка, принятие, исполнение местного бюджета регулируются нормами бюджетного права. Избрание должностных лиц, депутатов представительных органов местного самоуправления определяется нормами избирательного права как подотраслью конституционного права. Правовое положение выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих во многом определяется нормами административного права (иногда в качестве отдельной отрасли права выделяют служебное право, имея в виду нормы законодательства о государственной, муниципальной службе). На охрану местного самоуправления нацелены нормы конституционного, уголовного, административного, гражданского права. Основы местного самоуправления закладываются на уровне конституционного регулирования. В конечном итоге оказывается, что местное самоуправление - предмет регулирующего воздействия со стороны множества самых разных отраслей национального права.

Можно ли в рамках местного самоуправления выделить отношения, детально регулируемые нормами именно муниципального права (прежде всего нормами специального законодательства о местном самоуправлении)? Да, можно. Это территориальные и организационные формы местного самоуправления (территории муниципальных образований, их состав, границы, структура органов местного самоуправления, иные аспекты устройства аппарата муниципальной власти, органы общественной самодеятельности); это порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Иными словами, то, что в свое время называлось советским строительством, а сегодня по традиции можно условно определить как муниципальное строительство или муниципальное устройство.

Таким образом, в рамках местного самоуправления (общий предмет муниципального права) выделяется муниципальное строительство, муниципальное устройство - собственный предмет муниципального права. Он задает своеобразие предмета муниципального регулирования в целом.

Функции муниципального права и метод муниципального регулирования. Муниципальное право не только закрепляет территориальные и организационные формы местного самоуправления, иные элементы муниципального строительства, но и объединяет в себе нормы разных отраслей, прямо или косвенно нацеленные на регулирование местного самоуправления. В итоге нормы гражданского, предпринимательского, административного, налогового, бюджетного, трудового, социального, земельного права, не меняя своей первичной отраслевой принадлежности, попадают в поле действия норм муниципального права, превращаются в средства и муниципального регулирования. Иными словами, в сфере местного самоуправления муниципальное право приобретает по отношению к нормам иных отраслей (за исключением конституционного права) роль управляющей, ориентирующей системы. В этом видится особая общеправовая функция муниципального права и главная особенность метода муниципального регулирования общественных отношений. Муниципальное право выполняет указанную роль разными способами.

Во-первых, путем закрепления на основе конституционных норм ценностей, целей и принципов местного самоуправления (например, принципов децентрализации местного самоуправления, муниципальных образований). Очевидно, что названные положения должны развиваться, дополняться в отдельных отраслях права, но не могут в них искажаться.

Муниципальные нормы, не меняя режимов других отраслей права, требуют их индивидуализации применительно к отношениям местного самоуправления, нацеливают на учет особенностей субъектов муниципального права, объектов муниципальных отношений. Так, в гражданском, предпринимательском законодательстве выделяются особенности правового положения муниципальных образований, муниципальных предприятий как субъектов гражданско-правовых отношений, режима муниципального имущества, порядка его приватизации; в бюджетном законодательстве - особенности правового положения муниципальных образований как бюджетных территорий; в законодательстве об образовании, здравоохранении - особенности правового положения муниципальных учреждений образования, здравоохранения и т.п.

Во-вторых, посредством установления базовых категорий, конструкций, имеющих межотраслевое значение. В их числе такие категории, как местное самоуправление, муниципальное образование, органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, муниципальные акты, местный бюджет, муниципальная собственность.

Интересно, что термин "муниципальное образование" впервые появился в ГК РФ и только потом был введен в специальное законодательство о местном самоуправлении. Однако после его закрепления в законодательстве о местном самоуправлении он не может меняться в гражданском, ином законодательстве произвольно. Такое изменение возможно вслед за соответствующим изменением в законодательстве о местном самоуправлении. Например, гражданское законодательство определяет включение муниципальных образований в имущественный оборот, а бюджетное законодательство - содержательную "начинку" местного бюджета и муниципального бюджетного процесса. Но в рамках этих законодательных разделов конструкции муниципального образования, местного бюджета не могут заменяться какими-либо другими.

В-третьих, через установление компетенции муниципальных образований, органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизнедеятельности, а также путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Компетенция муниципальных образований, органов местного самоуправления носит межотраслевой характер. Она выступает в качестве "площадки" соединения предписаний разных отраслей, закрепляющих компетенцию субъектов муниципального права.

В-четвертых, путем установления коллизионных правил, определяющих приоритет действия одних норм права перед другими в сфере местного самоуправления.

В рамках собственного предмета регулирования (муниципального строительства) муниципальное право использует те же методы регулирования, что и другие отрасли публичного права. Вряд ли можно говорить о серьезных отличиях методов муниципального регулирования от методов конституционного (государственного), административного права. Так, процедуры разработки, принятия муниципальных нормативных актов имеют много общего с процедурами разработки, принятия нормативных актов регионального уровня. Статус органов местного самоуправления, муниципальных депутатов, должностных лиц местного самоуправления отличается от статуса органов власти, депутатов, должностных лиц иных властных уровней, но закрепляется с помощью тех же средств, что и статус последних.

В качестве элементарных способов правового регулирования называют запреты, обязывания, дозволения. Из них конструируются режимы правового регулирования и в муниципальном праве. Дозволения используются по преимуществу при установлении правовых возможностей граждан, местного населения. Обязывания служат основным материалом для определения компетенции органов местного самоуправления. Запреты вводятся во взаимоотношения государства и местного самоуправления, прежде всего как способ обеспечения самостоятельности последнего.

Распространено мнение, согласно которому доминирующим способом муниципального регулирования общественных отношений является императивное (односторонне властное) регулирование. С этим следует согласиться. Законодатель императивно определяет основные параметры местного самоуправления, задавая необходимую меру, с одной стороны, единства муниципальной власти, с другой стороны, самостоятельности отдельных субъектов местного самоуправления. В качестве примера приведем нормы об отделении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, обязательности государственной регистрации уставов муниципальных образований, наличия выборных представительных органов местного самоуправления. Императивность свойственна и правотворческому регулированию, осуществляемому местным населением, органами местного самоуправления. На началах императивности строится ответственность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством.

В то же время в муниципальных отношениях присутствует и диспозитивное начало. Оно используется в первую очередь при закреплении статуса местного населения. Однако точнее говорить в этом случае об использовании рамочного регулирования. Его суть в том, что императивным образом очерчиваются пределы усмотрения, в том числе нормативного, какого-либо субъекта. В этих пределах названный субъект сам избирает линию собственного поведения. Использование рамочного регулирования сближает муниципальное право с конституционным правом. Более того, конституционно-правовые нормы зачастую рамочным образом закрепляют основы местного самоуправления.

Например, согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Данная конституционная установка не запрещает федеральному, региональному законодателю вводить те или иные схемы организации местной власти. Однако подобное законодательное регулирование должно быть вариативным, предусматривать разные модели организации местной власти, перечень которых не может закрываться. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <*> расширил число базовых территориальных, организационных моделей местного самоуправления по сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <**>. Однако вариантности в регулировании местного самоуправления по-прежнему недостает современному российскому законодательству о местном самоуправлении.

Рамочным образом очерчивается и компетенция муниципальных образований. Императивно определяя перечень базовых вопросов местного значения, федеральный законодатель затем указывает, что муниципальные образования дополнительно вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Как и в конституционном праве, в муниципальном праве используется метод гарантий. Его раскрывают О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев. Так, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Эти же авторы выделяют метод рекомендательного регулирования <*>. Действительно, в муниципальном праве, как и в конституционном, административном праве, имеются нормы, исполнение которых желательно, но не обязательно. Данный метод учитывает самостоятельность местного самоуправления, особым образом ее подчеркивает.

Общеотраслевые обобщения в муниципальном праве. Нормы муниципального права, направляющие нормы иных отраслей в рамках муниципального права, обретают качество его общеотраслевых обобщений, образуют общую часть муниципального права, что также свидетельствует о превращении муниципального права в самостоятельную отрасль права. Общеотраслевые обобщения содержатся главным образом в Конституции РФ и Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления.

Итак, муниципальное право выступает одновременно и как комплексное межотраслевое образование <*>, вбирающее в себя нормы разных отраслей права, и как обособленная по предмету регулирования часть российского права, упорядочивающая то, что мы определили выше в качестве муниципального строительства.

Муниципальное право как комплексное межотраслевое образование российского права - совокупность норм, закрепляющих ценности, цели, принципы, исходные категории местного самоуправления, ориентирующих иные отрасли права на учет особенностей муниципальных образований, местного населения, других субъектов местного самоуправления, объектов муниципальных отношений, обеспечивающих согласованное, непротиворечивое воздействие норм разных отраслей права на отношения местного самоуправления.

В состав муниципального права в этом значении целесообразно включать не только собственно муниципальные нормы, но и нормы иных отраслей права, участвующие в регулировании отношений местного самоуправления (нормы гражданского, земельного, водного, административного права и др.). Однако такое вхождение является лишь функциональным. Указанные отраслевые нормы регулируют не только отношения местного самоуправления. Их действие определяется принципиальными положениями их собственных отраслей и только потом целями, принципами муниципального права.

Муниципальное право как обособленная часть российского права - совокупность норм, закрепляющих с помощью разнообразных методов правового регулирования территориальные и организационные формы местного самоуправления, порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Приведенные определения характеризуют муниципальное право с двух разных, но связанных между собой направлений его действия. Целостность муниципального права в таких условиях обеспечивается прежде всего наличием единой конституционной основы территориальных, организационных, функциональных, материально-финансовых форм местного самоуправления. Конституционные нормы лежат в основе обоих направлений действия муниципального права. Относясь к конституционному праву, указанные конституционные нормы входят и в муниципальное право как его отправные положения.

§ 2. Место муниципального права в российском праве

Российское право имеет сложную структуру. В его составе выделяют публичное и частное право. В эти разделы включают отрасли, обособляемые по предмету и методу правового регулирования. В состав публичного права входят конституционное, административное, финансовое, уголовное право и др., а в состав частного права - например, гражданское, предпринимательское, семейное право. Сюда же следует отнести корпоративное право (церковное право, внутриорганизационное право общественных объединений и т.д.).

Муниципальное право и как комплексное межотраслевое образование, и как обособленная часть российского права является по преимуществу правом публичным, поскольку регулирует публично-властные отношения. Однако в муниципальное право входят и частноправовые нормы (например, внутриорганизационное право органов территориального общественного самоуправления, нормы гражданского, предпринимательского права, отражающие особенности статуса субъектов муниципального права, особенности режима объектов муниципальных отношений).

При более глубоком делении в российском праве выделяют профилирующие и комплексные, материальные и процессуальные отрасли права. К числу профилирующих отраслей, т.е. отраслей, которые, опираясь на конституционное право, вводят правовые режимы межотраслевого значения, относятся гражданское право, административное право, уголовное право и соответствующие им гражданско-процессуальное, административно-процессуальное, уголовно-процессуальное право. Комплексные отрасли права строятся на комбинации правовых режимов, задаваемых профилирующими отраслями. Так, земельное право соединяет гражданско-правовые и административно-правовые режимы применительно к такому объекту правового регулирования, как земли (и некоторым иным). К числу комплексных отраслей права относят также экологическое, водное, лесное, торговое право, т.п. отрасли. Таким образом, комплексные отрасли надстраиваются над профилирующими отраслями.

Муниципальное право в силу своеобразия предмета и метода регулирования полностью не вписывается в какой-то один класс названных нами отраслей. Оно имеет исходную конституционную основу. Та его часть, которая обеспечивает объединение норм разных отраслей права в деле регулирования местного самоуправления, а также нормы, устанавливающие территориальные, организационные формы местного самоуправления, порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, располагаются на уровне профилирующих отраслей. Муниципальное право в их лице и приобретает качество профилирующей отрасли права. Одновременно муниципальные нормы, объединяющие нормы разных отраслей права в деле регулирования местного самоуправления, вместе с ними составляют комплексное правовое образование. Муниципальное право включает множество материальных и процессуальных норм, но только к материальному или только к процессуальному праву его тоже не отнесешь.

Муниципальное право и статусная структура права. Необходимо выделить признак, который позволил бы вписать муниципальное право как право местного самоуправления в структуру российского права целостно, без остатка. Представляется, что муниципальное право как целостная отрасль входит в статусную структуру права.

Статусная структура права строится на обособлении норм, нацеленных на закрепление статуса отдельных субъектов права. При этом акцентируется внимание на правовом положении субъектов права. Данная структура позволяет всесторонне обрисовать правовое положение субъектов права, выявить его пробелы, реальные и желаемые зависимости между работающими здесь группами норм.

В статусной структуре права помимо муниципального права выделяется региональное право (право субъектов Федерации) и федеральное право (право федерального центра) <*>. Муниципальное право закрепляет правовое положение муниципальных образований как политико-территориальных единиц, а также внутренних для них субъектов: населения, муниципальных органов и организаций, жителей, муниципальных избирателей, служащих, общественников и др.

§ 3. Муниципальные нормы

Муниципальные нормы в широком смысле - все нормы права, так или иначе участвующие в регулировании отношений местного самоуправления. Муниципальные нормы в узком смысле - нормы права, регулирующие то, что выше мы определили как муниципальное строительство, а также нормы, призванные направлять нормы других отраслей права, применительно к отношениям местного самоуправления (нормы-цели, нормы-принципы, дефиниции и т.д.).

Нормы муниципального права подразделяются в зависимости от того, какие функции, цели правового регулирования они обеспечивают. Поскольку базовые для права в целом функции позитивного регулирования и охраны реализуются и средствами рассматриваемой отрасли, то первичным является деление ее норм на регулятивные и охранительные.

Регулятивные нормы закрепляют компетенцию муниципальных образований, иных субъектов местного самоуправления, правовой статус граждан в сфере местного самоуправления, порядок осуществления функций местного самоуправления. Охранительные нормы закрепляют составы правонарушений в сфере местного самоуправления, организации и деятельности органов местного самоуправления, непосредственного отправления населением муниципальных функций.

Регулятивные нормы, в свою очередь, делятся на: дефинитивные нормы, нормы-принципы, нормы-цели, нормы-гарантии, коллизионные нормы, а также обязывающие, запрещающие и управомочивающие нормы.

Дефинитивные нормы вводят определения базовых для муниципального права терминов. Так, ст. 2 Закона от 6 октября 2003 г. вводит легальные определения муниципального образования, вопросов местного значения, органов местного самоуправления, муниципального правового акта, других институтов местного самоуправления.

Нормы-цели, нормы-принципы устанавливают исходные для местного самоуправления ценности, направления и способы деятельности. Основные цели, принципы местного самоуправления закреплены в Конституции РФ (ст. ст. 12, 130 - 133), гл. 1 упомянутого Закона.

Гарантийные нормы направлены на обеспечение деятельности органов местного самоуправления, полное осуществление прав граждан в сфере местного самоуправления. Исходные гарантийные для местного самоуправления нормы содержатся в Конституции РФ (ст. 2, ч. 2 ст. 8, ст. ст. 12, 133).

Коллизионные нормы подлежат применению в конкретном случае при разрешении юридических затруднений, определении компетенции органов местного самоуправления, иных субъектов муниципального права. Так, согласно п. 3 ст. 5 Закона от 6 октября 2003 г. в случае противоречия федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, упомянутому Закону применяются положения последних. Приоритетный статус норм Европейской хартии местного самоуправления по отношению к нормам, содержащимся в российском законодательстве (за исключением конституционных норм), вытекает из правила ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о том, что международные договоры Российской Федерации обладают приоритетом по отношению к законам страны.

Управомочивающие нормы закрепляют правовые возможности участников муниципальных отношений путем установления их полномочий и прав. Таковы правила, закрепляющие права граждан в сфере местного самоуправления, в частности, их право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Обязывающие нормы устанавливают обязанность граждан, органов, организаций совершать определенные положительные действия. Обязывающей нормой является правило о том, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ). Следовательно, государственные и муниципальные органы, при изменении названных границ, обязаны учитывать мнение населения.

Запрещающие нормы устанавливают обязанность лиц, органов, организаций воздерживаться от четко описанного в них поведения. Законодатель, например, устанавливает, что подчиненность органа, должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органам, должностным лицам других муниципальных образований не допускается (ч. 3 ст. 17 Закона от 6 октября 2003 г.).

Виды норм по характеру велений. По характеру содержащихся в них велений выделяют нормы императивные, диспозитивные и рамочные. Называют также рекомендательные нормы, не имеющие властно-волевой основы. Это - нормы-"советчики". Таковы, например, положения модельных уставов муниципальных образований, подготавливаемые органами власти ряда субъектов Федерации.

Виды норм по субъектам правотворчества. По субъектам правотворчества выделяют нормы, содержащиеся в международном законодательстве, федеральном законодательстве, законодательстве субъектов Федерации, муниципальных нормативных актах, нормативных договорах, одной из сторон которых является орган местного самоуправления, или направленных на регулирование муниципальных отношений, во внутриорганизационных актах органов территориального общественного самоуправления.

§ 4. Муниципальные правоотношения

Муниципальные правоотношения (муниципально-правовые отношения) - это отношения, урегулированные нормами муниципального права и складывающиеся между субъектами муниципального права в сфере местного самоуправления. Как и любые правоотношения, муниципальные правоотношения складываются из следующих структурных элементов: субъекты, объекты и содержание правоотношений.

Субъектов муниципальных правоотношений, т.е. тех, кто наделен правами, обязанностями, полномочиями в сфере местного самоуправления, можно разделить на четыре группы: индивидуальные субъекты; коллективные субъекты; политико-территориальные образования; социальные общности.

В первой группе следует выделить общих и специальных субъектов. К общим субъектам относятся граждане, иностранцы, лица без гражданства, к специальным - избиратели, депутаты представительных органов местного самоуправления, должностные лица органов местного самоуправления, муниципальных организаций, негосударственных объединений, государственных органов, муниципальные служащие. Круг специальных субъектов настолько многообразен, насколько многообразны муниципальные отношения.

В группу коллективных субъектов входят органы местного самоуправления, государственные органы, органы территориального общественного самоуправления, другие негосударственные (не муниципальные) объединения, как коммерческие, так и некоммерческие.

В группу политико-территориальных образований входят муниципальные образования, субъекты Федерации, сама Российская Федерация.

В группе социальных общностей - население муниципальных образований (местные сообщества жителей), население (народы) субъектов Федерации, многонациональный народ России.

Объекты правоотношений - то, по поводу чего взаимодействуют субъекты правоотношений на основе своих прав, обязанностей, полномочий. К числу объектов муниципальных отношений относятся территория муниципальных образований, муниципальное имущество, муниципальные правовые акты.

Содержание муниципальных правоотношений составляют полномочия, права и обязанности их субъектов (участников). Эти полномочия, права, обязанности возникают в сфере осуществления функций местного самоуправления. Они включают, к примеру, право жителей поселений на создание муниципальных образований и корреспондирующую ему обязанность органов власти обеспечить соответствующее волеизъявление людей и принять меры к учреждению нового муниципального образования, если решение об этом принято жителями.

По своей природе рассматриваемые правоотношения могут быть основаны на нормах как материального, так и процессуального права. Так, избиратели на муниципальных выборах осуществляют свое избирательное право, имеющее материальную природу. В то же время порядок реализации этого права определяется нормами процессуальными.

§ 5. Система муниципального права

Системой муниципального права охватываются его устройство, деление на составные элементы, институты и их целостное соединение. В системе муниципального права обособляются муниципально-правовые нормы и нормы иных отраслей права. Нормы гражданского, земельного, административного, финансового права, иные нормы входят в систему муниципального права в той части, в какой они направлены на регулирование муниципальных отношений, т.е. функционально. При этом они исходно пребывают в системе своих отраслей права. Собственно муниципально-правовые нормы подразделяются на общую и особенную части. Общая часть - совокупность норм, распространяющих свое действие на все составные части данной отрасли. Особенная часть - совокупность норм, регулирующих отдельные группы муниципальных отношений.

Общую часть составляют конституционные нормы, нормы Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, те, что закрепляют назначение местного самоуправления в обществе, цели, принципы, гарантии местного самоуправления, дефинитивные нормы общеотраслевого значения (муниципальное образование, органы местного самоуправления и т.д.).

Особенную часть составляют нормы, разделяющиеся на два блока. Первый объединяет нормы, направленные на регулирование публично-властных отношений, второй - нормы, направленные на регулирование отношений по участию граждан в осуществлении местного самоуправления на добровольных началах. Первый блок включает следующие институты: территориальной организации местного самоуправления; статуса и порядка деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления; непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления, муниципальной власти. Второй блок включает институт общественного территориального самоуправления.

В названных институтах выделяются субинституты (подинституты). Так, институт статуса и порядка деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления подразделяется на нормы, определяющие статус и порядок деятельности представительных, исполнительных, контрольных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, муниципальных избирательных комиссий. При дальнейшем дроблении обособляются группы норм о статусе депутатов, должностных лиц представительных органов местного самоуправления, должностных лиц иных органов, статусе и порядке принятия муниципальных правовых актов и др. Институт непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления включает институт муниципальных выборов, местных референдумов, правотворческих инициатив. В институте общественного территориального самоуправления выделяются нормы, определяющие статус и порядок деятельности отдельных органов территориального общественного самоуправления, порядок консультативных голосований и т.п.

Существуют и иные взгляды на систему муниципального права <*>. Так, С.Д. Князев и Е.Н. Хрусталев в общую часть муниципального права включают нормы, действующие на всей территории РФ и определяющие исходные начала организации местного самоуправления во всех муниципальных образованиях. Особенную часть составляют нормы, действующие на территории отдельных субъектов Федерации <**>. Е.С. Шугрина к общей части относит институты правовых, территориальных, организационных, финансово-экономических основ местного самоуправления, ответственности органов местного самоуправления, гарантий местного самоуправления, к особенной части - нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере, в сфере обеспечения законности и правопорядка и т.д.

Не все авторы считают возможным выделять в муниципальном праве общую и особенную части. Таков, например, подход О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева. Они в структуре муниципального права выделяют группы норм, закрепляющие: 1) местное самоуправление в системе народовластия; 2) территориальные, организационные, финансово-экономические основы местного самоуправления; 3) предметы ведения и полномочия местного самоуправления; 4) гарантии местного самоуправления; 5) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью.

Делаются попытки выделить в муниципальном праве городское, сельское муниципальное право. Если принимать данный подход, то необходимо выделить еще и районное муниципальное право.

Глава 2. ИСТОЧНИКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

§ 1. Правотворческие полномочия в сфере местного самоуправления

Правотворческие полномочия - это нормативно установленные полномочия государства, муниципальных образований, их органов, должностных лиц, корпуса голосующих на референдуме, иных субъектов по принятию правовых актов (нормативных или индивидуальных). Данные полномочия составляют часть компетенции соответствующих субъектов наряду с организационными, распорядительными, контрольными, другими полномочиями.

Наделение какого-либо субъекта правотворческими полномочиями предполагает закрепление с той или иной степенью детализации вопросов, по которым он может принимать правовые акты, указание на вид правовых актов, которые он вправе (или обязан) принимать. Кроме того, необходимо установить порядок принятия правовых актов, а также место этих актов в общей иерархии издаваемых в стране правовых актов.

Конституционное разграничение правотворческих полномочий. Конституция РФ закрепляет правотворческие полномочия в сфере местного самоуправления за Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями. Она соотносит компетенцию Российской Федерации и ее субъектов, выделяя сферу исключительных полномочий Российской Федерации (ст. 71), сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 72), сферу собственных полномочий субъектов (ст. 73). Местное самоуправление включается в сферу совместного ведения (п. "н" ч. 1 ст. 72). К сфере совместного ведения отнесено установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, логичен вывод о том, что на местное самоуправление распространяются законодательные правила о порядке осуществления правового регулирования в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Однако такой вывод требует уточнения. Дело в том, что местное самоуправление, как это было показано выше, объединяет разнородные общественные отношения, регулируемые нормами различных отраслей права. Поэтому важно еще учесть соотношение правотворческих полномочий Российской Федерации и ее субъектов в рамках данных отраслей права и законодательства. Приняв во внимание это обстоятельство, мы обнаружим, что многие вопросы организации и деятельности местного самоуправления выпадают из сферы совместного ведения, составляя исключительное ведение Российской Федерации.

В сферу исключительного ведения Российской Федерации входит регулирование основных финансово-экономических отношений в муниципальных образованиях. Согласно п. п. "ж", "о" ст. 71 Конституции РФ к сфере исключительных полномочий Российской Федерации относится и установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, гражданское законодательство.

Гражданское законодательство определяет участие муниципальных образований, их органов в гражданском обороте, их статус как субъектов гражданского права, правовое положение муниципального имущества, порядок его приватизации, порядок создания и правовой статус муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений (гл. гл. 4, 5, 19, ст. ст. 212, 215 ГК РФ). В исключительном ведении Российской Федерации также находятся: определение порядка размещения муниципальных заказов, заключения муниципальных контрактов (ст. 72 БК РФ); определение порядка проведения муниципальных лотерей, выпуск муниципальных займов, статус муниципальных ценных бумаг (ст. ст. 96, 100, 114, 156 БК РФ, ст. ст. 2 - 5, 7 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. "О рынке ценных бумаг" <*>, ст. 1063 ГК РФ); правовое регулирование местных налогов и сборов (ст. ст. 12, 15, 53 и др. НК РФ); установление минимальных социальных стандартов (ст. ст. 7, 65, 141, 142 БК РФ); регулирование внешнеэкономических связей муниципальных образований (ст. 11 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности").

Лишь Российская Федерация вправе регулировать права и свободы человека и гражданина в сфере местного самоуправления (п. "в" ст. 71, п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В исключительном ведении Российской Федерации находится судебная защита местного самоуправления (п. п. "в", "о" ст. 71), вопросы обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан (Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <*>), конституционная, уголовная, гражданская ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Лишь Российская Федерация вправе вводить правовые ограничения в сфере местного самоуправления (ст. ст. 55, 133 Конституции РФ). В сфере ее исключительного ведения находятся вопросы правового регулирования особенностей местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, приграничных территориях (Закон РФ от 15 апреля 1993 г. "О статусе столицы Российской Федерации" <*>, Закон РФ от 14 июля 1992 г. "О закрытом административно-территориальном образовании" <**> и др.).

В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Это справедливо и для вопросов местного самоуправления, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации. Федеральные конституционные законы, федеральные законы могут предусматривать возможность принятия в сфере исключительного ведения Российской Федерации подзаконных актов органов государственной власти РФ, законов субъектов РФ, правовых актов органов государственной власти субъектов, органов местного самоуправления. Причем принимаемые в этой сфере законы и другие акты субъектов РФ, акты муниципальных образований должны соответствовать не только законам федерального уровня, но и подзаконным актам органов государственной власти РФ, принятым на основе и в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами.

Значительная часть вопросов организации и деятельности местного самоуправления относится к сфере совместного ведения. Необходимо заметить, что не только пункт "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ очерчивает вопросы местного самоуправления, относящиеся к сфере совместного ведения. На это нацелены и другие пункты указанной статьи. Например, п. "в" относит к сфере совместного ведения вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, в том числе теми, что находятся в муниципальной собственности. Таким образом, регулирование вопросов собственности на землю, другие природные ресурсы (содержание права собственности, субъекты и объекты права собственности, общий порядок осуществления правомочий собственников) - исключительно федеральное полномочие. Определение же порядка владения, пользования, распоряжения конкретными земельными участками, участками недр и т.д. (регулирование управленческих отношений) входит в сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Согласно п. "ж" к сфере совместного ведения относится координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита. Он распространяет свое действие и на соответствующие отношения с участием органов местного самоуправления. Аналогичную муниципальную составляющую имеют и другие пункты ч. 1 ст. 72.

Полномочия федеральных и региональных органов власти. Закон от 6 октября 2003 г. закрепляет федеральные и региональные правотворческие полномочия в сфере местного самоуправления (ст. ст. 5, 6).

К полномочиям федеральных органов власти относятся: определение общих принципов организации местного самоуправления; правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах ее полномочий по предметам совместного ведения прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном законом.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации относятся: правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных Законом от 6 октября 2003 г.; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов по предметам совместного ведения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ.

Полномочия муниципальных образований. Правотворческими полномочиями в сфере местного самоуправления обладают и муниципальные образования в лице местного населения или органов местного самоуправления. На основе и в соответствии с федеральными и региональными законами они устанавливают для себя конкретную модель местного самоуправления.

Правотворческие полномочия муниципальных образований распространяются на установление их границ и состава территории, собственной компетенции, форм, порядка и гарантий непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; структуры и порядка формирования органов местного самоуправления, наименования и полномочий выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, срока полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, видов, порядка принятия и вступления в силу муниципальных нормативных правовых актов, статуса и социальных гарантий депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, оснований и порядка прекращения их полномочий, гарантий прав должностных лиц местного самоуправления, условий и порядка организации муниципальной службы, экономической и финансовой основы местного самоуправления, исторических, национальных и иных особенностей организации местного самоуправления.

К числу правотворческих полномочий муниципальных образований относятся также утверждение местных бюджетов и отчетов об их исполнении, установление местных налогов и сборов, регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, разграничение полномочий разных органов местного самоуправления и др., а также вопросы, не исключенные из ведения муниципальных образований и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

§ 2. Законодательство о местном самоуправлении: понятие и структура

Законодательство - совокупность связанных между собой законов, иных нормативных правовых актов, нормативных договоров (международных и внутригосударственных), правовых позиций конституционных (уставных) судов <*>. Связи между составляющими законодательство актами сложны и многообразны. С их учетом в законодательстве выделяют ряд его внутренних структур, в частности, иерархическую (вертикальную), отраслевую (горизонтальную), федеративную и комплексную.

Иерархическая (вертикальная) структура. В ней правовые акты размещаются в зависимости от их юридической силы. Наивысшей юридической силой обладает Конституция РФ. За ней идут законы РФ о поправках к Конституции РФ, международные (межгосударственные) договоры РФ. Далее, по принципу убывания юридической силы, следуют федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы РФ, РСФСР, законы Союза ССР, подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти, конституции, уставы субъектов Федерации, законы субъектов Федерации, подзаконные акты исполнительных органов власти субъектов РФ, уставы муниципальных образований, акты органов местного самоуправления.