Правовой статус главы муниципального образования

Содержание

Введение

Глава 1. Основы правового статуса главы муниципального образования

1.1 Организационно - правовой статус главы муниципального образования

1. 2 Ответственность главы муниципального образования

Заключение

Библиографический список

Введение

Современный уровень развития общества предъявляет к местному самоуправлению повышенные требования, так как ему принадлежит особая роль в механизме управления хозяйственным и социально-культурным строительством в муниципальных образованиях. Органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, призваны обеспечивать достойный социально-экономический уровень жизни и защиту совместных интересов населения, проживающего на определенной территории. Исследование проблем функционирования власти на уровне муниципальных образований, где многие из них все еще остаются нерешенными, является актуальной задачей юридической науки.

Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации установила, что "местное самоуправление осуществляется гражданами ... через выборные и другие органы местного самоуправления" (ч. 2 ст. 130). До последнего времени федеральное законодательство не включало в себя нормы об обязательном наличии главы муниципального образования в системе местной власти. Необходимо обратить внимание на тот факт, что новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в п. 2 ст. 34 предусматривает, что "наличие в структуре органов местного самоуправления... главы муниципального образования ... является обязательным...". В связи с обязательностью с 2009 года главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления, считаем необходимым, обратиться к вопросу правового статуса данного должностного лица в различных муниципальных образованиях.

Объектом данной работы является

Предмет исследования составляют правовые нормы, закрепляющие правовой статус главы муниципального образования.

Целью работы является выявление проблем реализации правового статуса главы муниципального образования. Для достижения их решения поставлены следующие задачи:

- изучить основы правового статуса главы муниципального образования;

- рассмотреть проблемы реализации правового статуса главы муниципального образования.

Теоретическую основу исследования составляет комплекс методов научного познания: логический, исторический, сравнительно-правовой, юридический анализ.

В работе над темой использованы работы таких ученых как Велиева Д.С., Виноградов Д.А., Копысова С.Г. и других.

Глава 1. Основы правового статуса Главы муниципального образования

1.1 Организационно-правовой статус главы муниципального образования

Правовой статус - сложная юридическая категория, включающая в себя права, обязанности и ответственность высшего должностного лица местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 6.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.34) в каждом муниципальном образовании уставом муниципального образования должна быть предусмотрена должность главы муниципального образования. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно Уставу г. Сыктывкар от 20.02.2006 г. (ст.43) полномочия главы городского округа начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы городского округа - председателя Совета городского округа. При вступлении в должность глава городского округа - председатель Совета городского округа приносит присягу, которая приносится не позднее 10 дней с момента официального опубликования решения об его избрании: "Я, (фамилия, имя, отчество), вступая в должность главы городского округа - председателя Совета городского округа, клянусь при осуществлении предоставленных мне населением полномочий уважать, охранять и отстаивать права и законные интересы жителей городского округа, справедливо осуществлять данную мне власть, честно и добросовестно исполнять свои обязанности на благо Сыктывкара". Согласно требованиям Закона 2003г. полномочия главы муниципального образования должны быть закреплены в уставе муниципального образования.

Федеральный закон от 6.10. 2003г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.36) вводит принцип разделения властей на местном уровне. Согласно этому принципу глава муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава (данная процедура закрепляется в уставе муниципального образования). Например, согласно ст.30 Устава г.Саратова кандидат на должность главы муниципального образования считается избранным, если за его избрание проголосовало большинство от установленной численности депутатов городской Думы. Если ни один из кандидатов не набрал в итоге голосования требуемого для избрания числа голосов, то проводятся новые выборы с новым выдвижением кандидатур). Таким образом, сохраняются два способа избрания главы муниципального образования, закрепленные еще законом 1995г. (ст.16);

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя (в данном случае глава муниципального образования уже не может возглавить местную администрацию).

Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации (таким образом, реализуется принцип разделения властей на местном уровне). В случае формирования представительного органа муниципального района не в результате муниципальных выборов, а из представителей выборных органов поселений, входящих в состав муниципального района, исполняет полномочия его председатель.

В соответствии с Федеральным законом от 6.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.44) структуру и порядок формирования органов местного самоуправления должен определять устав муниципального образования. Таким образом, именно в уставе муниципального образования определяется, какой именно орган возглавляет глава муниципального образования - представительный или исполнительный. Например, согласно ст.43 Устава г. Сыктывкара Глава городского округа - председатель Совета городского округа избирается на первом заседании Совета из числа депутатов тайным голосованием на срок полномочий Совета городского округа. Вместе с тем следует отметить, что большинство уставов муниципальных образований, в том числе и уставы муниципальных образований Московской области, еще не приведены в соответствие с требованиями данной статьи.

Согласно Федеральному закону от 6.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.36) в сельских поселениях (как правило, малочисленных) допускается совмещение полномочий председателя представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации. Данное совмещение, естественно, должно быть предусмотрено уставом данного муниципального образования. Очевидно, что в небольших сельских поселениях нецелесообразно содержать крупный аппарат органов местного самоуправления, хотя бы из экономии средств местного бюджета.

Согласно Федеральному закону от 6.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.36) независимо от способа избрания и от того, какой орган (представительный или исполнительный) он возглавляет, глава муниципального образования обладает следующими полномочиями:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования (представительские полномочия подразумевают, что с перечисленными субъектами глава муниципального образования вправе подписывать соглашения, высказывать позицию от имени всего муниципального образования, за исключением специально оговоренных в законодательстве или уставе муниципального образования случаях);

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования (на практике главы муниципальных образований достаточно часто для решения неотложных вопросов используют право созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования).

Уставы муниципальных образований расширяют данный перечень полномочий главы муниципального образования с учетом того, какой орган он возглавляет - представительный или исполнительный. Так, Устав г. Сыктывкар от 20.02.2006 г. (ст.43) к полномочиям главы городского округа, который также является председателем Совета городского округа, в том числе относит решение следующих вопросов:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном настоящим Уставом, нормативные правовые акты, принятые Советом городского округа;

3) издает в пределах своих полномочий муниципальные правовые акты;

5) заключает контракт с главой администрации городского округа;

6) заключает контракт с председателем Контрольно-счетной палаты городского округа;

7) организует осуществление государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством;

8) ведет прием населения, организует рассмотрение предложений, заявлений, жалоб граждан, принятие по ним решений;

9) предъявляет в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающими права местного самоуправления решений и действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц, органов местного самоуправления и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений;

10) принимает решение о привлечении населения к выполнению на добровольной основе социально значимых для городского округа работ.

К социально значимым работам относятся: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа; участие в охране общественного порядка на территории городского округа; участие при принятии первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа; участие в мероприятиях по охране окружающей среды в границах городского округа; участие в создании условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства массового отдыха населения; участие в организации благоустройства и озеленении территории городского округа, использовании и охране городских лесов, расположенных в границе городского округа);

11) созывает заседания Совета городского округа, доводит до сведения депутатов и населения время и место их проведения, а также проект повестки дня (в редакции решения Совета МО ГО "Сыктывкар" от 6.10.2006г. №30/10 - 490);

12) осуществляет руководство подготовкой заседаний Совета городского округа и вопросов, вносимых на его рассмотрение (в редакции решения Совета МО ГО "Сыктывкар" от 6.10.2006г. №30/10 - 490);

13) ведет заседания Совета городского округа, ведает внутренним распорядком в соответствии с Регламентом работы Совета городского округа (в редакции решения Совета МО ГО "Сыктывкар" от 6.10.2006г. №30/10 - 490);

14) подписывает протоколы заседаний Совета городского округа и внутренние документы Совета городского округа (в редакции решения Совета МО ГО "Сыктывкар" от 6.10.2006г. №30/10 - 490);

15) координирует деятельность постоянных и иных комиссий Совета городского округа (в редакции решения Совета МО ГО "Сыктывкар" от 6.10.2006г. №30/10 - 490);

16) оказывает содействие депутатам в осуществлении их полномочий(в редакции решения Совета МО ГО "Сыктывкар" от 6.10.2006г. №30/10 - 490);

17) от имени Совета городского округа подписывает исковые заявления, направляемые в суд, в случаях, предусмотренных законодательством (в редакции решения Совета МО ГО "Сыктывкар" от 6.10.2006г. №30/10 - 490);

18) руководит работой аппарата Совета городского округа(в редакции решения Совета МО ГО "Сыктывкар" от 6.10.2006г. №30/10 - 490);

19) открывает и закрывает счета Совета городского округа в уполномоченных органах и является распорядителем по этим счетам (в редакции решения Совета МО ГО "Сыктывкар" от 6.10.2006г. №30/10 - 490);

20) решает иные вопросы, которые возложены на него законодательством, Регламентом работы Совета городского округа или могут быть поручены Советом городского округа (в редакции решения Совета МО ГО "Сыктывкар" от 6.10.2006г. №30/10 - 490).

Устав г.Дубны Московской области от 04.10.2001 г. (ст.29) полномочия главы города, который не входит в состав Совета, а возглавляет местную администрацию, определяет следующим образом:

1) руководит деятельностью администрации города, утверждает ее структуру и штатное расписание;

2) назначает на должность и освобождает от должности заместителей главы администрации города, руководителей органов управления и иных структурных подразделений администрации города, должностных лиц и работников администрации города в соответствии с трудовым законодательством и законодательством о муниципальной службе;

3) созывает первое заседание Совета после его избрания;

4) вносит в Совет проекты городского бюджета и отчеты о его исполнении, проекты программ и планов социально - экономического развития города, проекты нормативных решений Совета;

5) представляет Совету ежегодный отчет о своей деятельности и деятельности администрации города;

6) организует разработку и исполнение городского бюджета, программ и планов социально - экономического развития города;

7) подписывает нормативные решения Совета, осуществляет контроль за их исполнением;

8) координирует меры по охране общественного порядка в городе, осуществляет контроль за деятельностью муниципальных органов охраны общественного порядка;

9) осуществляет мероприятия по защите населения и территории города от чрезвычайных ситуаций;

10) назначает и освобождает от должности руководителей муниципальных предприятий, учреждений и фондов, осуществляет контроль за их деятельностью;

11) заключает договоры и соглашения с государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями, в том числе зарубежными, а также физическими лицами;

12) принимает решения, обязательные для выполнения всеми работниками администрации города;

13) является распорядителем кредитов по бюджетным и внебюджетным средствам города, определяет порядок и лиц по распоряжению этими средствами;

14) ведет прием населения, организует рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан, принятие по ним решений;

15) осуществляет все полномочия муниципального образования, кроме отнесенных федеральными законами, законами Московской области, настоящим Уставом к компетенции Совета.

Федеральный закон от 6.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.36) приводит норму о подотчетности главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования. Отчетность часто расценивают в качестве одного из способов контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе и главы муниципального образования. Следует отметить, что закон 2003 г. не закрепил каких - либо конкретных правил порядка осуществления контроля населением за деятельностью главы муниципального образования, оставив решение данного вопроса на усмотрение муниципальных образований.

В свою очередь, уставы муниципальных образований по - разному определяют порядок отчетности главы муниципального образования, ее виды и сроки. Например, Устав г.Саратова от 18.12.2005 г. (ст.30) закрепляет, что глава города в своей деятельности подконтролен и подотчетен населению города и городской Думе: ежегодно глава города выступает на заседании городской Думы с отчетом об исполнении своих полномочий за предыдущий год. Уставы муниципальных образований Московской области содержат констатацию данной нормы, не устанавливая конкретных видов и сроков отчетности главы муниципального образования перед населением и представительным органом муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования по общему правилу прекращаются с истечением срока его полномочий, т.е.со дня избрания главы муниципального образования. Вместе с тем возможно прекращение полномочий главы муниципального образования и раньше определенного срока.

Федеральный закон от 6.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.36) устанавливает следующие основания для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, которые условно можно разделить на два основных вида.

1. Случаи, предусматривающие инициативу самого главы муниципального образования (досрочное прекращение полномочий):

а) смерть (следует отметить, что данное основание в прежнем законодательстве не закреплялось);

б) отставка по собственному желанию;

в) выезд за пределы РФ на постоянное место жительства.

2. Случаи, которые возникают помимо воли и желания главы муниципального образования (отрешение от должности):

А) отрешение от должности должностными лицами государственной власти;

Б) признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

В) признание судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

Г) вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда. Некоторые юристы приводят возражения против прекращения полномочий главы муниципального образования по данному пункту. Во-первых, в соответствии со ст.402 УПК РФ, вступивший в законную силу приговор суда может быть обжалован в порядке надзора. В связи с этим нетрудно представить следующую ситуацию: обвинительный приговор в отношении главы муниципального образования вступил в законную силу, в связи, с чем его полномочия были прекращены и был избран новый глава муниципального образования, однако в порядке надзора дело было пересмотрено и бывший глава муниципального оправдан. Возникает вопрос: должен ли он занять прежнюю должность? Во-вторых, в приведенном пункте ничего не сказано о тяжести совершенного преступления. Однако преступления, предусмотренные Уголовным кодексом РФ, сильно различаются по степени общественной опасности. Вполне логично, например, что глава муниципального образования, осужденный по ст.285 УК (злоупотребление служебными полномочиями) или по ст.159 (мошенничество), не может далее исполнять свои обязанности. Напротив, представляется, что совершение преступления небольшой тяжести, тем более по осторожности, если за него не назначено наказание в виде лишения или ограничения свободы, не должно препятствовать осуществлению полномочий главы муниципального образования;

Д) прекращение гражданства РФ, прекращение гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

Е) отзыв избирателями;

Ж) установленная в судебном порядке стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

З) досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа;

Следует отметить, что в приведенном перечне оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования только три (случай привлечения к ответственности перед государством (п.3), вступление в отношении главы в законную силу обвинительного приговора суда (п.6) и отзыв избирателями (п.9)) связаны с неправомерными действиями главы.

Список оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования является исчерпывающим и не может быть изменен (дополнен или сокращен) в законах субъекта РФ о местном самоуправлении и в уставах муниципальных образований.

Федеральный закон от 6.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.36) устанавливает, что в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, которое определяется в соответствии с уставом муниципального образования. Например, Устав Балашихинского района Московской области в качестве подобного должностного лица определяет вице - главу. Согласно уставу вице-глава района избирается вместе с главой района и исполняет полномочия главы района в случае его отсутствия, а также досрочного прекращения главой района своих полномочий. Иные полномочия вице - главы района устанавливаются нормативным правовым актом района, принимаемым решением Совета депутатов. Согласно Уставу г.Саратова от 18.12.2005 г. (ст.30) в случае отсутствия главы города его полномочия осуществляет заместитель главы города.

Глава муниципального образования занимает особое место в системе органов местного самоуправления, т.к. является высшим должностным лицом местного самоуправления, представляет и защищает интересы жителей муниципального образования.

1.2 Ответственность главы муниципального образования

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается возможность привлечения к ответственности главы муниципального образования. Последствием такой ответственности является отрешение главы муниципального образования от должности.

Основанием для отрешения от должности главы муниципального образования (местной администрации) является не только неисполнение судебного решения в случае принятия незаконного правового акта, но и невыполнение судебного решения в случае совершения иных действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Как и в случае с представительным органом местного самоуправления, само по себе совершение главой муниципального образования противоправных действий ответственности не влечет (необходимо также неисполнение судебного решения по поводу данного факта). В связи с этим можно согласиться с мнением А.В. Колесникова о необходимости закрепления в действующем законодательстве случаев, когда за издание определенных правовых актов ответственность главы муниципального образования наступает безусловно, независимо от факта неисполнения судебного решения.

Срок исполнения решения суда о признании нормативного правового акта противоречащим Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования устанавливается в 2 месяца, если иное не предусмотрено судебным решением (ст.74 ФЗ "Об общих принципах…"). Срок исполнения решения суда о признании незаконными иных действий главы муниципального образования законом не установлен, следовательно, определяется самим судом. Однако в любом случае глава муниципального образования исходя из ч.2 ст. 74 не может быть привлечен к ответственности ранее чем через месяц со дня вступления в силу решения суда.

Глава муниципального образования отрешается от должности правовым актом высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

24 апреля 2009 г. Государственная Дума РФ Федерального Собрания приняла Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Данный закон вводит институт удаления главы муниципального образования в отставку, который является новым для российского законодательства.

Суть данной правовой новеллы состоит в том, что представительный орган муниципального образования федеральным законом наделяется полномочием удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Основаниями для этого являются:

1) решения, действие (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных п.2 и п.3 ст. 75 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131 - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее ФЗ № 131-ФЗ);

2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных ФЗ № 131 - ФЗ, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Федерации;

3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

В законе достаточно подробно прописана процедура инициирования вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку и принятия соответствующего решения представительным органом муниципального образования.

Прежде всего, возникает вопрос об адекватности формы правового опосредования общественных отношений, связанных с удалением главы муниципального образования в отставку. В данном случае в качестве таковой выступает федеральный закон. Насколько это оправданно?

Вопрос о пределах законодательного регулирования, границах муниципально - правового регулирования и использовании потенциала саморегуляции является очень сложным, однозначного ответа на который правовая наука пока еще не выработала. Однако очевидно, что в настоящее время существует проблема избыточного законодательного регулирования в ряде сфер общественной жизни. В данном случае форма правового акта избрана неверно как минимум по двум причинам.

Во-первых, форма правового акта неадекватна значимости общественных отношений, им урегулированных. По сути, внутренний вопрос муниципального образования урегулирован федеральным законом, в то время как это могло быть успешно сделано муниципальным правовым актом. Кстати сказать, анализ динамики федерального закона № 131 - ФЗ свидетельствует о наличии устойчивой тенденции к тому, что законодатель в части регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления чем дальше, тем больше уходит от установления общих принципов организации местного самоуправления к встраиванию в закон норм прямого действия, исключающих вариантность муниципально - правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Во-вторых, возникают серьезные сомнения в том, что федеральный законодатель не вышел за пределы собственной компетенции.

Согласно ч.1 ст.5 ФЗ № 131-ФЗ к полномочиям федеральных органов государственной власти местного самоуправления относится определение общих принципов организации местного самоуправления в РФ.

Является ли вопрос об ответственности главы муниципального образования перед представительным органом и удалении его в отставку общим принципом организации местного самоуправления в масштабах страны?

В Постановлении от 16.10.1997 г. № 14 - П Конституционный Суд РФ выразил правовую позицию, согласно которой возможность досрочного прекращения полномочий - один из основных принципов, определяющих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и ее субъектов (п. "н" ч.1 ст.72 Конституции РФ). По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов (ч.2 ст.76 Конституции РФ). Следовательно, федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в ФЗ № 131 - ФЗ. Порядок осуществления этой меры, т.е. процедура (процесс), в результате которой только и возможно применение соответствующей санкции (досрочное прекращение полномочий), также включает элементы принципиального характера.

Однако, тогда в Конституционном Суде РФ названный федеральный закон оспаривался в части установления права органа государственной власти субъекта Федерации досрочно прекратить полномочия органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

В случае с удалением главы муниципального образования в отставку речь идет о "внутренних" делах муниципального образования - ответственности главы муниципального образования перед представительным органом.

Конституция РФ закрепляет самостоятельность местного самоуправления и его органов: народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч.2 ст.3); органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12); местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч.1 ст.130); структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч.1 ст. 131).

Исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления федеральные органы государственной власти не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать вопрос о порядке взаимоотношений органов местного самоуправления муниципального образования между собой, в том числе путем законодательного регулирования.

Оценить степень целесообразности введения в Федеральный закон института удаления главы муниципального образования в отставку наряду с уже существующими институтами его отзыва и отрешения от должности можно по - разному. Для этого помимо прочего необходимо понять мотивацию законодателя и цель, на достижение которой направлен рассматриваемый закон.

Ответ мы находим в ч. 3-16 ст.74.1 ФЗ № 131 - ФЗ. Очевидно, что данный Закон нацелен на последовательное решение задачи укрепления вертикали власти в стране. Его задача - расширение пределов и форм государственного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления, непосредственное влияние государственных органов субъектов Федерации, а именно высшего должностного лица субъекта на кадровую политику в муниципальном образовании.

На это указывают следующие положения рассматриваемой статьи:

- "О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) уведомляются не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования" (ч.3);

- "Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (ч.4);

- "В случае если при рассмотрении инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку предполагается рассмотрение вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ, и (или) решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, повлекших (повлекшего) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 настоящего Федерального закона, решение об удалении главы муниципального образования в отставку может быть принято только при согласии высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (ч.5);

- "Инициатива высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования" (ч.6).

Примечательно, что проект рассматриваемого закона содержал процедуру избрания главы муниципального образования по образу и подобию избрания высшего должностного лица субъекта Федерации, кандидатура на должность главы муниципального образования должна была представляться высшим должностным лицом субъекта Федерации.

В свете изложенного можно констатировать, что закон направлен на укрепление вертикали власти, что само по себе может быть и неплохо. Очевидно, что данный Закон еще более расширяет пределы государственного вмешательства в дела местного самоуправления, он несет в себе потенциальную угрозу демократическим основам Российского государства, так как, на наш взгляд, нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления.

В целом законодательство упрощает возможность привлечения к ответственности глав муниципальных образований, делая возможность их отрешения от должности, в том числе и по формальным основаниям, чем ставит их в зависимость от высших государственных должностных лиц субъекта РФ.

Заключение

Правовой статус - сложная юридическая категория, включающая в себя права, обязанности и ответственность высшего должностного лица местного самоуправления. Глава муниципального образования:

1) получает свою должность в результате выборов (на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава);

2) имеет специфические права и обязанности;

3) наложение взысканий на главу города имеет свою специфику;

4) не может быть уволен со своей должности, а имеет только ему присущий порядок отстранения от должности.

В соответствии с Федеральным законом от 6.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру и порядок формирования органов местного самоуправления должен определять устав муниципального образования. Таким образом, именно в уставе муниципального образования определяется, какой именно орган возглавляет глава муниципального образования - представительный или исполнительный.

Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Уставы муниципальных образований определяют порядок отчетности главы муниципального образования, ее виды и сроки.

Полномочия главы муниципального образования по общему правилу прекращаются с истечением срока его полномочий, т.е.со дня избрания главы муниципального образования. Вместе с тем возможно прекращение полномочий главы муниципального образования и раньше определенного срока.

Законом предусмотрена возможность отставки главы муниципального образования как мера ответственности за: бездействие по выполнению своих обязанностей; издание неправомерного распоряжения, повлекшего тяжкие последствия; неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта РФ. Таким образом можно говорить о расширении пределов государственного вмешательства в дела местного самоуправления. Это несет в себе потенциальную угрозу демократическим основам Российского государства, так как, на наш взгляд, нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления.

Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. // Российская газета. 1993 г. 25 дек.

2. Гражданский процессуальный Кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 г. № 138 - ФЗ // Собрание законодательства РФ. 18.11.2002. № 46. Ст.4532.

3. Градостроительный Кодекс Российской Федерации от 29.04.2004 г. № 190 - ФЗ // Собрание законодательства РФ. 03.01.2005. № 1 (часть 1). Ст. 16

4. Федеральный закон от 06.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 131 - ФЗ // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. Ст.3822.

5. Федеральный закон от 21.07.2007 г. "О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" // Собрание законодательства РФ. 2007. № 30. Ст. 3799

6. Постановление Конституционного Суда РФ от 16.10.1997 г. № 14 - П // Собрание законодательства РФ. 1997. № 42. Ст. 4902

7. Устав г. Саратова от 18.12.2005 г. // Консультант плюс

8. Устав г. Дубна Московской области от 04.10.2001 г. // Консультант плюс

9. Устав г. Сыктывкар от 20.02.2006 г. // Консультант плюс

10. Велиева Д.С., Лысенко В.В., Капитанец Ю.В., Кулушева М.А., Пресняков М.В., Чанов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) (подготовлен для системы Консультант плюс). 2005

11. Виноградов В.А. Основание конституционно-правовой ответственности // Законодательство: право для бизнеса. 2003. № 2.

12. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / под ред. Ю.А.Тихомирова. М.: Инфра - М - Норма, 1997.

13. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / под ред. С.Е. Чаннова. М.: Ось - 89, 2004.

14. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / под ред. В.И. Шкатуллы. Юстицинформ, 2006.

15. Копысова С.Г. Глава муниципального образования как инициатор муниципально - правовых отношений // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 4.

16. Костюков А.Н., Копысова С.Г. Муниципально - правовые отношения. Омск: ГУ, 2001

17. Кочеткова Н.В. Конституционно - правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 6.

18. Макаров И.И. Актуальные проблемы правового статуса главы муниципального образования // Журнал российского права. 2008. № 7.

19. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2004.

20. Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления: Учебное пособие. Форум, 2009

21. Научно - практический комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / под ред. В.В.Володина. Саратов, 2005.

22. Подсумкова А.А., Чанов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / под ред. С.Е. Чаннова. М.: Ось-89, 2007.

23. Сагиндыкова А.Н., Соловьев С.Г. Спорные аспекты в правовом статусе главы муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 1.

24. Сергеев А.А. Прекращение полномочий выборных лиц публичной власти как мера юридической ответственности // Журнал российского права. 2002. № 7

25. Соловьев С.Г. Проблемные вопросы о юридической ответственности глав муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 2.