Правовые основы безопасности при чрезвычайных ситуациях

Правовое регулирование чрезвычайных ситуаций

Нормативные акты, регулирующие деятельность по снижению риска ЧС, могут быть условно подразделены на две группы: частные и общие (общесистемные) акты. В общесистемных правовых актах формулируется базовый понятийный аппарат, принципы, цели, задачи, основные направления государственной политики в данной сфере. В России к таким актам относится Конституция Российской Федерации, в которой закреплено право граждан на жизнь, здоровье и имущество, а также благоприятную окружающую среду, обеспечение защиты которых, в том числе снижение риска для жизни, здоровья и имущества граждан, является целью государственной политики в рассматриваемой области. Конституция разграничивает сферы компетенции и полномочия федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации в области экологических и природно-техногенных рисков (статьи 71 (е) и 72 (д) (з), (к)).

Помимо Конституции к общесистемным актам, регулирующим основы деятельности по снижению риска, относится еще ряд федеральных законов. Из наиболее важных правовых актов, действующих в рассматриваемой области (в хронологическом порядке), следует назвать, закон Российской Федерации «О безопасности». В нем сформулированы основные понятия, характеризующие цель правовых основ (а именно: «безопасность», «система безопасности»), принципы, основные элементы и функции системы обеспечения безопасности при трансформации отдельных видов опасностей в ЧС.

К этой же группе актов относится закон Российской Федерации «О страховании», устанавливающий цели, задачи и механизм защиты интересов, связанных жизнью, здоровьем, имуществом застрахованных физических и юридических лиц при различных видах риска. Условия страхования требуют от страхователя соблюдения норм и правил безопасности, ориентируют на минимизацию интегрального риска и связанного с ним ущерба. При соблюдении этих норм и правил закон предусматривает страховое возмещение и / или обеспечение страхователю, компенсируя прямо или косвенно понесенный им ущерб.

Специального упоминания заслуживает федеральный закон Российской Федерации «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее Закон о чрезвычайных ситуациях). Его дополняют и конкретизируют постановления Правительства России, в частности принятые в 1995 г. постановления № 738 «О порядке подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций» и № 1113 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций». Не менее важны и постановления Правительства России от 1996 г. № 924 «О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» и № 1094 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Указанные нормативные акты, прежде всего федеральный закон, в определенной мере выполняют роль одного из ключевых элементов в правовой системе, обеспечивающей снижение риска ЧС. Эти правовые документы определяют основные понятия в упомянутой сфере правового регулирования, а также основные принципы защиты населения и территорий при природно-антропогенных бедствиях и катастрофах.

Вместе с тем следует отметить, что ни один из упомянутых нормативных актов не содержит определения ключевого понятия «риск чрезвычайных ситуаций». Действующее законодательство пока еще далеко от использования в своей основе концепции приемлемого риска ЧС, подразумевающей снижение ущерба от природных и техногенных опасностей до экономически и социально приемлемого уровня. Конечно, для изменения положения необходимо, чтобы такой приемлемый уровень, точнее уровни (ибо для каждого региона России они будут различны), были определены, что является задачей экономистов, а не юристов. Тем не менее переход законодательной базы на новую концептуальную основу управления риском необходимо и возможно осуществлять уже сейчас.

Среди частных нормативных актов можно условно выделить две основные подгруппы. Одна из них объединяет законы и подзаконные акты, относящиеся к конкретным видам опасностей. Например, проблемы радиационного риска и радиационной безопасности регулируются федеральным законом «Об атомной энергии», «О радиационной безопасности населения»; риска и безопасности при эпидемиях и эпизоотиях - законом Российской Федерации «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; экологического риска и безопасности - законами «Об охране окружающей природной среды» и «Об экологической экспертизе». Другая из упомянутых двух подгрупп частных правовых актов объединяет законы и подзаконные акты «функционального» характера, регламентирующие конкретные функции или деятельность конкретных органов. К этой подгруппе, в частности, принадлежат федеральные законы «О пожарной безопасности», «Об аварийно-спасательной службе и статусе спасателей», «О милиции», а также целый ряд постановлений правительства и президентских указов.

Приведенная группировка нормативных актов, представляя определенное удобство для их дальнейшей систематизации, носит, конечно же, условный характер. На самом деле многие действующие законы и подзаконные акты соединяют в себе отраслевые (предметные) и функциональные признаки и конкретные функции и действия конкретных органов по их предупреждению и ликвидации, но в значительно меньшей мере, чем общесистемные нормативные акты. Например, федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» регулирует деятельность по управлению риском эпидемий как разновидности биолого-социальной чрезвычайной ситуации и в то же время регламентирует выполнение функции санитарного и медицинского контроля при любых типах таких ситуаций.

Существенно подчеркнуть наличие практически во всех перечисленных группах частных нормативных актов, как и в общесистемном законодательстве страны многочисленных статей и положений, регулирующих деятельность по предупреждению ЧС. Суть этих статей и положений заключается в стремлении нормативным путем стимулировать меры по раннему выявлению и минимизации риска здоровью и жизни граждан, социальному и экономическому благополучию общества и окружающей его среде.

Это достигается в рамках законодательных требований об экспертизе решений, отсекающей те из них, которые признаются в установленном порядке неприемлемыми по критерию допустимого интегрального риска (безопасности). К превентивным (профилактическим) мерам следует также отнести положения законодательства, связанные с повседневной деятельностью контролирующих, надзорных и инспекционных органов министерств, ведомств, общественных организаций. Отсутствие в нормативных актах требований о снижении риска, как показывают примеры федеральных законов «Об ипотеке (залоге недвижимости)» и «О лицензировании отдельных видов деятельности», повышают незастрахованный риск ЧС.

Вместе с тем полноту номенклатуры соответствующих нормативных актов и степень их детализации, в частности четкость и комплексность критериев безопасности, в России трудно признать удовлетворительными. В большинстве своем они содержат лишь самый общий перечень требований и далеко не всегда предусматривают конкретный механизм ответственности за их несоблюдение. Кроме того, стандарты, от которых призваны отталкиваться эксперты при оценке интегрального риска, нередко пересматриваются, причем в сторону ослабления.

Среди нормативных актов и их статей важное место занимают законы, подзаконные акты и их положения, касающиеся планирования (регулировании) землепользования и лицензирования строительства предприятий и сооружений, включая выдачу разрешений на их эксплуатацию. Размещение населенных пунктов, хозяйственных и иных объектов на территориях с повышенным уровнем интегрального или частного рисков регулируется конкретными положениями федеральных законов «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об охране окружающей среды», «Об экологической экспертизе», а также строительными стандартами (СНиП), утвержденными ведомственными нормативными документами и правительственными постановлениями.

В них также содержатся санитарные и экологические ограничения по планировке и застройке населенных пунктов, предусматривающие недопущение размещения вблизи них и создание буферных (санитарно-защитных) зон вокруг потенциально опасных промышленных, энергетических, транспортных и иных объектов, и требования к выдаче разрешений на эксплуатацию. Отметим, что в отличие от России в ряде зарубежных стран СНиП имеют более высший правовой статус, будучи введены в действие региональными и федеральными законами, такими как, например, Закон 1971 г. о городском и сельском планировании в Великобритании.

Перечисленные ранее подгруппы частных нормативных актов также содержат статьи и положения, касающиеся снижения риска ЧС за счет своевременной и эффективной подготовки к этим ситуациям. Основу такой подготовки составляет планирование действий на случай возникновения ЧС, обучение и повышение квалификации специальных кадров (пожарных, врачей, спасателей, работников спецслужб и др.), обучение и информирование населения, а также создание финансовых и материально-технических резервов, что позволяет уменьшить уязвимость социально-экономических систем к воздействию опасных явлений и процессов.

Однако в базовом Законе о чрезвычайных ситуациях содержание планирования не раскрыто (сам термин «планирование» упомянут лишь дважды), при том, что за рубежом ему обоснованно посвящены либо большие разделы соответствующих базовых законов, либо самостоятельные нормативные акты. Кроме того, как правило, в российском законодательстве проводится, причем далеко не всегда последовательно и полно, лишь разграничение полномочий, ответственности и функций органов государственного управления в рассматриваемых областях. Некоторое исключение представляет федеральный закон «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателя'', регламентирующий подготовку кадров в этой сфере. Конкретные требования и сами процедуры планирования, подготовки и обучения кадров, которые раскрыты в подзаконных актах ведомственного характера, недостаточны при отсутствии частных законов или соответствующих положений (статей) в них, регулирующих подготовку (особенно взаимодействие различных ведомств и служб) к действиям в экстремальных условиях.

К числу таких нормативных актов, которыми Россия пока не располагает, следует отнести федеральные законы о снижении риска стихийных бедствий в целом и их наиболее опасных и разрушительных видов, связанных с наводнениями, подтоплением и землетрясениями. Это тем более удивительно, что на природные катаклизмы и опасности приходится более 4/5 экономического ущерба от всех ЧС как в России (здесь доля достигает 90 %), так и за рубежом, где соответствующие законы действуют достаточно давно. В России же упомянутые вопросы регулируются либо соответствующими положениями (статьями) общесистемных законов, либо, чаще всего, указами Президента России и постановлениями Правительства России.

Последние явно недостаточны и, кроме того, до недавних пор были посвящены почти исключительно вопросам ликвидации отдельных крупномасштабных природных катастроф. Проблема природного риска, не говоря об интегральном риске ЧС, не затрагивалась. Для смягчения данной проблемы по поручению МЧС России совместно с проф. М.М. Бринчуком разработан проект федерального закона РФ «О стихийных бедствиях.

Наконец, среди правовых актов, регулирующих вопросы снижения риска ЧС, особое место занимает страховое законодательство. Как отмечалось ранее, в принципе это законодательство носит комплексный характер, юридически обеспечивая не только снижение ожидаемого от указанных ЧС ущерба за счет стимулирования выполнения мер безопасности населением и предприятиями в процессе страхования от аварий и т. п., но и компенсацию пострадавшим. Однако на практике его роль в СССР ограничивалась и в значительной мере в современной России лимитируется компенсационной функцией, причем реализуемой в достаточно своеобразной форме.

В условиях полностью огосударствленной централизованной экономики СССР до начала 1990_х годов страхование жизни и имущества от различных угроз и рисков было полностью монополизировано общесоюзной организацией Госстрах, которая в обязательном порядке взимала страховые премии с граждан и предприятий. Часть полученных сумм направлялась в резервный фонд, из которого осуществлялись затем выплаты пострадавшим, но не в форме страховых обязательств, а в виде пособий за потерю кормильца, на погребение, по инвалидности и т. п., тем самым смягчая тяжесть потерь и ущерба от ЧС. При этом порядок и размеры выплат определялись постановлениями правительства СССР, тогда как общесоюзный и республиканские законы в сфере страхования отсутствовали. Указанный порядок страхования и незначительные размеры пособий не стимулировали развитие страхового дела и предопределяли его незначительную роль в снижении интегрального риска, повышении эффективности предупреждения и ликвидации ЧС.

В 1990_е годы в России положение несколько изменилось к лучшему: были приняты и вступили в силу федеральные законы: «О медицинском страховании граждан в РСФСР», «О страховании», «О страховании военнослужащих» и некоторые другие. В частности, страховые нормы были зафиксированы в федеральном законе «Об охране окружающей среды». Тем не менее, страхование в России продолжает выполнять преимущественно компенсационную функцию (что лишний раз подтверждает принятый летом 1998 г. федеральный закон «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»). Кстати, именно поэтому федеральный закон «О страховании» был отнесен к группе общесистемных актов с определенными оговорками, выступая пока и в обозримом будущем скорее как частный нормативный акт.

Несмотря на отмеченные положительные сдвиги в вопросах страхования, в России до сих пор отсутствует ряд важных частных законов, касающихся страхования граждан и организации от аварий, бедствий и катастроф, тогда как в развитых зарубежных странах они существуют достаточно давно (например, закон США о страховании от наводнений, который, формально относясь только к данному специфическому виду ЧС, на самом деле охватывает существенно более широкий круг вопросов, связанных с интегральным риском). В результате в нашей стране не используются такие широко применяемые в мире формы страхования, как страхование риска причинения вреда, ответственности опасных объектов за возможные последствия аварии и катастроф.

Среди частных правовых актов, регулирующих вопросы снижения риска ЧС, следует особо выделить законы, подзаконные акты и их отдельные положения, определяющие статус и регулирующие хозяйственную и иную деятельность людей в конкретных зонах бедствия с целью снижения там интегрального риска обществу и природе, прежде всего в форме потенциально более масштабных потерь и ущерба, которые могут понести социально-экономические и экологические системы при непринятии соответствующих мер.

В России существует несколько таких зон бедствия. В частности, к зонам экологического бедствия, где наиболее высок интегральный риск для жизни и здоровья людей, относятся Черные Земли в Калмыкии, Чапаевск, зона Каспия, Карабаш, к зонам социально-экономического бедствия - ряд так называемых депрессивных районов Сибири и Крайнего Севера и т. д. Однако до сих пор федеральные законы, регламентирующие в целом их статус и характер деятельности на их территории, отсутствуют. Характерно, что даже в общесистемном Законе о чрезвычайных ситуациях наряду с определением зон таких ситуаций (ст. 2) упоминается лишь порядок установления их границ руководителями работ по их ликвидации (ст. 5). Единственным исключением является закон «Об охране окружающей природной среды», 58 и 59 которого регламентируют статус и деятельность в зонах чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия.

Вместе с тем, в стране приняты (хотя и со значительным опозданием) и действуют федеральные законы, регулирующие статус и хозяйственную деятельность в конкретных зонах радиационного бедствия: Чернобыльской, Челябинской (Кыштымской) и Алтайской, тогда как в отношении конкретных зон природных бедствий такие законы не приняты и используются вышеупомянутые статьи закона об охране окружающей среды. Кроме того, в этих зонах, а также в зонах стихийных бедствий их статус и порядок деятельности в них определяются подзаконными актами, как правило, постановлениями правительства. За рубежом нормальной практикой снижения интегрального риска при ликвидации крупномасштабной ЧС является принятие федерального или регионального закона, которым устанавливается конкретный правовой режим аварийно-восстановительных работ, порядок выплат компенсации, источники финансирования и т. д.

Основные тенденции развития законодательства:

Россия и мировой опыт

Несмотря на непродолжительное время, в течение которого происходит становление и формирование законодательства современной России, в сфере ЧС, можно выделить три основные тенденции в данной сфере правового регулирования.

Во-первых, диверсификация законодательства: в настоящее время специалисты насчитывают уже около 40 федеральных законов, свыше 100 указов Президента России, постановлений и распоряжений Правительства России, более 1000 законов и постановлений правительств субъектов РФ, которые охватывают различные виды ЧС и широкий спектр органов управления и функций обеспечения безопасности населения и территории. В указанное число не входят сотни нормативных документов, принятых министерствами и ведомствами, - субъектами функциональных и территориальных подсистем РСЧС.

Во-вторых, централизация правового регулирования в рассматриваемой области. Несмотря на упомянутую выше многочисленность нормативных актов, принятых субъектами РФ (причем не всеми), их базовые законы по защите населения и территорий от природных, природно-антропогенных и антропогенных угроз в значительной мере копируют российский Закон о ЧС. В результате доминирует федеральное законодательство, основу которого и составляют упомянутые ранее около 40 федеральных законов.

Это связано с, одной стороны, с относительно более высокой степенью централизации управления в рассматриваемой сфере (по сравнению с экономикой и социальной сферой), которая должна законодательно подкрепляться федеральным правом. С другой стороны, это обусловлено относительно меньшим законотворческим потенциалом и опытом в регионах по сравнению с федеральным уровнем. Так, например, регионы пока существенно отстают от федерального центра по темпам разработки и принятия нормативных актов на уровне законов: таковые приняты немногим больше чем в половине субъектов РФ. Кроме того, по некоторым оценкам, почти каждый десятый нормативный документ по вопросам предупреждения и ликвидации ЧС, принятый в регионах России в 1996-1998 гг., искажал суть норм федеральных актов.

В-третьих, идущая параллельно с диверсификацией интеграция законодательства по указанным вопросам и его превращение в относительно самостоятельную ветвь или отрасль российского права. Это проявляется в постепенной инкорпорации ранее совершенно разрозненных нормативных актов, прежде всего на основе вышеупомянутых системных актов, существующих в России, а также принципов и норм международного права в сфере снижения риска чрезвычайных ситуаций. Хотя бывший СССР, а затем Россия присоединились к целому ряду международных конвенций и договоров практически без или с незначительным опозданием, тем не менее ряд важнейших законов, корреспондирующихся и развивающих положения международного права применительно к России (примеры были приведены выше), пока отсутствует.

Данная проблема особенно требует решения с точки зрения новой стратегии противодействия ЧС, которая формируется сейчас в России. В этой Федеральной целевой программе «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года» содержатся соответствующие стратегические установки.

В отношении правовой стороны вопроса отметим, что речь идет о федеральном законе, который может представлять собой либо принципиально новую редакцию федерального закона о чрезвычайных ситуациях, сохраняющую его название, но меняющую его сущность, либо о новом законе. Он должен раскрыть нормативную базу концепции приемлемого риска ЧС, прежде всего понятийный аппарат, в центре которого категория «риска». Закон также должен предусматривать меры стимулирования и санкции за нарушение требований по соблюдению норм безопасности, обеспечивающих снижение риска чрезвычайных ситуаций и устойчивость объектов и поселений к опасным природным и техногенным воздействиям, а также соотношение обязанностей и прав основных субъектов управления - властей всех уровней и специально уполномоченных органов управления.

О необходимости и целесообразности разработки и реализации новых правовых и организационных мер свидетельствует и мировой опыт, в частности США и Канады. Он, вероятно, наиболее интересен для России, учитывая размеры территории, населения и некоторые природные и социально-экономические особенности. Как известно, с середины 90_х годов США приступили к реформированию национальной системы управления ЧС, переориентируя цель управления с реагирования на предупреждение и смягчение ущерба от ЧС или, в принятой нами терминологии, на снижение риска ЧС. Наиболее яркими примерами такого реформирования являются реализация с 1995 г. программы по обеспечению устойчивости населенных пунктов к опасным природным и техногенным воздействиям и учреждение в 1998 г. в структуре дирекции ФЕМА специального отдела планирования мероприятий по смягчению ущерба от ЧС. Кроме того, существуют планы серьезной реорганизации самого ФЕМА, которое уже в ближайшее время может стать центром новой структуры - Национального агентства внутренней безопасности, одной из важнейших задач которого станет снижение риска и обеспечение устойчивости систем информации и коммуникации и других важнейших систем жизнеобеспечения к опасным воздействиям любого рода. Канада, как и Россия, приступила к указанной перемене в государственной политике в сфере ЧС в конце 90_х годов. Там соответствующее Управление по защите систем жизнеобеспечения и подготовке к ЧС в структуре правительства было учреждено в феврале 2001 г. Оно существенно дополнит и расширит функции существующего Департамента по подготовке к ЧС в отношении обеспечения защиты важных гражданских объектов от опасных воздействий, прежде всего природного характера. Новое ведомство находится в ведении одного из вице-премьеров правительства Канады.

Что касается правовых нововведений, то первые годы реформы, подтверждая в целом ее полезность и перспективность, показали, однако, что принятый в 1988 г. базовый федеральный закон в США (Закон Стаффорда), ориентированный на оказание помощи пострадавшим при бедствиях, акцентирует внимание на посткризисной фазе и федеральном уровне управления. Это, в свою очередь, означает растущий спрос властей штатов на федеральные ресурсы и растущие расходы федерального бюджета на ликвидацию ЧС. В Канаде, где роль администрации провинций существенно выше, положение дел несколько иное. Но и там, как показала практика, национальные законы о ЧС и о подготовке к ЧС, действующие также с 1988 г., недостаточно стимулируют принятие экономически наиболее эффективных превентивных мер.

Поэтому в октябре 2000 г. в США принят новый закон о смягчении тяжести ущерба от чрезвычайных ситуаций, цель которого - перенесение центра тяжести на оценку риска ЧС, реализация мероприятий по обеспечению устойчивости функционирования объектов и систем жизнеобеспечения и снижению ущерба от опасных природных и техногенных воздействий. Закон предусматривает создание Национального фонда по предкризисному смягчению тяжести ущерба от ЧС, который на протяжении трех лет по решению Президента США будет выделять специальные премии, за счет которых до пяти районов каждого штата США смогут покрывать до 75 % затрат на снижение риска ЧС. Для экономически наименее развитых районов доля обеспечения таких затрат за счет премий Фонда может достигать 90 %. Однако для того, чтобы претендовать на получение этих премий власти штатов и местные власти должны выявить опасности, провести оценку риска на локальном уровне и продемонстрировать эффективное взаимодействие между государственными и частными организациями, участвующими в этом процессе. Кроме того, размер премии урезается, если объекты заявителя дважды и более в течение последних десяти лет разрушались под воздействием опасных природных и техногенных факторов из-за неэффективности или непринятия мер по снижению риска ЧС. В то же время указанное премирование не отменяет принятую ранее программу грантов, согласно которой до 15 % государственной помощи, выделяемой федеральным правительством штатам и районам, может использоваться на осуществление конкретных мер по уменьшению ущерба от ЧС. Данная доля может быть увеличена до 20 %, если соответствующие власти располагают действующим планом таких мероприятий на момент объявления президентом страны соответствующей территории зоной бедствия.

Критический учет и использование данного опыта, как и опыта других стран, и уроков ЧС в самой России, может оказать значительную пользу при разработке и осуществлении государственной политики в области защиты населения и территории при ЧС. В частности, он свидетельствует о том, что роль данной политики, усиленная ее стратегической переориентацией на снижение риска ЧС, в ближайшем будущем объективно должна возрастать и выходить на главные позиции в ряду приоритетов национальной безопасности страны.

Список литературы:

жур. «Проблема безопасности при ЧС» - 2001, № 2

жур. «Проблема безопасности при ЧС» - 2001, № 3

жур. «Проблема безопасности при ЧС» - 1999, № 1

жур. «Проблема безопасности при ЧС» - 1999, № 8