Основні поняття адміністративного процесу

Дипломна робота

Основні поняття адміністративного процесу

ПЛАН

ВСТУП

РОЗДІЛ 1. ПОНЯТТЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ

1.1 Основні підходи до розуміння адміністративного процесу

1.2 Адміністративно-процесуальні норми і адміністративно-процесуальні відносини

1.3 Принципи адміністративного процесу

1.4 Структура адміністративного процесу

РОЗДІЛ 2. ПРОВАДЖЕННЯ У СПРАВАХ ПРО АДМІНІСТРАТИВНІ ПРОСТУПКИ

2.1 Нормативно-правове регулювання

2.2 Загальна характеристика провадження у справах про адміністративні проступки

2.3 Суб'єкти та стадії

РОЗДІЛ 3. ПРОВАДЖЕННЯ У СПРАВАХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ ЮРИСДИКЦІЇ

3.1 Загальні положення

3.2 Стадії процесу у справах адміністративної юрисдикції

3.2.1 Розгляд справ адміністративної юрисдикції у судах першої інстанції

3.2.2. Апеляційне провадження

3.2.3 Касаційне провадження

3.3 Особливості провадження щодо окремих категорій справ

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. Адміністративний процес належить до однієї з малодосліджених проблем науки адміністративного права, оскільки тривалий час йому не приділялося достатньої уваги. Починаючи з 1960 року роблять спроби розкрити поняття адміністративного процесу та його структури. Це пов'язано з тим, що в спеціальній юридичній літературі дедалі ширше почали використовувати термінологію, яку застосовували переважно лише в працях з кримінального і цивільного процесів. Йдеться передусім про такі поняття як “процес” і “провадження”, точне визначення змісту яких необхідне тому, що є різні думки про їх співвідношення. В адміністративно-правовій літературі відомі два погляди щодо поняття адміністративного процесу: його розглядають у вузькому і широкому розумінні.

Адміністративний процес охоплює всі сторони діяльності державного апарату, починаючи від підготовки і видання актів управління і закінчуючи матеріально-технічними діями. Воно охоплює широке коло суспільних відносин у сфері державного управління і за своїм змістом може бути поділене на три види: а) процес, пов'язаний із здійсненням завдань внутрішньої організації апарату управління; б) процес, що опосередковує взаємовідносини даного державного органу з іншими державними органами, установами, підприємствами, які не входять в його систему; в) процес у справах, пов'язаних з відносинами між громадянами чи громадськими організаціями та виконавчо-розпорядчими органами.

Заслуговує підтримки позиція тих учених, які вважають, що адміністративний процес складається з ряду проваджень. Звідси можна вивести і співвідношення між цими поняттями - процес та провадження співвідносяться як загальне й особливе. Провадження - це частина процесу, а процес - сукупність проваджень. Адміністративний процес - це врегульована адміністративно-процесуальними нормами правоустановча і правозастосовча діяльність органів виконавчої влади, а в передбачених законом випадках інших державних органів та посадових осіб по реалізації норм адміністративного права й вирішенню індивідуально-конкретних справ. Водночас постають питання про структуру адміністративного процесу; види проваджень, які входять до нього; критерії для об'єднання певних справ у провадження.

Особливо актуальними ці питання постають на сучасному етапі розвитку адміністративного права як галузі національного права та юридичної науки, оскільки прийняття Кодексу адміністративного судочинства України, вирішивши одні питання та суперечки, викликало дискусії щодо інших проблем, які не знайшли свого закріплення у нормативно-правових актах органів державної влади України.

Враховуючи вищезазначене, метою дослідження є з'ясування змісту та особливостей адміністративно-процесуальних правовідносин щодо прийняття рішень органами державного управління та правовідносини з їх реалізації під час розгляду адміністративних справ про адміністративні правопорушення та справ адміністративної юрисдикції.

Актуальність та мета дослідження зумовили наступні завдання наукового пошуку:

- з'ясувати поняття адміністративного процесу, адміністративно-процесуальної форми, правовідносин та норм;

- розглянути види адміністративних проваджень;

- дати загальну характеристику основних стадій різних видів адміністративного провадження;

- дослідити особливості провадження з окремих категорій адміністративних справ

- здійснити аналіз основних принципів адміністративного процесу.

Об'єктом даного дослідження є адміністративно-процесуальні правовідносини у сфері прийняття управлінських рішень, адміністративного судочинства у справах про адміністративні проступки та адміністративної юрисдикції.

Предмет дослідження є особливості адміністративно-процесуальних правовідносин, поняття, види адміністративного провадження, принципи, стадії, суб'єкти та правове регулювання.

Теоретичною основою дипломної роботи є норми чинного законодавства України, праці вітчизняних вчених у галузі адміністративного права, серед яких: Г.І. Петров, С.С. Студенікін, Ю.М. Козлов, Ц.А. Ямпольська, В.М. Манохін, А.Є. Лунєв, С.В. Ківалов, А.П. Коренєв, В.І. Попова, Д.Н. Бахрах, В.Д. Сорокін та ін.

Методологічна основа роботи ґрунтується на використанні таких методів, як діалектичний метод пізнання соціально-правових явищ. Із спеціальних методів дослідження в роботі застосовано логіко-семантичний метод (для визначення та поглиблення понятійного апарату “адміністративно-процесуальні правовідносини”, “адміністративно-процесуальні норми”, “адміністративне провадження”); метод порівняння (використовувався для зіставлення поняття “адміністративний процес” та “адміністративне провадження”); системно-структурний (застосовувався для дослідження структури адміністративно-процесуальних правовідносин та адміністративно-процесуальних норм); Завдяки порівняльно-правовому методу визначено рівень врегульованості у законодавстві України відносин щодо порядку розгляду окремих категорій справ адміністративної юрисдикції. Конкретними методами дослідження були аналіз та синтез, що використовувались у роботі для дослідження правовідносин з розгляду справ про адміністративні правопорушення.

РОЗДІЛ 1. ПОНЯТТЯ ТА СТРУКТУРА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕСУ

1.1 Основні підходи до розуміння адміністративного процесу

Для будь-якої юридичної діяльності характерний певний порядок, який повинен забезпечити найбільшу ефективність здійснення тих або інших юридичне значущих дій. Враховуючи величезну різноманітність юридичної діяльності, можуть встановлюватися різні порядки її реалізації. У будь-якому випадку, саме нормативно встановлені форми впорядкування юридичної діяльності і утворюють юридичний процес.

На жаль, питання юридичного процесу не здобули належної уваги в загальній теорії права. За винятком В. М. Горшенєва і представників його наукової школи, активною розробкою теорії юридичного процесу, практично, ніхто не займався [Теория юридического процесса / Под общей редакцией профессора В. М. Горшенева. -- Харьков: Изд-во при Харьк. гос. ун-те издат. объед. «Вища школа», 1985]. В основному, ці питання віддані на розгляд вчених, що досліджують окремі галузі права.

Процес від латинського «processus» означає просування, хід якого-небудь явища, послідовну зміну станів, стадій розвитку, або сукупність послідовних дій для досягнення певного результату [Словарь иностранных слов. -- 14-е изд., испр. -- М.: Русский язык, 1987. -- С. 407.]. Всі юридичні процеси, будучи різновидом соціальних процесів, групуються за різними критеріями [Бахрах Д. М. Административное право России: Учебник для вузов. -- М.: НОРМА, 2000. -- С. 303.]. Адміністративний процес знаходиться в одному ряду з іншими галузевими процесами: карним та цивільним, і нарівні з ними, має своїм призначенням реалізацію норм матеріального права. Для цього в багатьох випадках потрібна спеціальна правозастосовча діяльність держави, тобто «здійснювана в спеціально встановлених законом формах державно-владна, організаційна діяльність компетентних органів держави і громадськості, що полягає у винесенні на основі норм права і відповідних фактичних обставин індивідуально-конкретних правових розпоряджень» [Лория В. А. Конституция СССР и актуальные вопросы кодификации советского административно-процессуального права. -- Тбилиси, 1979. -- С. 25.]. Застосування матеріальних норм права, що містяться в нормативно-правових актах, є значною частиною діяльності державного апарату і здійснюється в різних сферах: у відносинах держави з громадянами при задоволенні їх суб'єктивних прав, у відносинах державних органів між собою і об'єднаннями громадян, у процесі застосування примусу до громадян та інших суб'єктів і т. д [Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С.В. Ківалова. -- Одеса: Юридична література, 2003. -- 896с. ст.. 236].

Застосування права продовжує процес нормативного регулювання суспільних відносин, початого правотворенням, доповнює його індивідуальною регламентацією, тобто конкретизує права і обов'язки суб'єктів права, уточнює їх правове положення в конкретній ситуації. Правозастосовча діяльність є одним з етапів механізму правового регулювання суспільних відносин, зміст якого складає вже не загальне, нормативне, а індивідуально-конкретне, піднормативне регулювання [Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов управления. -- М.-Юридическая литература, 1979. -- С. 35.].

Таким чином, за допомогою правозастосування розв'язується безліч конкретних справ стосовно фізичних і юридичних осіб у сфері державного управління. Такі справи називають індивідуальними управлінськими справами, а адміністративний процес являє собою діяльність, що складається саме при розв'язанні індивідуальних справ у сфері державного управління органами державного управління та іншими уповноваженими на те суб'єктами. Індивідуальними справами є, наприклад, справи про державну реєстрацію підприємств, видачу ліцензій або патентів, приватизацію громадянами житла, притягнення громадян до адміністративної або дисциплінарної відповідальності, видачі дозволів на зброю і багато інших. Отже, поняття адміністративного процесу тісно пов'язане з категорією індивідуальної управлінської справи.

В юридичній літературі вирізняють наступні ознаки індивідуальних управлінських справ: по-перше, їх зміст складають конкретні, індивідуальні матеріальні права і обов'язки суб'єктів; по-друге, суб'єкти індивідуальних справ є конкретними, індивідуальними, інакше кажучи, права і обов'язки, що складають основу індивідуальних справ, торкаються цілком певних конкретних суб'єктів; по-третє, індивідуальні справи зовні повинні бути матеріально закріплені у певній формі; по-четверте, у всіх випадках розгляду і розв'язання індивідуальних справ приймаються індивідуальні акти [Лория В.А. Административный процесс и его кодификация. -- Тбилиси: Изд-во Тбилис. ун-та, 1986. -- С. 25--26.].

При розв'язанні тієї або іншої індивідуальної управлінської справи уповноважені на те особи або органи зобов'язані реалізувати норму матеріального права, тобто застосувати розпорядження, які вона містить, до даної конкретної індивідуальної справи [Колпаков В. К. Адміністративне право України: Підручник. -- К.: Юрінком Інтер, 1999. -- С. 312.]. Більшість матеріальних норм не можуть бути реалізовані довільно, а лише в певному порядку, щоб досягти законного результату законними засобами. Матеріальні норми багатьох галузей права втілюються в життя через адміністративний процес (трудове, земельне, фінансове та ін.). Справа в тому, що багато які норми вказаних галузей права застосовуються органами державного управління у повсякденній управлінській діяльності і мають свій конкретний зовнішній вияв у формах відповідних управлінських індивідуальних справ. У зв'язку з тим, що трудові, земельні, фінансові та інші права і обов'язки учасників управлінських відносин складають зміст індивідуальних справ, що мають управлінську форму зовнішнього вияву, вказані справи розглядаються в порядку адміністративного процесу. Це вказує на службову роль адміністративного процесу не тільки стосовно адміністративного, але й інших галузей права. Однак, найбільш близькою до адміністративного процесу галуззю є матеріальне адміністративне право. У курсі адміністративного права вивчаються структура і компетенція органів державного управління, в діяльності яких і реалізовується адміністративний процес. Крім того, адміністративне право дає детальне уявлення про форми державного управління, головним чином, правові, що потребують процесуальної регламентації. Нарешті, адміністративне право закріплює статус всіх суб'єктів у сфері державного управління, що є основою для визначення їх прав і обов'язків в адміністративному процесі [Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С.В. Ківалова. -- Одеса: Юридична література, 2003. -- 896с. ст. 237-238].

Поняття адміністративного процесу складає одну з найбільш гострих проблем теорії адміністративного права. Протягом тривалого часу визначення адміністративного процесу обговорюється в юридичній літературі, пропонуються різні його варіанти і аргументація. Формулювання поняття адміністративного процесу залежить, насамперед, від загального підходу кожного автора до проблеми адміністративного процесу. Більшість аспектів явища, що досліджується, є настільки дискусійними, що, мабуть, єдине, що не викликає суперечок вчених -- це сама наявність адміністративного процесу і реальне втілення його в життя.

Детальний аналіз юридичної літератури з проблеми дає можливість виділити два основних (але не єдиних) підходи до визначення адміністративного процесу: широкий і вузький. Таким чином, адміністративний процес може характеризуватися в широкому і вузькому розумінні.

Отже, при вузькому підході адміністративний процес трактується як суто юрисдикційна діяльність органів державного управління. За основу тут береться здійснення правоохоронної функції, і мова йде про розв'язання не будь-яких управлінських справ, а лише індивідуальних адміністративних суперечок. При цьому, у однієї із сторін або у обох сторін адміністративно-правових відносин існує впевненість у тому, що їх права і законні інтереси порушуються або защемлюються. Отже, виникає суперечка, яка підлягає вирішенню в адміністративно-процесуальному порядку, а діяльність органів державного управління по розв'язанню адміністративних індивідуальних суперечок є юрисдикційною. Це, наприклад, розгляд справ про адміністративні правопорушення, розгляд скарг громадян, накладення мір дисциплінарної відповідальності на державних службовців. Юрисдикційна діяльність носить так би мовити «негативний характер». Так, одним із класичних визначень адміністративного процесу у вузькому розумінні є наступне: «це регламентована законом діяльність по вирішенню суперечок, що виникають між сторонами адміністративних правовідносин, які не знаходяться між собою у відносинах службового підпорядкування, а також по застосуванню заходів адміністративного примусу» [Салищева Н. Г. Административный процесе в СССР. -- М.: Юридическая литература, 1964.-- С. 16.]. Концепція вузького розуміння адміністративного процесу знаходить відображення в роботах багатьох відомих вчених: А. А. Дьоміна, М. І. Єропкіна, А. П. Клюшніченка, Д. М. Овсянка, М. І. Піскотіна, Н. Г. Саліщевої та ін.

Широке розуміння адміністративного процесу характеризується тим, що в поняття адміністративного процесу включається вся діяльність органів державного управління по застосуванню матеріальних норм, переважно адміністративного права, для вирішення будь-яких індивідуальних управлінських справ. При такому підході до адміністративного процесу рівною мірою відносяться вирішення справ «позитивного» характеру (видача ліцензій, реєстрація суб'єктів підприємницької діяльності) і розв'язання індивідуальних справ, що носять спірний характер, тобто справ «негативного» плану (розгляд скарг, розгляд справ про адміністративні правопорушення). Означену думку поділяють: Д. М. Бахрах, Є. В. Додін, В. А. Лорія, А. Є. Лунєв, Г. І. Петров, Ю. М. Козлов, В. Д. Сорокін та інші вчені.

При розробці поняття адміністративного процесу радянські вчені прагнули забезпечити законність в діяльності органів державного управління шляхом упорядкування законом їх владних дій і визначення процедури подібних дій при зв'язках влади з громадянином [Демин А. А. Понятие административного процесса и административно-процессуальный кодекс Российской Федерации // Вестник Московского университета. -- 1998. -- № 4. -- С. 19.]. Потрібно зазначити, що таке прагнення не втратило актуальності, оскільки відомо, що наявність добре розвиненого адміністративного процесу характерна для цивілізованих держав, які реально гарантують права і свободи громадян. Це пов'язано, насамперед, з тим, що високий рівень регламентації діяльності державної адміністрації за допомогою процесуальних норм створює ефективні гарантії дотримання прав громадян, оскільки знижує ризик зловживань у сфері державного управління і створює умови для більш простого контролю за законністю кожної (навіть проміжної) дії службовців державного управління.

Необхідно зазначити, що автори, які дотримуються широкого розуміння адміністративного процесу, визнають наявність у ньому і юрисдикційних проваджень і проваджень по розгляду індивідуальних управлінських справ, що не носять спірного характеру, однак межі і структура адміністративного процесу визначаються ними неоднаково.

Уявляється, що широке розуміння адміністративного процесу дає можливість правильно визначити сутність адміністративно-процесуальної діяльності органів державного управління.

Потрібно, крім того, зробити невелику обмовку і вказати на те, що адміністративний процес є формою втілення в життя системи певних адміністративно-правових норм, оскільки даний вид процесу обслуговує всю галузь матеріального адміністративного права шляхом застосування її норм. Однак не всі норми матеріального адміністративного права втілюються в життя за допомогою адміністративного процесу. Таким чином, чіткий правовий порядок реалізації встановлюється для певної частини матеріальних норм адміністративного права. Багато які норми не вимагають наявності чіткого, закріпленого процесуальними нормами, порядку реалізації.

При формулюванні поняття адміністративного процесу, необхідно також зазначити, що при широкому його розумінні, в адміністративний процес включається також порядок здійснення правотворчої діяльності органами державного управління. Як правова форма управлінської діяльності правотворення в значній частині регулюється адміністративно-правовими матеріальними нормами, які встановлюють компетенцію органів управління у сфері видання актів, ієрархію правових актів управління. Однак, порядок підготовки, прийняття, опублікування акту носить характер юридичної процедури і повинен бути врегульований адміністративно-процесуальними нормами.

1.2 Адміністративно-процесуальні норми і адміністративно-процесуальні відносини

Ми вже вказували на те, що матеріальні норми адміністративного права не можуть бути реалізовані хаотично. Як правило, для реалізації більшості матеріальних норм існує певний порядок. Порядок або процедура реалізації норм матеріального адміністративного права встановлюється системою загальнообов'язкових правил, що охороняються державою. Ці правила закріплюються в нормативно-правових актах і виступають як адміністративно-процесуальні норми.

Багато які питання, пов'язані з аналізом адміністративно-процесуальних норм, їх специфіки і класифікацій, вже ставали об'єктом дослідження в спеціальній літературі [Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. -- М., 1972. -- С. 202--255]. Отримані результати складають досить обширну характеристику адміністративно-процесуальних норм.

Отже, адміністративно-процесуальна норма -- це встановлене або санкціоноване державою обов'язкове правило, що регламентує порядок вирішення індивідуальних адміністративних справ, видання правових актів управління, а також інший порядок реалізації матеріальних норм адміністративного права.

Процесуальні норми є особливим різновидом адміністративно-правових норм. Їм властиві всі ознаки, які властиві будь-яким нормам адміністративного права: вони носять вольовий характер, встановлюються або санкціонуються державою, служать певною моделлю поведінки для учасників відповідних управлінських відносин, володіють властивістю формальної визначеності, загальнообов'язковості і у разі їх порушення забезпечуються можливістю державного примусу [Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. -- М.: Юридическая литература, 1972. -- С. 77--92].

Нарівні із загальними властивостями адміністративно-процесуальні норми мають специфічні особливості.

Передусім, потрібно зазначити, що адміністративно-процесуальні норми стосуються безпосередньо матеріальних норм права, оскільки вони визначають процес застосування останніх [Лория В. А. Административно-процессуальные нормы и их виды //Советское государство и право. -- 1974. --№ 11. -- С. 27--33]. Своєрідність адміністративно-процесуальних норм полягає, передусім у тому, що вони зумовлені змістом тих матеріально-правових розпоряджень і правовідносин, які вони покликані обслуговувати. Разом із тим, матеріальні норми повинні передувати процесуальним і виступати основою існування процесуальних норм. Таким чином, сфера дії процесуальних норм визначається матеріальним правом [Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. -- М., 1978. -- С. 126--141].

Є всі підстави говорити про похідність процесуальних норм від матеріальних, про їх вторинний характер по відношенню до матеріальних норм. Такі твердження не виключають нерозривного взаємозв'язку цих норм, оскільки зазначено, що процесуальні норми без матеріально-правових є безпредметними, а матеріально-правові норми без процесуальних -- безсилими [Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса. -- М., 1968. -- Т. 1.-- С. 85.]. Так, багато які матеріальні норми залишаються недіючими саме у зв'язку з відсутністю механізму їх реалізації, тобто відсутністю процесуальних норм. Цим послаблюються гарантії прав учасників адміністративно-правових відносин, оскільки вони не можуть бути реалізовані на практиці.

До особливостей адміністративно-процесуальних норм відноситься також те, що вони переважно адресуються суб'єктам, наділеним владними повноваженнями у сфері державного управління, що ще раз підтверджує необхідність чіткого і неухильного дотримання встановленого порядку різних управлінських дій саме владними суб'єктами.

Матеріальні адміністративно-правові норми юридичне закріплюють комплекс прав і обов'язків, а також відповідальність учасників адміністративно-правових відносин. Такі норми відповідають на питання, що треба зробити для реалізації цих прав, обов'язків і відповідальності суб'єктів права.

Процесуальні ж норми регламентують порядок реалізації вказаних прав І обов'язків, а також порядок притягнення до відповідальності. Отже, вони відповідають на питання, як, яким чином робити [Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. -- М.: Юридическая литература, 1972. -- С. 80.].

Приклад. Так, у ст. 183 КпАП України «Свідомо неправдивий виклик спеціальних служб» передбачається за свідомо неправдивий виклик пожежної охорони, міліції, швидкої медичної допомоги або аварійних служб -- накладення штрафу, тобто визначається «що робити» у разі виявлення даного правопорушення. А на питання, яким чином накладається штраф відповідають процесуальні норми, також передбачені у КпАП України.

Адміністративно-процесуальні норми виступають засобом реалізації не всіх матеріальних норм. Наприклад, для дотримання матеріальних норм «Правил дорожнього руху» процесуальні норми часто не потрібні.

Адміністративно-процесуальні норми забезпечують реалізацію матеріальних норм не тільки адміністративного права. Дану функцію вони виконують і по відношенню до інших галузей права (цивільного, земельного, екологічного, фінансового та ін.).

При дослідженні проблеми адміністративно-процесуальних норм потрібно звернути увагу на те важливе значення, яке має питання про їх структуру. У літературі все частіше вказується на помилковість уявлення про обов'язкову тричленну структуру будь-якої правової, в тому числі і адміністративно-процесуальної, норми [Алексеев С. С. Проблемы теории права: Курс лекций. У 2 т. -- Свердловск, 1972. -- Т. 1. -- С. 221 -230]. На нашу думку, адміністративно-процесуальна норма містить стільки елементів, скільки об'єктивно необхідно для упорядкування і стабілізації регульованих суспільних відносин.

Нам здається переконливою думка С. С. Алексеева про те, що реальна правова норма може складатися з двох елементів: гіпотези і диспозиції, якщо норма регулятивна, і гіпотези і санкції, якщо норма охоронна [Алексеев С. С. Указ. соч. -- С. 222.]. Норма може складатися і з одного елементу, в цьому випадку це обов'язково диспозиція. Розглянемо коротко структуру адміністративно-процесуальної норми.

Гіпотеза виступає умовою для практичної реалізації правової поведінки. Для здійснення процесуальної діяльності такою умовою виступає потреба в правовому результаті, передбаченому матеріальною нормою, причому цей результат може бути досягнутий тільки шляхом прийняття правозастосовчого акту. Виходячи із загальної посилки на те, що роль юридичного факту, який призводить до виникнення адміністративно-процесуальних відносин, виконують відповідні матеріальні правовідносини, вказівка в гіпотезі умови про те, що існують матеріально-правові відносини, що вимагає реалізації, як правило, зайві. Саме адміністративно-процесуальні відносини, а, отже, і адміністративно-процесуальна норма, діють лише остільки, оскільки цього вимагають задачі застосування матеріальної норми. Тому, якщо адміністративно-процесуальна норма опосередковує застосування матеріальної норми, то гіпотеза як окремий елемент потрібна далеко не завжди.

Гіпотеза необхідна, наприклад, в охоронних адміністративно-процесуальних нормах.

Але, більшість адміністративно-процесуальних норм не містять гіпотези, хоч таке твердження не може поширюватися на всі адміністративно-процесуальні норми.

Незмінним елементом адміністративно-процесуальної норми виступає диспозиція, тобто саме правило, що регулює порядок здійснення діяльності різних суб'єктів у ході адміністративного процесу.

Що ж до санкції, то очевидно, що вона не є неодмінним елементом будь-якої адміністративно-процесуальної норми. Необхідність застосування заходів державного примусу виникає тоді, коли учасник правовідношення порушує або не виконує свої процесуальні обов'язки. Примус, в цьому випадку, може виражатися в самих різних варіантах: в скасуванні правозастосовчого акту владного суб'єкта, в дисциплінарній відповідальності посадових осіб, у відмові у розгляді заяв, клопотання або скарг та ін. Таким чином, за здійснення ряду різних порушень процесуальних норм можуть встановлюватися однакові (одні і ті ж) санкції, наприклад, дисциплінарні. Отже, обов'язкова присутність санкції в кожній нормі адміністративного процесу об'єктивно неможлива.

Всі адміністративно-процесуальні норми можуть бути розділені, в залежності від їх змісту, на дві великі групи -- на адміністративно-юрисдикційні і адміністративно-процедурні норми. Перші регламентують порядок розгляду і розв'язання різного роду індивідуальних адміністративно-правових суперечок і застосування примусових заходів в державному управлінні. Другі регулюють порядок розгляду індивідуальних управлінських справ, що не носять спірного характеру, тобто справ позитивного плану. Адміністративно-процедурними нормами врегульований також порядок видання правових актів управління [Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С.В. Ківалова. -- Одеса: Юридична література, 2003. -- 896с. ст. 246].

З огляду на юридичну силу адміністративно-процесуальні норми можуть поділятися на встановлені законами України, указами Президента України, а також видані вищим органом виконавчої влади, центральними і місцевими органами виконавчої влади та іншими уповноваженими суб'єктами. Основним показником юридичної сили норми є в цьому випадку правовий статус органу, що її видав і його місце в ієрархії державних органів.

В. Д. Сорокін пропонує поділяти також адміністративно-процесуальні норми в залежності від характеру диспозиції на: зобов'язуючі, вповноважуючі, рекомендаційні і заборонні; за колом суб'єктів права на: норми, що встановлюють порядок діяльності органів державного управління та їх підрозділів, норми, що встановлюють порядок діяльності об'єднань громадян, підприємств, установ і організацій і норми, що встановлюють правила для громадян; за дією у часі на: діючі протягом невизначеного часу і діючі на певний термін; за дією в просторі на: діючі на всій території держави і на території окремої адміністративно-територіальної одиниці [Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. -- М.: Юридическая литература, 1972. -- С. 90--92.].

Класифікація адміністративно-процесуальних норм може бути здійснена також у міру їх самостійності на:

1) норми, що складають цілісний адміністративно-процесуальний акт;

2) процесуальні норми, що містяться в акті нарівні з матеріальними для реалізації останніх;

3) процесуальні норми, що містяться в тематичних законах (бюджетних, екологічних, податкових та ін.) і що забезпечують реалізацію матеріальних норм даних законів [Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. -- М.: Изд. г-на Тихомирова М. Ю., 1998. -- С. 737, 738.].

Внаслідок урегулювання управлінських відносин адміністративно-процесуальними нормами виникає новий вид суспільних відносин -- адміністративно-процесуальні.

Єдине в юридичній літературі всебічне дослідження адміністративно-процесуальних відносин було зроблене вченим В. Д. Сорокіним ще в 1968 році. Відтоді такими дослідженнями вітчизняна правова наука, на жаль, не займалась.

Процесуально-правові відносини знаходяться у такому ж зв'язку з матеріальними правовідносинами, як процесуальне право з матеріальним правом.

Адміністративно-процесуальні правовідносини являють собою явище вторинне у порівнянні з матеріальними, бо службове призначення процесуальних правовідносин полягає в забезпеченні реалізації матеріальних відносин [Сорокин В. Д. О содержании и видах административно-процессуальных правоотношений // Правоведение. -- 1968. -- № 2. -- С. 51.].

Адміністративно-процесуальні відносини виникають лише для того, щоб реалізувати матеріальні норми, які вимагають застосування, цим і обумовлений їх службовий характер.

Адміністративно-процесуальні правовідносини -- врегульовані правом суспільні відносини, які складаються з приводу розв'язання індивідуальних справ у сфері державного управління, а також видання правових актів управління органами виконавчої влади, а в передбачених законом випадках іншими органами.

Адміністративно-процесуальні відносини мають такі основні риси:

а) вони носять управлінський характер; б) реалізовують не тільки юрисдикційний, але й позитивний зміст діяльності органів державного управління в галузі правотворчості та правозастосування; в) є вторинними, похідними у порівнянні з матеріальними правовідносинами [Застрожная О. К. Советский административный процесе: Учеб. пособ. -- Воронеж: Изд-во Воронеж, ун-та, 1985. -- С. 27.].

Потрібно зазначити, що матеріальні адміністративно-правові відносини статичні, а процесуальні -- динамічні, тобто розвиваються у часі і в просторі.

Адміністративно-процесуальні відносини за своєю структурою більш складні. Як правило, у процесуальних відносинах діє більша кількість суб'єктів, тому крім основних процесуальних відносин виникають супутні.

Відмінності між матеріальними і процесуальними адміністративними правовідносинами полягають, крім іншого, в умовах їх виникнення. Такими умовами є:

1. Наявність норми права, що передбачає можливість виникнення таких правовідносин.

2. Наявність правосуб'єктності учасників цих правовіднсин.

3. Наявність юридичного факту, що породжує правовідносини.

Для виникнення ж процесуальних адміністративно-правових відносин цих трьох умов недостатньо. Необхідна ще одна -- наявність адміністративно-процесуальної норми. Таким чином, для виникнення адміністративно-процесуальних правовідносин необхідні такі умови:

1. Наявність матеріальної адміністративно-правової норми.

2. Наявність адміністративно-процесуальної норми.

3. Правосуб'єктність учасників правовідносин.

4. Наявність юридичного факту.

Зазначимо, що юридичним фактом у цьому випадку будуть виступати матеріальні адміністративно-правові відносини.

Адміністративно-процесуальні правовідносини можуть бути класифіковані за різними підставами, зокрема, по співвідношенню прав і обов'язків учасників правовідносин. За таким критерієм вони поділяються на: горизонтальні адміністративно-процесуальні відносини, що виникають між суб'єктами, не підлеглими один одному, що знаходяться на одному і тому ж правовому рівні; вертикальні адміністративно-процесуальні відносини, що виникають між взаємно підлеглими суб'єктами; діагональні адміністративно-процесуальні відносини мають риси схожості з вертикальними, складаються між вище- і нижчестояшими суб'єктами, що входять до різних систем органів управління.

Аналогічно як адміністративно-процесуальні норми, адміністративно-процесуальні відносини можуть поділятися за змістом на адміністративно-процедурні процесуальні правовідносини і адміністративно-юрисдикційні процесуальні правовідносини.

Розподіл адміністративно-процесуальних правовідносин проводиться також в залежності від видів адміністративних проваджень.

На закінчення потрібно зазначити, що питання про подальше дослідження суті адміністративно-процесуальних норм і відносин набуває важливого теоретичного і практичного значення. У проекті Концепції реформи адміністративного права України особлива увага приділяється необхідності розвитку і вдосконалення адміністративно-процесуальних норм, що регламентує «позитивну» управлінську діяльність.

Дослідження проблеми адміністративно-процесуальних норм вже дозволяють зробити певні узагальнення. Так, вчені відмічають вторинність, похідність процесуальних норм по відношенню до матеріальних, їх організаційно-процедурний, управлінський характер, особливе коло суб'єктів прийняття і застосування норм адміністративно-процесуального права. Однак цей аналіз відображає переважно формально-юридичну характеристику норм. Завдання полягає тепер у тому, щоб на підставі подальших досліджень виробити пропозиції щодо вдосконалення змісту і форми процесуальних норм, які були б адекватні суті самих управлінських правозастосовчих відносин.

1.3 Принципи адміністративного процесу

При визначенні системи принципів, на яких базується адміністративний процес, потрібно врахувати, що останній являє собою єдність управлінської і спеціальної юридичної процесуальної діяльності. Отже, адміністративний процес засновується на принципах, що становлять дві відносно самостійні групи. Першу складають принципи, властиві адміністративному процесу саме, як юридичній процесуальній діяльності, другу -- принципи, властиві державному управлінню і такі, що знайшли своє відображення в адміністративному процесі [Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. -- М.: Юридическая литература, 1972. -- С. 136].

Традиційно, в системі принципів, властивих адміністративному процесу, як різновиду юридичного процесу, виділяють принцип законності. Даний принцип, заломлюючись в адміністративному процесі, знаходить своє відображення, насамперед, в діяльності органів державного управління та їх посадових осіб. Саме ці суб'єкти займають лідируюче положення в адміністративному процесі і від їх діяльності залежить нормальний хід адміністративного процесу, обсяг і рівень реалізації прав і свобод громадян у сфері державного управління. Адміністративний процес -- це діяльність, яка повинна здійснюватися в суто правових формах на основі специфічних процесуальних норм. Принцип законності пред'являє вимоги до всіх учасників адміністративного процесу дотримуватись законів та підзаконних актів, що містять такі процесуальні норми, і виконувати їх. Природно, що подібна вимога пред'являється до громадян, а також до інших індивідуальних і колективних суб'єктів адміністративного процесу. Часто, складність реалізації даного принципу на практиці полягає в тому, що в законодавстві міститься велика кількість прогалин, що стосуються безпосередньо саме адміністративно-процесуальної діяльності. Наприклад, у провадженні в справах про адміністративні правопорушення не регламентована процедура розгляду клопотання учасників провадження; в дисциплінарних провадженнях з адміністративного права не вказуються реквізити рішення, що виноситься по справі і т. ін. Отже, за відсутності необхідних положень законодавства дотримання їх уявляється неможливим.

Реалізація принципу гласності в адміністративному процесі дає можливість фізичним і юридичним особам знайомитися з усіма рішеннями по індивідуальних управлінських справах, а також з адміністративно-правовими актами, що приймаються органами державного управління. На жаль, не можна не погодитися з вченими, які ставлять під сумнів реальність втілення даного принципу на практиці [Серегин А. В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления. -- М.: Юридическая литература, 1975. -- С. 144--145]. На наш погляд, актуальність даного принципу полягає в тому, що в ході адміністративного процесу громадяни, підприємства, установи і організації повинні мати можливість оперативно отримувати чітку інформацію про долю індивідуальної управлінської справи, про її хід, стадію, на якій вона знаходиться в даний момент, осіб, які беруть безпосередню участь в її розгляді і про перспективи її розв'язання. Значення даного принципу в адміністративному процесі складно переоцінити, оскільки учасники адміністративного процесу часто стикаються з повною відсутністю інформації по власній справі або небажанням таку інформацію надавати. Така ситуація закономірно призводить до розгубленості сторони, яка відчуває дефіцит інформації і, як наслідок, до неможливості нею реалізовувати свої законні інтереси, права і свободи.

Принцип охорони інтересів держави і особистості втілюється в обов'язок будь-якого органу або посадової особи, що розглядає справу, забезпечити послідовне і повне врахування інтересів держави і особистості, створити всі умови для належного використання всіма учасниками процесу своїх прав і законних інтересів (оперативне і повне інформування учасників процесу з усіх питань, можливість користуватися послугами адвоката тощо). При дотриманні даного принципу уявляється дуже важливим досягти гармонії, розумного балансу інтересів держави і особистості, які в кожному конкретному випадку можуть не співпадати. Таким чином, орган або особа, які розглядають справу, повинні знайти таке розв'язання проблеми, за якого сторони зможуть максимально реалізувати свої права з використанням доступних засобів.

Принцип матеріальної істини, передусім, адресований державним органам і посадовим особам, що розв'язують справу по суті. Саме на них покладається обов'язок використати всі можливості для залучення доказів, що стосуються справи, правильно оцінити докази і ухвалити обґрунтоване і об'єктивне рішення.

Наступним принципом адміністративного процесу потрібно назвати принцип рівності сторін в адміністративному процесі перед законом. Законом регламентується адміністративно-процесуальний статус сторін в адміністративному процесі, більш або менш чітко встановлюються їх процесуальні права, обов'язки і повноваження. Таким чином, законом певною мірою регламентуються, дії як владних, так і інших суб'єктів адміністративного процесу. Хотілося б зазначити, що даний принцип не означає рівності сторін між собою, оскільки одна із сторін адміністративного процесу може виступати носієм певних державно-владних повноважень, а інша може їх не мати.

Принцип оперативності і економічності вельми характерний для адміністративного процесу. Він спрямований на таку організацію процесу, яка, не вимагаючи великих матеріальних витрат, забезпечувала б його швидкість. Враховуючи, що адміністративні справи часто менш складні, наприклад, карні, а також вимагають найшвидшого розв'язання, терміни, що встановлюються законодавством для вирішення індивідуальних адміністративних справ, як правило, невеликі. Даний принцип може впливати на адміністративний процес як позитивно, так і негативно. Швидкість, безсумнівно, дає можливість не затягувати адміністративний процес і зайво його не формалізувати, однак поєднання швидкості і якості процесу можливе лише за дуже високого рівня професіоналізму органів і осіб, що розглядають та розв'язують справу.

До другої групи принципів адміністративного процесу, що характеризують його як різновид управлінської діяльності, також відносять ряд принципів. Принцип диференціації і фіксування функцій виражається в тому, що між різними органами і посадовими особами розділяються і закріплюються адміністративно-процесуальні повноваження з підготовки і видання актів або розв'язання індивідуальних управлінських справ. Можна говорити про певну міру спеціалізації, за якої окремі органи і службовці, виконуючи ряд однотипних функцій в адміністративному процесі, набувають високого рівня професіоналізму, оперативності і компетентності, а також несуть відповідальність за свою ділянку роботи. Дотримання цього принципу має свої позитивні і негативні моменти [Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С.В. Ківалова. -- Одеса: Юридична література, 2003. -- 896с. ст. 252].

Одним з найважливіших принципів державного управління, який можна сміливо віднести і до принципів адміністративного процесу, є принципи персоналізації відповідальності і відповідальності за неприйняття рішення. В управлінській діяльності нерідко складається ситуація, за якої вельми складно виявити дійсних винуватців порушень прав, свобод і законних інтересів індивідуальних і колективних суб'єктів адміністративного процесу, а також осіб, що допустили про-рахунки при розробці і прийнятті правових актів управління. Закріплення принципу персоналізації відповідальності дозволить встановити конкретних осіб, особисто відповідальних за такі порушення. Це необхідне, передусім, для профілактики правопорушень, а також і для покарання винних.

Принцип відповідальності за неприйняття рішення покликаний максимально скоротити терміни розгляду справ і усунути тяганину в адміністративному процесі. Крім того, він спрямований проти небажання державних та інших службовців брати на себе відповідальність при розгляді індивідуальних адміністративних справ і прийнятті правових актів управління.

Крім вказаних, в спеціальній літературі виділяють ще ряд інших принципів адміністративного процесу, таких як принцип здійснення процесу національною мовою, принцип незалежності у прийнятті рішень, принцип компетентності і т. ін.

1.4 Структура адміністративного процесу

Адміністративний процес має складну структуру, яка ще недостатньо досліджена і викликає бурхливі спори вчених. Труднощі при вирішенні вказаного питання, виникають, насамперед, через нерозробленість багатьох питань цього виду процесуальної діяльності, а також у зв'язку з широким обсягом адміністративного процесу, що охоплює всі сфери управлінської діяльності, дуже різноманітні і численні категорії індивідуально-конкретних справ [Коренев А. П. Кодификация советского административного права. -- М.: Юридическая литература, 1970, С. 68--69]. Враховуючи велику різноманітність адміністративно-процесуальної діяльності, в ході якої вирішуються різні індивідуальні управлінські справи, виникає насущна необхідність упорядкування адміністративного процесу, виділення в ньому стрункої і логічної структури [Застрожная О. К. Советский административный процесс: Учеб. пособ. -- Воронеж: Изд-во Воронеж, ун-та, 1985. -- С. 36-45.]. Крім того, найважливішою проблемою сучасного розвитку адміністративного права і процесу, є кодифікація адміністративно-процесуальних норм, яка також безпосередньо пов'язана з дослідженням структури адміністративного процесу. Розв'язання цієї проблеми дозволить виявити і закріпити специфіку адміністративно-процесуального регулювання вирішення всіх видів індивідуальних управлінських справ.

Базовим елементом структури адміністративного процесу є адміністративне провадження. Загальні положення юридичного процесу дозволяють визначитися з поняттям процесуального провадження. Узагальнення законодавства, що закріплює процесуальні провадження як елементи юридичного процесу, а також врахування висловлювань ряду вчених-процесуалістів дозволяє авторам монографії «Теорія юридичного процесу» запропонувати наступне визначення процесуального провадження. «Це -- головний елемент юридичного процесу, що являє собою системне утворення, комплекс взаємопов'язаних і взаємообумовлених процесуальних дій, які: а) утворюють певну сукупність процесуальних правовідносин, відмінних предметною характеристикою і пов'язаністю з відповідними матеріальними правовідносинами; б) викликають потреби встановлення, доведення, а також обґрунтування всіх обставин і фактичних даних юридичної справи, що розглядається; в) зумовлюють необхідність закріплення, офіційного оформлення отриманих процесуальних результатів у відповідних актах-документах» [Теория юридического процесса / Под общей ред. проф. В. М. Горшенева. -- Харьков: Издат. объед. «Вища школа», 1985. -- С. 90.]. Таким чином, на думку вчених, будь-яке процесуальне провадження містить три компоненти: процесуальні правовідносини, процесуальне доведення і процесуальні акти-доку-менти [Погребной И. М. Общее понятие процессуального производства // Процессуальные вопросы повышения эффективности правового регулирования социалистических общественных отношений. -- Ярославль: Яросл. гос. ун-тет. -- 1981. --С. 19--20.]. Всі вказані положення цілком застосовні і до адміністративного провадження, яке являє собою нормативно врегульований комплекс взаємопов'язаних і взаємообумовлених процесуальних дій повноважних суб'єктів із розгляду і розв'язання індивідуальних управлінських справ і прийняття адміністративно-правових актів.

Кількість адміністративних проваджень величезна, крім того, постійно з'являються нові провадження. Це пов'язано з тим, що у сфері державного управління безперервно виникають нові суспільні відносини, які вимагають свого нормативного як матеріального, так і процесуального закріплення. Таким чином, перелік індивідуальних управлінських справ постійно поповнюється, порядок розв'язання багатьох з них оформляється адміністративно-процесуальними нормами і, отже, збільшується кількість адміністративних проваджень.

З приводу співвідношення адміністративного провадження і адміністративного процесу в юридичній літературі висловлюються різні точки зору [Салищева Н. Г. Административный процесе в СССР. -- М.: Юридическая литература, 1964. -- С. 8--10]. Однак, на наш погляд, логічно буде вважати, що адміністративне провадження і адміністративний процес співвідносяться як частина і ціле. Адміністративний процес включає безліч адміністративних проваджень, побудова яких в певному порядку і складає його структуру.

Визначальною у розв'язанні питання про структуру адміністративного процесу, є, передусім, позиція кожного вченого з приводу поняття і меж адміністративного процесу. Прихильники вузького розуміння адміністративного процесу уявляють його структуру як перелік проваджень з вирішення суперечок і застосування заходів примусу у сфері державного управління. Прихильники широкого тлумачення включають в структуру процесу і позитивні, і юрисдикційні провадження [Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. -- М.: Юристъ, 1999. -- С. 386.].

Один із варіантів найбільш укрупненої структури адміністративного процесу розробив відомий теоретик адміністративного процесу -- В. Д. Сорокін. Він виділяє в структурі адміністративного процесу дві групи адміністративних проваджень. У першу входить провадження по прийняттю нормативних актів державного управління, а в другу -- провадження по індивідуально-конкретних справах [Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. -- М.: Юридическая литература, 1972. -- С. 149--150.]. Структура адміністративного процесу складається з двох частин і на думку інших авторів. Так, виділяють адміністративно-процедурну частину адміністративного процесу (сукупність адміністративно-процедурних проваджень) і адміністративно-юрисдикційну його частину (сукупність адміністративно-юрисдикційних проваджень) [Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. -- М.: Зерцало, 1998. -- С. 319.]. На думку В. К. Колпакова, найбільш доцільним потрібно визнати виділення в структурі адміністративного процесу нормотворчих, засновницьких і правозастосовчих проваджень [Колпаков В. К. Адміністративне право України: Підручник. -- К.: Юрінком Інтер, 1999. -- С. 328--330.].

У проекті Концепції реформи адміністративного права України міститься наступна класифікація адміністративних проваджень: по-перше, це адміністративні провадження, що здійснюються у сфері здійснення судами адміністративної юрисдикції. Це -- провадження про поновлення прав громадян та інших суб'єктів адміністративно-правових відносин; про відшкодування шкоди, завданої органами адміністративної юрисдикції, дізнання, попереднього слідства, прокуратури та суду; про спори щодо розмежування компетенції між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; про скасування реєстрації суб'єктів підприємницької діяльності, об'єднань громадян та інших організацій і установ та про адміністративні проступки посадових осіб, що пов'язані з порушенням прав і свобод громадян.

По-друге, це адміністративні провадження, що здійснюються органами виконавчої влади. Вони також поділяються на дві групи -- юрисдикційні по справах: про адміністративні проступки; про видворення за межі України іноземців; про адміністративне оскарження; про відшкодування шкоди, завданої громадянину певними видами державних органів; про дисциплінарні проступки за нормами адміністративного права та управлінські щодо: видачі спеціальних дозволів, ліцензій на здійснення окремих видів діяльності; реєстрації певних суб'єктів або видів діяльності; видачі сертифікатів; здійснення контрольно-наглядової діяльності органами виконавчої влади; виконання правил дозвільної системи; розгляду заяв і пропозицій громадян органами виконавчої влади; проведення атестації.