Державний фінансовий контроль

Зміст

1. Фінансовий контроль держави

1.1 Фінансовий контроль як економічна категорія

1.2. Сфери фінансового контролю

2. Взаємодія органів міліції та органів фінансового контролю у протидії зловживанням і корупційним явищам у сфері державних закупівель

3. Щодо проблем взаємодії державних контролюючих органів під час здійснення фінансового контролю зовнішньоекономічної діяльності

Література

1. Фінансовий контроль держави

Державний фінансовий контроль невід'ємна частина державного устрою, одна з важливих функцій управління державою, обов'язкова умова нормального функціонування фінансово-кредитної системи. Основна його мета контроль за виконанням державного бюджету та позабюджетних фондів, організацією грошового обігу, використанням кредитних ресурсів, станом державного внутрішнього та зовнішнього боргу, державних резервів, здійснення фінансових та податкових пільг. В державах с соціально орієнтованою економікою як пріоритетними виділені завдання контролю за своєчасним та повним надходженням всіх видів державних доходів, використанням кредитних та притягнених коштів щодо покриття дефіциту державного бюджету, своєрідним фінансуванням витрат на соціальну сферу, структурою та цільовим призначенням, в тому числі на оплату праці, виплат пенсій, стипендій та інших соціальних виплат.

Розвиток ринкових відносин не тільки не скасовує необхідності існування державного фінансового контролю, а й з посиленням соціальної орієнтації в подальшому ускладнюється, на державні органи покладається все більше число функцій по захисту фінансових прав та інтересів членів суспільства, введення засобів щодо запобігання та попередження зловживань та крадіжок. Всі цивілізоване розвинуті країни розв'язали та постійно продовжують розв'язувати проблеми вдосконалення системи контрольних органів, сукупності їх функцій та повноважень і засобів контрольної діяльності.

Ринкові відносини в Україні супроводжуються появою підприємств нових форм власності, зміною джерел фінансових ресурсів, принципів фінансування і кредитування, ціноутворення, грошових розрахунків, розподілу доходів, складу фінансово-кредитної системи та взаємовідносин між її частинами. В цих умовах з'явилося багато нових направлень фінансового контролю, відсутніх в планах контрольних органів, яким не приділялося належної уваги при адміністративної системі управління. Сформувалась велика сфера діяльності для фінансового контролю, що потребує рішучих змін існуючих систем контрольних органів.

Вивчення іноземного досвіду організації державного фінансового контролю та господарчого контролю в цілому може стати прикладом для української економіки. Вивчення їх досягнень та помилок безумовно може допомогти на нашому власному шляху до цивілізованого ринку та фінансового правопорядку.

Акцентуючи увагу на напрямках вдосконалення системи державного фінансового контролю в національному господарстві України на ближчу перспективу, необхідно врахувати, що вона:

-- є засобом здійснення народом його особистих та економічних прав;

-- відповідним засобом взаємодіє з контролюючими інститутами органів місцевого самоврядування та суб'єктами аудиторського контролю.

Таким чином, розв'язання проблеми підвищення ефективності державного фінансового контролю треба здійснювати з позиції системного підходу, а саме:

-- фінансовий контроль повинен розглядатися як найважливіший елемент загальнодержавного контролю, який в свою чергу є складною системою громадського контролю;

-- в процесі вдосконалення державного фінансового контролю повинні враховуватися принципи такої структуризації контролю в суспільстві, яка означає необхідність розгортання взаємодії системи державного фінансового контролю з контролюючими органами місцевого самоврядування;

-- доповнення фінансового контролю, виконавцем якого є органи державної влади та місцевого самоврядування, незалежним фінансовим контролем, який здійснюють аудиторські фірми та аудитори;

-- здобуття субординації при побудові органів фінансового контролю в структурі загальнодержавних контрольних інститутів.

1.1 Фінансовий контроль як економічна категорія

а) Суттєвість фінансового контролю.

Контроль за станом економіки, розвитком соціально-економічних процесів в суспільстві є важливою сферою діяльності щодо управління народним господарством. Однією з ланок системи контролю є фінансовий контроль. Його призначення містить сприяння успішної реалізації фінансової політики держави, забезпечення процесу формування та ефективного використання фінансових ресурсів у всіх сферах та ланках народного господарства. Роль фінансового контролю при переході до ринку багаторазово зростає.

Таким чином, фінансовий контроль, з одного боку, є однією з завершальних стадій управління фінансами, а з іншого, він виступає необхідною умовою ефективності управління ними. Складність розуміння фінансового контролю обумовлена складністю самої категорії фінансів. Так же як фінанси є основою будь-якої сфери суспільної діяльності, водночас вони відбивають їх матеріальну результативність, так і фінансовий контроль є як би лакмусовим папером, на якому реально проявляється весь процес руху фінансових ресурсів, починаючи від стадії формування фінансових ресурсів, необхідних для початку здійснення діяльності в будь-якої сфері, та закінчуючи одержанням фінансових результатів цієї діяльності.

Можна сказати, що фінансовий контроль це сукупність дій та операцій по перевірці фінансових та пов'язаних з ними питань діяльності суб'єктів господарювання і управління із застосуванням специфічних форм та методів його організації.

Для здійснення фінансового контролю утворюються особливі контрольні органи, укомплектовані висококваліфікованими спеціалістами. Їх права, обов'язки та відповідальність суворо регламентовані, також і в законодавчому порядку.

Фінансовий контроль як особлива область контролю, що пов'язана з використанням вартісних категорій, має окрему сферу застосування і відповідну цільову направленість. Об'єктом фінансового контролю є грошові, розподільчі процеси при формуванні та використанні фінансових ресурсів, в тому числі у формі фондів грошових засобів, на всіх рівнях та ланках народного господарства.

Безпосереднім предметом перевірок є такі фінансові (вартісні) показники як прибуток, доход, податок на додану вартість, рентабельність, собівартість, витрати обігу, відчислення на різні цілі та фонди. Ці показники мають систематичний характер, тому контроль за їх виконанням, динамікою, тенденціями охоплює всі сторони виробничої, господарчої та комерційної діяльності об'єднань, підприємств, установ, а також механізм фінансово-кредитних взаємозв'язків.

Сферою фінансового контролю є практично всі операції, що здійснюються з використанням коштів, а в деяких випадках і без них (бартерні угоди тощо).

Контролю належать не тільки погано працюючи підприємства та організації, але й ті, що мають нормальні результати діяльності.

Фінансовий контроль містить перевірку: дотримання економічних законів, оптимальності пропорцій розподілу та перерозподілу вартості валового суспільного продукту та національного доходу; складання та виконання бюджету (бюджетний контроль); фінансового стану і ефективного використання трудових, матеріальних та фінансових ресурсів підприємств та організацій, бюджетних установ, а також податковий контроль; інші напрями.

Перед фінансовим контролем з'являються наступні завдання: сприяння збалансованості між потребою в фінансових ресурсах та розмірами грошових доходів і фондів народного господарства; забезпечення своєчасності та повноти виконання фінансових обов'язків перед державним бюджетом; виявлення внутрішньо виробничих резервів, зростання фінансових результатів, в тому числі по зниженню собівартості та підвищення рентабельності; сприяння раціональному витраченню матеріальних цінностей та грошових коштів на підприємствах, організаціях та бюджетних установах, а також правильному веденню бухгалтерського обліку та звітності; забезпечення додержання законодавства та нормативних актів, в тому числі в сфері оподаткування підприємств, які відносяться до різних організаційно-правових форм; сприяння високої результативності зовнішньоекономічної діяльності підприємств, в тому числі в сфері оподаткування підприємств, які відносяться до різних організаційно-правових форм; сприяння високої результативності зовнішньоекономічної діяльності підприємств, в тому числі по валютних операціях та інше.

Фінансовий контроль тісно пов'язаний з відповідальністю підприємств, організацій, установ а також державних і фінансово-банківських структур за виконанням фінансової дисципліни. Ця відповідальність може бути відображена як в адміністративних так і в економічних (матеріальних) мірах впливу на порушників фінансової дисципліни. Економічні міри впливу конкретно проявляються через фінансові санкції які є тими важелями фінансового механізму, які сприяють підвищенню ефективності виробництва, його інтенсифікації, екологічному оздоровленню тощо.

Проблеми підсилення фінансової відповідальності, дієвості фінансового контролю потребують, з одного боку, скорочення кількості санкцій що застосовуються, а з іншого підвищення їх результативності.

1.2 Сфери фінансового контролю

Необхідною умовою ефективності фінансового контролю є система бухгалтерського обліку, яка забезпечує достовірність та повноту відображення вартісних показників діяльності підзвітного юридичної або фізичної особи. Тільки при такій умові результати фінансового контролю надають можливості щодо аналізу та об'єктивної оцінки динаміки фінансових показників і корекції руху реалізації фінансової політики на певний період розвитку як окремої сфери діяльності так і всієї держави.

В державах з ринковою економікою сфера державного фінансового контролю забезпечує реалізацію фінансової політики держави. Державний фінансовий контроль розповсюджується тільки на ланки системи державних фінансів та охоплює тільки суспільну частину валового продукту. Це передусім, складання та виконання державного бюджету, позабюджетних урядових фондів, місцевих фінансів та фінансів державних підприємств. Діяльність монополій та приватнопідприємницька діяльність є об'єктом державного фінансового контролю лише в частині дотримання фінансової дисципліни при виконанні монополіями державних замовлень, при наданні монополіям та приватним підприємцям субсидій та кредитів, при складанні ними податкових декларацій.

За сферу державного контролю виходить фінансовий контроль, що здійснюється у сфері діяльності монополій та приватного підприємництва самими власниками фінансового капіталу чи його окремих компонентів. Тут фінансовий контроль здійснюється найбезкомпроміснійшим, бо від його повсякденності та суворості безпосередньо залежить фінансова результативність діяльності самих власників капіталу. Кінцевою метою підприємницької діяльності в будь-якої сфері, як правило, є збагачення, тобто не що інше як зростання початкового капіталу.

Вартісною ланкою фінансового контролю є фінансовий контроль незалежних аудиторських служб. Аудиторська перевірка спрямована на оцінку достовірності фінансової звітності, глибокий економічний аналіз фінансової діяльності, оцінку фінансової надійності фірми, підприємства, банку, державного страхування, чи іншої контролюємої юридичної особи та підготовку відповідного висновку.

2. Взаємодія органів міліції та органів фінансового контролю у протидії зловживанням і корупційним явищам у сфері державних закупівель

Однією з широких сфер для зловживань у фінансово-господарській діяльності суб'єктів господарювання є державні закупівлі.

В Україні до проблем протидії правопорушенням у сфері державних закупівель неодноразово зверталися провідні вітчизняні вчені та практичні працівники правоохоронних і контролюючих органів, серед них: В. Симоненко, Л. Кириченко, О. Кальман, В. Бровкін, П. Андрєєв, Т. Корнякова, В. Семенюк, П. Хукаленко, М. Бариніна-Закірова, І. Стефанюк, Г. Черненко, М. Волонтирська та ін. Незважаючи на досить велику кількість публікацій, а також враховуючи останні зміни, що відбулися в законодавстві з даної проблематики, питання протидії зловживанням і корупції у сфері державних закупівель потребують додаткового розгляду.

Метою даної статті є розгляд теоретичних засад удосконалення механізму взаємодії органів міліції і державних органів фінансового контролю у протидії правопорушенням, в тому числі їх корупційних проявів, у сфері здійснення закупівель розпорядниками державних коштів.

Відповідно до статистичної документації лише підрозділами Державної контрольно-ревізійної служби (далі - ДКРС) протягом останніх двох років встановлено порушень чинного порядку здійснення закупівель на приблизно 3900 об'єктах контролю (з понад 14 300 - перевірених) на загальну суму більше 320,2 млн. грн., що становить близько 90 % суми фінансування, виділеного їм на дані цілі.

Такі дії розпорядників державних коштів не сприяють ні ефективному та прозорому їх використанню, ні розвитку конкурентного середовища для здійснення закупівель за державні кошти.

Відповідно до звітів контролюючих та правоохоронних органів до найбільш розповсюджених порушень у сфері державних закупівель, яких припускаються розпорядники державних коштів, належать такі:

- укладання договору без проведення процедури закупівель;

- уникнення процедури закупівлі шляхом роздрібнення її суми на частини;

- проведення торгів з обмеженою участю без погодження з уповноваженим органом;

- фальсифікація матеріалів проведення торгів (тендеру);

- фальсифікація протоколів розкриття тендерних пропозицій та проведення тендеру з метою підвищення ціни закупівлі;

- укладання договорів закупівлі за цінами, вищими, ніж були в інших учасників торгів;

- створення умов для перемоги окремого виконавця шляхом зміни перед проведенням тендеру номенклатури закупівлі;

- необґрунтоване застосування процедури закупівлі одного учасника;

- сприяння виконавцю у звільненні від сплати обов'язкових платежів до бюджету, здійснення яких в кінцевому результаті зводиться до перекачування державних грошей на рахунки "нечистих" власників та їх подільників.

Важливою ланкою у процесі запровадження конкурентних процедур під час закупівель є система фінансового контролю та взаємодії правоохоронних та контролюючих органів, яка визначається першочергово законодавчими актами.

На виконання Указу Президента України від 16.11.2000 N 1242 "Про додаткові заходи щодо посилення боротьби з корупцією, іншими протиправними діями в соціально-економічній сфері та забезпечення економного витрачання державних коштів" і подальших рішень уряду органами ДКРС та міліції в ході проведення контрольних заходів в обов'язковому порядку здійснюються перевірки з питань дотримання норм Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" та нормативно-правових актів, яких прийнято на його виконання протягом 2000-2006 років близько п'ятдесяти.

Загалом же, відповідно до Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" державна закупівля - "придбання замовником товарів, робіт і послуг за державні кошти", при цьому є певна особливість - здійснення закупівлі одним замовником в інтересах іншого забороняється, крім випадків здійснення закупівлі товарів на засадах міжвідомчої координації.

До органів, що здійснюють державний нагляд, контроль та координацію у сфері закупівель товарів, робіт і послуг, згідно зі статтею 3 вказаного Закону належать:

- Верховна Рада України;

- Кабінет Міністрів України;

- спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань координації закупівель товарів, робіт і послуг (статтею 3-1 цього ж Закону таким органом визначено Антимонопольний комітет України, завданням якого є реалізація основної мети зазначеного Закону щодо створення конкурентного середовища у сфері закупівель);

- Рахункова палата України;

- Державна контрольно-ревізійна служба України;

- Державне казначейство України;

- спеціально уповноважений центральний органом виконавчої влади у галузі статистики;

- правоохоронні органи.

Вказаний перелік є вичерпним, але у той же час, на нашу думку, він потребує певної систематизації, принаймні за підставами, які випливають зі змісту самої статті - за функціями управління: які органи здійснюють державний нагляд, які - державний контроль, а які - координацію у цій сфері. Крім того, враховуючи відсутність єдиного підходу у науковців та законодавця у визначенні поняття "правоохоронні органи", вважаємо за доцільне у вказаному Законі навести конкретний перелік органів, які належать до правоохоронних. На нашу думку, до них можна віднести: органи податкової міліції Державної податкової адміністрації України, Міністерства внутрішніх справ України - міліцію, Служби безпеки України, прокуратури України.

Відповідно до положень спеціального закону, що регулює відносини у досліджуваній сфері, перераховані вище органи державної влади можна поділити на дві групи:

1) координуючі органи - Антимонопольний комітет України;

2) наглядові та контролюючі органи - Рахункова палата, Державна контрольно-ревізійна служба України, Державне казначейство України, спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у галузі статистики, правоохоронні органи.

Таким чином, такі органи, як Верховна Рада України та Кабінет Міністрів України, при систематизації не увійшли до жодної з груп. Крім того, дані органи належать до вищих органів державної влади, які за чіткою вертикаллю містять у своєму складі, відповідно, такі: Верховна Рада України - Рахункову палату; Кабінет Міністрів України - решту перерахованих органів державної виконавчої влади; при цьому вони здійснюють координацію, нагляд і контроль за діяльністю всіх підпорядкованих їм державних органів за усіма сферами суспільного життя. Тому, на нашу думку, доцільно виключити зі статті 3 вказаного Закону такі органи, як Верховна Рада України та Кабінет Міністрів України, а залишити лише безпосередніх "виконавців".

Виходячи з положень статті 3-2 даного Закону, Державна контрольно-ревізійна служба України так само, як і правоохоронні органи, належить до загальної групи - "інших органів, що здійснюють державний нагляд та контроль у сфері закупівель", при цьому функціями органів ДКРС при здійсненні державного нагляду та контролю у сфері закупівель є:

- проведення перевірок щодо дотримання розпорядниками державних коштів вимог законодавства у сфері закупівель;

- здійснення співробітництва з органами державної влади щодо запобігання проявам корупції у сфері здійснення закупівель;

- здійснення контролю за дотриманням законодавства щодо закупівель;

- складання протоколів про адміністративні правопорушення за порушення законодавства про здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти;

- подання матеріалів до правоохоронних органів у випадках, передбачених законами України;

- здійснення інших функцій, передбачених законами України.

У ході доопрацювання спеціального закону, що регулює сферу державних закупівель, протягом 2005-2006 років були внесені зміни до Закону України "Про Державну контрольно-ревізійну службу в Україні". Поряд з такими формами фінансового контролю, що здійснюються органами державної контрольно-ревізійної служби, як інспектування і державний фінансовий аудит, виділено окремою ще одну - перевірку державних закупівель ще до проведення закупки. У зв'язку з цим розширено перелік основних функцій ГоловКРУ і регіональних контрольно-ревізійних управлінь окремою функцією з проведення перевірок державних закупівель, а також іншими функціями відповідно до Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти".

Відповідно до статті 2 Закону України "Про Державну контрольно-ревізійну службу в Україні" під перевіркою державних закупівель розуміється "документальний та фактичний аналіз дотримання підконтрольними установами законодавства про державні закупівлі".

Основний порядок проведення перевірок державних закупівель контролюючими органами, в тому числі органами ДКРС, визначається Законом України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти".

Вказана форма фінансового контролю здійснюється контролюючими органами як планово, так і позапланово, і може проводитися шляхом запиту та отримання від розпорядника державних коштів, необхідних документів (оригіналів або належним чином завірених копій) щодо закупівель товарів, робіт і послуг та їх розгляду й аналізу або шляхом виїзних перевірок (ревізій), які проводяться безпосередньо за місцезнаходженням розпорядника державних коштів. Однією з підстав для проведення позапланових виїзних перевірок даної форми фінансового контролю є надходження від правоохоронних органів звернень, що містять відомості, які вказують на допущені розпорядником державних коштів порушення вимог законодавства у сфері державних закупівель.

У разі ж виявлення при перевірці ознак злочину матеріали перевірки (ревізії) передаються до правоохоронних органів.

Що ж стосується правоохоронних органів, у тому числі органів міліції, в Законі України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" визначено, що вони "здійснюють державний нагляд та контроль у сфері закупівель в межах своєї компетенції, визначеної законами України". Так, наприклад, підрозділи ДСБЕЗ органів міліції згідно із Законом України "Про міліцію" та Постановою Кабінету Міністрів України "Про утворення Державної служби боротьби з економічною злочинністю" мають такий спектр повноважень, що дає можливість повноцінно здійснювати нагляд і контроль у сфері державних закупівель, а підрозділи служби боротьби з організованою злочинністю згідно із Законом України "Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю" - до того ж протидіяти посадовим зловживанням, що містять ознаки організованої злочинної діяльності.

Враховуючи те, що одним із пріоритетних завдань Міністерства внутрішніх справ є попередження розкрадань бюджетних коштів, органи міліції тісно співпрацюють з контролюючими органами, і органами ДКРС, зокрема, у забезпеченні прозорості здійснення державними установами закупівель за рахунок державних коштів, дотриманні ними визначеного законом принципу "запобігання проявам корупції". На жаль, у цій сфері досить поширеними і звичними сьогодні стали такі супутні негативні явища, як корупція, "відкати", проведення фіктивних тендерів та участь у торгах фіктивних фірм, монополістичні змови, так зване "кумівство", закупівля товарів, робіт і послуг за завищеними цінами, безпосередня участь посадових осіб, державних службовців та депутатів усіх рівнів і членів їх сімей у комерційній діяльності для одержання особистого чи корпоративного прибутку, надання пільг для своєї корпоративної групи з відтягненням державних ресурсів, використання посадовими особами, державними службовцями, депутатами, політичними діячами підставних осіб та родичів у комерційних структурах з метою здобуття особистого чи корпоративного прибутку, використання службового становища для маніпулювання інформацією з метою одержання особистої та корпоративної вигоди.

Слід зазначити, що з метою створення механізмів протидії зазначеним явищам протягом 2005-2006 років були прийняті зміни до законодавства, що регулює сферу державних закупівель, а також - до адміністративно-правового законодавства.

Законодавство, що регулює боротьбу з організованою злочинністю, відносить органи ДКРС і міліції до єдиної системи державних органів, які здійснюють боротьбу з організованою злочинністю, в тому числі по запобіганню встановленню корумпованих зв'язків зі службовими та посадовими особами, втягненню їх у злочинну діяльність при проведенні тендерних закупівель за рахунок державних коштів.

Щодо взаємодії контролюючих та правоохоронних органів, варто також зауважити, що хоча в статті 372 Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" чітко зазначається, що "порядок проведення іншими контролюючими органами перевірок (ревізій) щодо дотримання розпорядниками державних коштів вимог законодавства у сфері державних закупівель та взаємодії з правоохоронними органами визначається такими контролюючими органами з урахуванням рекомендацій Комісії" [4], однак до сьогодні відповідний порядок ні органами ДКРС, ні Рахунковою палатою не розроблено. Вважаємо, що найближчим часом вкрай необхідно спільними зусиллями фахівців-аудиторів, ревізорів та правоохоронців підготувати такий порядок, в тому числі механізм взаємодії цих органів, та подати на затвердження Урядові або, принаймні, затвердити його в установленому порядку у формі міжвідомчого наказу. Адже потреба у розробці механізму взаємодії органів фінансового контролю та правоохоронних органів викликана саме необхідністю у протидії злочинній діяльності посадових і службових осіб.

Зрозуміло, що одна лише наявність норм та механізмів протидії зловживанням, корупції та хабарництву у сфері державних закупівель не означає повне викорінення цих явищ. Потрібні реальні узгоджені дії не лише з боку органів державної влади, а й з боку самих учасників тендерних процедур.

Хоча відповідними новелами у законодавстві, у тому числі внесеними змінами до Кодексу України про адміністративні правопорушення, значно посилено адміністративну відповідальність за порушення порядку проведення закупівель, яка, зазвичай, є неспівставною із завданою державі шкодою, сучасний стан вказує на необхідність втілення заходів більш жорсткого реагування на порушення законодавства, що допускаються в першу чергу підконтрольними установами. Зазвичай, порушники відбуваються легким переляком від візиту правоохоронних органів або адміністративним стягненням, адже навіть звільнення з посади таких керівників чинне законодавство не дозволяє, так як це можливо лише за умови кримінально-правового провадження і рішення суду.

Ще одним дієвим інструментом контролю та запобігання порушенням у сфері закупівель є механізм досудового розгляду скарг учасників процедур міжвідомчою Комісією, до складу якої входять представники від Рахункової палати, Державної контрольно-ревізійної служби України, Державного казначейства України, Антимонопольного комітету України, Міністерства економіки України, профільного Комітету Верховної Ради України, до предмета відання якого належать питання регулювання ринку державних закупівель, Тендерної палати України. За результатами їх розгляду Комісія приймає відповідні рішення: про повне або часткове задоволення скарги, чим зобов'язує порушника усунути виявлені порушення відповідно до чинного законодавства; скасування незаконного рішення замовника; відміну процедури закупівлі; вчинення замовником інших дій, у тому числі пов'язаних з розробкою тендерної документації, оцінкою тендерних пропозицій, або приймає рішення про визнання скарги незадоволеною чи залишення її без розгляду. А у разі виявлення під час розгляду та аналізу документів і матеріалів щодо здійснення державних закупівель ознак злочину Комісія має право передавати такі документи та матеріали до правоохоронних органів. Проте, на нашу думку, все ж таки в даному випадку для уникнення зловживань з боку Комісії необхідно її зазначене право замінити на обов'язок.

Вказаний механізм є певним заходом впливу за порушення законодавства про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти, але стосується він виключно юридичних осіб.

Разом з тим, як свідчать наведені вище порушення порядку закупівлі, основною причиною їх виникнення є неправомірні рішення конкретних посадових і службових осіб.

Насправді, і сам чинний Закон України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти", і заходи зі здійснення поточного контролю силами ревізорів та працівників спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань координації закупівель товарів, робіт і послуг дають право говорити про існування різного роду корупційних схем у сфері закупівель за державні кошти. Метою Закону є, поряд з іншим, запобігання корупції у сфері закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти. Склад процедур, передбачених Законом при закупівлях за державні кошти, та спеціальні обмеження для осіб, уповноважених на виконання функцій держави, передбачених Законом України "Про боротьбу з корупцією", вказують на те, що найімовірнішим проявом корупційних діянь у цій сфері може бути сприяння посадовими особами, розпорядника державних коштів не зовсім законній підприємницькій діяльності фізичних і юридичних осіб - постачальників товарів, робіт і послуг.

Спокуса надати перевагу конкретному (запланованому) учаснику закупівель може виникнути при реалізації навіть, так званих, конкурентних процедур, наприклад, процедури попередньої кваліфікації учасників, за результатами якої замовник здійснює відбір претендентів для подальшої участі у процедурі закупівлі за багатьма критеріями, які він може встановити самостійно. Така ж сама ситуація можлива при проведенні торгів з обмеженою кількістю учасників, коли очікувана вартість товарів, робіт і послуг нижче 200 тис. євро, і ці процедури не потребують погодження з уповноваженим органом.

Як вірно зазначає П.Т. Хукаленко, "межі поля для корупційних діянь розсуваються, якщо "діри" у законі накладаються на низький рівень поточного контролю у процесі закупівель за державні кошти та слабку увагу органів, які ведуть боротьбу з корупцією, на ігнорування матеріалів КРУ, в яких зафіксовано порушення у сфері державних закупівель".

Досить часто в практичній діяльності зустрічаємо нарікання з боку фахівців контролюючих органів, у більшості випадків - органів ДКРС, на недостатнє реагування органів дізнання і досудового слідства міліції (ДСБЕЗ, ГУБОЗ) на матеріали перевірок у сфері державних закупівель, що містять, на погляд ревізорів, ознаки корупційних діянь посадових осіб, розпорядників бюджетних коштів.

Однак, на нашу думку, важко погодитись з більшістю таких зауважень, оскільки отримання, перевірка та реалізація інформації щодо корупційних діянь у досліджуваній сфері має низку специфічних особливостей, зокрема до деяких з них належать:

- доведення корупційності діянь розпорядників бюджетних коштів, в тому числі при проведенні тендерних процедур обов'язково передбачає проведення оперативно-розшукової роботи органами міліції;

- розкриття та розслідування злочинів, пов'язаних із корупцією, дуже утруднюється тим, що корупційні прояви у більшості випадках носять латентний характер;

- норми діючого на сьогодні антикорупційного законодавства настільки неоднозначні, що виявлене одне й те саме діяння з ознаками корупції фахівцями можуть кваліфікуватися і як адміністративний проступок і як кримінально-карний злочин. Це є однією з причин коли Закон України "Про боротьбу з корупцією" не спрацьовує і не виправдовує очікуваних результатів;

- невизначеність кола суб'єктів корупційних правопорушень, які підпадають під юрисдикцію вказаного Закону. Це, в свою чергу, негативно позначається на ефективності спільної діяльності правоохоронних і контролюючих органів у протидії вказаному явищу. Сьогодення вказує на необхідність в найкоротші терміни переглянути, в першу чергу, систему таких суб'єктів-правопорушників. На нашу думку, в цілому, можна погодитися з переліком суб'єктів відповідальності за корупційні правопорушення, який запропонований в проектах Закону України "Про засади запобігання та протидії корупції" від 11.09.2006 N 2113 та від 20.11.2006 N 2113-д, з урахуванням деяких рекомендацій Головного науково-експертного управління та наших зауважень. Зокрема, до суб'єктів відповідальності варто віднести наступні категорії посад:

1) службові особи, уповноважені на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, а саме: Голова Верховної Ради України та його заступники, Прем'єр-міністр України, інші члени Кабінету Міністрів України, Генеральний прокурор України, Голова Національного банку України, Голова Рахункової палати, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Голова Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

- народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

- державні службовці;

- посадові особи органів місцевого самоврядування;

- службові та посадові особи Збройних сил України та інших військових формувань;

- судді Конституційного Суду України, професійні судді, народні засідателі та присяжні;

- посадові особи правоохоронних органів;

- посадові та службові особи інших державних органів;

2) особи, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування, а саме:

- посадові особи юридичних осіб публічного права, які не зазначені у пункті 1, але одержують заробітну плату за рахунок державного чи місцевого бюджету;

- члени окружних та дільничних виборчих комісій;

- посадові особи, які постійно або тимчасово працюють в юридичних особах, отримують кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують державне чи комунальне майно;

- керівники політичних партій, їх обласних, міських, районних організацій та інших структурних утворень;

- посадові особи та співробітники міжнародних організацій, посадові особи іноземних держав;

3) посадові особи, які постійно чи тимчасово займають посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих або адміністративно-господарських обов'язків, чи спеціально уповноважені на виконання таких обов'язків, в юридичних особах (крім юридичних осіб, зазначених в абзаці четвертому підпункту пункту 2, фізичні особи - підприємці;

4) посадові особи юридичних осіб, фізичні особи, в тому числі фізичні особи-підприємці, - у випадках незаконного надання ними особам, зазначеним у пунктах 1 і 2, і/або за участю цих осіб іншим особам благ матеріального і/або нематеріального характеру.

Крім того, у процесі передачі органами ДКРС матеріалів перевірок при виявленні правопорушень органу дізнання міліції для прийняття рішення досить часто ревізори не в змозі розмежувати корупційні діяння від посадових злочинів. В результаті винуваті особи притягаються не до кримінальної, а до адміністративної відповідальності, чим не виправдовуються очікувані ревізорами результати та виникають з їх боку необґрунтовані нарікання на роботу правоохоронців.

Разом з тим, з окремими зауваженнями можна погодитися та пояснити їх "недостатньою кількістю висококваліфікованих оперативних співробітників і відсутністю професійного ядра служби, передусім, в системі органів внутрішніх справ, оскільки виявлення злочинів такого виду потребує високого рівня економіко-правових знань та практичного досвіду".

Варто зауважити, що при розробці нових законодавчих актів та внесенні змін і доповнень до діючих щодо питань протидії правопорушенням у сфері державних закупівель, в тому числі службовим та посадовим зловживанням і корупційним проявам, необхідно здійснювати одночасно з внесенням відповідних змін до інших законів, що регламентують як порядок здійснення фінансового контролю органами ДКРС, так і здійснення оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства органами міліції. Такий підхід дозволить налагодити дієву взаємодію правоохоронних та контролюючих органів, та покращити її ефективність, результативність.

Крім того, необхідно запровадити оновлені методики розслідування кримінальних справ та адміністративного провадження у справах про корупційні правопорушення у сфері державних закупівель.

Для боротьби з такими супутніми тендерним процедурам явищами, як корупція і зловживання, вважаємо за доцільне вжити наступних заходів:

- доповнити Кримінальний кодекс України, відповідно до міжнародних стандартів, поняттями активного і пасивного хабарництва. Зокрема, слід уточнити елементи хабарництва за посередництвом третьої особи, розмежувати правопорушення, пов'язані з пропозицією і вимаганням хабара, криміналізувати "торгівлю впливом";

- гармонізувати поняття "посадова особа", "службова особа" як у Кримінальному кодексі України, Кодексі України "Про адміністративні правопорушення", законах України "Про боротьбу з корупцією", "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти", так і в інших законодавчих актах. З одного боку, в кримінальному законодавстві необхідно передбачити таку категорію суб'єктів відповідальності, як "посадові особи", у зв'язку з чим розмежувати злочини на "посадові злочини" та "службові злочини", з іншого, - в адміністративному законодавстві - ввести категорію "службові особи". Дане питання також необхідно вирішити, урегулювавши та узгодивши норми суміжних законодавчих актів;

- проаналізувати і внести зміни в існуючі нормативні документи, що регулюють державні закупівлі, щодо доцільного обмеження довільності у прийнятті рішень посадовими особами закупівельних організацій по процедурах добору. Гарантувати, що до критеріїв відповідності для участі у державних закупівлях будуть включати відсутність судимості за злочини корупції. За умови забезпечення юридичного захисту чесної конкуренції - розглянути можливість створення і ведення бази даних компаній, що були засуджені за корупцію в системі державних закупівель в Україні або за кордоном, у рамках підтримки згаданих обмежувальних критеріїв. Необхідність полягає у створенні належної міжвідомчої інформаційної системи для забезпечення якісної взаємодії, обміну інформацією з інформаційними системами правоохоронних і контрольно-ревізійних органів;

- включити до планів спільних заходів органів ДКРС і органів міліції як на регіональному, так і на місцевому рівнях, що спрямовані на протидію організованій злочинності та корупції, пункти, якими передбачити посилення уваги правоохоронних органів до матеріалів контрольно-ревізійних управлінь (відділів), переданих останніми за результатами ревізій і перевірок підконтрольних установ у сфері державних закупівель з виявленими фактами зловживань та порушень законодавства посадовими і службовими особами.

Сподіваємося, що вжиття зазначених заходів сприятиме розвитку конкурентного середовища для здійснення закупівель за державні кошти та посиленню відповідальності розпорядників державних коштів за дотримання встановленого порядку закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти, а також забезпечить дієвість та ефективність державного фінансового контролю, його профілактичну спрямованість, зміцнення фінансової дисципліни в державі.

Таким чином, саме у здійсненні протидії негативним явищам при проведенні перевірок у сфері державних закупівель, що супроводжуються посадовими і службовими зловживаннями, корупційними проявами, в тому числі з ознаками організованої злочинності, взаємодія органів міліції і органів ДКРС має бути більш злагодженою та предметною.

3. Щодо проблем взаємодії державних контролюючих органів під час здійснення фінансового контролю зовнішньоекономічної діяльності

На сьогоднішній день система державного фінансового контролю в Україні, безперечно, має досить потужну структуру, хоча, на наш погляд, не зовсім повно та ефективно охоплює сучасні реалії економічного, політичного та соціального становища в країні як з правової, так і з організаційної точки зору. З року в рік статистика свідчить, що зовнішньоекономічна діяльність (далі ЗЕД) залишається однією із сфер, яка характеризується великою кількістю фінансових порушень, що у свою чергу завдають величезних збитків національній економіці.

Визначальне місце серед елементів державного фінансового контролю ЗЕД посідають суб'єкти контролю, які є найактивнішими складовими системи фінансового контролю. При цьому вибір підконтрольних об'єктів, місця, часу і технології контролю, прийняття рішень за результатами контролю тощо здійснюють переважно державні органи, функціями яких є спеціалізований фінансовий контроль.

В залежності від часу проведення державного фінансового контролю розрізняють попередній, поточний та наступний контроль. Попередній контроль має превентивний характер, оскільки здійснюється на стадії розгляду та прийняття відповідних законодавчих та нормативних актів, в яких закріплено процес провадження фінансового контролю державними контролюючими органами.

Так, попередній фінансовий контроль здійснюють Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України (затверджує нормативні акти, на основі яких здійснюється переміщення валютних цінностей через митний кордон України), Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку (визначає вимоги щодо емісії та обігу цінних паперів іноземних емітентів, надає дозволи на обіг цінних паперів українських емітентів за межами України, встановлює вимоги до допуску цінних паперів іноземних емітентів та обігу їх на території України).

Поточний фінансовий контроль здійснюється безпосередньо митними органами і полягає у перевірці дотримання суб'єктами господарювання правил перетину митного кордону. Основними завданнями Державної митної служби при цьому є: створення митної інфраструктури, яка забезпечує реалізацію завдань, поставлених перед митними органами; забезпечення економічної основи суверенітету і державної безпеки країни; поповнення бюджету шляхом стягнення податків, платежів та зборів при перетині митного кордону; участь у митно-банківському валютному регулюванні та контролю [1].

Наступний фінансовий контроль здійснює Державна податкова адміністрація шляхом контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обов'язкових платежів), а також неподаткових доходів, установлених законодавством.

Державний фінансовий контроль ЗЕД за напрямами здійснення можна класифікувати на валютний та податковий контроль.

Валютний контроль - це контроль за переміщенням юридичними та фізичними особами валютних цінностей (валюти України, іноземної валюти, платіжних документів та інших цінних паперів, виражених у вітчизняній чи іноземній валюті, банківських металів) через митний кордон України. Контрольні функції за операціями, пов'язаними з обігом валюти, покладені на Національний банк та Державну митну службу України.

Податковий контроль - це контроль за сплатою податків та зборів юридичними та фізичними особами, які переміщують через митний кордон України товари та інші цінності, які підлягають митному оподаткуванню. Саме цей контроль є надзвичайно важливим, оскільки найбільшу питому вагу серед порушень законодавства у сфері ЗЕД займають порушення щодо нарахування та справляння податків та зборів під час здійснення зовнішньоекономічних операцій.

Державний фінансовий контроль за нарахуванням і внесенням податків до бюджету здійснюють органи державної податкової служби, а за справлянням і перерахуванням податків до бюджету під час ввезення та вивезення товарів з митної території України - митні органи в порядку, узгодженому з центральним органом державної податкової служби України. Слід зазначити, що на цьому етапі здійснення фінансового контролю між цими контролюючими органами виникає багато непорозумінь, що викликані неврегульованостями на законодавчому та організаційному рівні.

Проблемні питання виникають вже на стадії планування перевірок фінансово-господарської діяльності суб'єктів ЗЕД контролюючими органами. Не зважаючи на те, що розроблено Порядок координації проведення планових виїзних перевірок органами виконавчої влади, уповноваженими здійснювати контроль за нарахуванням і сплатою податків та зборів (обов'язкових платежів) та Порядок взаємодії митних і податкових органів при здійсненні державного контролю за експортом окремих видів товарів суб'єктами зовнішньоекономічної діяльності, чіткого механізму співпраці в цих документах не викладено [2,3]. У них зазначається, що порядок взаємодії податкових і митних органів при організації та проведенні планових виїзних перевірок, зокрема щодо застосування процедури визначення суб'єкта господарювання, діяльність якого підлягає перевірці, встановлюється Державною податковою адміністрацією разом з Державною митною службою. Тут виникає питання, кому ж все ж таки надано пріоритетне право визначення об'єкту контролю.

Зауважимо, що планування таких перевірок здійснюється під час складання та узгодження планів-графіків проведення спільних перевірок на кожний квартал року. Але, на жаль, під час виникнення необхідності проведення позапланової перевірки, коли діяти треба негайно та оперативно, контролюючі органи не завжди узгоджують такі дії між собою та проводять такі перевірки одноосібно.

Отже, не дивлячись на велику кількість контролюючих органів, що здійснюють державний фінансовий контроль у сфері ЗЕД, розпорошення інтересів контролерів та нескоординованість їх дій суттєво знижує ефективність державного контролює за такими операціями. Тому розмежування функцій та координація дій під час проведення перевірок суб'єктів ЗЕД між контролюючими органами повинно бути першочерговим завданням під час врегулювання організації таких перевірок на законодавчому рівні.

Література

1. Митний кодекс України № 92-IV від 11.07.2002 р. // Відомості Верховної Ради (ВВР), 2002, № 38-39, ст.288.

2. Постанова Кабінету міністрів України "Про затвердження Порядку координації проведення планових виїзних перевірок органами виконавчої влади, уповноваженими здійснювати контроль за нарахуванням і сплатою податків та зборів (обов'язкових платежів)" від 21.07.2005 р. № 619 // www.rada.gov.ua.

3. Наказ ДМСУ та ДПАУ "Про затвердження Порядку взаємодії митних і податкових органів при здійсненні державного контролю за експортом окремих видів товарів суб'єктами зовнішньоекономічної діяльності" від 12.07.2004 р. № 512/387