Прокурорский надзор

19

Содержание

Введение

1. Надзорные функции органов прокуратуры

2. Прокурор в уголовном судопроизводстве

3. Прокурор в гражданском судопроизводстве

4. Прокурор в арбитражном судопроизводстве

Заключение

Список литературы

Введение

Преобразования, произошедшие в конце XX века в стране, реформирование государственного аппарата, качественные изменения общественной жизнедеятельности неминуемо затронули деятельность прокуратуры. Реформирование жизни общества вызвало рост преступности, массовые нарушения законодательства, незаконный передел собственности, повсеместные ущемление прав граждан, обнищание населения, экономическую дестабилизацию деятельности государства. В связи с этим перед Российской прокуратурой стоят задачи обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Однако в науке и литературе все чаще высказываются предложения о сокращении полномочий Российской прокуратуры, построении ее по образцу западных государств. Вновь принимаемое законодательство, в ряде случаев, препятствует нормальному и полноценному функционированию органов и учреждений прокуратуры, осуществлению ею своей главной - надзорной функции. Принятые в последние годы Уголовный, Гражданский и Арбитражный процессуальные кодексы качественно изменили статус прокурора в судопроизводстве, но способствовали и появлению ряда проблем правового регулирования, еще не нашедших глубокого освещения в юридической литературе и правоприменительной практике.

Этими обстоятельствами продиктована актуальность темы и цель данной работы - показать роль и место прокурорского надзора в становлении правового государства.

Исходя из обозначенной выше цели, в работе в качестве основных выделен нижеследующий перечень конкретных задач, направленных на определение роли и места прокурорского надзора: определить понятие и специфическую сущность предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законов; изучить практические вопросы прокурорского надзора, особенности и проблемы их правового регулирования в гражданском, арбитражном, уголовном процессе.

Объектом исследования является комплекс правоотношений, лежащих в основе реализации полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов в Российской Федерации.

Предметом исследования являются роль прокуратуры в сфере обеспечения законности и направления совершенствования организации прокурорского надзора за исполнением законов.

1. Надзорные функции органов прокуратуры

Прокурорский надзор за точным и единообразным соблюдением законов распространяется на широкую сферу государственной, общественной и частной деятельности. Их разнообразие объективно обуславливает необходимость выделения в рамках единого по сути своей прокурорского надзора определенных его участников или направлений. При этом единый в конечном счете объект надзора - законность соответствующей деятельности видоизменяется, приобретает «специализацию» с учетом конкретной деятельности поднадзорного объекта (структуры).

Прокуратура ввиду специфики своей деятельности и структуры объединяет усилия контролирующих органов: местных, региональных и центральных, а также деятельность органов исполнительной власти - федеральных и региональных, поскольку прокурор осуществляет надзор за исполнением всех законов, действующих на территории России. Это особенно важно, когда в стране резко увеличилось количество субъектов законотворчества. В этих условиях ни одна иерархическая структура органов исполнительной власти не может оптимально функционировать при наличии только контроля вышестоящих органов за исполнением законов нижестоящими учредителями. Такой контроль дополняется надзором за соответствием законам деятельности, а также правовых актов каждого звена данной структуры, осуществляемым соответствующим по уровню органом единой централизованной прокурорской системы.

Прокуратуру, в известной мере, можно рассматривать как системообразующее, саморегулируемое ядро государственного контроля. Надзирая в пределах своей компетенции за исполнением законов контролирующими органами, она консолидирует и активизирует их деятельность, способствует преодолению местных и ведомственных влияний на них, воздействия криминальных структур, их очищению (в том числе путем привлечения к уголовной ответственности) от недобросовестных и коррумпированных чиновников.

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации, как следует из ст. 2 Закона о прокуратуре, осуществляет:

- надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- надзор за исполнением законов судебными приставами;

- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

- координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Причем воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

Процессуальное положение прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации в различных судебных инстанциях при рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных дел, дел об административных правонарушениях регламентируются соответственно Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Гражданским процессуальным кодексом РФ, Арбитражным процессуальным кодексом РФ, Кодексом РФ об административных правонарушениях.

2. Прокурор в уголовном судопроизводстве

В силу самой природы Уголовно-процессуального кодекса РФ, затрагивающего интересы практически каждого гражданина очень важно, чтобы его нормы четко и недвусмысленно определяли круг участников уголовного судопроизводства, их права и обязанности.

Процессуальное положение прокурора в уголовном процессе, формы и методы его деятельности, задачи, решаемые в каждой отдельной стадии и его полномочия, определены в УПК РФ. Порядок уголовного судопроизводства, установленный Кодексом, является обязательным для органов прокуратуры.

В новом УПК РФ изменено процессуальное положение прокурора в судебном разбирательстве. В судебных стадиях прокурор утрачивает властно-распорядителные полномочия и участвует в ином процессуальном качестве, а именно как государственный обвинитель (ст. 5 УПК РФ), сторона в процессе. Деятельность прокурора, с одной стороны предопределена ее функциональным назначением, с другой не может не испытывать на себе влияния психологического фактора судебного разбирательства. Прокурор как участник процесса призван осуществлять обвинение в рамках его более широкой функции надзора. Это налагает особый отпечаток и на психологию поддержания им обвинения в суде.

Согласно УПК РФ, в качестве прокурора в уголовном процессе выступает Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры, их заместители и помощники, участвующие в уголовном судопроизводстве. Прокурор наделен равными процессуальными правами наряду с другими участниками судебного разбирательства. Но государственное обвинение занимает основное место среди других видов обвинений в судебном разбирательстве.

Несмотря на то, что в судебном разбирательстве направление деятельности прокурора - поддержание государственного обвинения, это не значит, что прокурор во всех случаях и во что бы то ни стало должен поддерживать обвинение. Поддерживая обвинение, прокурор руководствуется требованиями закона и своим внутренним убеждением, основанным на рассмотрении всех обстоятельств дела.

В соответствии со ст. 246 УПК РФ участие государственного обвинителя обязательно в судебном разбирательстве уголовных дел публичного и частно-публичного обвинения.

Государственное обвинение могут поддерживать несколько прокуроров. Прокурор представляет доказательства, участвует в их исследовании, излагает суду свое мнение по существу обвинения, высказывает суду предложения о применении уголовного закона и назначении подсудимому наказания (ст. 246 УПК РФ).

Таким образом, прокурор любого ранга, выступая государственным обвинителем, является представителем Генерального прокурора Российской Федерации, он - блюститель законности в уголовном процессе.

Широкими полномочиями прокурор обладает в стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования. В них он осуществляет уголовное преследование и надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия и для обеспечения режима законности в их деятельности реализует властно-распорядительные полномочия (ст. 1 и 27 Закона о прокуратуре).

Прокурор надзирает за законностью и обоснованностью возбуждения уголовных дел или сам возбуждает уголовное дело, осуществляет общее руководство расследованием, направляя его ход. Он вправе истребовать у органа дознания и следователя уголовное дело и материалы о преступлениях, давать указания о расследовании, отменять и изменять вынесенные ими в отступление от закона постановления, продлевать сроки расследования и содержания обвиняемого под стражей, возвращать дела для дополнительного расследования, передавать дела для расследования от одного следователя другому. Прокурор вправе принять к своему производству либо поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления (ст. 27 Закона о прокуратуре, ст. 37 УПК РФ). В этом случае прокурор не становится органом предварительного расследования, он остается прокурором.

Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц или ступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана прав и законных интересов граждан, общества и государства (п. 3 ст. 31 Закона о прокуратуре, ст. 27 УПК).

В тех случаях, когда прокурор не согласен с вынесенным в судебном заседании приговором, считает его незаконным и необоснованным, он вправе опротестовать судебное решение, вступившее в законную силу, в надзорном порядке. При этом принесение Генеральным прокурором Российской Федерации или его заместителем протеста на приговор, которым в качестве меры наказания назначена смертная казнь, приостанавливает его исполнение (ст. 34 Закона о прокуратуре).

В стадиях кассационного и надзорного производства участвующий в них прокурор поддерживает протест, принесенный им или другим полномочным на то прокурором, и высказывает свое мнение по поводу законности и обоснованности обжалованных решений. В стадиях исполнения приговора прокурор принимает меры к своевременному и законному обращению приговора к исполнению, вносит на рассмотрение суда вопросы, возникшие в связи с исполнением приговора, и участвует в рассмотрении судьей этих вопросов.

Установление в законе весьма важного положения о признании виновным и о применении уголовного наказания только судом делает судебное разбирательство центральной, решающей стадией уголовного процесса, а участие прокурора в судебном разбирательстве одним из важнейших участков его деятельности. Участие прокурора в суде является не только важной гарантией постановления судом законного и обоснованного приговора, но вместе с тем одной из форм его деятельности по предупреждению преступлений и пропаганде советского права.

Поддержание государственного обвинения в суде по уголовным делам является одним из приоритетных направлений прокурорской деятельности по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве. Судебная трибуна это трибуна особого рода, она доступна далеко не каждому прокурорскому работнику. Прокурор должен быть профессионально, а не только теоретически подготовлен к поддержанию государственного обвинения в суде.

3. Прокурор в гражданском судопроизводстве

1 февраля 2003 г. начал действовать третий по счету Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, он включает немало новых по сравнению с ГПК РСФСР 1964 г. Он изменил полномочия прокурора в гражданском судопроизводстве и потребовал от органов прокуратуры принятия дополнительных конкретных мер по обеспечению участия прокуроров в гражданском процессе для решения задач укрепления законности, защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований с учетом требований нового процессуального законодательства.

Как следует из Приказа Генерального прокурора от 2 декабря 2003 г. № 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве», прокурорам надлежит обеспечить участие в гражданском процессе, используя предоставленные ГПК РФ полномочия: по обращению в суд с заявлениями, указанными в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, как в порядке искового производства (исковые заявления), так и по делам, возникающим из публичных правоотношений, а также по делам, рассматриваемым в порядке особого производства.

В иных случаях вступать в процесс и давать заключения по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, если истец или ответчик по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы либо спор приобрел особое общественное значение в субъекте Российской Федерации или муниципальном образовании.

Прокурорам предписано активно использовать предоставленное ч. 1 ст. 45 ГПК РФ право на обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина подавать только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Представлять доказательства, подтверждающие невозможность предъявления иска самим гражданином.

В соответствии с ч. 3 ст. 45 ГПК РФ обязательное участие прокурора в первую очередь предусмотрено в рассмотрении дел:

- о выселении без предоставления другого жилого помещения;

- о восстановлении на работе в связи с прекращением трудового договора;

- о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина при исполнении трудовых и служебных обязанностей, а также в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Прокуроры должны вступать в процесс и давать заключения по делам, к которым относятся: дела об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 252 ГПК РФ), о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 260 ГПК РФ), об усыновлении и отмене усыновления (ст. ст. 125, 140 СК РФ, ст. 273 ГПК РФ), о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 278 ГПК РФ), об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ст. 284 ГПК РФ), об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288 ГПК РФ), о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством (ст. 304 ГПК РФ), о лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав (ст. ст. 70, 72, 73 СК РФ), об обязательном обследовании и лечении (о госпитализации) больных туберкулезом (ст. 10 Федерального закона «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»).

Заметим, что процессуальные возможности прокурора были предметом дискуссий, проходивших и при разработке вариантов проектов ГПК РФ, и при их обсуждении учеными и практиками на многочисленных конференциях, и при чтении их в Государственной Думе. Однако жизнь подтверждает, что дискуссии далеко не всегда приводят к оптимальным решениям. К сожалению, это касается не только процессуальных возможностей прокурора, оказавшихся существенно урезанными, причем без достаточных научных обоснований, но и прав граждан при их обращении за судебной защитой, к которым законодатель в новом ГПК предъявляет повышенные требования в плане доступа к правосудию (форма и содержание искового заявления, освобождение от уплаты государственной пошлины, сокращенные надзорные сроки и т. д.).

В случае обращения прокурора в защиту законных интересов гражданина прокурор должен обосновать, почему гражданин лично не может предъявить иск (абз. 2 ч. 3. ст. 131 ГПК РФ). Возникает вопрос: какое обоснование должен предоставлять прокурор, предъявляя иск в защиту прав и интересов гражданина?

Анализ состояния законности в гражданско-правовой сфере за последние годы по материалам судебной и прокурорской практики показывает, что нарушения законности в рассматриваемой сфере, к сожалению, не сокращаются, а увеличиваются. Таким образом, вполне очевидно, что деятельность прокуратуры по защите прав граждан в гражданском судопроизводстве еще долго будет оставаться актуальной и значимой.

4. Прокурор в арбитражном судопроизводстве

Деятельность прокурора за соблюдением конституционных прав граждан в арбитражном процессе, по мнению исследователей, является специфической формой государственного воздействия на состояние законности в экономической сфере. Автор подчеркивает, что вхождение прокурора в арбитражный процесс (на условиях безусловного соблюдения равноправия сторон) не умаляет его особого правового статуса как представителя государства, призванного стремиться всей своей деятельностью к обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод граждан, законных интересов общества и государства. Предлагается расширить перечень исков и заявлений, с которыми вправе обратиться в арбитражный суд прокурор и более того сделать данный перечень открытым.

В качестве комментария к этой позиции следует отметить, что введенный в действие Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ не предусматривает возможности истребования дел из арбитражного суда должностными лицами органов прокуратуры. Вместе с тем согласно статье 40 Кодекса прокурор, обратившийся в арбитражный суд в случаях, предусмотренных Кодексом, является лицом, участвующим в деле.

Полномочия прокурора по участию в арбитражном процессе осуществляются путем предъявления в арбитражные суды указанных в части 1 статьи 52 АПК РФ: заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; исков о признании недействительными сделок, а также исков о применении последствий недействительности ничтожных сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований.

Вступать в дела указанных категорий в порядке части 5 статьи 52 АПК РФ на любой стадии арбитражного процесса в целях обеспечения законности.

При решении вопроса о необходимости вступления в дело прокуроры должны исходить из его актуальности и сложности.

При наличии оснований, установленных в части 2 статьи 198 АПК РФ, необходимо обращаться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей.

Согласно приказа Генерального прокурора от 5 июня 2003 г. № 20 «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве», основными обязанностями прокуроров, обеспечивающих участие в арбитражном процессе, являются:

- рассмотрение поступивших из других подразделений данной прокуратуры и подчиненных прокуратур материалов, требующих реагирования в форме исков или заявлений в арбитражные суды; оформление исковых заявлений (заявлений); направление исковых заявлений (заявлений) согласно установленным правилам подсудности споров;

- участие в рассмотрении дел, возбужденных по искам и заявлениям прокуроров, в арбитражных судах первой инстанции; апелляционное и кассационное обжалование решений, определений и постановлений по этим делам; участие в их рассмотрении в апелляционной и кассационной инстанциях;

- рассмотрение обращений о вступлении в дела, возбужденные по указанным в части 1 статьи 52 АПК РФ искам и заявлениям иных лиц;

- участие в рассмотрении дел, возбужденных по искам и заявлениям иных лиц, в случае принятия Генеральным прокурором Российской Федера-ции или его заместителем, прокурором субъекта Российской Федерации (его заместителем) решения о вступлении в дело в порядке части 5 статьи 52 АПК РФ в арбитражных судах первой, апелляционной и кассационной инстанций;

- апелляционное и кассационное обжалование решений, определений и постановлений по этим делам;

- участие в рассмотрении дел, возбужденных на основании заявлений прокуроров о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

- рассмотрение обращений о проверке вступивших в законную силу судебных актов по арбитражным делам, указанным в статье 52 АПК РФ, от лиц, участвующих в деле, а также от лиц, не привлеченных к участию в деле, если суд принял решение об их правах и обязанностях;

- изучение по поручению Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурора субъекта Российской Федерации (заместителя прокурора) в арбитражном суде дел, указанных в статье 52 АПК РФ, судебные акты по которым могут быть пересмотрены в порядке надзора; подготовка представлений о пересмотре в порядке надзора незаконных судебных актов;

- анализ, изучение и проверка работы подчиненных прокуратур;

- координация работы подразделений аппарата по подготовке и предъявлению исков и заявлений; распространение передового опыта, участие в мероприятиях по повышению деловой квалификации работников прокуратуры.

Заключение

Для обеспечения наиболее действенного надзора за законностью в определенных сферах государственной и общественной деятельности единый прокурорский надзор разделен на специализированные отрасли. Отрасли прокурорского надзора - это основные направления деятельности прокуратуры, имеющие специфические задачи, объекты, формы и методы надзора.

Но отраслевая дифференциация не противоречит единой природе прокурорского надзора. Отрасли надзора взаимосвязаны между собой. Эта связь существенная, диалектическая, вытекающая из особенности целостной системы, которая состоит в наличии в ней внутренней организации, представляющей собой специфический способ взаимосвязи, взаимодействия образующих ее компонентов. В качестве целостной системы можно представить как совокупность прокурорских органов, так и весь комплекс многогранной надзорной деятельности прокуратуры.

Задачи каждой отрасли прокурорского надзора закреплены в соответствующих статьях Закона о прокуратуре Российской Федерации и конкретизированы в отраслевых приказах Генерального прокурора России. Осуществляя надзор за исполнением законов в определенной отрасли, прокурор выполняет как общие задачи прокурорского надзора, так и вытекающие из них непосредственные задачи, стоящие перед данной отраслью надзора.

При рассмотрении вопроса о статусе прокурора в гражданском судопроизводстве обращает внимание тот факт, что вновь принятый ГПК РФ недостаточно четко определил роль и процессуальное положение прокурора в судебном процессе. Прокурора следует рассматривать не как процессуального истца, а именно как прокурора. Ст. 42 ГПК РФ посвящена регламентации статуса именно прокурора, а не процессуального истца. Исходя из положений ГПК РФ (ч. 2 ст. 38) истцом признается лицо, в интересах которого начато дело. У прокурора отсутствует какой-либо собственный интерес в деле, что является одной из особенностей его статуса.

Исследование вопроса о статусе прокурора в арбитражном судопроизводстве показало, что участие прокурора в арбитражном процессе является специфической формой государственного воздействия на состояние законности в экономической сфере. Можно подчеркнуть, что вхождение прокурора в арбитражный процесс (на условиях безусловного соблюдения равноправия сторон) не умаляет его особого правового статуса как представителя государства, призванного стремиться всей своей деятельностью к обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод граждан, законных интересов общества и государства.

УПК РФ регламентирует процессуальное положение прокурора в судебном разбирательстве. В судебных стадиях прокурор утрачивает властно-распорядителные полномочия и участвует в ином процессуальном качестве, а именно как государственный обвинитель, сторона в процессе.

Широкими полномочиями прокурор обладает в стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования. В них он осуществляет уголовное преследование и надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия.

В целом, роль и значение прокурорского надзора в построении правового государства в России не вызывает сомнений.

Список литературы:

Нормативные акты

1. Конституция Российской Федерации

2. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации