Административно-правовые режимы

Содержание

Введение

Глава 1: Общая характеристика административно-правовых режимов и их правовое регулирование

1.1 Понятие и правовое регулирование административно-правовых режимов

1.2 Значение административно-правовых режимов в обеспечении государственной безопасности страны

Глава 2: Основные виды административно-правовых режимов и основания их введения

2.1 Административно-правовой режим чрезвычайного положения

2.2 Административно-правовой режим военного положения

Заключение

Список литературы

Введение

Не способствует развитию положительных результатов в преобразовательных процессах и нестабильность законодательства. Бурное нормотворчество органов законодательной власти на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации на фоне резкого падения уровня жизни значительной части населения также выступает в качестве дестабилизирующего фактора. В этих условиях повышается актуальность мероприятий государства по обеспечению нормального функционирования государственных и общественных институтов, защите личной безопасности граждан, поддержанию общественной безопасности и укреплению правопорядка.

Не менее важен, в связи с этим, вопрос о предупреждении и своевременном пресечении острых социальных конфликтов, ликвидации последствий природных и техногенных катастроф.

Явлением правовой жизни, обеспечивающим безопасность личности, общества и государства, следует считать административно-правовые режимы.

Предлагаемая к вашему вниманию курсовая работа, основываясь на действующем законодательстве и различных теоретических пособиях, рассматривает вопросы связанные с административно-правовыми режимами Российской Федерации

В данной курсовой работе, прежде всего, рассматривается понятие, содержание сущность административно-правового режима как социально-правового явления. Помимо этого дается классификация административно-правового режима и их значение в обеспечении государственной безопасности страны.

Данная проблема, т. е. значение административно-правового режима в обеспечении государственной безопасности страны, рассматривается в курсовой работе отдельным вопросам. Этот вопрос, т.к мы являемся пограничниками и охраняем непосредственно государственную безопасность, я решил раскрыть через режим Государственной границы.

Отдельно рассматривается проблемы военного положения, интерес к которому в последнее десятилетие существенно ослаб. Вместе с тем геополитическая ситуация отнюдь не дает поводов для подобного отношения, поэтому особое место в работе отведено вопросу административно-правового режима военного положения.

Большое внимание уделено также и административно-правовому режиму чрезвычайного положения. Подобный подход обусловлен прежде всего тем, что данная разновидность административно-правового режима неоднократно вводилась на территории России и, к сожалению, далеко не всегда приносила желаемые результаты. Кроме того, актуальность вопроса об обеспечении административно-правового режима чрезвычайного положения в последние годы значительно возросла. Боевые действия в Чеченской Республике, террористические акты в Беслане, Москве и другие чрезвычайные ситуации обусловливают подробный анализ оснований введения и содержания административно-правового режима чрезвычайного положения.

Характеризуя выше сказанное считаю, что в данной курсовой работе я коснулся все проблемы данной мне темы. Разумеется не рассчитываю на всеобъемлющий охват теоретических вопросов и практических проблем административно-правовых режимов, существующих в настоящее время. Разработка каждого из них должна составить предмет отдельных самостоятельных исследований.

Глава 1: Общая характеристика административно- правовых режимов и их правовое регулирование

1.1 Понятие и правовое регулирование административно правовых режимов

В жизни невозможно избежать ситуаций произвольного изменения состояния общественных отношений, которые находятся в сферах действия органов исполнительной власти и регулируются административным правом. Такого рода изменения могут быть значительными и малозначительными, ожидаемыми или неожиданными для органов государственной власти. Кроме того, они могут носить позитивный или негативный характер.

В случае, если ожидаемые изменения носят позитивный и значимый для общества характер, задачей органов исполнительной власти становится их поддержка и дальнейшее развитие. Например, всплеск деловой активности, возникший вследствие прогнозируемых или случайных изменений рыночной конъюнктуры в современных условиях длящегося экономического кризиса наверняка должен быть поддержан специальными мерами органов власти.

Напротив, если ожидаемые изменения несут за собой ощутимые негативные последствия или влекут нарушения норм права, то задачей органов государства становится нормализация вышедшей из-под контроля ситуации. Если изменения незначительны, то они преодолеваются обычными мерами государственно-управленческой практики. Примером может служить осуществляемая органами исполнительной власти борьба с преступностью или меры по поддержанию общественного порядка в случаях, когда криминогенная ситуация находится в контролируемых органами государства пределах и существенно не изменяется. Если же негативные изменения приобретают неконтролируемый характер и не могут быть преодолены обычными мерами, органы государственной власти должны иметь в своем арсенале особые, существенно отличающиеся от обычных меры государственно-управленческого (административно-правового) воздействия, совокупность которых принято характеризовать понятием административно-правовых режимов.

Административно-правовые режимы¹¹ Ю.М.Козлова, Л.Л.Попова Административное право стр.467. -- это комплекс государственно-управленческих и административно-правовых мер, существенно отличающихся от тех, которые применяются органами государственной власти и в их числе органами власти исполнительной в нормальных условиях функционирования. Необходимость применения административно-правовых режимов -- мера вынужденная и относится к особым ситуациям в функционировании органов исполнительной власти и иных субъектов административного права.

Кроме этого определения существует множество других определений административно-правовых режимов. Так, например: В.В. Ласточкин определяет понятие административно - правового режима как совокупность правовых установлений и необходимых организационных управленческих мероприятий, обеспечивающих порядок реализации отдельными гражданами своих соответствующих прав и обязанностей, а также такой порядок деятельности государственных органов и общественных объединений, который наиболее адекватно отвечает интересам обеспечения безопасности и охраны общественного порядка на данном строго ограниченном участке государственного управления.

Аналогичным является определение административно -правового режима, данное И.С. Розановым, который сформулировал его как установленную в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных условиях (ситуациях) обеспечения и поддержания суверенитета и обороны государства, интересов безопасности и охраны общественного порядка специально созданными для этих целей службами государственного управления.

Исходя из названных определений, можно заключить, что необходимость административно-правовых режимов обусловлена главным образом наличием существующей опасности разного рода подрывной, террористической деятельности, различных экстремистских организаций, а также спецслужб иностранных государств. В современных условиях Государство вынуждено предпринимать необходимые усилия по обеспечению своей внешней безопасности и прибегать к внутригосударственным общим мерам, создающим не- обходимые условия для воспрепятствования тем или иным акциям подрывной или преступной деятельности.

Общей целью и главным предназначением административно-правовых режимов является создание на пути правонарушителей надежных правовых барьеров, которые бы серьезно затрудняли, а в ряде случаев и полностью исключали достижение преступных целей.

Характерными признаками В.Б.Рушайло Административно-правовые режимы 2000 года стр 21 административно-правовых режимов являются:

-определенное специальными нормами права поведение физических, должностных и юридических лиц;

-вынужденная детальная регламентация деятельности государственных органов и общественных объединений;

-введение некоторых дополнительных правил или изъятий из общеобязательных правовых норм;

-установление особого контроля за надлежащим соблюдением правопорядка в сфере действия особого режима и установление некоторых ограничительных мер.

Основное и главное в административно-правовых режимах - предупреждение или затруднение преступной и иной противоправной деятельности в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности.

Детальное содержание режимных мероприятий, входящих в различные виды правовых и административно-правовых режимов, определяется их целевым назначением, характером и особенностями той деятельности отдельных лиц, учреждений и организаций, которая является объектом режима. Однако при всем многообразии режимных мероприятий, обусловленных различием объектов, исходя из единства их целевого назначения, можно выделить некоторые типовые элементы, определяющие содержание всех административно-правовых режимов именно как мер режимных.

Так, в содержании административно-правового режима следует выделить: его целевое назначение, правовые принципы, объект административно-правового регулирования, юридическое положение субъектов, административно-правовой инструментарий

Рассмотрим каждый типовой элемент определяющий содержание всех административно-правовых режимов поподробнее.

1. Административно-правовой режим устанавливается в целях обеспечения взаимодействия государственной администрации и частных лиц на основе права, поскольку он сопровождает деятельность органов и должностных лиц государственной администрации при их взаимодействии с гражданами и организациями, а также между ее звеньями при реализации ими своих функциональных обязанностей и регулировании ими различных социальных объектов и процессов.

В связи с этим названный режим может быть обозначен как общий режим деятельности государственной администрации. Он рассчитан на повседневную административную деятельность, типичные социально-управленческие ситуации. В то же время, когда требуются специальные, особые меры исполнительной деятельности, применяемые на строго определенной территории в отношении определенного объекта или предмета, устанавливаются специальные административно-правовые режимы.

2. Для административно-правового режима характерны общеотраслевые принципы государственного управления, являющиеся внутренним стержнем, направляющим началом организации административно-правовых отношений. Это - своеобразные ориентиры для юридически значимых вариантов поведения. Они имеют универсальный характер и распространяются на все сферы административно-правового регулирования. Особенно важно соблюдение этих принципов в нормотворческой и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти. В зарубежной юридической литературе, как уже выше отмечалось, административный режим определяется как режим общего права публичной власти, который включает в себя четыре принципа В.Б.Рушайло Административно-правовые режимы стр.28.

Первый - это принцип разделения административных и судебных властей, который определяет круг вопросов, не входящих в юрисдикцию общего суда, пределы юрисдикции административного судьи и сферу применения административного права с оговоркой о наличии пробелов в юрисдикции.

Второй принцип касается особого режима административных актов. С одной стороны, администрация обладает правом принятия исполнительных решений, то есть издания в одностороннем порядке нормативных актов, порождающих правовые последствия без согласия частных лиц, на которых они возлагают обязанности. С другой стороны, администрация располагает особыми прерогативами при заключении контрактов, подчиненных действию административного режима. Эти принципы относятся к привилегиям администрации, два других - к обязанностям администрации.

Третий принцип - это принцип законности, который обязывает администрацию уважать право.

Четвертый принцип состоит в ответственности публичной власти, в силу которой публичные юридические лица должны возмещать ущерб, причиненный по их вине либо в силу иных причин.

В российском административном праве в качестве административно-правовых принципов выступают принципы законности, обязательного наличия субъекта административной власти, односторонне властного принятия управленческих решений, специальной юридической ответственности государственных органов и должностных лиц, особого порядка рассмотрения споров в сфере государственного управления.

3. Элементом административно-правового режима является объект в который включаются те отношение которые фактически попали под действие административно-правовых норм так как режим - это всегда результат воздействия состояние упорядочности социальных связей.

Поскольку административно-правовое регулирование может распространяться на отношения, находящиеся в пограничных, сопряженных со сферой управления областях, надо быть очень осторожным при выборе конкретного объекта административно-правового режима. Известны случаи, когда в сферу его воздействия попадали частноправовые по характеру отношения, что приводило к изменению их внутреннего содержания

4. Одним из основных элементов административно-правового режима является юридическое положение субъектов. Участники административно-правовых отношений в силу специфики управления занимают социально неоднородные позиции.

Поскольку административное право закрепляет подобное положение, это ставит их в неравные условия, в отношения субординации, где субъект, наделенный юридически властными полномочиями, реализует их посредством принятия односторонне обязательных управленческих решений.

Но административно-правовой режим, предоставляя субъекту административной власти юридические прерогативы, обязан сосредоточить на властном полюсе «систему противовесов». Речь идет о юридической связанности государственной администрации в возможности выбора свободного поведения в тех сферах, где, с одной стороны, реализуются конституционные права и свободы, а с другой - действия администрации не должны выходить за рамки закона.

5. Административно-правовой режим позволяет рассмотреть административно-правовой инструментарий в комплексном сочетании с принципами и юридическим положением субъектов отрасли административного права. Стержнем административно-правовых средств является метод правового регулирования - централизованное, императивное воздействие на общественные отношения. Недостаточно сказать, что это метод «власти-подчинения», поскольку содержание административно-правовых отношений гораздо многообразнее, а составляющая их субординация реализуется при помощи различных юридических приемов.

Административно-правовой режим знает и дозволительный тип правового регулирования, касающийся осуществления гражданами определенных конституционных прав в сфере управления. Им корреспондирует обязанность государственных. органов обеспечить для этого надлежащие условия.

В условиях административно-правового режима существенной мере изменяется правовой статус оказавшихся в сфере действия режима субъектов право. Объем административно-правового регулирования, в том числе и затрагивающего другие отросли значительно возрастает. Соответственно органы исполнительной власти путем расширения сферы управленческих воздействий значительно усиливают свае влияние на институты гражданского общества, причем в некоторых случаях могут наблюдаться и элементы огосударствление этих институтов с выраженным акцентом на прямое администрирование со стороны государства. таким образом, действие административно-правового режима имеет своей основой ощутимое изменение правового положения субъектов административного права.

Нельзя также не отметить, что в каждом из существующих режимов такого рода изменения имеют общие черты, состоящие в том, что баланс прав и обязанностей этих субъектов по отношению к обычному состоянию общественных отношений смещается в сторону усиления полномочий органов исполнительной власти и ограничения прав и даже возложения новых обязанностей на других субъектов административного права.

В этой связи необходимо иметь в виду, что ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации запрещает издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина. В то же время ч. 3 той же статьи устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Именно это конституционное положение является базовым для установления существующих и появления новых административно-правовых режимов.

Анализируя данную норму, следует особо подчеркнуть, что основания ограничения прав и свобод человека и гражданина урегулированы Конституцией РФ исчерпывающим образом. Соответственно административно-правовые режимы также не могут иметь иных оснований и направленности их применения. Кроме того, умаление прав и свобод граждан по перечисленным в Конституции РФ основаниям возможно только на основе федерального закона, что также ставит значительные ограничения для создания и применения административно-правовых режимов органами государства и особенно органами исполнительной власти.

Все административно- правовые режимы регулируются специальными нормативно правовыми актами. Для каждого режима существует определенный закон: «ФКЗ о чрезвычайном положении» ФЗ « о военном положении», закон российской, федерации « о закрытых территориальных образованьях», закон РФ « о государственной тайне» закон РФ « о государственной границе» и другие. В этих нормативно правовых актах содержатся цель, условия, назначение, порядок и основания введения определенного режима.

Таким образом, все административно-правовые режимы устанавливаются определенными нормативно-правовыми актами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства

1.2 Значение административно-правового режима в обеспечении государственной безопасности страны

Прежде тем как говорить о значении административно-правового режима в обеспечении государственной безопасности страны я бы хотел коснутся вопроса о безопасности. Раскрыть, что такое безопасность, ее субъекты, угрозы и обеспечение безопасности.

Безопасность - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

К основным объектам безопасности относятся:

- личность - ее права и свободы;

- общество - его материальные и духовные ценности;

- государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.

Основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Государство в соответствии с действующим законодательством обеспечивает безопасность каждого гражданина на территории России. Гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами, государством гарантируется защита и покровительство.

Граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством РФ, законодательством республик в составе РФ, нормативными актами органов государственной власти и управления краев, областей и автономных округов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере. Государство обеспечивает правовую и социальную защиту Основываясь на положениях Конституции Российской Федерации, представляется возможным констатировать, что цель введения режима чрезвычайного положения - обеспечение безопасности граждан и защита конституционного строя. Поэтому в экстремальных условиях органы государственной власти принимают чрезвычайные меры.

Вместе с тем необходимо отличать понятие «устранение угрозы безопасности» от понятия «нормализация обстановки и восстановление законности». В частности, причины, породившие необходимость принятия чрезвычайных мер, могут быть нейтрализованы достаточно быстро. Однако разрешение социальных коллизий и приведение нормативно-правовых актов в соответствие с новыми реалиями занимает значительно больше времени.

Цель¹¹ Ф.К.З. «О чрезвычайном положении» ст. 2 от 30 мая 2001г введения режима чрезвычайного положения во многом определяет его содержание. Так, согласно ст. 2 Закона РФ «О чрезвычайном положении» целью введения чрезвычайного положения является скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи.

Режим чрезвычайного положения вводится для защиты государственного и общественного строя, прав и интересов граждан от угрожающих им различного рода внутренних посягательств. Отсюда цель введения режима чрезвычайного положения заключается в ликвидации потенциальной возможности возникновения или рецидива любой чрезвычайной ситуации.

Представляется необходимым сразу уточнить, что под чрезвычайной ситуацией нами понимается система конкретных экстремальных обстоятельств, возникающих вследствие неблагоприятного воздействия факторов природного, техногенного, политического, военного и иного социального характера. В условиях режима чрезвычайного положения органам государственной власти предоставляются особые полномочия, которые необходимы для нормализации сложившейся обстановки, восстановления законности и правопорядка, устранения обстоятельств, послуживших основанием для введения указанного режима на соответствующей территории.

Вопрос о необходимости введения режима чрезвычайного положения решается в зависимости от конкретных обстоятельств, сложившихся на той или иной территории, государства в целом

В Проекте федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» в качестве обстоятельств, которые могут по служить основаниями для введения режима чрезвычайного положения, указываются:

Чрезвычайные ситуации социально-политического и криминогенного характера, выразившиеся в попытках захвата или присвоения власти, насильственного изменения конституционного строя или его основ; террористические акты, блокада отдельных местностей; массовые беспорядки; межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насилием, угрожающие жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности государственных и общественных институтов.

2. Чрезвычайные ситуации техногенного, экологического и природного характера, в том числе эпидемии и эпизоотии, сложившиеся в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущих повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружаю щей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения, требующие масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ гражданам, общественным и иным организациям и объединениям, оказывающим содействие в обеспечении безопасности в соответствии с законом.

Угроза безопасности - это совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства.

Реальная и потенциальная угроза объектам безопасности, исходящая от внутренних и внешних источников опасности, определяет содержание детальности по обеспечению внутренней и внешней безопасности.

Безопасность достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности общества и государства.

Для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов безопасности в Российской Федерации разрабатывается система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определяются основные направления деятельности органов государственной власти и управления в данной области, формируются или преобразуются органы обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью.

Для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства в системе исполнительной власти в соответствии с законом образуются государственные органы обеспечения безопасности.

Итак, перейдем на значение административно-правового режима в обеспечении государственной безопасности страны. Здесь можно сказать, что все административно-правовые режимы устанавливаются в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Данный вопрос я хочу раскрыть непосредственно через один из режимов, обеспечивающих государственную безопасность страны - “Режим государственной границы”.

Процесс упрочения государственного суверенитета происходит по многим направлениям: утверждение ее как полноправного субъекта международных отношений, формирование российского законодательства в соответствии с современными социально-экономическими и политическими реалиями, формирование вооруженных сил, создание полноценного механизма государственной власти, построенного на принципе разделения законодательной, исполнительной и судебной деятельности, наполнение реальным содержанием федеративной формы государственного устройства. В одном ряду с магистральными направлениями государственного строительства стоит деятельность по совершенствованию режима Государственной границы Российской Федерации.

Российская Федерация проявляет постоянную заботу об обеспечении государственной безопасности страны. При этом она исходит прежде всего из международно-правового принципа нерушимости границ, тесно связанного с принципом территориальной целостности государства. Одним из элементов этого принципа является неприкосновенность границ, что означает недопустимость каких-либо посягательств на границы государства, а также недопустимость пересечения границы без разрешения соответствующих властей и договоренности государств. Охрану Государственной границы осуществляют органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации путем проведения войсковых, оперативных, инженерных и режимных мероприятий, реализуемых в пределах пограничной зоны, в пунктах пропуска через Государственную границу, в административных районах, прилегающих к границе, а при необходимости и за их пределами.

Для определения путей совершенствования административно-правового режима Государственной границы Российской Федерации следует вначале сформулировать задачи пограничной политики.

Так, в Основах пограничной политики России утверждены в качестве основных следующие задачи:

- создание условий для обеспечения суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, ее пограничной безопасности:

- совершенствование международно-правового оформления Государственной границы;

- межгосударственное сотрудничество по предотвращению военной опасности, кризисов и конфликтов в пограничном пространстве России;

- противодействие экологической и демографической экспан сии на территорию России со стороны других государств;

- предотвращение попыток международной изоляции России со стороны отдельных государств и военно-политических блоков, исходя из национальных интересов государства в пограничном пространстве;

- обеспечение интересов и безопасности России на внешних границах государств - участников Содружества Независимых Государств (СНГ) на основе международных договоров.

В Основах пограничной политики сформулированы также и основные направления пограничной политики: совершенствование международно-правового оформления Государственной границы Российской Федерации; обеспечение пограничной безопасности России; развитие межгосударственного пограничного сотрудничества; обеспечение национальной и коллективной безопасности на внешних границах государств-участников СНГ; развитие социально-экономической и духовной основы жизнедеятельности приграничных районов России; формирование и развитие системы научных знаний в области пограничной политики.

Сложность и ответственность этой задачи невозможно переоценить. Поэтому анализ административно-правового режима Государственной границы сегодняшнего дня невозможен без глубокого осмысления самой границы как объективного явления в природе, обществе и мышлении, а также без исследования истории данного феномена в общественном развитии России. Такое осмысление дает возможность не только объяснить существующее положение на границах Российской Федерации, но и спрогнозировать основные тенденции развития пограничных отношений, создать методологическую базу для управленческой деятельности, составной частью которой является правовое регулирование, осуществляемое государством на его границах.

В этой связи представляется необходимым обратиться к анализу законодательства, устанавливающего и регулирующего правовой режим на Государственной границе нашей страны. Уместно также подчеркнуть, что концентрация значительной части интересов Российской Федерации в ее пограничных пространствах обусловила необходимость создания здесь единого правового поля, обеспечивающего легитимность надежного функционирования системы безопасности России.

В разработке законов Российской Федерации, касающихся режима Государственной границы, применен «блок» законов, регулирующих все стороны защиты интересов России на ее Государственной границе. Такой подход, как показала практика, себя оправдывает. Он помогает физическим и юридическим лицам легче ориентироваться в правовом пространстве, а исполнительным и судебным органам - реализовывать нормы права по обеспечению границ, защите интересов личности, общества и государства.

При разработке указанного блока нормативных актов важно исходить из реальных условий и обстановки, сложившейся на Государственной границе России. А она неоднозначна. Так, в военно-политической области отмечаются активизация разведывательно-подрывной деятельности спецслужб с территории сопредельных государств, обострение территориальных проблем с государствами ближнего и дальнего зарубежья. В экономической области центр тяжести перемещен на решительное пресечение расхищения национальных богатств России, особенно в примыкающих к границе исключительной экономической зоне и зоне континентального шельфа. В социально-этнической области возрастает опасность расширения межнациональных вооруженных конфликтов и дестабилизации обстановки в приграничных регионах и ряде государств ближнего зарубежья. Нарастают миграционные потоки через границу в Северо-западном, Северокавказском, Среднеазиатском и Дальневосточном регионах. Возросла опасность переноса на территорию Российской Федерации эпидемий и особо опасных инфекционных заболеваний,

экологического загрязнения. В связи с этим принятые нормативные акты по вопросам охраны Государственной границы по ряду направлений требуют дальнейшего совершенствования, что вполне закономерно в условиях бурно меняющейся обстановки.

Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г. в ст. 1 дает следующее определение Государственной границы: «Государственная граница¹¹ Закон РФ «О Государственной границе РФ» ст. 1 от 3 апреля 1993г Российской Федерации есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации»

В научной литературе понятие «административно-правовой режим Государственной границы» не получило должной разработки. Ученые-юристы, исследующие правовой статус Государственной границы, чаще всего используют термины «законодательство о государственной границе» либо «правовой режим Государственной границы», либо «правовые основы Государственной границы». Дипломатический словарь трактует режим Государственной границы как «обеспечение надлежащего содержания линии Государственной границы в пограничных зонах, обозначающих ее на местности, соблюдение правил перехода, переезда, перелета Государственной границы гражданами, транспортными средствами, перевозки всякого рода грузов, в том числе багажа и почтовых отправлений, выполнение правил перегона животных через границу и перевозки продуктов животноводства и сельского хозяйства, контроль за соблюдением всеми судами режима плавания в территориальных и внутренних водах и т.п.». Режимные правила несут основную нагрузку в определении правового статуса Государственной границы, но они не исчерпывают всего содержания рассматриваемого государственно-правового института. Само понятие «режим Государственной границы» не охватывает всех режимных норм.

Закон РФ «О Государственной границе» разграничивает режим Государственной границы, пограничный режим, а также режим в пунктах пропуска через Государственную границу по их содержанию - им посвящены специальные разделы. Указанные положения не дают оснований для использования категории «правовой режим Государственной границы» в качестве собирательного понятия при характеристике всех юридических элементов механизма охраны Государственной границы.

Административно-правовой режим Государственной границы можно рассматривать как составную часть режима национальной безопасности. Ведь именно на границе сконцентрировалась сумма угроз, затрагивающих безопасность России в политической, экономической, военной и социальной сферах.

Административно-правовой режим Государственной границы Российской Федерации имеет сложную структуру, включающую следующие группы норм и правил:

- группа конституционных норм, определяющих основы правового режима защиты Государственной границы;

- общепризнанные нормы и принципы международного права, нормы Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации», других федеральных законов, регулирующих деятельность субъектов правоотношений на Государственной границе;

- разнообразная совокупность юридического инструментария, обеспечивающего претворение в жизнь предписаний правовых норм (акты реализации прав и обязанностей, меры юридической ответственности, контроля и др.);

- правовой механизм финансового обеспечения функционирования административно-правового режима Государственной границы.

Важнейшим условием обеспечения пограничной безопасности государства, выступающим в качестве одной из составляющих его национальной безопасности в целом, является объективная оценка состояния дел в пограничной сфере, прогнозирование основных тенденций их развития. В связи с этим особую значимость приобретает анализ геополитических условий и факторов, влияющих на безопасность России в пограничной сфере, поскольку от них во многом зависит выбор стратегии и тактики ее обеспечения. При этом первостепенное значение приобретают выявление и отслеживание всей совокупности угроз национальной безопасности страны на границе, а также выработка обусловленных ими подходов и требований к формированию и функционированию системы обеспечения пограничной безопасности.

На протяжении многих веков границы российского государства являлись предметом его особой заботы, важным фактором обеспечения безопасности от внешних угроз. Политическое, экономическое и военное значение охраны и защиты Государственной границы Российской Федерации до сих пор не потеряло своей остроты и актуальности. При этом всегда в основе деятельности органов государства, ответственных за неприкосновенность его границ, определяющую и регулирующую роль играло право, его международный и внутренний аспекты. Именно нормы права устанавливают и закрепляют от имени государства отношения с сопредельными странами, а также государственными органами, общественными объединениями, частными структурами и отдельными гражданами своей страны в сферах, связанных с соблюдением режимно-правовых норм на Государственной границе.

На состояние безопасности Российской Федерации в пограничной сфере, способы и формы ее обеспечения несомненно влияют изменения и процессы, происходящие внутри страны. В первую очередь - это неоднозначные по последствиям для безопасности страны масштабы разгосударствления собственности; состояние экономики; формирование принципиально нового механизма власти взамен прежней административно-командной системы, функционирующего на основе принципов децентрализации, разделения властей, расширения самостоятельности субъектов Российской Федерации и местных органов власти; углубление социальной дифференциации общества; увеличение числа приграничных субъектов Российской Федерации, а также другие процессы, особенно провоцирующие социально-политическую нестабильность в обществе.

Становление режима Государственной границы и ее надежная охрана предполагают реализацию сложного комплекса специальных мер. Так, Закон РФ «О государственной границе» определяет охрану границы как систему политических, правовых, экономических, военных, оперативных, организационных, технических, экологических, санитарных и иных мер, осуществляемых государством на границе в целях защиты на ней интересов личности, общества и государства. Каждый из этих элементов единого механизма охраны режима Государственной границы заслуживает специального анализа. Однако слаженная, синхронная работа всех названных выше звеньев механизма охраны и зашиты режима Государственной границы России не может быть обеспечена без детальной и добротной правовой базы, включающей систему работающих, выверенных практикой и закрепленных в законодательстве о государственной границе Российской Федерации правовых норм административно-правового режима Государственной границы России.

В современных социально-экономических и политических условиях охрана Государственной границы является приоритетным элементом обеспечения государственной безопасности и выступает в этом качестве как атрибут территориальной целостности государства. Охрана Государственной границы принимает на себя в значительной степени прямые проявления угроз безопасности и в этом смысле позволяет достичь эффективного результата в конкретном месте и в конкретное время.

Таким образом, охрана Государственной границы - важное условие защиты политических, экономических интересов и безопасности государства. Ее эффективность зависит от умелого использования юридического инструментария, закрепления надлежащего режима охраны границы, выделения для этого необходимого количества средств, создания специальных служб, успешно взаимодействующих между собой и другими государственными и муниципальными службами. Государственная граница, выполняя эти функции, обеспечивает безопасность страны и служит "переводной линией" контактов с другими странами, способствует установлению добрососедских отношений с ними.

Глава 2: Основные виды административно-правовых режимов и основания их введения

2.1 Административно-правовой режим чрезвычайного положения

Конкретные виды административно-правовых режимов и пределы их реализации устанавливаются применительно к их назначению, состоянию обстановки в стране и ее отдельных районах. Они могут зависеть от характера преступных посягательств (устремлений спецслужб, действий подрывных, террористических организаций, организованной преступности), состояния собственных сил и средств, уровня взаимодействия в системе государственной власти. Поэтому существующие административно-правовые режимы могут быть классифицированы по нескольким основаниям, среди которых наибольшую теоретическую и особенно практическую значимость имеет классификация¹¹ В.Б.Рушайло Административно-правовые режимы стр. 39 2000г административно-правовых режимов по степени их принадлежности к обеспечению национальной безопасности.

Используя данный критерий, в первую группу включаются режимы, специально нацеленные на обеспечение интересов национальной безопасности страны - безопасности государства.

Среди режимов, направленных на обеспечение общественной безопасности, представляется возможным выделить следующие: административно-правовой режим защиты государственной тайны, пограничный режим, режим въезда в Российскую Федерацию и выезда из нее.

Вторая группа режимов устанавливается преимущественно в целях обеспечения общественной безопасности. Сюда входят режимы лицензионно-разрешительной системы, паспортно-визовой системы, санитарный режим, таможенный режим.

Третью группу режимов составляют комплексные режимы, преследующие цели поддержания обороноспособности страны, общественной безопасности и безопасности граждан в условиях наступления чрезвычайных ситуаций.

Особого внимания заслуживают те режимы, которые закреплены в Конституции Российской Федерации и федеральных законах. Основной Закон в качестве специальных режимов деятельности органов государственной власти называет чрезвычайное положение и военное положение. Их конституционно -правовое регулирование объясняется тем, что введение этих режимов влечет за собой ограничение отдельных конституционных прав и свобод граждан и организаций, а также определенные изменения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Приступая к анализу проблематики административно-правового режима чрезвычайного положения, представляется необходимым детально рассмотреть некоторые его аспекты, имеющие существенное значение. В частности - это цели, основания и порядок введения чрезвычайного положения.

Специальные меры, применяемые при наступлении экстремальных условий, известны в практике большинства стран мира. Подобные меры направлены прежде всего на обеспечение нормального функционирования государственных и общественных институтов. В зависимости от конкретного характера экстремальных обстоятельств и других факторов указанные меры могут называться по-разному: «чрезвычайное положение», «военное положение», «осадное положение», «особое положение» и т.д.

Объединяющим признаком для рассматриваемых мер служит то, что они вводятся при наступлении внутренней или внешней угрозы.

В связи с этим обратимся к семантике термина «угроза». В русском языке слово «угроза» означает возможную опасность, а также «намерение нанести физический, материальный и иной вред общественным или личным интересам». Таким образом, можно сделать вывод, что угрозой в рассматриваемом контексте является возможность причинения ущерба государственному суверенитету, конституционному строю, территориальной целостности, общественной безопасности, нормальному функционированию государственных и общественных институтов, жизни и здоровью населения страны.

Внешняя угроза представляет собой опасность причинения вреда со стороны одного или нескольких государств или межгосударственного союза. Обычно подобная опасность выражается в форме экономического давления, иных санкций, вооруженной агрессии.

С позиций административно-правового исследования наибольший интерес представляет внутренняя угроза.

Внутренняя угроза государству, как правило, заключается в трех факторах: природном, техногенном и социальном. Подобное деление факторов внутренней угрозы используется и в Законе РФ «О чрезвычайном положении» в качестве оснований для его введения.

Необходимо отметить, что под понятием «чрезвычайное положение», по нашему мнению, должна пониматься прежде всего форма реагирования государства на конкретные экстремальные обстоятельства.

Обратимся к целям введения режима чрезвычайного положения. В соответствии со ст. 2 Закона РФ «О чрезвычайном положении» цель введения режима чрезвычайного положения заключается в «скорейшей нормализации обстановки, восстановлении законности и правопорядка, устранении угрозы безопасности граждан и оказании им необходимой помощи». В Указе Президента Российской Федерации «О введении чрезвычайного положения в городе Москве» в качестве цели введения чрезвычайного положения указаны защита гражданского населения и пресечение массовых беспорядков, сопровождающихся насилием. В Проекте федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» говорится что целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, интересов общества и государства, восстановление законности и правопорядка, нормализация обстановки на соответствующей территории.

Основываясь на положениях Конституции Российской Федерации, представляется возможным констатировать, что цель введения режима чрезвычайного положения - обеспечение безопасности граждан и защита конституционного строя. Поэтому в экстремальных условиях органы государственной власти принимают чрезвычайные меры.

Вместе с тем необходимо отличать понятие «устранение угрозы безопасности» от понятия «нормализация обстановки и восстановление законности». В частности, причины, породившие необходимость принятия чрезвычайных мер, могут быть нейтрализованы достаточно быстро. Однако разрешение социальных коллизий и приведение нормативно-правовых актов в соответствие с новыми реалиями занимает значительно больше времени.

Цель введения режима чрезвычайного положения во многом определяет его содержание. Так, согласно ст. 2 Закона РФ «О чрезвычайном положении» целью введения чрезвычайного положения является скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи.

Режим чрезвычайного положения вводится для защиты государственного и общественного строя, прав и интересов граждан от угрожающих им различного рода внутренних посягательств. Отсюда цель введения режима чрезвычайного положения заключается в ликвидации потенциальной возможности возникновения или рецидива любой чрезвычайной ситуации.

Представляется необходимым сразу уточнить, что под чрезвычайной ситуацией понимается система конкретных экстремальных обстоятельств, возникающих вследствие неблагоприятного воздействия факторов природного, техногенного, политического, военного и иного социального характера. В условиях режима чрезвычайного положения органам государственной власти предоставляются особые полномочия, которые необходимы для нормализации сложившейся обстановки, восстановления законности и правопорядка, устранения обстоятельств, послуживших основанием для введения указанного режима на соответствующей территории.

Вопрос о необходимости введения режима чрезвычайного положения решается в зависимости от конкретных обстоятельств, сложившихся на той или иной территории, государства в целом

В Проекте федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» в качестве обстоятельств, которые могут по служить основаниями¹¹ Ф.К.З. «О чрезвычайном положении» ст. 4 от 30мая 2001г для введения режима чрезвычайного положения, указываются:

1. Чрезвычайные ситуации социально-политического и криминогенного характера, выразившиеся в попытках захвата или присвоения власти, насильственного изменения конституционного строя или его основ; террористические акты, блокада отдельных местностей; массовые беспорядки; межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насилием, угрожающие жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности государственных и общественных институтов.

2. Чрезвычайные ситуации техногенного, экологического и природного характера, в том числе эпидемии и эпизоотии, сложившиеся в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущих повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружаю щей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения, требующие масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ

Представляется, что в Проекте федерального конституционного закона о чрезвычайном положении перечень обстоятельств, послуживших основаниями для введения режима чрезвычайного положения, является более полным и учитывает опыт, появившийся в России за последнее десятилетие.

Чрезвычайные ситуации могут возникать в самых разнообразных сферах государственно-социальной деятельности. Спектр их сущности и внутреннего содержания необычайно широк. В каждой сфере общественной жизни чрезвычайная ситуация того или иного рода конкретизируется применительно к окружающим условиям.

Если возникшие на той или иной территории социальные конфликты сопровождаются насилием, блокадой деятельности государственных органов, то это означает, что реальная угроза обществу и государству возникла и требуется в кратчайшие сроки принять решение о введении или не введении режима чрезвычайного положения. С.Г. Хазанов отмечает по этому поводу, что «неизбежность угрозы при социальных конфликтах просчитать на основе физических и физиологических законов природы невозможно. Здесь вывод о неизбежности во многом зависит от субъективной оценки ситуации тем или иным органом государственной власти. Но в любом случае чрезвычайное положение не может быть введено или продолжено на основании возможной, потенциальной угрозы безопасности граж- дан. Такая угроза означает отсутствие чрезвычайной ситуации, а значит, возможность и необходимость применять обычные юридико-управленческие средства».

Грань между рассматриваемыми разновидностями угрозы, возникающей при социальных конфликтах, может быть малозаметной для органов или должностных лиц, принимающих соответствующее решение. Поэтому режим чрезвычайного положения может быть введен с существенным запозданием, что, как показывает практика, влечет за собой гибель людей, значительные материальные потери. В качестве примера можно привести экстремальные ситуации в Ингушетии и Северной Осетии в 1992 году и в Москве в 1993 году.

Вместе с тем режим чрезвычайного положения может действовать сверх реально необходимого срока. При этом основанием выступает тезис о том, что ситуация на той или иной территории до конца не стабилизировалась, отмена режима чрезвычайного положения может вновь спровоцировать экстремальную ситуацию.