Конституційно-правові засади державної служби

15

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

ТЕРНОПІЛЬСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ ЕКОНОМІЧНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ФАКУЛЬТЕТ ФІНАНСІВ

Кафедра податків і

фіскальної політики

РЕФЕРАТ

на тему:

«Конституційно-правові засади державної служби»

Виконала:

Фільо М.М.

ст. гр. ОПОДм-52

Науковий керівник: Ібрагімов М.Р.

Тернопіль 2009

ЗМІСТ

Вступ

1. Правові основи державної служби.

2. Основні засади вдосконалення правового регулювання державної служби.

Висновки

Список використаних джерел

Вступ

В Україні за роки незалежності відповідно до Конституції України створено інститут державної служби як важливий інструмент формування та реалізації державної політики, управління державою, забезпечення прав і свобод людини і громадянина, з урахуванням вітчизняного та зарубіжного досвіду сформовано відповідну систему національного законодавства у цій сфері.

Правові джерела державної служби в Україні - це принципи, правила та норми, закріплені в нормативно-правових актах, які регулюють правовідносини у галузі державної служби , в тому числі: правовий статус державних службовців, гарантії і процедури його реалізації, умови, порядок проходження і припинення державної служби, види заохочень і відповідальності державних службовців.

Історичним прикладом правових джерел Російської імперії може слугувати закон «Про порядок державної служби» ( Петровська табель про ранги) від 24 січня 1722р.

У другій половині ХХ ст. було ухвалено низку міжнародно-правових актів, які регулюють права і обов'язки державних посадових осіб (державних службовців). Серед них - Кодекс поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку, ухвалений резолюцією №34/169 від 17 грудня 1979р. ХХХIV сесії ООН, у восьми статтях якого окреслені такі вимоги до посадовців: служіння суспільству; підпорядкованість законодавству; захист людських прав; дотримання конфіденційності службової інформації; боротьба з корупцією тощо.

У сучасній Україні першим спеціалізованим нормативно-правовим актом у галузі державної служби став Закон України «Про державну службу» від 16 грудня 1993р. З того часу створено розгалужену правову систему, до якої входять декілька сот нормативно-правових актів.

1. Правові основи державної служби

Конституція України визначила державну службу як найважливіший інститут у справі розвитку української державності. Сучасна держава має величезну кількість різноманітних завдань і функцій, від успішної реалізації яких залежить функціонування всієї суспільно-політичної системи, а відтак вона не може існувати без професійного службового корпусу [8, 101].

Державна служба має розвиватися й реформуватися на підставі визначених Конституцією України засад (рис. 1.1):

· основ конституційного ладу;

· прав, свобод і обов'язків людини і громадянина;

· інституту президентства;

· інституту законодавчої влади;

· інституту виконавчої влади;

· інституту судової влади;

· інституту прокуратури;

· інституту місцевого самоврядування.

Державна служба має велике організаційне значення, оскільки пов'язана зі структурно-функціональними елементами державного апарату - дотриманням організаційних та процесуальних основ діяльності державного апарату, встановленням ієрархії посад, оцінювання їх роботи, відповідальністю та стимулюванням діяльності.

Інституціональні положення державної служби, які так чи інакше встановлюють державно-службові відносини, вміщено в різних розділах Конституції України.

Ст. 38 розділу ІІ «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина» Конституції України передбачає право громадян брати участь в управлінні державними справами. Зокрема вона визначає рівне для всіх громадян право доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування. Ці конституційні положення відповідають Міжнародному пакту про громадянські та політичні права від 16 грудня 1966 року, згідно з яким кожен громадянин повинен мати, без будь-якої дискримінації та необґрунтованих обмежень, право й можливість брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і через вільно обраних представників.

У грудні 1993 р. був прийнятий Закон України «Про державну службу», який спрямований на врегулювання суспільних відносин, що охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних і соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу. В преамбулі Закону стверджується, що він визначає загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті, але зміст Закону дозволює зробити висновок, що він практично регулює діяльність апарату органів виконавчої влади [7].

Разом з тим Закон про державну службу -- це перший законодавчий акт в історії України, направлений на врегулювання однієї із найважливіших сторін (або частин) діяльності держави. В законі вперше на офіційному рівні сформульовано поняття державної служби в Україні (ст. 1), як професійної діяльності осіб, що займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну платню за рахунок державних коштів [1]. Є всі підстави рахувати, що це певною мірою удача українських законодавців, оскільки таке поняття державної служби поєднує найголовніші елементи змісту службової діяльності:

а) державна служба в Україні -- це професійна діяльність осіб, що займають посади в державних органах та їх апараті;

б) вона є частиною або однією зі сторін організаційної діяльності держави;

в) ця організаційна діяльність спрямована на комплектування особового складу державних органів і інших організацій та правове регулювання роботи державних службовців;

г) зміст діяльності державних службовців полягає в практичному виконанні завдань і функцій держави;

д) особливість державної служби пов'язана з оплатою праці відповідних осіб з державних коштів.

Важливо підкреслити, що названі елементи вказують також на велику організаторську роль держави, у вирішенні проблем управління різними галузями, оскільки від професійних знань кадрів управління залежить виконання її завдань і функцій.

Закон про державну службу встановлює її основні принципи, розвиває конституційні положення на рівне право громадян на доступ до державної служби (ст. 38 Конституції України). В ст. 4 Закону «Право на державну службу» сказано, що громадяни України мають право на державну службу незалежно від походження, соціального та майнового стану, расової та національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту та професійну підготовку, пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або відбір за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України. На жаль, у Законі нічого не говориться про можливість та порядок перебування на державній службі в Україні іноземних громадян. Тому врегулювання порядку зайняття посад такими особами, проходження служби та звільнення потрібно бодай у загальному плані закріпити у діючому законодавстві [6].

Державна політика у сфері державної служби визначається Верховною Радою України. Її основними напрямками є визначення цілей, завдань і принципів функціонування інституту державної служби, забезпечення ефективності роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції. Для проведення державної політики та функціонального управління державною службою існують Головне управління державної служби України, та координаційну рада з питань державної служби.

Конституція України (ст. 38), і Закон України «Про державну службу» (ст. 4) закріплюють рівне право громадян України на державну службу незалежно від її виду, чим фактично наголошується на важливості та однаковій значимості державної служби, де б вона не здійснювалась. Звертає на себе увагу і те, що питання державної служби в Конституції України не одержали всебічного розгляду та врегулювання. Разом з тим, Конституція містить багато правових приписів, які тією чи іншою мірою мають відношення до державного апарату, а відтак і до державної служби, встановлюють основи сучасної державної служби, надаючи можливості для подальшого удосконалення конституційно-правових норм у цій сфері діяльності [4].

Без належного механізму реалізації права громадян на державну службу як важливого конституційного принципу вони не матимуть можливостей для його фактичного здійснення. Тому гарантії прав громадян України на державну службу мають актуальне звучання і повинні знайти відповідне відображення в чинному законодавстві.

В Законі України «Про державну службу» закріплене право на державну службу, незалежно від походження, соціального та майнового стану, расової й національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, всіх громадян, які здобули відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли конкурсний відбір в установленому порядку або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України. Як видно з наведеного, ніяких економічних, політичних чи соціальних заборон на державну службу немає. З правової точки зору, лише визнання особи недієздатною, судимою, якщо така судимість є несумісною із заняттям посади, та в деяких інших випадках, що встановлені Законами України, можуть виникати обмеження для прийняття на державну службу [9].

2. Основні засади вдосконалення правового регулювання державної служби

Становлення України як демократичної, правової та соціально-орієнтованої держави обумовило необхідність проведення політичної та адміністративної реформ, де одне із ключових місць відведено трансформації інституту державної служби. Зазначене підвищення ролі та актуальності проблематики реформування державної служби визначається трьома основними групами чинників [4].

По-перше, проголошення України правовою державою, в якій діють принципи верховенства права та пріоритету прав людини і громадянина означало докорінну зміну системи взаємовідносин між державою в особі органів державної влади, державних службовців та суспільством (окремими громадянами, їх групами й об'єднаннями).

По-друге, сам процес реформування публічної влади значною мірою сприймається громадянами через призму державної служби, того, наскільки ефективно вона діє, чи мають громадяни реальний рівний доступ до неї, чи відповідає її діяльність принципам демократії та вимогам права.

По-третє, реформування державної служби є невід'ємною частиною адміністративної реформи, оскільки лише зміни та розвиток цієї сфери здатні сприяти вдосконаленню кадрового потенціалу, створенню оновленого, потужного і дієздатного державного апарату, становленню професійної, політично нейтральної та авторитетної державної служби.

Водночас суперечливий розвиток державного управління в Україні на сучасному перехідному етапі від посттоталітарного стану до демократії дозволив побачити значні недоліки у функціонуванні інституту державної служби. Більш того, нехтування специфікою демократичного транзиту - коли розвиток інституту державної служби та її нормативно-правового забезпечення має посідати одне з пріоритетних місць в законодавчій діяльності - мало своїм наслідком відсунення проблем державної служби на другий план.

Перспективи подальшого розвитку цієї системи визначено Концепцією адаптації інституту державної служби до стандартів Європейського Союзу, схваленою Указом Президента України від 5 березня 2004 року N 278 ( 278/2004 ), іншими актами Президента України.

Широкий комплекс заходів, спрямованих на вдосконалення державної служби, передбачено також програмами діяльності та актами Кабінету Міністрів України, зокрема Програмою розвитку державної служби на 2005-2010 роки, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 8 червня 2004 року N 746 ( 746-2004-п ).

Сучасне законодавство про державну службу, як свідчить практика, не повною мірою задовольняє зростаючі потреби забезпечення реалізації конституційних прав і свобод людини і громадянина, ефективного виконання завдань та функцій демократичної, соціальної, правової держави, не відповідає рівню зрілості громадянського суспільства та визначеним перспективам його розвитку[3].

Негативні факти і тенденції у сфері державної служби спричинені значною мірою тим, що законодавство не забезпечило стабільності та престижності цієї служби, суворого додержання вимог щодо політичної нейтральності державних службовців, недопущення незаконного впливу на них при виконанні службових обов'язків. Статус, умови матеріального забезпечення та соціального захисту державних службовців не відповідають рівню покладеної на них відповідальності.

Невизначеність кар'єрної перспективи, правова незахищеність від суб'єктивізму керівників, особливо напружені умови роботи та інші фактори роблять державну службу непривабливою, зокрема для молоді, призводять до відтоку з державної служби значної частини висококваліфікованих спеціалістів.

Низькою залишається якість управлінських послуг, які надаються державними службовцями. Це пов'язано з невідповідністю професійного рівня частини з них сучасним потребам суспільства, відсутністю чітко регламентованих адміністративних процедур та національних стандартів надання таких послуг.

Процедура прийняття на державну службу і просування по службі, діяльність державних службовців залишаються недостатньо відкритими та прозорими, має місце суб'єктивізм під час вирішення відповідних питань, не забезпечується належного контролю у цій сфері з боку суспільства. Це посилює недовіру до органів державної влади і разом із тим створює додаткові можливості для зловживань, корупції і хабарництва, безвідповідальності державних службовців [3].

Унаслідок дії зазначених та численних інших факторів ефективність державної служби знижується, посилюються нестабільність у суспільстві, відчуженість людини від держави.

На системне правове розв'язання проблем у зазначеній сфері з урахуванням вітчизняного та міжнародного досвіду, рекомендацій Парламентської Асамблеї Ради Європи, інших міжнародних організацій спрямовано концепцію розвитку законодавства про державну службу в Україні.

Залишається гостро актуальним завданням створити якісно нові правові засади державної служби, з одного боку, а з іншого - забезпечити умови для недопущення руйнації системи державної служби, гарантії її розвитку та утвердження відповідно до конституційних вимог. Постійне доопрацювання, внесення змін та доповнень до чинного Закону України «Про державну службу» не може розв'язати всіх проблем, оскільки він, все ж таки, розрахований тільки на службу в органах виконавчої влади та їх апараті.

Конституція України, закони та інші нормативно-правові акти дають підстави віднести державну службу України до традиційної бюрократичної системи, оскільки вона базується на законодавстві, багато в чому схожа з європейською державною службою. Звичайно, державна служба в нашій країні розвивається на основі Конституції з урахуванням національних традицій, практики державотворення, сучасного реформування економічної та політичної системи, матеріальних і фінансових можливостей тощо.

Розвиток конституційних засад державної служби в Україні, як і в інших країнах, пов'язаний із прийняттям законів та інших нормативних актів, які б регулювали весь спектр суспільних відносин, діяльності держави щодо створення організаційних, соціальних, економічних, правових умов реалізації конституційного права громадян на державну службу [6].

Розв'язання проблем кадрової політики в державі пов'язане з визначенням кола державних органів та посадових осіб, які в праві регулювати основні правовідносини, що виникають у сфері державної служби. Окрім Верховної Ради України, до них слід віднести Президента України та Кабінет Міністрів України. При цьому Верховна Рада встановлює основи державної політики, цілі, завдання та принципи функціонування державної служби в усіх сферах державної діяльності. Президент України та Кабінет Міністрів України спрямовують свої зусилля на проведення виробленої політики в життя, а також розв'язують проблеми підготовки, атестації, підвищення кваліфікації, формування кадрового резерву та інші з метою забезпечення ефективності роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції. Ці та інші повноваження Президента України і Кабінету Міністрів України не знайшли свого врегулювання в Конституції України та інших законах, тоді як відомо, що і Президент, і Кабінет Міністрів у практичній діяльності не можуть не торкатись проблем кад­рового забезпечення і фактично їх вирішувати.

Конкретні питання функціонування апарату в органах законодавчої влади, судовій системі, органах місцевого самоврядування повинні вирішуватись на основі законів відповідними органами.

Удосконалення державної служби пов'язано з розв'язанням також і інших питань, які мають важливий характер. Це - виявлення впливу конституційних положень та чинного законодавства на розвиток правового статусу державних службовців, визначення системи та сфери законодавства про державну службу, вивчення досвіду інших країн у справі регламентації державної служби та можливостей його застосування в практичній діяльності державних органів України, розвитку галузевої нормотворчості про державну службу, з метою конкретизації положень чинного законодавства (конституційного, фінансового, міжнародного, трудового, кримінального). Відповідно, законодавство про державну службу складають норми цих галузей права. Разом з тим, слід погодитися з думкою про те, що в перспективі службово-правові відносини будуть усе більшою мірою регулюватися адміністративно-правовими нормами, оскільки вони мають публічно-правовий характер.

Законодавство про державну службу має більш чітко встановлювати основні принципи державної служби, права та обов'язки державних службовців, їхні функції, заходи соціального захисту та відповідальності, вирішувати проблеми службової кар'єри. Становлення та розвиток державної служби в Україні повинно спиратись на чітку, конкретну програму, основою якої має бути стратегія оновлення апарату зі збереженням наявного кадрового потенціалу, досягнення збалансованого розвитку і функціонування держави в інтересах громадянського суспільства. Ставлячи в центр законодавства про державну службу пріоритетність прав та свобод людини і громадянина, не слід забувати, що кадрова політика повинна забезпечити поєднання інтересів громадян і держави, створити умови для розкриття творчого потенціалу особистості в усіх сферах суспільного життя, в тому числі у розв'язанні завдань розвитку держави [10].

Програма розвитку законодавства про державну службу має стати складовою стратегії адміністративної реформи в Україні, концепції реформування та розвитку адміністративного права та адміністративного законодавства.

Висновки

Таким чином, створення державної служби, її становлення та розвиток, правове регулювання обумовлюється потребами держави, пов'язаними з її завданнями та функціями, оскільки діяльність законодавчої, виконавчої та судової влади забезпечується апаратом цих органів та їх структурних підрозділів. Службовці складають також персонал інших державних формувань, підприємств, установ і організацій. Усі вони виконують функції внутрішнього управління відповідною системою та зовнішнього - в ході взаємодії з іншими державними та недержавними системами, громадянами чи їх об'єднаннями.

Законодавче регулювання державно-службових правовідносин має бути спрямоване на забезпечення роботи апарату всіх цих державних органів відповідно до їх завдань.

Виходячи з того, що державна служба єдина в своїй основі, оскільки завжди пов'язана з управлінням, найбільш загальні засади діяльності цього інституту повинен складати закон, у якому були б положення, що притаманні усім видам служби, категоріям посад і службовцям, організації керівництва й управління державною службою, закріплені принципи державної служби, закладені основи для подальшого регулювання державно-службових відносин.

На базі цього нормативного акта можуть бути прийняті інші (на рівні закону), що регулюють державно-службові відносини в конкретних державних органах та їх апараті в межах відповідних гілок державної влади.

Такий підхід надає можливість окремо врегулювати державно-службові відносини в органах виконавчої влади, що мають особливий правовий статус, у правоохоронних, воєнізованих, митних, дипломатичних установах тощо.

Список використаних джерел

1. Закон України «Про державну службу» від 16.11.1993 №3723 // Урядовий кур'єр. - 2004. - № 16.

2. Указ Президента України Про Концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу від 5 березня 2004 року № 278/2004.

3. Указ Президента України Про Концепцію розвитку законодавства про державну службу в Україні від 20 лютого 2006 року № 140/2006.

4. Авер'янов В. Актуальні завдання створення нового законодавства про державну службу в Україні// Юридичний журнал. - 2005. - №8.

5. Бакуменко В.Д. Теоретичні та організаційні засади державного управління: Навч. посіб. / В.Д.Бакуменко, П.І.Надолішній. -- К.: Міленіум, 2003. -- 256 с.

6. Державна служба: організаційно-правові основи і шляхи розвитку /За заг. ред. проф. В. Б. Авер'янова. -- К.: Вид. дім “Ін-Юре”, 1999. -- 272 с.

7. Желюк Т. Л. Державна служба: Навч. Посіб. - К.: Професіонал, 2005. - 576с.

8. Оболенський О.Ю. Державна служба України: концептуальні аспекти розвитку // Зб. наук. пр. Укр. Акад. держ. управління при Президентові України: У 2 ч. / За заг. ред. В. І. Лугового, В. М. Князева. -- К.: Вид-во УАДУ, 1999. -- Вип. 2; Ч. 2. -- 360 с.

9. Органи державної влади в Україні: структура, функції та перспективи розвитку: Навч. посіб. / Кол. авт.: Н.Р.Нижник, С.Д.Дубенко, Н.Г.Плахотнюк та ін; За заг. ред. Н.Р.Нижник. -- К.; Івано-Франківськ: ЗАТ “Нічлава”, 2003. -- 288 с.

10. Смоленський О.Ю. Економічні аспекти державної служби України //Вчені записки: Наук. зб. Вип 2 / Відп. ред. В. С. Савчук -- К.: КНЕУ,1999.