Учреждения как некоммерческие юридические лица по гражданскому праву России

Учреждения как некоммерческие юридические лица по гражданскому праву России

Оглавление

Введение

Глава 1 Правовой статус учреждения как субъекта гражданского права

1.1 Понятие и виды учреждений

1.2 Предпринимательская деятельность учреждений

1.3 Общественные объединения

Глава 2 Правовой режим имущества учреждения

2.1 Имущественная обособленность учреждений

2.2 Органы управления учреждением

Глава 3 Гражданско-правовая ответственность учреждений по своим обязательствам

Заключение

Источники и литература

Введение

«Возрастающее значение личности не может не сказываться и в юридическом положении создаваемых ею союзов и учреждений. В этих последних индивидуальная личность находит себе естественное продолжение и восполнение» Покровский И.А. «Основные проблемы гражданского права». Классика российской цивилистики. М., 1998.- С. 100..

«Учреждение под снос!» - под таким названием вышла 29 июня 2004 года статья в «Российской газете». «Империя госучреждений сопоставима по неэффективности и масштабам с империями социальных льгот, псевдо бесплатных здравоохранения и образования. Это - бремя социализма, от которого государство пытается избавиться в ходе структурных реформ» Колесников А. «Учреждение под снос». - // «Российская газета».-29 июня 2004 года. . Речь идет об инвентаризации государственных учреждений (их большинство) с возможной последующей ликвидацией или приватизацией или изменением организационно-правовой формы. Однако здесь есть две стороны: с одной, в них заняты сотни тысяч людей, у которых есть семьи, дети; с другой - они финансируются из бюджетов всех уровней (а это деньги налогоплательщиков), при этом их деятельность не всегда дает ожидаемый результат. Поэтому проработанность нормативного регулирования имеет приоритетное значение для высокой эффективности функционирования всех учреждений. К сожалению, большинство из законов, которые принимаются на федеральном уровне, зачастую являются настолько далекими от реальной жизни, что при всех декларациях о благих намерениях лишь вносят неопределенность в деятельность законопослушных граждан и юридических лиц.

Учреждением признается организация, созданная собственниками для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. Учреждение - является разновидностью некоммерческих юридических лиц, которые наряду с коммерческими организациями, участвуют и в хозяйственной деятельности, чем объясняются особенности их статуса как участников гражданских правоотношений. Вместе с тем, некоммерческие организации данного вида - хотя и являются субъектами предпринимательской деятельности, однако в ограниченных пределах. Правовое положение имущества (особый характер вещных прав), способы образования, правоспособность, дееспособность, порядок формирования органов управления учреждением и гражданско-правовая ответственность по их обязательствам имеют существенные отличия от иных участников гражданского оборота, выявление которых является актуальным для диссертационного исследования.

По своей юридической природе учреждения являются гражданско-правовыми образованиями - некоммерческими юридическими лицами. Их деятельность предопределяется отношениями собственности, поэтому рассматриваемые отношения регулируются в соответствии с принципами гражданского права. В связи с этим, диалектически обусловлено включение в объект исследования общественных отношений, регулирующих деятельность юридических лиц вообще, учреждений как некоммерческих организаций, в частности, в гражданском обороте России.

Предметом дипломной работы являются исследование и оценка правового статуса учреждений в системе юридических лиц, анализ их правовой базы, соотношение общих и специальных норм в законодательстве о некоммерческих организациях, выявление их отличительных признаков и особенностей как некоммерческих юридических лиц, определение правового положения имущества, порядка ответственности по обязательствам, вопросов, связанных с наличием противоречий в их правовом регулировании.

Целью исследования является выявление основных проблем, связанных с деятельностью учреждений, созданных собственниками, определение возможных путей их решения, а также выработка рекомендаций по совершенствованию законодательства. Для достижения указанной цели в ходе исследования предстоит решить следующие задачи:

-исследование правового положения учреждений, созданных собственниками, как некоммерческих юридических лиц: функции учреждений; порядок их образования и учредительные документы; органы управления, пределы осуществления предпринимательской деятельности; правовой режим имущества; гражданско-правовая ответственность по обязательствам;

-выявление признаков общественных учреждений и их отличий, от учреждений, созданных собственниками;

-разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства о некоммерческих организациях вообще, учреждений, в частности.

Методологическую основу работы составляет общенаучный диалектический метод исследования, предполагающий объективность и всесторонность познания явлений природы и общества. В процессе работы над диссертацией использованы теоретические и социологические методы, такие как исторический, сравнительный, системно-структурный, статистический и другие.

Исследование основывается на работах ученых в области гражданского права и процесса, касающихся деятельности юридических лиц, их правового регулирования и систематизации. В ряду исследователей особое место занимают работы классиков русской, советской и постсоветской цивилистики: Покровского И.А., Муромцева С.А., Мейера Д.И., Шершеневича Г.Ф., Банковского Е.В., Синайского В.И., Черепахина Б.Б., Трубецкого Е.Н., Красавчи-кова О.А., Братуся С.Н., Иоффе О.С., Генкина Д.М., Толстого Ю.К., Кулагина М.И., Суханова Е.А., Козловой Н.В., Витрянского В.В., Корнеева СМ., Орлова А.В., Кашаниной Т.В., Абовой Т.Е., Кабалкина А.Ю., Тихомирова М.Ю., Сараева Д.В., Лесковой Ю.Г., Новицкого И.Б., Леоновой Г.Б., Минашкина А.В., Максимец Л.Г., Садикова О.Н., Яковлева В.Ф., Тархова В.А., Брагинского М.И., Бенедиктова А.В., Анисимова А.П., Рыженкова А.Я., Черноморца А.Е., Цирулышкова В.Н., Стройкиной Ю.В., Шиткиной И.С., Якушева В.С. и других.

Глава 1 Правовой статус учреждения как субъекта гражданского права

1.1 Понятие и виды учреждений

Учреждение является самым распространенным субъектом гражданского оборота (только государственных учреждений почти 40 тысяч) Колесников А. «Учреждение под снос». - // Российская газета.-29 июня -2004 г. и включает в себя органы государственной власти и управления, суд, прокуратуру, республиканские, городские, районные больницы, поликлиники, образовательные учреждения, библиотеки, музеи, театры, общественные и частные учреждения и др. Общие положения об учреждении содержатся в Гражданском Кодексе РФ, а особенности правового положения отдельных видов учреждений определяются законами и иными правовыми актами.

Учреждения, в случае выполнения функций органов государственной власти, являются субъектами не только гражданско-правовых, но и публично-правовых отношений. Поэтому основные цели, задачи и принципы государственной политики Российской Федерации в сфере управления государственным сектором экономики, под которым понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, государственными учреждениями, государственной казны Российской Федерации, а также имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях, были определены постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» С3 РФ. -1999.- № 39.- Ст. 4626..

В концепции предусмотрено, что по действующему законодательству федеральные органы исполнительной власти наделены правом создания учреждений. Их финансирование полностью или частично производится за счет средств федерального бюджета.

В Концепции сформулированы цели и задачи управления учреждениями, заключающиеся в:

а) повышении эффективности деятельности учреждений, а также эффективности использования закрепленного за ними имущества;

б) оптимизации количества учреждений;

в) создании системы экономического мониторинга и ужесточении контроля за деятельностью учреждений;

г) погашении учреждениями кредиторской задолженности, прежде всего по налогам, обязательным платежам и по заработной плате;

д) снижении расходов федерального бюджета на их содержание.

Учреждение, находясь в системе юридических лиц, является некоммерческой организацией, а значит в соответствии с п.1 ст. 50 ГК не преследует цели извлечения прибыли и не распределяет прибыль между своими участниками. Понятие «учреждение», закрепленное современным законодательством, гораздо шире по объему понятия «учреждения», дававшегося в Гражданских Кодексах РСФСР 1922 и 1964 гг., т.к. на современном этапе развития рыночных отношений, наравне с государственными и муниципальными образованиями, физические и юридические лица также вправе выступать в качестве учредителей учреждений Сараев Д.В. "О некоторых аспектах имущественных прав учреждений по действующему законодательству Российской Федерации". -// Юрист.-№ 10.-2001.- С. 24.. Это единственный вид некоммерческой организации, не являющейся собственником принадлежащего им имущества (п. 1 ст. 120 ГК). Собственником этого имущества может быть, по общему правилу, любой субъект гражданского права. Однако, круг лиц, обладающих правом создавать учреждения, функционирующие в особых сферах, ограничен:

-благотворительное учреждение может быть создано только благоворительной организацией (ст.7 Федерального закона «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»);

-общественное учреждение - гражданами и юридическими лицами, являющимися общественными объединениями (ст.6 Закона «Об общественных объединениях»);

-духовное религиозное учреждение (академия, семинария, училище, медресе, и др.) - только религиозным объединением, обладающим правами юридического лица (ст. 18 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях»);

-учреждение высшего учебного заведения, реализующего военные профессиональные образовательные программы, может быть создано исключительно Правительством РФ (ст. 10 Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» СЗ РФ.- 1996. -№ 35. -Ст. 4135.). Согласно статье 10 закона государственные высшие учебные заведения создаются и реорганизуются Правительством Российской Федерации по согласованию с органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

-решения о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений принимаются исключительно Правительством Российской Федерации Постановление Правительства РФ от 10 февраля 2004 № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений». - // СЗ РФ. -2004. -№ 7. -Ст. 537..

Являясь несобственником, учреждение обладает весьма ограниченным правом оперативного управления на переданное ему собственником имущество (абз. 2 п. 1 ст. 120, ст. 296 ГК) (см. об этом § 2). Поэтому участие такой организации в предпринимательских отношениях ограничено случаями, прямо предусмотренными ее учредительными документами. Однако, если у учреждения недостаточно денежных средств для расчетов с кредиторами последние вправе предъявить требования к собственникуучредителю, который в этом случае отвечает по долгам своего учреждения.

Для учреждений действует общий порядок государственной регистрации некоммерческих юридических лиц, предусмотренный соответствующим федеральным законом с особенностями, предусмотренными специальными нормативными актами. Регистрация осуществляется федеральным органом исполнительной власти, созданным в порядке, установленным Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» СЗРФ. -1997. -№51. -Ст. 5712.. Согласно постановлению Правительства РФ Постановление Правительства РФ от 17 мая 2002 г. № 319 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей». - // С3 РФ.- 2002.- № 20. -Ст. 1872. Министерство РФ по налогам и сборам является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим начиная с 1 июля 2002 г. государственную регистрацию юридических лиц.

Государственная регистрация учреждений осуществляется по месту нахождения постоянно действующего исполнительного органа, в случае отсутствия такого исполнительного органа - по месту нахождения иного органа или лица, имеющего право действовать от имени юридического лица без доверенности (п. 2 ст. 54 ГК РФ, п. 2 ст. 8 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»).

При государственной регистрации создаваемого учреждения в регистрирующий орган представляются:

а) подписанное учредителем заявление о государственной регистрации по форме, утвержденной Правительством Российской Федерации;

б) решение собственника о создании учреждения и об утверждении его учредительных документов с указанием состава назначенных органов в двух экземплярах;

в) устав учреждения в трех экземплярах (подлинники или засвидетельствованные в нотариальном порядке копии);

г) документ об уплате государственной пошлины.

д) сведения об учредителях в двух экземплярах;

е) сведения об адресе (месте нахождения) постоянно действующего органа учреждения, по которому с ним осуществляется связь;

ж) при использовании в наименовании учреждения личного имени гражданина, символики, защищенной законодательством, а также полного наименования иного юридического лица как части собственного наименования

- документы, подтверждающие правомочия на их использование;

з) выписка из реестра иностранных юридических лиц соответствующей страны происхождения или иной равный по юридической силе документ, подтверждающий юридический статус учредителя - иностранного лица (п.5 ст. 13.2 Закона о некоммерческих организациях).

Регистрирующий орган не вправе требовать предоставления документов, не предусмотренных законом. На основании предоставленных документов принимается решение о государственной регистрации и вносится запись, содержащая сведения о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления. Правила ведения Единого государственного реестра юридических лиц и предоставления, содержащихся в нем сведений утверждены постановлением Правительства РФ Постановление Правительства РФ от 19 июня 2002 г. № 438 "О Едином государственном реестре юридических лиц". - // СЗ РФ. -2002. -№ 26.-Ст. 2585..

Кроме того, Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» введено лицензирование отдельных видов деятельности, осуществляемых учреждениями.

Лицензирование - сложный институт права, представляющий собой комплекс мероприятий, связанных с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих ее наличие, приостановлением и возобновлением их действия, аннулированием и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих требовании и условии Минашкин А.В. «Основы административно-правового статуса государственных учреждений». - // «Право и экономика». -2003.- № 1. -С.22..

Будучи полноправным субъектом гражданского оборота, учреждение, как всякое юридическое лицо, реализует свою деятельность на основании учредительных документов. Учитывая многообразие учреждений, законодатель в Гражданском Кодексе РФ не определяет наименования их учредительных документов: в одних случаях это может быть устав, а в других - общее положение об организациях данного вида (п. 1 ст. 52) либо даже положение о конкретной организации, утвержденное ее собственником Суханов Е.А. Комментарий к части первой Гражданского Кодекса Российской Федерации для предпринимателей. - / Руководитель авторского коллектива - доктор юридических наук, профессор М. И. Брагинский. М.: Фонд "Правовая культура", 1995. -С. 151.. Исходя из многообразия видов учреждений, допускается регламентация их правового статуса, как специальными законами, так и подзаконными актами (п. 3 ст. 120 ГК РФ).

Общее правило относительно учредительных документов учреждения устанавливается п. 1 ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях», в которой к его учредительным документам относятся решение собственника о создании учреждения и устав, утвержденный собственником. Гражданский Кодекс РФ не предусматривает в качестве учредительного документа юридического лица такого документа, как решение собственника о его создании. Подобное решение представляет собой, скорее, организационно-технический, чем учредительный документ Тихомиров М.Ю. Учредительные документы некоммерческих организаций - М.: 2000. -С. 14.. Однако изложенное мнение нам представляется не убедительным, поскольку, в случае, если учредитель не примет решения о создании учреждения, очевидно, что такого создания вообще не произойдет, поэтому его следует отнести именно к учредительным документам учреждения.

При создании учреждения на базе федеральной собственности и собственности субъектов федерации от имени собственника выступают различные уполномоченные им органы. Предшествуют этому постановление Правительства России о создании учреждения (в этом акте содержатся указания соответствующим государственным органам по его реализации) или об утверждении устава (положения) уже существующего учреждения Постановление Правительства РФ от 11 июля 1994 г. «Об утверждении Положения о Государственном Русском музее». // С3 РФ. 1-994. -№ 14. -Ст. 1633., либо Указ Президента России Устав издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ, утвержденный Указом Президента РФ от 3 апреля 1997 г. № 289 // СЗ РФ. -1997. -№ 17.- Ст. 1613.. В целях единообразного правового положения учреждений одного профиля деятельности Правительством Российской Федерации утверждаются типовые (примерные) положения, являющиеся актами, на основе которых с учетом конкретных обстоятельств собственником принимается устав вновь создаваемого юридического лица. В настоящее время принято более 10 типовых (примерных) положений, регулирующих деятельность учреждений в области образования и социальной защиты населения, в частности, Типовое положение о центре временного размещения вынужденных переселенцев, Примерное положение об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий, Типовое положение о специальном (коррекционном) образовательном учреждении для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии Леонова Г.Б. «Учреждение как субъект гражданского права». - // Вестник Московского университета. -Серия 1: Право.-1998.-№ 1. -С.20..

В содержании устава наряду с выполнением общих требований (п. 1 ст. 13 Закона о некоммерческих организациях) должен быть указан источник финансирования, основные функции, правовой режим имущества, права собственника в отношении принадлежащего учреждению имущества, наличие у учреждения права на ведение предпринимательской деятельности.

Отдельные виды учреждений от других юридических лиц отличает то обстоятельство, что они могут финансироваться одним лицом, а их учредителем - выступать другое лицо. Например, создание государственных музеев проводится на основании акта Правительства России независимо от источника финансирования - федеральный бюджет и (или) бюджет субъекта Российской Федерации (ст. 29 Федерального Закона от 26 мая 1996 г. № 54 ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» С3 РФ.- 1996. -№22. -Ст. 2591.).

Учреждение как разновидность некоммерческой организации наделяется законом специальной правоспособностью (п. 1 ст. 49 ГК РФ). Его легальное определение содержится в п. 1 ст. 120 ГК РФ и п. 1 ст. 9 ФЗ «О некоммерческих организациях»: учреждение - это некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или частично этим собственником. Соответственно в учредительных документах создаваемого учреждения должна быть предусмотрена одна или несколько таких основных «некоммерческих» целей организации, которые предопределяют объем правоспособности и конкретный его правовой статус. «Именно цель создания позволяет выделить учреждения из ряда других организации, в том числе и некоммерческих» Ершова И.В. "Проблемы оперативного управления имуществом государственными учреждениями".- // Юрист.- №6.-2001. -С. 30..

В соответствии с общими положениями гражданского законодательства правоспособность учреждений возникает в момент его создания, т.е. в момент его государственной регистрации в качестве юридического лица (п. 2 ст. 51 ГК РФ), и прекращается в момент завершения его ликвидации после внесения об этом записи в единый государственный реестр юридических лиц (п. 8 ст. 63 ГК РФ).

На практике возник вопрос о возможности прекращения деятельности образовательного учреждения иными способами, помимо предусмотренных п.2 ст.61 ГК РФ, в частности, путем выведения его из эксплуатации. Судом было правомерно указано, что ликвидация образовательного учреждения может осуществляться: по решению его учредителей либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами; по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащей лицензии либо деятельности, запрещенной законом или не соответствующей его уставным целям (п.4 ст.34 Закона об образовании). Других способов прекращения деятельности учреждения законом не предусмотрено Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 5 апреля 2002 г. - // Бюллетень ВС РФ.- 2002 .- № 10.- С. 5..

Особенностью правоспособности учреждений является то, что она может определяться не только учредительными документами, но и нормативными актами разных уровней, от федерального до местного. Несмотря на то, что «многообразие различных учреждений не поддается описанию» Клочихина С. Некоммерческие организации. - // ФПА «Предпринимательская практика: вопрос-ответ». -1997. -№21., законодательство Российской Федерации весьма подробно определяет правовой статус учреждений. Однако, принимая во внимание, что отечественное гражданское законодательство не содержит понятия «публичное юридическое лицо» Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М.: Юридическое издательство Министерства юстиции СССР, 1947.- С. 112., следует учитывать, что при определении правового статуса учреждений, осуществляющих функции государственных органов на них распространяются нормы как гражданского, так и административного законодательства. В случае их конкуренции необходимо исходить из принципа приоритета норм гражданского законодательства в регулировании имущественных (горизонтальных) отношений. Вместе с тем, гражданское законодательство не применяется к имущественным отношениям, основанным на властном подчинении одной стороны другой стороне, т.е. к отношениям, в которых начала юридического равенства между сторонами отсутствуют. Это сфера административного и иных публичных отраслей права (п.З. ст.2 ГК РФ).

Итак, необходимость отдельной характеристики и классификации государственных и муниципальных учреждений обусловлена особой важностью направлений их деятельности, целей и задач, стоящих перед ними, поскольку именно на них часто возлагаются функции органов власти и управления. Это основные отличия их от учреждений, созданных иными собственниками. Поэтому неудивительно, что, по общему правилу, нормы Закона о некоммерческих организациях не распространяется на государственные и муниципальные учреждения (п.5 ст.1 Закона).

В ряде случаев федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственным учреждениям делегируется осуществление определенных полномочий, например, ведение соответствующих реестров, проведение экспертиз, выдача каких-либо разрешительных документов и т.д. В этой связи, возможно, классифицировать государственные учреждения следующим образом:

-государственные учреждения, не осуществляющие управленческих функций;

-государственные учреждения, осуществляющие управленческие функции в соответствии с полномочиями, предоставленными законом, уставом (положением) или иным нормативным правовым актом;

-государственные учреждения, осуществляющие вспомогательные функции;

-экспертные государственные учреждения Минашкин А.В. Основы административно-правового статуса государственных учреждений. - // "Право и экономика".- 2003.- № 1. -С. 19..

На местном уровне имеется регламентация соответственно муниципальных учреждений.

Возникновение организаций в новых организационно-правовых формах возможно двумя способами: путем создания новых организаций и путем реорганизации действующих учреждений в форме преобразования.

Как известно, основная проблема государственных и муниципальных учреждений, отсутствие или недостаточность соответствующего бюджетного финансирования. Вместе с тем, с начала 2006 года эта проблема, хотя и постепенно, но начала решаться в рамках приоритетных национальных проектов: в сферах образования, здравоохранения, строительства жилья, сельского хозяйства. Так, объемы средств, выделяемых из федерального бюджета на реализацию национального проекта в сфере здравоохранения, сами врачи называют беспрецедентными: в 2006 году - 58,1 млрд. рублей и в 2007 году - 87,7 млрд. рублей. Поэтому придумывать какие-то новые организационно-правовые формы некоммерческих организаций, конечно же, возможно, но только при одном важном условии, что это существенно повлияет на качество выполнения поставленных перед ними задач.

1.2 Предпринимательская деятельность учреждений

Поскольку учреждения создаются собственником для достижения определенных целей (например, социальные, политические, культурные и иные общественно-полезные цели), учредитель наделяет эту организацию необходимым имуществом. В тех случаях, когда предоставленных средств оказывается недостаточно для развития организации, лицо его создавшее, исходя из принципа специальной правоспособности (ст. 50 ГК РФ), наделяет ее правом осуществлять деятельность, направленную на извлечение прибыли, однако, лишь для достижения целей, предусмотренных учредительными документами (п. 2 ст. 24 ФЗ «О некоммерческих организациях»).

Предоставление некоммерческим юридическим лицам права осуществлять наряду с основной и предпринимательскую деятельность в пределах установленных законом, представляется объективно необходимой в современных условиях постоянного недофинансирования особенно государственных учреждений, которых по последним данным почти 40 тысяч Колесников А. «Учреждение под снос». - / Российская газета. -2004. -№ 136.. Однако здесь есть и другая, не менее актуальная сторона. В силу того, что их очень много, для восполнения недостаточного финансирования им разрешили заниматься «доходной» деятельностью. Получается, что в этом секторе пошла стихийная, неконтролируемая коммерциализация. Бюджетные учреждения имеют льготы по налогам и коммунальным платежам. А если они при этом еще занимаются коммерческой деятельностью, то на выходе мы имеем прямое злоупотребление статусными полномочиями Колесников А. «Учреждение под снос». - / Российская газета. -2004. -№ 136.. Уже ставший классическим, пример, сфера образования. В 2006 году студентами стали 1,4 миллиона человек. Почти 600 тысяч из них получат образование за государственный счет, а более 800 тысяч учатся за плату по договорам Шиц М. «Кто сменит...». - / «Российская газета». -2005.- № 174. -С. 3.. Качество образования при этом падает из года в год. Медалисты последних лет наглядно демонстрируют, как падает качество нашего школьного образования. До Единого гос экзамена свои золотые медали при поступлении подтверждали до 20 процентов абитуриентов. Потом эта цифра упала до 13 Агранович М. «В чем ошибся Адам Смит?». - / «Российская газета».- 2005.- № 155.- С. 14.

.

В области образования к предпринимательской деятельности образовательного учреждения в соответствии со ст. 47 ФЗ «Об образовании» относятся: реализация и сдача в аренду основных фондов и имущества образовательного учреждения; торговля товарами, оборудованием; оказание посреднических услуг; долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных) и организаций; приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаг и получение доходов (дивидендов, процентов) по ним; ведение приносящих доход иных вне реализационных операций, непосредственно не связанных с собственным производством предусмотренных уставом продукции, работ, услуг и с их реализацией.

В случае образования задолженности у государственного образовательного учреждения при недостаточном бюджетном финансировании на ее погашение могут быть направлены денежные средства, получаемые образовательным учреждением от предпринимательской деятельности, а в случае их недостаточности требование может быть предъявлено к Российской Федерации как субсидиарному должнику.

Право учреждения на доходы, полученные от разрешенной в соответствии с учредительными документами деятельности, а также на имущество, приобретенное на эти доходы, учитывается на отдельном балансе учреждения и не может быть изъято у него решением комитетов по управлению имуществом или других государственных или муниципальных органов (а также любым другим собственником), в том числе, когда оно используется не по назначению.

Таким образом, под предпринимательской деятельностью учреждения следует понимать приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих общественно-полезным целям его создания, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика, участники которого не вправе распределять такую прибыль между собой.

С предпринимательской деятельностью учреждений тесно связан вопрос о несостоятельности (банкротстве) таких организаций. ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» допускает возможность банкротства коммерческих и некоммерческих юридических лиц, за исключением казенных предприятий, учреждений, политических партий, религиозных организаций. Такое правовое положение представляется оправданным, так как многие некоммерческие юридические лица ведут коммерческую деятельность (в той или иной степени соответствующую учредительным документам), не опасаясь банкротства, что негативно сказывается на их кредиторах Комментарий к Федеральному закону от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (журнальный вариант) под ред. Телюкиной М.В. - // «Законодательство и экономика». -2003. -№ 11.. На учреждения не распространяются нормы законодательства о банкротстве, ибо учредитель несет субсидиарную ответственность по обязательствам данных организаций.

Однако исключение из числа потенциальных банкротов всех учреждений нам представляется не вполне обоснованным, поскольку в случае если собственник имущества является частным, обращение взыскания на такое имущество может представлять серьезные трудности, абсолютно той же правовой природы, что и у иных субъектов гражданского права. А это, в свою очередь, неизбежно повлечет нарушение прав кредиторов таких лиц.

1.3 Общественные учреждения

Как указывалось ранее, одной из организационно-правовых форм общественных объединений являются общественные учреждения (ст. 7 ФЗ РФ «Об общественных объединениях»). В соответствии со ст. 11 закона общественным учреждением является не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения. Однако следует различать учреждения общественных объединений и общественные учреждения.

Учреждения общественных объединений создаются собственниками общественными объединениями. Согласно п.2 ст. 30 Закона об общественных объединениях в его собственности могут находиться учреждения, издательства, средства массовой информации, создаваемые и приобретаемые за счет средств объединения в соответствии с его уставными целями. Соответственно на них распространяются общие правила об учреждениях созданных собственниками (ст. 120 ГК РФ). Общественные же учреждения являются одной из организационно-правовых форм общественных объединений и создаются на основании Закона об общественных объединениях Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (под ред. Т.Е. Абовой и А.Ю. Кабалкина) - М.: Юрайт-Издат, 2004. -С. 175.. Отличием их от учреждений созданных государством или муниципальными образованиями является то, что общественные учреждения образуются в добровольном порядке с целью оказания конкретных услуг, отвечающих интересам участников, предусмотренных уставом организации, а государственные, муниципальные и иные учреждения создаются по административному решению собственником для выполнения управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера.

На основании ст. 11 ФЗ «Об общественных объединениях» управление общественным учреждением и его имуществом осуществляется лицами, назначенными учредителями. Кроме того, в соответствии с учредительными документами в общественном учреждении может создаваться коллегиальный орган, избираемый участниками, не являющимися учредителями данного учреждения и потребителями его услуг. Указанный орган может определять содержание деятельности общественного учреждения, иметь право совещательного голоса при учредителях. Однако по общему правилу он не вправе распоряжаться имуществом общественного учреждения.

Учредителями общественного учреждения являются физические лица, достигшие 18 лет и юридические лица - общественные объединения с ограничениями, предусмотренными ст. 19 Закона об общественных объединениях. Учредителей физических лиц должно быть при этом не менее трех. Следует отметить, что физические и юридические лица, являясь учредителями организации, имеют при этом равный правовой статус. Они несут субсидиарную ответственность по обязательствам общественного учреждения в случае недостаточности денежных средств, находящихся в его распоряжении (п.7 ст. 35 Закона об общественных объединениях). Органы государственной власти и органы местного самоуправления не вправе быть учредителями общественных учреждений. Имущество, оставшееся в результате ликвидации общественного учреждения, после удовлетворения требований кредиторов направляется на цели, предусмотренные уставом, либо, на цели, определяемые решением съезда (конференции) или общего собрания о ликвидации организации, а в спорных случаях - решением суда (п.2 ст.26 Закона). В круг необходимых обязанностей учредителей входит созыв съезда (конференции) или общего собрания, на котором принимается устав общественного объединения, формируются его руководящие и контрольно-ревизионный органы. После принятия этих решений организация считается созданной и может осуществлять свою уставную деятельность. Однако прав юридического лица она не получает, поскольку для наделения специальной правоспособностью необходима государственная регистрация в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» СЗ РФ. -2001.- № 33 (Часть I).-Ст. 3431.. Особенностью правового регулирования общественных учреждений является то, что только в случае государственной регистрации они осуществляют свою деятельность в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации (п.4 ст. 11 Закона об общественных объединениях). Государственную регистрацию общественных учреждений как юридических лиц осуществляет налоговые органы на основании заключения Министерства юстиции РФ, либо его территориальных органов Приказ Минюста РФ от 25 марта 2003 г. № 68 «Об утверждении Правил рассмотрения заявлений и принятия решения о государственной регистрации». - // Российская газета .-2003.- № 65..

С учетом особенностей правовой природы общественного учреждения к ним относятся коллегия адвокатов и юридическая консультация, предусмотренные ст. 20 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее - Закон об адвокатуре) СЗ РФ.- 2002.- № 23. -Ст. 2102.. Цели адвокатских организаций в формах коллегии адвокатов, адвокатской палаты субъекта РФ, юридической консультации идентичны целям некоммерческих организаций вообще, общественного учреждения в частности. Представляется, что изложенная точка зрения соответствует установленному законом порядку (ФЗ «Об общественных объединениях» и Закону об адвокатуре) и целями деятельности форм адвокатских образований, на которые также распространяются нормы саморегулирования. Такой вывод, на наш взгляд, можно сделать исходя из смысла п.2 ст.З. Закона об адвокатуре, устанавливающего, что адвокатура действует на основе принципов законности, независимости, самоуправления, корпоративности, а также принципа равноправия адвокатов. Адвокатура - это профессиональное сообщество, оказывающее юридические услуги Мельниченко Р.Г. «Адвокатура как институт гражданского общества». Проблемы современного этапа реформ в России: федеральный и региональный аспекты, межвузовская научно-практическая конференция. -Волгоград: Изд-во ГОУ ВПО «ВАГС», 2005. -С. 293.. Адвокатская деятельность является особой разновидностью социально-правовой деятельности, которая, хотя и осуществляется преимущественно в частных интересах, в целом носит публичный характер. Во многом благодаря именно этой деятельности обеспечивается действенность правового регулирования, в том числе создаются условия для соблюдения и использования гражданами действующих в обществе правовых норм, а также для осуществления контроля за правильностью применения законов органами государственной власти, учреждениями, общественными объединениями, органами местного самоуправления и должностными лицами Научно практический комментарий к Федеральному закону «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (под ред. Д.Н. Козака). - издательство "Статут", М., 2003.- С.11..

С учетом изложенного, нам представляется, что п. 1 ст. 20 Закона об адвокатуре возможно сформулировать в следующей редакции: «Формами адвокатских образований являются: адвокатский кабинет, адвокатское бюро, а также общественные учреждения адвокатов: коллегия адвокатов и юридическая консультация».

На основании ст. 22 закона два и более адвокатов вправе учредить коллегию адвокатов, основанной на членстве и действующей в соответствии с уставом, утвержденным учредителями и заключаемым ими учредительным договором. В учредительных документах, соответствующих упомянутому закону и ФЗ «О некоммерческих организациях», устанавливается порядок управления коллегии адвокатов. При этом законодатель различает учредителей коллегии адвокатов, разрабатывающих и утверждающих устав, и членов общества, в которое входят, прежде всего, учредители и вступившие в организацию новые адвокаты (ст.22 закона об адвокатуре). Вместе с тем, два и более адвокатов вправе учредить адвокатское бюро, заключив между собой договор. По договору адвокаты обязуются соединить свои усилия для оказания юридической помощи от имени всех своих членов. В договоре устанавливается порядок принятия решений, избрания управляющего и его компетенции по реализации целей, установленных в договоре (ст.23 закона). Исходя из смысла статьи, адвокатские бюро должны создаваться в форме некоммерческих партнерств.

Необходимым условием учреждения юридической консультации является представление об этом органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Принятие решения об учреждении юридической консультации входит в компетенцию совета адвокатской палаты субъекта Российской Федерации. Организационные, материально-технические и иные условия деятельности юридических консультаций определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Юридические консультации создаются адвокатскими палатами в организационно-правовой форме учреждения (ст. 24 Закона об адвокатуре) по представлению органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в местностях, где на территории одного судебного района общее число адвокатов во всех адвокатских образованиях, расположенных на территории данного судебного района, составляет менее двух на одного федерального судью. Под судебным районом понимается территория юрисдикции (территориальной подсудности) районных судов (ст. 21 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации») СЗ РФ. -1997.-№1.-Ст. 1.. Смета расходов на содержание юридической консультации утверждается на собраниях адвокатов.

Собственником имущества юридической консультации является адвокатская палата, в соответствии со ст. 296 ГК РФ это имущество закрепляется за юридической консультацией на праве оперативного управления, соответственно в отношении закрепленного имущества она осуществляет в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им. На юридическую консультацию распространяется установленный ст. 298 ГК РФ запрет отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ней имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. В то же время, если деятельность юридической консультации окажется доходной, то суммы, полученные от этой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное ее распоряжение и учитываются на отдельном балансе Комментарий к Федеральному закону «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (постатейный). - / Под ред. А.В. Гриненко - М.: ООО "ТК Велби", 2003. -С. 51..

Законодательство всех государств категорически запрещает лицам, занимающимся адвокатской деятельностью заниматься предпринимательской деятельностью. Отечественное законодательство прямо определяет, что деятельность этой организации не является коммерческой Мельниченко Р.Г. Указ.соч. -С. 293.. Вопрос очень спорный, поскольку на адвокатские учреждения как некоммерческие организации в полной мере распространяются правило о допустимости занятия предпринимательской деятельностью для достижения предусмотренных в уставе целей и задач (п.З. ст. 50 ГК РФ). Признание же таких организаций коммерческими привело бы, на наш взгляд, к утрате истинного социального значения этой структуры и смене вектора их деятельности в сторону исключительно извлечения прибыли.

Доступность каждому гражданину квалифицированной правовой помощи по гражданским делам является актуальнейшей проблемой нашего государства. В связи с этим, с 1 января по 31 декабря 2006 года в России Министерством юстиции будет проводиться эксперимент по оказанию бесплатной юридической помощи нуждающимся категориям населения Елков И. «Позвоните моему адвокату». - // Российская газета. 30 августа 2005 года. Уже вышло постановление Правительства о создании сети юридических бюро, которые не относятся к формам адвокатских образований, в силу п.З. ст.1 Закона об адвокатуре, определяющему, что не является адвокатской деятельностью юридическая помощь, оказываемая участниками и работниками организаций, оказывающих юридические услуги. Создаются они в форме федеральных государственных учреждений Постановление Правительства РФ от 22 августа 2005 г. № 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам». - // Российская газета. 30 августа 2005 года. Положение об оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам.

. Бесплатно получить юридическую помощь смогут малообеспеченные жители Карелии, Чечни, Волгоградской, Иркутской, Магаданской, Московской, Самарской, Свердловской, Томской и Ульяновской областей. На государственные юридические бюро возлагаются следующие функции: консультации по правовым вопросам в устной и письменной форме; составление заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера; представительство в гражданском судопроизводстве, исполнительном производстве по гражданским делам, а также представление интересов граждан в органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях (п.2 Положения об оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам).

Итак, правовой статус учреждений определяется их специальной правоспособностью, как некоммерческих юридических лиц, которая состоит из: во-первых, общих и специальных норм гражданского законодательства; во-вторых, нормативных актов органов исполнительной власти, регламентирующих особенности некоторых видов учреждений, либо индивидуально регулирующих; в-третьих, учредительных документов конкретного .учреждения (устав, решение собственника о его создании). Для деятельности в особых сферах необходимо пройти процедуру получения лицензии в специальном уполномоченном на то органом.

Учреждение - это некоммерческая организация, являющаяся самостоятельным субъектом гражданского права, созданная собственником и финансируемая им полностью или частично для осуществления целей некоммерческого характера, для реализации которых за ней закрепляется имущество на вещном праве оперативного управления.

Глава 2 Правовой режим имущества учреждения

2.1 Имущественная обособленность учреждений

Учреждения являются единственным видом некоммерческой организации, которая не является собственником принадлежащего им имущества (п. 1 ст. 120 ГК РФ). Такие юридические лица представляют собой специфические субъекты права, которые участвуют в гражданском обороте в ограниченных пределах. Будучи не собственником, учреждение обладает вещным правом оперативного управления на переданное ему собственником имущество (абз. 2, п. 1 ст. 120, ст. 296 ГК РФ).

Вещное право, в отличие от обязательственного, характеризуется следующими двумя признаками.

Во-первых, оно является абсолютным правом. Вещное право, давая лицу непосредственную власть над вещью, отличается вследствие этого абсолютным характером. Другими словами, оно должно быть признаваемо всеми и каждым, а не одним или несколькими определенными лицами. В этом состоит важная разница между вещными и обязательственными правами Е.В. Васьковский Учебник русского гражданского права. Классика российской цивилистики. М. 1998.- С.346.. Вместе с тем, между ними существует взаимосвязь, сущность которой состоит в том, что обязательственные правоотношения предопределяются вещными правоотношениями. Без вещных правоотношений немыслимо возникновение обязательственного правоотношения. В тоже время вещные правоотношения являются юридическим следствием (результатом) обязательственных правоотношений Иоффе О.С. Гражданское право. Избранные труды. Классика российской цивилистики. М., 2000.- С. 620- 621.. Убедительность представленных взглядов будет наглядно прослеживаться далее при анализе права оперативного управления учреждения.

Во-вторых, вещное право следует за имуществом, переходящим во владение другого лица. Это становится возможным при условии сохранения за его обладателем прав, составляющих содержание вещного права. Оно создает прямую, непосредственную связь между лицом и вещью. Этим отличается от обязательственного права, которое тоже иногда ставит лицо в известное отношение к вещи, но в отношение посредственное Там же. -С. 346.. Объектом вещного права служит индивидуально-определенное имущество п. 16 Обзора практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав (приложение к информационному письму ВАС РФ от 28 апреля 1997 г. № 13) - // Вестник ВАС РФ.-1997. -№7.- С. 103. По своему составу имущество, являющееся объектом права собственности, состоит из вещей и имущественных прав, указанных в законе. Согласно ст. 128 ГК РФ к нему не относятся будущие вещи и многие имущественные права, выступающие в качестве объектов прав в обязательственных отношениях, вещи, определяемые родовыми признаками, различные нематериальные блага Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 апреля 2003 г. № 5674/02. - // "Вестник ВАС РФ". -2003. -№ 10 (в извлечении)..

Таким образом, под вещным правом следует понимать право, обеспечивающее удовлетворение интересов управомоченного лица путем непосредственного воздействия на вещь, которая находится в сфере его хозяйственного господства.

В свое время И. А. Покровский писал, что «одним правом собственности мог бы удовлетвориться только разве самый примитивный экономический быт» Покровский И. А. Указ.соч. -С. 207.. Поэтому в ст. 216 ГК РФ предусмотрено пять видов вещных прав дополнительно к праву собственности: право пожизненного наследуемого владения земельным участком (ст. 265 ГК РФ), право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (ст. 268 ГК РФ), сервитуты (ст. 274, 277 ГК РФ), право хозяйственного ведения имуществом (ст. 294 ГК РФ) и право оперативного управления имуществом (ст. 296 ГК РФ). Основное назначение названных вещных прав состоит в обеспечении доступа к использованию имущества лицами, не являющимися его собственниками. Указанные вещные права на чужое имущество имеют одну примечательную особенность. Будучи связанными с правом собственности на то же самое имущество и, возникая по воле собственника, они имеют самостоятельное параллельное с правом собственности существование. В ст. 216 не дается исчерпывающий перечень ограниченных вещных прав. Среди названных в ней вещных прав отсутствуют придаточные вещные права, служащие обеспечением к правам кредитора в обязательственном правоотношении. Речь, прежде всего, идет об ипотеке Комментарий к Гражданскому Кодексу РФ части первой. - М.: Изд. Юрайт, 2003. - под. ред. проф. Т. Е. Абовой и проф. А.Ю. Кабалкина.- С. 238.. Ограниченные вещные права всегда производны от права собственности. Они отличаются меньшим объемом правомочий по сравнению с правом собственности Камышанский В.П. «Право собственности на недвижимость: вопросы ограничений». - Элиста, 1999. -С.107.. Уже из самого определения права собственности, видно, что оно подлежит различным ограничениям, сопровождающим всякое право собственности на известные предметы Мейер Д.И. Русское гражданское право. Классика российской цивилистики. М. 1998. -С. 428..