Сучасна концепція прокурорської діяльності в Україні

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

ОДЕСЬКА НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ

Судово-адміністративний факультет

Кафедра організації судових

та правоохоронних органів

Курсова робота

Сучасна концепція прокурорської діяльності в Україні

Студента 1 курсу

денної форми навчання

ПІБ Морозова

Валерія Юрійовича

Керівник Селезньов

Владислав Анатолійович

Одеса - 2008

План

Вступ

Розділ I. Актуальність досліджуваної теми

· Загальні положення про прокуратуру

Розділ II. Становлення і перспективи розвитку

· Законодавче регулювання діяльності прокуратури

· Історія зародження та етапи розвитку прокуратури

· Система і структура органів прокуратури

· Функції прокуратури

Розділ III. Шляхи реформування

Висновки

Список використаної літератури

Вступ

"Законы и установления должны идти

рука об руку с прогрессом человеческой души"

Томас Джефферсон

В даній роботі йтиметься про надважливу (особливо зараз) функцію забезпечення законності в суспільстві, яка в Україні є здебільшого сферою діяльності прокуратури. Намагатимуся розкрити зміст діяльності, а також структурну побудову та функції цієї державної інституції на сучасному етапі державотворення. Також розглядатиметься хід реформування "правоохоронної галузі" і перспективи розвитку такого важливого осередку із підтримання правопорядку, як прокуратура України.

Закон України "Про прокуратуру" прийнятий 5 листопада 1991 р. Верховним Радою України. Його ухвалення є виразом збільшеного значення законності в умовах глибокої правової реформи, що відбувається в новій суверенній державі і ролі прокурорського нагляду в її забезпеченні.

Прокуратура є невід'ємною частиною державного механізму, яка наділена певним об'ємом влади для здійснення вищого нагляду за виконання законів в державі. Засоби здійснення нагляду єдині для прокурорів всіх рівнів і застосовуються в межах компетенції кожного прокурора. При встановленні порушень закону прокурори в межах своєї компетенції мають право опротестовувати акти міністерств, державних комітетів і відомств, виконавчих і розпорядчих органів і місцевих Рад народних депутатів, підприємств, установ, об'єднань громадян, а також рішення і дії посадових осіб; вносити уявлення або протести на вирішення місцевих Рад народних депутатів залежно від характеру порушень; порушувати у встановленому законом порядку кримінальні справи, дисциплінарні провадження про адміністративні правопорушеннях, передавати матеріали на розгляд об'єднань громадян; давати розпорядження по усуненню очевидних порушень закону;вносити представлення державним органам, об'єднанням громадян і посадовим особам про усунення порушень закону; вносити представлення державним органам, об'єднанням громадян і посадовим особам про усунення порушень закону; звертатися в суд із заявою про захист прав і законних інтересів громадян, держави, підприємств і інших юридичних осіб; вносити касаційні і окремі подання на вироки, рішення, визначення і ухвали суддів в межах їх компетенції; витребувати в межах своєї компетенції з суду будь-яку справу або категорію справ, по яких вироки, рішення, визначення і ухвали увійшли до законної сили. При наявності підстав до перегляду справ в порядку судового нагляду, прокурор приносить протест на вирок, рішення, визначення або ухвалу суду. Вказані акти обов'язкові для розгляду органами і посадовими особами, яким вони адресовані. Органи прокуратури складають єдину централізовану систему, яку очолює Генеральний прокурор України з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим.

Пропонована нижче тема дуже актуальна і цікава тим, що цілі завдання і функції прокуратури України докорінно змінилися у зв'язку з ухваленням Конституції України 28 червня 1996 р., переходом українського суспільства від соціалістичного до капіталістичного шляху розвитку і побудові справжньої демократичної правової держави.

Розділ I. Актуальність досліджуваної теми

В Україні здійснюються великомасштабні перетворення, спрямовані на зміцнення демократії й створення правової держави. Однією з головних проблем громадянського розвитку є зміцнення законності та правопорядку.

Це висуває на перший план завдання забезпечення законності, захист прав і законних інтересів громадян, верховенство закону. Зростає протидія силам правопорядку.

Майже повсюдно, особливо у великих містах, збільшується кількість небезпечних злочинів, поєднані з насильством, жорстокістю й цинізмом. Злочинність стає більш організованою. Вона є одним з головних факторів, що негативно впливають на забезпечення правопорядку і внутрішньої безпеки держави. Характерною ознакою суспільних відносин стала зневага до законів та їх ігнорування.

Кримінальні структури проникли у сферу економіки, зовнішньоекономічну діяльність, кредитно-банківську систему. Рекет контролює діяльність бізнесу.

На стан закону та правопорядку негативно впливає відсутність чіткого механізму виконання законів, що поряд з халатністю, безвідповідальністю та низькою дисципліною створює сприятливе для пограбування держави, для корупції, хабарництва, інших службових законів, формує негативну думку в суспільстві.

Державним правоохоронним органом, на який покладено здійснення нагляду за додержанням та правильним застосуванням законів в Україні є прокуратура (від лат. "prokyro" - піклуюся, забезпечую, попереджую).

Прокуратура в своїй діяльності керується Конституцією України та Законом України "Про прокуратура". Водночас співробітники прокуратури незалежні від політичного впливу, не можуть бути членами партій, політичних рухів.

Загальні положення про прокуратуру

В умовах переходу до ринкових відносин в наший країні визначився курс на формування правової держави, який припускає загальне без яких-небудь виключень підпорядкування закону всіх суб'єктів суспільних відносин, послідовну і рішучу боротьбу з будь-якими правопорушниками, тобто всебічне зміцнення законності. У зв'язку з цим значно зростає роль прокуратури, покликаної здійснювати нагляд за виконанням законів, що діють на території України, органами місцевого самоврядування, міністерствами, відомствами і іншими органами державного і господарського управління і контролю, підприємствами, установами, організаціями і об'єднаннями, незалежно від їх підлеглості, громадськими організаціями і рухами, посадовими особами і громадянами. Здійснюючи нагляд за виконання законів, прокурори виявляють порушення законності і приймають заходи, направлені на їх усунення. Ці заходи полягають в збудженні діяльності органів управомоченних державою вирішувати правові конфлікти, що виникають в суспільстві, відновлювати порушені і притягати правопорушників до відповідальності.

Розділ II. Становлення і перспективи розвитку

Законодавче регулювання діяльності прокуратури

У юридичній науці України нема єдності у питанні, до якого виду влади належить прокуратура: законодавчої, виконавчої чи судової. Чинне законодавство України також не дає чіткої відповіді на це питання. Досвід зарубіжних країн свідчить, що існують різні варіанти вирішення питання про місце прокуратури у системі державної влади. В одних країнах прокуратура перебуває у складі Міністерства юстиції, в інших - при судах, в третіх - виділена в окрему систему.

Аналіз функцій прокуратури, визначених Конституцією України і законом України "Про прокуратуру", показує що одні функції прокуратури України тяжіють до виконавчої влади, інші - до судової. Виходячи з цього, а також враховуючи, що принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу, судову не позбавлений умовності, логічним буде висновок, що в сучасному вигляді прокуратуру України ні до однієї гілки влади не можна віднести, вони за своєю державно - правовою природою є самостійним державним інститутом у механізмі влади, покликаним здійснювати визначені законодавством функції.

Закон України " Про прокуратуру " закріплює принципи організації та діяльності прокуратури:

· становлять єдину централізовану систему, яку очолює Генеральний прокурор України, з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим;

· здійснюють свої повноваження на підставі додержання Конституції України та чинних на території республіки законів, незалежно від будь-яких органів державної влади, посадових осіб, а також рішень громадських об'єднань чи їх органів;

· захищає у межах своєї компетенції права і свободи громадян на засадах їх рівності перед законом, незалежно від національного чи соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового чи майнового стану та інших ознак;

· вживають заходів до усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, поновлення порушених прав і притягнення у встановленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення;

· діють гласно, інформують державні органи влади, громадськість про стан законності та заходи щодо її зміцнення.

Працівники прокуратури не можуть належати до будь-яких політичних партій чи рухів.

Чинне законодавство України визначає гарантії незалежності прокуратури у здійснені повноважень. Забороняється втручання органів державної влади і управлінь, посадових осіб, засобів масової інформації, об'єднань громадян та їх представників у діяльність прокуратури по нагляду за додержанням законів або по розслідуванню діянь, що містять ознаки злочину. Вплив у будь-якій формі на працівників прокуратури з метою перешкодити виконанням ним службових обов'язків або вимаганням прийняття неправомірного рішення тягне за собою відповідальність, передбачену законом. Звернення представників влади, інших посадових осіб до прокурора з приводу конкретних справ і матеріалів, що перебувають у проваджені прокуратури, не можуть містити будь-яких вказівок або вимог щодо результатів їх вирішення. Ніхто не має права без дозволу прокурора або слідчого розголошувати дані перевірок і попереднього слідства до їх закінчення. Вимоги прокурора, які відповідають чинному законодавству, є обов'язковими для всіх органів, підприємств, установ, організацій, посадових осіб та громадян і виконують невідкладно або у передбачені законом чи визначені прокурором строки, невиконання без поважних причин законних вимог прокурора тягне за собою передбачену законом відповідальності.

Повноваження прокурорів, організація, засади та порядок діяльності прокурора визначаються Конституцією України, Законом України " про прокуратуру " та іншими законодавчими актами. Органи прокуратури у встановленому порядку в межах своєї компетенції вирішують питання, що випливають із загальновизнаних норм міжнародного прав, а також у складених Україною міжнародних договорів.

Історія зародження та етапи розвитку прокуратури

Зародження первинних функцій прокуратури відноситься до часів Стародавнього Риму. За правління імператора Августа важливого значення набула діяльність прокураторів (від лат. procurator управитель, представник), яким доручався збір податків та управління невеликими провінціями. Прокуратори призначалися із вершників, а також вільновідпущеників. Імператор Клавдій розширив права прокураторів, вони одержали право виносити судові рішення.

За глибокої давнини почалося формування правової системи, а з нею і певних функцій прокуратури, і на території сучасної України.

На етапі розвитку звичаєвого права також на рівні звичаю формувалася наглядова функція володарів скіфської держави. Норми права у скіфів захищали життя, майно, привілеї царської сім'ї та родоплемінної знаті. Цар встановлював чіткий порядок використання пасовищ (йому належала верховна власність на землю). А коли існувала наглядова функція, то звісно, існували і наглядачі.

У VIIV століттях до н. е. скіфи зустрілися з грецькими поселенцями, у яких основними джерелами права були закони та рішення народних зборів і рад міст, постанови колегій, а також місцеві звичаї. Законодавча ініціатива належала народним зборам, радам міст, їх головам, колегіям, а також своєрідним попередникам сучасних прокурорів - номофілакам (стражам законів), які повинні були стежити за оформленням законів, поведінкою людей та посадових осіб і вимагали від них виконання законів. Крім номофілаків, існувала колегія продиктів (юридичних радників), які також виконували наглядові функції.

У Х ст. почало формуватися князівське законодавство давньоруської держави Київської Русі. Ще княгиня Ольга, встановивши норми і пункти збору данини, посилила функції нагляду. Вона також прийняла закон, який оберігав життя княжих дружинників. Статути князів Володимира Великого та Ярослава Мудрого внесли важливі нововведення у фінансове, сімейне та кримінальне право. Боротьба з прибічниками старих традицій, що не бажали підкорятися новим звичаям, суворе покарання їх стали суттю наглядових повноважень великого князя.

Велике значення у формуванні правової системи мало прийняття зводу великокняжих законів, що отримав назву "Руська правда". Суттєва роль у "Руській правді" відводилась нормам кримінального процесу та права, хоча такого поділу ще не існувало. А оскільки цей процес належало контролювати то це було черговим кроком у розвитку наглядової функції. У судовій практиці Київської Русі панував змагальний процес за активної участі сторін, які називалися позивачами. Суд виконував функцію посередника, хоча іноді застосовувалися форми розшукового процесу. Головну роль при цьому відігравав позивач, з ініціативи якого розпочиналося судочинство. Формально саме він був обвинувачем. Доказове значення мали зовнішні ознаки злочину, речові докази, власне зізнання, показання "видоків" та "послухів". Рішення суду оголошувалося усно, а вирок виконувався негайно.

Прокуратура України у 1917-1919 роках

Зумовлена ходом економічного і політичного розвитку Російської імперії Лютнева революція 1917 р. поклала край існуванню монархії в країні. Революція активізувала в Україні рух за територіальну автономію, хоча Росія залишалася унітарною державою, яка ігнорувала інтереси національних регіонів. У березні 1917 р. була заснована Українська Центральна Рада на чолі з видатним істориком і громадським діячем професором Грушевським М. С. Рада створила 7 комісій, у тому числі правничу. Для оперативного вирішення найважливіших питань Центральна Рада обрала Комітет Центральної Ради, який згодом став називатися Малою Радою. У червні 1917 р. Центральна Рада утворила уряд - Генеральний Секретаріат, який очолив В. Винниченко. До складу Генерального Секретаріату входило 14 генеральних секретарів, у тому числі і у справах юстиції. У листопаді на посаду Генерального секретаря із судових справ було призначено М. Ткаченка.

У листопаді 1917 р. III Універсалом Центральної Ради було проголошено Українську Народну Республіку (УНР). Створення судів та прокурорського нагляду стало одним із першочергових завдань влади. Мала Рада затвердила запропонований Генеральним Секретаріатом законопроект, відповідно до якого "суд на Україні твориться іменем Української Народної Республіки". Секретарство судових справ 12 грудня внесло на розгляд Центральної Ради законопроект про утворення до скликання Установчих зборів тимчасового Генерального Суду, і через три дні він був ухвалений Центральною Радою. Прокуратура УНР опинилася у подвійному підпорядкуванні. З одного боку, вона діяла при Генеральному Суді і називалася - Прокураторія Генерального Суду, а з другого - її регламент затверджувався Секретарством судових справ, і воно ж надавало одному з прокурорів звання старшого й доручало "провід над прокураторією".

На початку січня 1918 р. Центральна Рада ухвалила спеціальний закон "Про урядження прокураторського догляду на Україні". Це було продовженням розпочатої роботи по створенню структур прокурорського нагляду УНР. Прокуратори організовувалися при апеляційних та окружних судах. Очолювали відповідні прокураторії старші прокуратори. Всі прокуратори призначалися Генеральним секретарем судових справ. Водночас скасовувались посади прокурорів та товаришів прокурора окружних судів. Наказом Генерального секретаря судових справ від 18 січня 1918 р. за № 7 на посаду було призначено Старшого прокуратора Генерального Суду. У березні цього ж року Центральна Рада затвердила штати Генерального Суду. До штату Прокураторії входили Старший прокуратор, три прокуратори, писар та помічник писаря.

Розбудова держави та її структур перервана гетьманським переворотом. Місце УНР заступила Українська гетьманська держава. Декларована Скоропадським ідея сильної влади втілилась у затверджених ним 29 квітня "Законах про тимчасовий державний устрій України". Гетьман уособлював не тільки виконавчу, а й законодавчу владу, адже саме він "стверджує закони і без його санкцій ніякий закон не може мати сили". На Генеральний Суд покладалися обов'язки "вищого охоронителя і захисника закону" та Вищого Суду України в судових і адміністративних справах. Назва "Українська Народна Республіка" змінювалася на "Українську Державу". Головою Генерального Суду, а одночасно і Генеральним прокурором України, було призначено М. Чубинського.

8 липня 1918 р. гетьман затвердив ухвалений Радою міністрів Української Держави закон "Про утворення Державного Сенату". Деякі статті закону торкалися питань прокуратури. Наприклад, було встановлено, що "при кожнім Генеральнім Судді, а також при Загальнім Зібранні Державного Сенату перебувають прокурор і товариш прокурора під вищим наглядом міністра юстиції, як Генерального прокурора".

Залучення німецьких окупантів та внутрішня подітика викликали бурхливу реакцію українського суспільства. Керівництво повстанським рухом взяла на себе Директорія на чолі з В. Винниченком. Після поразки гетьманських військ Директорія проголосила про відновлення Української Народної Республіки.

Була відновлена діяльність Генерального Суду, який тепер почав називатися "Надвищий Суд Української Народної Республіки". На початку січня Рада народних міністрів УНР затвердила штати Надвищого Суду, яким охоплювалася і Прокураторія. Вона складалася зі старшого прокуратора, семи прокураторів та одного секретаря прокуратора. Міністром юстиції, Старшим прокуратором Надвищого Суду став Шелухін Сергій Петрович. Згодом ці посади обійняв В. Рейнбот. Але широка діяльність Прокуратори не розгорнулася - на території України вже діяв Радянський уряд, поступово радянська влада була встановлена на всій території України.

Прокуратура після 1917 року виникла і розвивалася як жорстко централізована система, відповідно адміністративно-територіальному поділу країни. Була потрібна сувора дисципліна прокурорських працівників, декларувалася єдність політики і професійної поведінки на основі наказів Генерального прокурора, виконуючого волю Комуністичної партії. В той же час на діяльність прокуратури постійно впливали місцеві власті, від прихильності яких прокурори завжди були залежні (тривалий період вони були ще більш залежні від "надрегіонального" НКВС і керованих ним структур). Це у низці випадків зводило нанівець реальне значення прокурорської діяльності, а іноді перетворювало її на знаряддя боротьби кланів, елітних груп. Залежне від ряду сил положення органів прокуратури сильно позначалося на вимогах до професійної праці і поведінки прокурорів, визначало собою відбір кадрів.

Мабуть, забезпечення реальної централізованності системи, тобто її незалежності від протизаконних впливів, продовжує залишатися невідкладним завданням. Згідно із законом прокурори здійснюють: розслідування кримінальних справ; загальний нагляд за виконання законів самими різними структурами, за дотриманням прав і свобод людини і громадянина міністерствами, відомствами, представницькими органами суб'єктів України, органами місцевого самоврядування, військового управління, контролю, їх посадовими особами, а також органами управління і керівниками комерційних і некомерційних організацій; нагляд за дотриманням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання і попереднє слідство; нагляд за виконання законів адміністраціями органів і установ, виконуючих покарання і що застосовують заходи примусового характеру, що призначаються судом, адміністраціями місць змісту затриманих і поміщених під варту; кримінальне переслідування відповідно до повноважень, встановлених карно-процесуальним законодавством; координацію діяльності правоохоронних органів в боротьбі із злочинністю.

На початку і середині 90-х років у процесі становлення державності України система прокурорського нагляду в значній мірі знаходиться в стані пошуку свого місця в суспільстві. Про цілі і зміст прокурорської діяльності ведуться спори, причому зазвичай вельми жорсткі.

Із здобуттям Україною незалежності починається і нова сторінка в історії прокуратури нашої держави. Верховна Рада Української РСР 24 серпня 1991 р. проголосила створення незалежної самостійної української держави України. Розпочалася активна діяльність по створенню правової бази незалежної держави. Законом України "Про прокуратуру", прийнятим Верховною Радою України 5 листопада 1991 р., визначені сьогоднішні завдання, функції та повноваження органів прокуратури.

28 червня 1996 р. Верховна Рада України прийняла Конституцію України - Основний Закон нашої держави. Вирішальну роль вона відіграла і у визначенні прокуратури України як єдиної системи, присвятивши їй окремий розділ. Це зумовлено тим, що прокуратура виконує функції та повноваження, які є самостійним видом державної діяльності. Питанням регламентації діяльності прокуратури присвячено розділ VII Конституції, де вказано, що вона становить єдину систему.

Становлення і розвиток прокуратури суверенної України припали на складний період глобальних перетворень у всіх галузях суспільного життя. Він позначився багатьма негативними явищами: затяжною економічною кризою, політичною нестабільністю, соціальними негараздами, правовим нігілізмом, вибухом злочинності.

Особливо небезпечними виявилися прояви кризи законності на рівні особистості, недовіри громадян до права як інструмента регулювання суспільних відносин. Відбувалося знецінення авторитету будь-яких соціальних норм взагалі, у тому числі права, моралі, культурних традицій.

Стрімкі і неоднозначні процеси в соціально-економічному, політичному, правовому житті країни поставили перед прокуратурою проблеми, яких до цього періоду практично не існувало.

Різкий спалах злочинності початку-середини 90-х років уже минулого століття, набуття нею небачене жорстоких, корисливих форм, "розквіт" у небувалих масштабах тіньової економіки, корупції, організованої злочинності; кримінальні розборки, вбивства на замовлення, бандитизм, контрабанда зброєю, наркобізнес, інші злочинні прояви та негативні явища невідступне супроводжували наше суспільство на шляху його докорінного реформування.

Політична нестабільність, соціальні проблеми, а відтак - постійна напруга в суспільстві вимагали від прокуратури перебудови її діяльності, зміни пріоритетів і нових підходів до вирішення поставлених перед нею завдань.

Саме в ці роки розпочався шалений тиск на прокуратуру і, передусім, на вищий її орган - Генеральну прокуратуру України з боку різних політичних кіл з метою використати її у певних кон'юнктурних цілях. Почали лунати пропозиції щодо обмеження її повноважень, скорочення функцій, передачі у підпорядкування органам виконавчої влади тощо, з посиланням при цьому на міжнародний досвід.

Слід зауважити, що зарубіжний досвід організації та діяльності прокуратури свідчить про те, що у цьому питанні немає якихось чітко окреслених міжнародно-правових стандартів. Тут доречно навести таке положення Меморандуму про домовленість Генеральних прокурорів, представлених на зустрічі у Словаччині в грудні 1999 р.: "Відмінності в організаційній структурі прокуратури, як і відмінності у повноваженнях прокуратури як органу по захисту закону, що базуються на традиціях і правовій культурі, мають свої причини і є важливими для досягнення завдань правової держави. Реальним завданням є не ліквідація цього органу, а його зміцнення..."

За намаганнями послабити прокуратуру, позбавити її деяких важливих функцій стояли і стоять зараз різні чинники. Це і амбіційні, егоїстичні спроби деяких політиків, передусім народних депутатів, поставити себе над законом, в особливі умови недосяжності щодо відповідальності за вчинені протиправні дії. З іншого боку, переслідується мета під фарисейськими гаслами негайної "демократизації" суспільства звести прокуратуру до рівня другорядної, мало на що здатної структури, щоб у подальшому розв'язати собі руки і беззастережно грабувати свій народ і державу.

Пристрасті навколо питання щодо статусу прокуратури, які давно перейшли з правової у політичну площину, негативно позначилися на діяльності прокуратури і сприяли тому, що в перші роки становлення і функціонування прокуратури незалежної України було допущено чимало концептуальних помилок щодо ролі та значення прокуратури у системі державних органів. Хибні погляди, в тому числі з боку деяких керівників Генеральної прокуратури, призвели до суттєвих упущень в організаційній, кадровій роботі, породили у працівників прокуратури невпевненість щодо майбутнього вищої наглядової інстанції, а відтак - спад активності прокурорської діяльності, зниження її ефективності. Почав падати авторитет прокуратури у суспільстві.

Не сприяло належному виконанню органами прокуратури відповідальних і важливих для держави функцій те, що за останні 10 років прокуратуру України очолювали 5 керівників, тоді як конституційний строк Генерального прокурора України - 5 років. Причому заміни відбувалися не тільки з об'єктивних причин.

Таким чином, у спадщину дісталася низка складних невирішених проблем, перш за все організаційного і кадрового характеру. Постало нагальне питання про необхідність суттєвого реформування органів прокуратури, пошук найбільш оптимального і єдино правильного підходу до такого реформування. При цьому потрібно було зберегти позитивні здобутки і досвід, набуті за попередні роки.

Ситуація ускладнювалася тим, що після прийняття нової Конституції України окремі політики та юристи, незважаючи на складнощі соціально-економічних процесів, що відбуваються у суспільстві, відсутність об'єктивних передумов для звуження наглядової діяльності прокуратури, знов активізували спроби послабити цей державний інститут. При цьому, головним чином з кон'юнктурних інтересів, пропонувалося ліквідувати прокуратуру як самостійний орган нагляду за додержанням законності.

У таких складних умовах із середини 1998 р. почалося, з одного боку, реформування прокуратури відповідно до нових вимог, а з іншого, відновлення традицій і напрацювань у прокурорсько-слідчій діяльності, необхідність яких було доведено часом, а також авторитету органів прокуратури у суспільстві.

Поряд із вжиттям заходів щодо підвищення ефективності нагляду за додержанням і застосуванням законів за останні три роки було здійснено ряд значних кроків у реформуванні організації та діяльності прокуратури з метою поступового трансформування її моделі.

По-перше, проведено суттєву структурну перебудову центрального апарату Генеральної прокуратури та підпорядкованих прокуратур з метою впровадження оптимального варіанта організації роботи, ліквідації дисбалансу між управлінсько-контролюючою верхівкою та низовими ланками, на які лягає основний тягар прокурорсько-слідчої роботи. Відбулося значне скорочення управлінських апаратів: Генеральної прокуратури. Одиниці, що вивільнилися, передано до міських і районних прокуратур, так би мовити, на "передову", де йде основна боротьба за зміцнення законності в державі.

Ліквідовано зайві ланки, зокрема, так звані спецпрокуратури на правах обласних, окремі структурні підрозділи в центральному і обласних апаратах, а виконання їх функцій передано до інших підрозділів з одночасним скороченням штатів. Важливим кроком, спрямованим на посилення наглядової ролі прокуратури у боротьбі зі злочинністю, стало запровадження посади заступника Генерального прокурора, який є начальником управління нагляду за спеціальними підрозділами та іншими органами, що ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією.

По-друге, повністю оновлено відомчу нормативну базу прокуратури: регламент, галузеві накази Генерального прокурора, положення про структурні підрозділи, інструкції тощо, оскільки попередні внутрішньовідомчі акти не відповідали сучасним вимогам щодо організації прокурорської діяльності.

Представники Генеральної прокуратури України взяли активну участь у розробці змін до Кримінально-процесуального, Цивільного процесуального кодексів та інших законодавчих актів, прийнятих у рамках так званої "малої судово-правової реформи", що безпосередньо стосуються прокурорсько-слідчої діяльності. Особливо важливим було прийняття 12 липня 2001 р. суттєвих змін до Закону України "Про прокуратуру".

По-третє, особлива увага приділялася кадрам, їх ротації. За останні три роки призначено 80% нових прокурорів обласного рівня. Поряд із кадровим зміцненням прокуратур вживалися заходи щодо посилення контролю за їх діяльністю, підвищення персональної відповідальності її керівників за стан справ на місцях.

По-четверте, вживалися заходи організаційного характеру щодо боротьби з паперотворчістю, зменшенням бюрократичного тиску апарату на низові ланки. З цією метою переглянуто підходи до планування роботи, ширше став застосовуватися диференційований підхід, скорочено до мінімуму кількість завдань, що направляються на місця, міським і районним прокурорам надано можливість вибору планових заходів з урахуванням реального стану законності на відповідній території.

Зазначені заходи дозволили докорінно змінити спрямованість прокурорської діяльності, значно підвищити її ефективність, націлити на досягнення кінцевого результату - усунення порушень закону, реальний захист інтересів держави і прав громадян, притягнення винних правопорушників до встановленої законом відповідальності. Вдалося зберегти самостійність прокуратури, відстояти необхідність продовження здійснення прокуратурою функцій нагляду за додержанням і застосуванням законів та досудового слідства.

Система і структура органів прокуратури

Прокуратура України становить єдину централізовану систему органів, пов'язаних спільними завданнями та функціями, система органів прокуратури будується згідно з державним устроєм та адміністративно-територіальним поділом України, а також за функціональними ознаками і визначається ст. 13 Закону. Систему органів прокуратури становлять: Генеральна прокуратура України, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя (на правах обласних), міські, районні, міжрайонні, інші прирівняні до них прокуратури, а також військові прокуратури.

До органів військових прокуратур належать військові прокуратури регіонів і військова прокуратура Військово-Морських Сил України (на правах обласних), військові прокуратури гарнізонів (на правах міських).

Вищою ланкою системи є Генеральна прокуратура, яка під керівництвом Генерального прокурора визначає стратегію й тактику діяльності прокуратури, здійснює нагляд за дотриманням і правильним застосуванням законів юридичними та фізичними особами.

Наступною ланкою системи є прокуратура Автономної Республіки Крим, прокуратури областей, прирівняні до них прокуратури міст Києва та Севастополя, військова прокуратура ВМС України та військові прокуратури регіонів, які підпорядковуються Генеральному прокурору України і здійснюють керівництво прокуратурами нижчої інстанції.

До прокуратур нижчої ланки належать міські, районні, міжрайонні прокуратури та військові прокуратури гарнізонів.

Крім перелічених вище прокуратур Законом передбачено створення й інших прокуратур, до яких належать київська міжобласна спеціалізована прокуратура, спеціальні прокуратури, природоохоронні прокуратури та прокуратури з нагляду за додержаннями законів під час виконання судових рішень у кримінальних справах.

Спеціалізовані (галузеві) прокуратури будуються за загальними принципами, вони виконують такі самі завдання і мають такі ж повноваження, що й територіальні прокуратури, але з урахуванням специфіки предмету нагляду.

На транспорті діють транспортні прокуратури на правах обласних і підпорядковані їм прокуратури з правами районних. На них покладається нагляд за дотриманням та правильним застосуванням законів органами, установами, підприємствами та організаціями залізничного, повітряного, річкового транспорту, органами внутрішніх справ на транспорті, а також розслідування злочинів, учинених на транспорті, які належать до компетенції прокуратури.

Прокуратури з нагляду за додержанням законів під час виконання судових рішень у кримінальних справах діють на правах міжрайонних з підпорядкуванням прокуратурам області і здійснюють нагляд за дотриманням та правильним застосуванням законів у в'язницях, виправно-трудових і виховно-трудових колоніях, лікувально-трудових профілакторіях і тимчасових слідчих ізоляторах на територіях виправно-трудових колоній.

Природоохоронні прокуратури діють на правах міжрайонних з підпорядкуванням прокурорам областей і здійснюють нагляд за дотриманням і правильним застосуванням законів про охорону природи органами, підприємствами, установами, організаціями незалежно від їх відомчої незалежності.

Генеральну прокуратуру України очолює Генеральний прокурор України.

Генеральний прокурор України призначається на посаду за згодою Верховної Ради України за поданням Президента України строком на п'ять років. У діяльності щодо здійснення нагляду за законів Генеральний прокурор України відповідальний перед Верховною Радою України і тільки їй підзвітний. Генеральний прокурор України не менш як один раз на рік звітує перед Верховною Радою України про діяльність прокуратури.

Звільнення Генерального прокурора України протягом строку повноваження відбувається в разі вчинення ним злочину, порушення виконання службових обов'язків, у зв'язку неможливістю виконання обов'язків за станом здоров'я, а також за власним бажанням. В усіх випадках питання про відставку Генерального прокурора України вирішується Верховною Радою України.

Відповідно до ст... 15 Закону "Про прокуратуру" Генеральний прокурор України має такі повноваження:

· спрямовує роботу органів прокуратури і здійснює контроль за їх діяльністю;

· призначає першого заступника, заступників Генерального прокурора України, керівників структурних підрозділів, головного бухгалтера, інших представників Генеральної прокуратури України;

· затверджує структуру і штатну чисельність підпорядкованих органів прокуратури, розподіляє кошти на їх утримання;

· призначає за погодженням з Верховною Радою Автономної Республіки Крим прокурора Автономної Республіки Крим;

· призначає заступників прокуратури Автономної Республіки Крим, прокурорів областей, міст Києва та Севастополя, їх заступників, міських, районних, міжрайонних, а також прирівняних до них інших прокуратур;

· відповідно до законодавства визначає порядок прийняття, переміщення та звільнення прокурорів, слідчих прокуратури та інших фахівців, за винятком осіб, призначення яких передбачено Законом;

· відповідно до законів України видає обов'язкові для органів прокуратури наказу, розпорядження, положення та інструкції;

· присвоює класні чини згідно з Положенням про класні чини працівників прокуратури. Вносить подання президенту України про присвоєння класних чинів державного радника юстиції 1, 2 і 3 класів.

Вказівки Генерального прокурора України з питань розслідування є обов'язковими для виконання всіма органами дізнання і попереднього слідства.

Накази та інші акти Генерального прокурора України нормативного характеру в разі невідповідності їх Конституції або інших законам України можуть бути скасовані як Верховною Радою України або відповідним судом у порядку, передбаченому законом, так і самим Генеральним прокурором України.

Структуру Генеральної прокуратури України та Положення про її структурні підрозділи затверджує Генеральний прокурор України.

Генеральний прокурор України має першого заступника та заступників, які здійснюють керівництво певними підрозділами Генеральної прокуратури та нижчими ланками прокуратури.

Відповідно до наказу Генерального прокурора України від 05.01.2000 №1 до структури Генеральної прокуратури України входять такі основні підрозділи:

· Головне управління нагляду за законністю оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства;

· управління нагляду за додержанням антикорупційних законів та координація діяльності з боротьби з корупцією, організованою злочинністю;

· управління нагляду за додержанням законів органами СБУ, державної митної служби та прикордонної охорони при провадженні оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства;

· управління розслідування особливо важливих справ;

· управління нагляду за додержанням і застосуванням законів;

· відділ нагляду за додержанням природоохоронного законодавства;

· відділ нагляду за додержанням і застосуванням законів на транспорті;

· управління підтримання державного обвинувачення в судах;

· управління представництва інтересів громадян і держави в судах;

· управління військових прокуратур;

· управління кадрів;

· інститут Генеральної прокуратури України з підвищення кваліфікації прокурорсько-слідчим кадрів та науково-практичних розробок з питань організації роботи на основних напрямках прокурорської діяльності ( на правах Головного управління );

· організаційно-контрольне управління;

· управління міжнародного-правових зв'язків, екстрадиції та доручень;

· відділ нагляду за додержанням законів під час виконання судових рішень у кримінальних справах;

· відділ нагляду за додержанням законів про права неповнолітніх;

· відділ правового забезпечення;

· відділ прийому громадян, розгляд звернень та депутатських запитів;

· відділ статистики та комп'ютерного забезпечення;

· перший відділ;

· другий відділ;

· секретаріат (на правах відділу);

· відділ фінансування та бухгалтерського обліку;

· відділ матеріально-технічного забезпечення та соціально-побутових потреб.

Головні управління, управління та відділи можуть, у свою чергу, мати у своїй структурі управління, відділи, групи та інші структурні підрозділи.

У Генеральній прокуратурі України створюються колегія у складі Генерального прокурора України (голова), його першого заступника, заступників, прокурора Автономної Республіки Крим, інших керівних працівників органів прокуратури. Відповідно до ст. 18 Закону України "Про прокуратуру", колегії прокуратури є дорадчими органами і розглядають найбільш важливі питання, що стосуються додержання законності, стану правопорядку, діяльності органів прокуратури, виконання наказів Генерального прокурора України, кадрові питання, заслуховують звіти підпорядкованих прокурорів, начальників структурних підрозділів та інших працівників прокуратури.

На засіданнях колегій можуть заслуховуватися повідомлення і пояснення керівників міністерств, відомств, органів державного управління, нагляду та контролю, підприємств, установ і організацій, їх об'єднань, інших посадових осіб з приводу порушень законодавства.

Рішення колегій доводяться до відома працівників органів прокуратури. В разі розбіжностей між прокурором і колегією він проводить у життя своє рішення, але зобов'язаний доповісти про це Генеральному прокурору України. Члени колегії можуть повідомити свою особисту думку Генеральному прокурору України, що може бути підставою для цих розбіжностей на колегії Генеральної прокуратури України.

Прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, міські, районні, міжрайонні, районі в містах, а також інші прокуратури очолюють відповідні прокурори.

Прокурор Автономної Республіки Крим призначається за погодженням з Верховною Радою Автономної Республіки Крим Генеральним прокурором України. Заступники прокурора Автономної Республіки Крим, прокурори областей і прирівняні до них прокурори та їхні заступники, районні і прирівняні до них прокурори призначаються Генеральним прокурором.

Прокурори Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та інші прокурори (на правах обласних) мають такі повноваження:

· очолюють відповідні прокуратури і здійснюють контроль за їх діяльністю;

· призначають а посади і звільняють з посад працівників, крім тих, яких призначив Генеральний прокурор України;

· за погодженням з Генеральним прокурором України вносять зміни до встановлених штатів підлеглих їм прокуратур у межах затвердженої чисельності і фонду заробітної плати;

· утворюють колегії відповідних прокуратур у складі прокурора (голова), його заступника, інших керівних працівників. Персональний склад колегії затверджується Генеральним прокурором України.

o Прокурор Автономної Республіки Крим, прокурори областей, міст Києва та Севастополя та інші прирівняні до них прокурори мають першого заступника та заступників. До структури перелічених прокуратур, як правило, входять такі основні підрозділи:

· управління нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство;

· відділ нагляду за додержанням і застосування законів;

· відділ роботи з кадрами;

· відділ нагляду за додержанням законів органами СБУ, державної митної служби та прикордонної охорони при провадженні оперативно-розшукової діяльності, дізнання та досудового слідства;

· відділ підтримання державного обвинувачення в суді;

· відділ представництва інтересів громадян і держави у суді;

· секретаріат;

· відділ матеріально-технічного забезпечення;

· відділ планування, фінансування та бухгалтерського обліку;

· інші відділи та групи з окремих напрямків роботи.

Прокурори міських, районних, міжрайонних та прирівняних до них прокуратур очолюють відповідні прокуратури та контролюють їх діяльність.

До структури зазначених прокуратур, крім прокурорів можуть входити їх заступники, старші помічники та помічники прокурора, слідчі, канцелярія (секретаріат), ін. підрозділи та групи забезпечення, техперсонал.

Функції прокуратури

Функція є одним із головних понять, через яке розкривається структура і весь зміст діяльності органів прокуратури .

Функції прокуратури обумовленні завданнями, на вирішення яких вони напрвлені і повинні здійснюватись. До основних віднесена функція нагляду за додержанням законів. Вона здійснюється тільки органами прокуратури і займає головне місце в структурі її діяльності. До забезпечуючих функцій відносяться функції управління в органах прокуратури. Без їх розгляду, розкриття механізму взаємодії з основними і допоміжними функціями важко зрозуміти проблему в цілому.

Під функцією прокуратури слід вважати таку частину діяльності її органів, яка характеризується певни предметом ведення, спрямованаа на вирішення відповідного завдання і здійснюється за допомогою властивої їй компетенції.

Функції прокуратури об'єктивно обумовлюють права і обов'язки її органів, правові засоби їх здійснення.

Основні функції (напрямки діяльності) прокуратури визначаються ст.121 Конституції України та ст.5 Закону. До них належать:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді, у випадках, визначених законом;

3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян .

Підтримання державного обвинувачення в суді є найважливіщою функцією прокуратури на всіх етапах становлення і розвитку цього інституту не тільки в Україні, але й в інших державах. Передбачена вона Законом України "Про прокуратуру" (п.4ст.5). Підтримання державного обвинувачення в суді прокурором відповідно до Конституції України (п.5ст.129) є одним із принципів кримінального судочинства в Україні.

Функція представництва інтересів громадянина або держави в суді є для прокуратури України новою. Оскільки в Конституції зміст даної функції не розкривається, можливо це положення буде закріплене в новому Законі про прокуратуру . В цьому Законі потрібно буде сформулювати приводи та підстави представництва прокурора в суді, його повноваження в судовому засіданні.

Функція нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство сформульована Законом України "Про прокуратуру" (п.2ст.5).

Розглянуті вище основні функції прокуратури покладені на неї Конституцією України.

Разом з ними в Конституції України записано, що прокуратура "продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням та застосуванням законів до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів". Це означає, що "загальний нагляд прокуратури" як функція прокуратури зберігається на перехідний період, а це має знайти своє відображення у новому Законі про прокуратуру.

Прокуратура відповідно до процесуального законодавства України бере участь у розгляді справ судами, вносить протести на рішення вироки ухвали і постанови судів, що суперечать чинному законодавству. Бере участь у правотворчій діяльності, випускає спеціальні видання, має у своєму підпорядкуванні наукові та науково педагогічні навчальні заклади.

Генеральний прокурор України, його заступники, за їх дорученням інші працівники прокуратури мають право бути присутніми на засіданні Верховної Ради України, її комісій і комітетів, Уряду України, представницьких і виконавчих органів Автономної Республіки Крим, областей, м.Києва і Севастополя, районних, міських, селищних та сільських Рад народних депутатів та їх виконкомів.

Прокурор, його заступники, а також за їх дорученням прокурори повинні координувати діяльність по боротьбі із злочинністю органів внутрішніх справ, Служби Безпеки України, Державної Податкової Адміністрації, та інших правоохоронних органів.

З метою забезпечення координаційної діяльності вказаних органів прокурор скликає координаційні наради, організовує робочі групи, вимагає статистичну та іншу необхідну інформацію, здійснює інші повноваження відповідно до нормативних актів про координацію діяльності по боротьбі зі злочинністю, затверджених Президентом України. Прокурор при виявленні в ході здійснення своїх повноважень необхідності вдосконалення чинних нормативних правових актів має право вносити в законодавчі органи, і органи, що наділені правом законодавчої ініціативи, відповідного і нижчестоячого рівнів вимоги про зміни чи доповнення, про відміну чи прийняття законів або інших нормативно-правових актів.

Конституція України визначила прокуратуру України як єдину систему. Викладення основних положень про прокуратуру в окремому розділі (VII) Основного Закону України зумовлено тим, що виконання покладених на органи прокуратури функцій і повноважень є самостійним видом державної діяльності. Такий висновок підтверджують також як специфічні функції та характер діяльності прокуратури, так і принципи їх організації, єдність завдань цього незалежного централізованого державного органу.

Відповідно до положень ст. 121 Конституції на прокуратуру України покладено:

* підтримання державного обвинувачення в суді;

* представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

* нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

* нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також, при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

У п. 9 розділу XV Перехідних положень Конституції вказується, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства -- до введення в дію законів, які регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Ці ж самі функції прокуратури визначаються Законом України "Про прокуратуру" у редакції від 12 липня 2001 р. На прокуратуру не може покладатися виконання функцій, не передбачених Конституцією України і цим Законом. Це свідчить про зміщення пріоритетів діяльності прокуратури на користь захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина.

Наведені функції прокуратури відповідають передусім позиції формування правової держави.

Розділ III. Шляхи реформування

Сьогодні Україна переживає нелегкий процес розбудови своєї державності, та правоохоронних органів зокрема. Існує безліч концепцій з реформування прокуратури, але найбільш прийнятною я вважаю Концепцію реформування прокуратури України (далі - Концепція), підготовлену Генеральною прокуратурою України і Академією прокуратури України, в якій було вказано, що на даний момент діяльність прокуратури грунтується на нормах розділу VII Конституції України і Перехідних положень Конституції України, які хоча і передбачалися як тимчасові, але продовжують діяти вже шість років і не мають чіткого тимчасового регулювання.

ЯКИМ БУТИ ПРОКУРОРСЬКОМУ НАГЛЯДУ

У контексті конституційної реформи, початої за ініціативою Президента України, Концепція передбачає розширення закріплених в статті 121 Конституції України повноважень прокуратури. Планується доручити їй здійснювати "нагляд за дотриманням прав і свобод людини і громадянина, а також за дотриманням законів органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування".

Для здійснення даної функції прокурори будуть наділені правом: організовувати і доручати відповідним органам проведення перевірок, отримувати необхідні документи і пояснення службових осіб і громадян, робити передбачені законодавством заходи реагування відносно порушників законів.

ДОСУДОВЕ СЛІДСТВО: БУТИ АБО НЕ БУТИ?

Відповідно до статті 121 і пунктом 9 Перехідних положень Конституції України, після формування системи досудового слідства і введення в дію законів, регулюючих її діяльність, прокуратура не здійснюватиме функцію попереднього (досудового) слідства.

Розробники Концепції запропонували створити міжвідомчу робочу групу, основним завданням якої повинна стати розробка концепції досудового слідства на Україні і узгодженого плану заходів щодо впровадження її в життя. Було запропоновано винести ряд питань для вивчення міжвідомчою робочою групою. Серед них - розгляд можливості порушувати і проводити розслідування кримінальної справи прокурорами. Також було запропоновано створити в системі органів виконавчої служби, в структурі міністерств і відомств, згідно їх компетенції, спеціальні підрозділи, що займаються оперативно-розшуковою діяльністю, дізнання і судове слідство. Наприклад, було вказано, що Міністерство фінансів України може проводити дізнання в справах про злочини проти державної власності, а також відносно легалізації "брудних" грошей.