Содержание

Введение

1. Государственное управление как объект административного права

1.1 Понятие государственного управления

1.2 Сущность государственного управления

2. Основные принципы государственного управления

3. Функции государственного управления

Заключение

Список использованных источников

Введение

Согласно определению, данному в философской энциклопедии: «Наука ? это система развивающихся знаний, которые достигаются посредством соответствующих методов познания, выражаются в точных понятиях, истинность которых проверяется и доказывается практикой. Наука -- система понятий о явлениях и закономерностях внешнего мира или духовной деятельности людей, дающая возможность предвидения и преобразования действительности, «духовного производства», имеющая своим содержанием и результатом целенаправленно собранные факты, выработанные гипотезы и теории с лежащими в их основе законами, приемы и методы исследования»[1].

Актуальность данной темы связана с тем, что в литературе по административному праву авторы чрезвычайно редко уделяют внимание науковедческим вопросам, в частности истории развития административного права.

Целью курсовой работы является изучение истории развития науки административного права. К задачам данной работы можно отнести:

-- изучение понятия науки административного права;

-- изучение основных этапов развития данной науки, включающих …

-- изучение истории развития белорусской науки административного права.

При выполнении курсовой работы предполагается изучить законодательную базу Республики Беларусь, использовать работы белорусских и российских авторов.

1. Государственное управление как объект административного права

1.1 Понятие государственного управления

В научной и учебной литературе нет общепризнанного однозначного понимания категории «государственное управление». Известный российский ученый-государствовед профессор Г.В. Атаманчук определяет его как практическое организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу, Б.Н. Курашвили -- как деятельность всего государственного аппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами. Ряд авторов определяют понятие «государственное управление» как практическую организующую деятельность государства на основе и во исполнение законов, состоящую в осуществлении исполнительно-распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом управления, другие -- как организующую, исполнительно-распорядительную деятельность, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном выполнении функций государства. Последнее определение в отличие от предыдущих является более узким, во многом сводит государственное управление к исполнительно-распорядительной деятельности. [1, с. 64]. Обобщим данные определения: государственное управление -- специфический тип социального, которое представляет собой воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития.

1.2 Сущность государственного управления

Государственное управление осуществляется государственными органами и, в первую очередь, -- органами государственного управления (исполнительной власти). Оно имеет публичный характер, политический оттенок и является государственно-властным.

Одной из особенностей государственного управления является то, что оно государственно-властно. Наличие этого признака свидетельствует о возможности применения мер государственного принуждения в процессе осуществления управления. Некоторые ученые рассматривают управление как осуществление организованного принуждения, как реальное использование силы при реализации государственных задач.

Государственная властность ощущается во всех проявлениях управления. Наиболее наглядно она проявляется в издании правовых актов, привлечении к ответственности в административном порядке, применении иных видов принуждения. Органы государственного управления обладают самыми широкими (по сравнению с другими государственными органами) правами и возможностями по применению принуждения (власти). Властность государственного управления объясняется необходимостью оперативного решения государственных задач, а также потребностью послушания управляемых, строгим и беспрекословным выполнением воли управляющих. Все сказанное не означает, что государственное управление осуществляется исключительно путем издания правовых актов и применения принуждения. Ему присущ также организационный характер.

Организаторская работа проявляется в подборе, обучении, воспитании кадров, проведении конференций, собраний, совещаний, инструктировании, разъяснении, мобилизации, обмене опытом работы, изучении, обобщении и распространении передового опыта, достижений науки, оказании практической помощи на местах, изучении общественного мнения. Таким образом, организационная работа -- основа управленческой деятельности. [2, c. 93]

Государственное управление не может обойтись и без материально-технических действий. Это ? делопроизводство, составление статистических отчетов, справок, обобщение материалов, рассылка корреспонденции, введение соответствующей информации в компьютер и получение ее и т.п.

Следовательно, основными частями, составными элементами государственного управления являются:

? организационные действия;

? материально-технические действия;

? издание правовых актов и совершение иных юридически значимых действий;

? заключение договоров.

Государственное управление имеет не только государственный, но и правовой характер. Оно осуществляется на основании права и в рамках права. Административное право определяет права и обязанности субъектов в сфере управления, формы и методы осуществления этой деятельности. Иные виды социального управления не огосударствлены и не регулируются нормами административного права так, как государственное управление. Конечно, в сфере государственного управления не исключается усмотрение, однако оно возможно в пределах, допускаемых нормами права. Правовое регулирование присутствует и в управлении частными предприятиями, но это не превращает его в государственное управление, а лишь свидетельствует о некотором частичном вмешательстве государства в частнопредпринимательскую деятельность. Присутствие административного феномена в предпринимательской деятельности не дает оснований говорить о том, что административное право непосредственно регулирует гражданскую, частную деятельность. Нормы административного права специально предназначены для регулирования государственного управления. Государственно-правовой характер управления -- один из существенных его признаков. По своему качеству государственное управление является исполнительно-распорядительным. Это означает, что главное его предназначение -- исполнение законов и иных правовых актов. Например, в части 1 статьи 3 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» записано, что Совет Министров в пределах своей компетенции обеспечивает исполнение Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь и осуществляет контроль за их исполнением подчиненными ему органами и иными органами исполнительной власти. [3, с. 122]

В процессе осуществления управленческой деятельности повседневно проводятся в жизнь предписания законов, организуется их исполнение предприятиями, учреждениями, гражданами, решаются самые разнообразные вопросы практического характера, возникающие при их реализации. Как правильно пишет Ж. Ведель, «управлять -- это обеспечивать повседневные потребности национальной жизни».

Исполнение закона (других актов и их правовых норм) -- понятие широкое, довольно сложное и многозначное. В общем, под исполнением следует понимать претворение в жизнь воли правотворца, т.е. органа, принявшего правовой акт, определившего в нем нормы права, свои желания, требования. Иначе говоря, исполнение -- это реализация предписаний норм закона и других правовых актов. Характер исполнения зависит от вида нормы и ее предписания. Поэтому исполнение может быть в форме:

? соблюдения;

? осуществления (воплощения);

? использования;

? применения.

Одни действия (бездействия), выраженные в названных формах, связаны с изданием актов управления, правотворчеством, для других это не характерно. Первый вид действий получил, применительно к государственному управлению, название распорядительства. Распорядительство проявляется в том, что в процессе исполнения закона или другого нормативного акта издаются административные правовые акты, которыми проводятся в жизнь положения названных актов, конкретизируются, детализируются общие их нормы, тем самым осуществляются прямые их веления. В отдельных случаях могут регулироваться общественные отношения, еще не получившие законодательной регламентации. Административное нормотворчество (правотворчество) существует потому, что закон не может детально урегулировать стороны общественной жизни во всех ее проявлениях.

Эти два вида действий -- исполнительность и распорядительность, если их можно так назвать -- взаимосвязаны, применяются, дополняя друг друга. По своей сущности они образуют единую управленческую деятельность. Мы рассматриваем каждую часть в отдельности лишь для того, чтобы ярче подчеркнуть специфический характер государственного управления, особенность его осуществления, способы исполнения закона.

Государственное управление является строго подзаконным. Оно вторично, стоит на втором месте после законотворческой деятельности, основывается на законе или вытекает из сущности законодательства. Последнее свидетельствует о том, что не всегда в процессе государственного управления исполняются конкретные предписания закона или другого нормативного акта, их пункты, статьи и т.д. Подзаконность и исполнительность присутствуют и тогда, когда управление (управленческие действия) направлено на обеспечение государственного или общественного порядка, обеспечение общественных интересов независимо даже от того, имеются ли конкретные, применительно к данному случаю, поведения закона. Так, например, Президент Республики Беларусь издал Декрет от 4 сентября 1998 г. № 15 «О защите потребительского рынка», Совет Министров Республики Беларусь принял постановление от 2 ноября 1998 г. «О мерах по усилению контроля за промышленной заготовкой, закупками и реализацией дикорастущей продукции и упорядочению этих видов деятельности». Ни в Конституции Республики Беларусь, ни в ином законе нет указаний Президенту и Совету Министров о регулировании подобных отношений. Однако названные акты являются законными, приняты в пределах компетенции и действующего законодательства, ибо направлены на обеспечение соответствующего порядка в указанных сферах и приняты с учетом интересов общества. Это обязанность Президента как Главы государства и Совета Министров как центрального органа государственного управления в Республике Беларусь. [2, c. 97]

Государственное управление централизовано, иерархично, исходит от вышестоящих органов, начальников и адресуется нижестоящим, подчиненным объектам управления. Конечно, централизация в одних случаях может быть большей, в других меньшей, например в управлении армией, железнодорожным, воздушным транспортом централизация преобладает по сравнению с промышленностью, образованием, культурой. Однако в любом случае централизация сочетается с децентрализацией, учитываются местные условия, особенности, компетенция управляемых и иные факторы. Не исключается в управлении и деконцентрация.

В юридической литературе называют и иные признаки, характерные черты государственного управления, такие, как повседневность, непрерывность, оперативность, непосредственность.

Несмотря на общность признаков государственного управления, оно не однородно, ибо осуществляется на разных уровнях, в которых не одинаков территориальный масштаб, решаются различной значимости вопросы и т.д. В связи с этим в государственном управлении можно обнаружить:

? собственно государственное управление;

? функциональное (надведомственное) управление;

? внутриорганизационную управленческую деятельность;

? местное управление;

? местное самоуправление;

? хозяйственное управление.

Все они являются разновидностями государственного управления.

Собственно государственное управление (в дальнейшем - государственное управление) ассоциируется с национальным суверенитетом, суверенностью, воплощением государственности. Такое управление в первую очередь зарождается и исходит из центра, верхних эшелонов власти. К ним относятся Президент Республики Беларусь, который вправе принимать управленческие правовые акты наиболее высокого ранга, а также совершать иные виды управленческих действий, Совет Министров Республики Беларусь и республиканские органы государственного управления. Кроме того, государственное управление имеет внешний характер, направлено на подведомственные организации. Оно предназначено для решения общегосударственных задач наиболее важных вопросов республиканского значения, вопросов, которые не могут быть решены в процессе осуществления иных видов управления. Этому виду в наибольшей степени присущи признаки общего государственного управления. В нем больше, чем в других видах, проявляется публичность и политический оттенок. По этой причине рассматриваемое управление и названо -- собственно государственное управление. В большинстве случаев оно прямо оговаривается в нормативных актах, определяющих правовой статус соответствующего органа государственного управления; этим самым подчеркивается его основное назначение.

Государственное управление является основной деятельностью названных выше органов. С этой целью они образованы и существуют. Главными направлениями рассматриваемого управления являются определенные государственные области (сферы), предприятия, учреждения, организации, нижестоящие органы.

Государственное управление осуществляется и на местном уровне исполнительным аппаратом (органами) различных министерств, государственных комитетов, комитетов при Совете Министров Республики Беларусь, т.е. республиканских органов, находящихся на местах: в областях, районах, городах. Ими могут быть и органы межтерриториального значения. Такие органы в большей степени зависимы от вышестоящих органов, от органов, находящихся в центре. Последние образуют эти органы, назначают и смещают их руководителей, в любое время вправе пересмотреть компетенцию нижестоящих как в сторону ее расширения, так и сужения. Они могут решить любой вопрос, входящий в компетенцию нижестоящих органов, всецело ответственны за дела «ведомства». Вправе отменять акты, принятые органами на местах, не только в связи с нарушением законности, но и по соображениям целесообразности. Отдельные органы на местах не обладают статусом юридического лица. Очевидна иерархическая подчиненность и полная зависимость органов на местах от центра. Например, в статье 4 Закона Республики Беларусь «О железнодорожном транспорте» закреплено, что «управление деятельностью предприятий и организаций железнодорожного транспорта общего пользования осуществляется централизованно и является компетенцией Белорусской железной дороги», т.е. органа, находящегося в центре.

Органы государственной безопасности в Республике Беларусь образуют единую централизованную систему, в которую входят: Комитет государственной безопасности Республики Беларусь; управления Комитета по областям; управление военной контрразведки Комитета (ст. 2 Закона Республики Беларусь «Об органах государственной безопасности Республики Беларусь» ). Ответвлениями последних являются отделы в районах (городах), межрайонные отделы, а также отделы в воинских частях (формированиях).

Все вышеназванные органы на местном уровне осуществляют государственное управление потому, что в процессе его реализации решаются задачи (вопросы) не местного значения, а общегосударственного, но в пределах определенной территориальной единицы или на межтерриториальном уровне. [4, c. 138]

Функциональное (надведомственное) управление приближено к собственно государственному управлению. Оно нередко осуществляется из центра министерствами, государственными комитетами, комитетами при Совете Министров Республики Беларусь, администрацией республиканских государственных организаций и обладает иными его признаками. Отличительная особенность состоит в, том, что такое управление профильное, специальное. Его содержание составляет одна или несколько функций. Основной из них является контроль (надзор). Не исключается осуществление рассматриваемого управления внутриструктурными подразделениями отдельных республиканских органов и их органов на местах. Например, саннадзор обеспечивается органами Министерства здравоохранения Республики Беларусь, осуществление безопасности дорожного движения производится органами ГАИ Министерства внутренних дел Республики Беларусь.

Предназначение функционального управления -- осуществление специального надведомственного, внеотраслевого управления по отношению к неподчиненным организациям (независимо от форм собственности). В процессе его осуществления обеспечивается одинаковый подход при решении особых, имеющих общегосударственное значение вопросов, например в сфере финансов, кредита, налогов, таможенного дела, социальной защиты, безопасности дорожного движения, стандартизации и сертификации и др.

Внутриорганизационное управление (далее ? внутреннее управление) призвано обеспечивать целостность, единство системы, условия для успешного осуществления собственно государственного управления или иных видов государственного управления, а также законодательной, судебной деятельности и прокурорского надзора. Оно важно для любого вида государственного управления и в то же время имеет как бы вспомогательное, не основное значение. Специфика внутреннего управления состоит в налаживании внутренней «жизни» системы, организации работы администрации учреждения, предприятия, суда, прокуратуры. Не наладив на должном уровне работу администрации системы, вряд ли можно эффективно осуществлять иные виды государственного управления или государственной деятельности. Например, министр руководит администрацией министерства или осуществляет иные функции по отношению администрации. Председатель Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь организует деятельность Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь и системы хозяйственных судов, созывает Пленум и Президиум Высшего Хозяйственного Суда, распределяет обязанности между первым заместителем и заместителями Председателя Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, осуществляет общее руководство аппаратом Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, назначает на должности и освобождает от должностей работников аппарата суда, издает приказы по вопросам, которые относятся к его компетенции, не связанные с судопроизводством (см. ст. 23 Закона Республики Беларусь «О хозяйственных судах Республики Беларусь»). Председатель районного (городского) общего суда руководит работой аппарата суда, осуществляет прием и увольнение работников и технического персонала, организует работу по повышению квалификации работников суда, ведет личный прием, организует работу суда по приему граждан и рассмотрению предложений, заявлений и жалоб, руководит изучением и обобщением судебной практики, представляет для назначения судебных исполнителей и организует их работу и т.д. (см. ст. 22 Закона Республики Беларусь «О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь»). Генеральный прокурор Республики Беларусь руководит деятельностью всех органов прокуратуры, прокуроры областей, г. Минска и приравненные к ним прокуроры руководят деятельностью аппаратов соответствующих прокуратур и подчиненных органов прокуратуры, издают приказы, дают указания, распоряжения, а Генеральный прокурор, кроме того, утверждает положения и инструкции (ст.ст. 16, 17 Закона Республики Беларусь «О Прокуратуре Республики Беларусь»).

Как видно, в законодательстве рассматриваемый вид государственного управления нередко заменяется словом «руководство», в ряде случаев наравне с ним употребляется слово «организует» или 'называются другие управленческие действия (функции): контроль, прием и увольнение работников, распределение обязанностей, утверждение структуры и штатного расписания и т.п., иногда вместо “руководство” значится слово «управление».

Следовательно, внутреннее управление складывается из ряда функций. Наиболее важное место занимает руководство. Руководство ? это часть управления, его отдельная функция. Оно прежде выражается в организации работы управляемых, определении задач, упорядочении отношений, даче указаний, советов, оказании помощи, напутствиях, контроле. В процессе руководства могут осуществляться и иные управленческие действия, при некоторые из них вправе выступать в качестве отдельных самостоятельных функций. Такими функциями обычно являются организация, контроль и координация. [5, c. 71]

Таким образом, внутреннее управление -- это вид государственного управления, которое проявляется внутри организации или системы, реализуется в целях придания ей внутреннего единства, целостности, организованности и способности эффективно осуществлять внешнее управление или другой вид государственной деятельности

2. Основные принципы государственного управления

Государственное управление основывается на принципах. Под принципами понимаются определенные требования (правила), имеющие обязательный характер. Они используются в целях улучшения управления. Анри Файоль писал, что для того, чтобы осуществлять управленческую деятельность, “надо опираться на принципы, т.е. на признанные истины, считающиеся доказанными”. Принципы пронизывают всю управленческую деятельность.

В административно-правовой литературе нет единого подхода в трактовке принципов государственного управления и их классификации. Нередко их называют принципами организации (построения) и деятельности органов государственного управления (исполнительной власти). [6, c. 48]

Существует два вида принципов, связанных с государственным управлением: основные и специальные. К основным относятся те, которые закреплены в Конституции Республики Беларусь и иных основополагающих правовых документах и являются общими для всех отраслей (сфер) управления:

? социальная направленность;

? приоритетность человека, его прав и свобод;

? законность;

? гласность;

? народность;

? интернациональность;

? сочетание централизации и децентрализации, деконцентрация;

? ответственность;

? профессионализм;

? научность.

Принцип социальной направленности государственного управления определяется социальной сущностью самого государства. В статье 1 Конституции Республики Беларусь подчеркивается социальная ориентация Республики Беларусь, а следовательно, все ветви власти, все виды государственной деятельности, включая и государственное управление, должны в своей основе иметь такую направленность.

Принцип приоритетности человека, его прав и свобод в государственном управлении вытекает из статьи 2 Конституции Республики Беларусь. В ней утверждается, что человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства. Государство берет на себя ответственность перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности. В процессе государственного управления провозглашенные права и свободы человека и гражданина обретают реальность, гарантированность и защиту. Этот принцип закреплен и в статье 66 Закона «О государственной службе в Республике Беларусь». В ней записано, что государственная служба основывается и на принципе приоритета прав и свобод человека и гражданина, гарантий их реализации.

Принцип законности предполагает, что государственное управление не только имеет исполнительный характер, но и в процессе осуществления строго основывается на действующем законодательстве, т.е. соблюдаются требования Конституции Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, законов и иных правовых актов. Государственное управление урегулировано нормами права, т.е. имеет правовой характер, поэтому может осуществляться лишь в дозволенных рамках. В статье 7 Конституции Республики Беларусь записано, что государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства. Рассматриваемый принцип находит закрепление и в других статьях Конституции Республики Беларусь (ст.ст. 1, 25-27, 29, 44, 52, 60, 79). Конкретизируется этот принцип в нормативных актах, определяющих правовой статус тех или иных субъектов, призванных осуществлять государственное управление. Например, в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь» четко закреплено, что Совет Министров Республики Беларусь осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, законами Республики Беларусь, актами Президента Республики Беларусь.

Принцип гласности означает, что граждане должны быть информированы об управленческой деятельности государственных органов. Статьей 34 Конституции Республики Беларусь гарантируется право граждан Республики Беларусь на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, к которым относятся и органы государственного управления (исполнительной власти), о политической, экономической, культурной и международной жизни.

Принцип народности определяется, в первую очередь, тем, что народ является единственным источником государственной власти, а следовательно, и исполнительной власти (государственного управления), а также участием граждан в осуществлении государственного управления. Он получил правовое закрепление в статьях 3, 4, 13, 37-39 Конституции Республики Беларусь и в текущем законодательстве. Так, в части 8 статьи 13 Конституции закреплено, что государство гарантирует право граждан принимать участие в управлении предприятиями, организациями и учреждениями. Граждане Республики Беларусь могут участвовать в решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей, т.е. депутатов.

Принцип интернациональности, т.е. равноправия национальностей в сфере государственного управления, закреплен в ряде статей Конституции Республики Беларусь. Так, в статье 11 подчеркивается, что иностранные граждане и лица без гражданства на территории Республики Беларусь пользуются правами и свободами и исполняют обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией, законами и международными договорами.

В Конституции Республики Беларусь при определении участия граждан в государственном управлении не выделяются какие-либо национальности. Все равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту прав и свобод, подчеркивается в статье 22 Конституции, Все граждане Республики Беларусь, независимо от национальности, имеют равное право на доступ к любым должностям в государственных органах. Здесь учитываются лишь способности и профессионализм, профессиональная подготовка (ст. 39 Конституции Республики Беларусь).

Принцип сочетания централизации и децентрализации означает, что в государственном управлении наличествует централизация и децентрализация. Централизация проявляется в осуществлении управления вышестоящими органами по отношению нижестоящих, т.е. сверху вниз. Нижестоящими могут быть органы, организации, учреждения, не только находящиеся в иерархическом, субординационном подчинении, но и так называемые «подвластные» субъекты, по отношению к которым может осуществляться не целая система управленческих функций, а одна, например «руководство» либо «контроль», или несколько из них. Последнее характерно для органов надведомственного характера, например Министерства финансов, Министерства труда и социальной защиты, Управления ГАИ МВД, органов санитарного надзора Министерства здравоохранения и т.п. Наличие централизации необходимо для придания управлению определенного единства, целостности. Итак, Централизация -- это осуществление государственного управления в первую очередь из центра: Президентом Республики Беларусь, Советом Министров Республики Беларусь, республиканскими органами государственного управления. Такое управление распространяет свое влияние на всю территорию республики и на все государственные организации (ст.ст. 84, 106, 107 Конституции Республики Беларусь). Децентрализация в государственном управлении -- это передача полномочий из центра органам местного управления и самоуправления, которыми являются местные исполнительные комитеты, местные администрации, местные Советы депутатов. Децентрализация обладает демократическими качествами, так как она предполагает передачу части государственного управления (полномочий по управлению) на места, местный уровень. Эффективность управления требует умелого сочетания централизации и децентрализации. [1, c. 72]

Важным принципом является профессионализм в государственном управлении. Осуществление государственного управления требует специальных знаний, профессиональной подготовки. Профессиональная подготовка предполагает наличие не только, например, экономического, юридического образования, но и знания науки управления. По общему признанию, подготовить в учебных заведениях управленца невозможно. Однако помочь ему познать то, что выработала наука управления и практика, можно. Для управленца преимущественно важным является обладание административными способностями. Поэтому очень правильным является особое выделение в статье 39 Конституции Республики Беларусь наличия у управленца, в первую очередь, способностей, природной одаренности, а потом профессиональной подготовки.

Указанные принципы государственного управления являются и принципами административного права, которое, выполняя служебную роль в отношении управления, не может базироваться на каких-то особых принципах.

Основные принципы государственного управления оказывают влияние на специальные (организационно-технические) принципы. Последние подчиняются основным принципам.

Специальные принципы делятся на два вида: принципы построения системы управления и принципы деятельности аппарата управления. К первому виду принципов относятся:

? отраслевой, линейный;

? функциональный;

? территориальный.

Принципами деятельности аппарата управления являются:

? разделение труда и его нормирование;

? авторитет и власть;

? дисциплина;

? единство руководства:

? единство распорядительства;

? подчинение личного интереса общему;

? вознаграждение труда;

? сочетание стабильности персонала с выдвижением наиболее достойных на высшие ступени;

? единение персонала;

? порядок (определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем определенном месте -- речь идет о гармонии субъективных возможностей служащего и потребностей данного участка работы). [2, c. 109]

3. Функции государственного управления

Государственное управление многофункционально. Функции -- это элементы, части управленческой деятельности. Совокупность функций составляет содержание управления.

Функции проявляются в действиях субъекта управления. Однако не всякое его действие “...является функцией управления, а лишь то, которое вызвано объектом, направлено на объект, либо совершается в интересах объекта”. Функции закрепляются в нормах права, определяющих статус того или иного органа управления. [7, c. 429]

В научной литературе нет единого мнения о понятии и видах функций государственного управления. Представляется, что функции государственного управления правомерно разделить на два вида: общие и специальные.

Общими являются те, которые имеют универсальный характер, присущи в той или иной мере всем видам управления. К ним относят:

? прогнозирование;

? планирование;

? организацию;

? регулирование;

? руководство;

? координацию;

? контроль;

? учет.

Прогнозирование -- это предвидение возможного развития, достижения определенных результатов, предсказание событий или процессов. По определению Г.И. Петрова, прогнозирование -- это предположительное определение степени вероятности наступления соответствующих последствий, результатов во времени и в пространстве. Оно возможно на базе глубоких научных исследований. Наука путем прогнозирования дает возможность представлять (определять) задачи на будущее, “заранее намечать пути и средства их достижения, готовить к ним людей, мобилизовывать их усилия на решение предстоящих задач”.

В Законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь» определяются основные цели разработки прогнозов, их временные рамки -- долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные, и главные составляющие, как система научно аргументированных представлений (предположении) о направлениях, критериях, принципах, целях и приоритетах социально-экономического развития Республики Беларусь на соответствующий период с указанием основных прогнозируемых показателей, целевых ориентиров и мер по обеспечению их достижения. [8, c. 51]

Долгосрочные прогнозы разделены на два вида:

? национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития на 15 лет;

? основные направления социально-экономического развития на 10 лет.

Среднесрочные перспективы ? это программы развития на 5 лет.

Краткосрочный период -- это годовой прогноз социально-экономического развития. Такие государственные прогнозы разрабатывает Совет Министров Республики Беларусь. Разработка прогнозов социально-экономического развития по народнохозяйственным комплексам и отраслям экономики, административно-территориальным единицам обеспечивается республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами.

В целях реализации указанного Закона Совет Министров Республики Беларусь утвердил Основные положения организации государственного прогнозирования в Республике Беларусь и поручил Министерству экономики совместно с другими органами обеспечить разработку государственных прогнозов социально-экономического развития Республики Беларусь на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. 13 января 2000 г. утверждены основные целевые показатели прогноза социально-экономического развития Республики Беларусь на 2000 г., а 2 февраля 2000 г. принято постановление «О разработке программы социально-экономического развития Республики Беларусь на 2001-2005 годы», в котором Министерству экономики совместно с другими органами поручено обеспечить разработку программы социально-экономического развития Республики на указанный период. [9, c. 62]

Функция прогнозирования закреплена в Законе «О Совете Министров Республики Беларусь» и некоторых положениях о республиканских органах государственного управления (см., например, п. 25 Положения о Министерстве архитектуры и строительства Республики Беларусь). [2, c. 115]

Прогнозирование тесно связано с планированием. Прогнозы получают официальное выражение в планах. Планирование -- «это определение целей, задач, пропорций, темпов, этапов, конкретных показателей и сроков достижения тех или иных результатов (экономических, социальных, оборонных и иных)». Оно выражается, как правило, в форме нормативных актов.

Планирование можно разделить на несколько видов: в области хозяйственного, социального и иного развития, а также в области организации управленческой деятельности. Последнее зависит от иных видов планирования и способствует воплощению их в жизнь. Такие планы имеются во всех органах государственного управления. Иные виды планов принимаются различными государственными органами и на различные сроки. Например, 28 ноября 2001 г. Совет Министров Республики Беларусь утвердил мероприятия по реализации Программы социально-экономического развития Республики Беларусь на 2001--2002 гг., а также основные целевые показатели прогноза социально-экономического развития Республики Беларусь на 2002 г., 19 января 2000 г. Президент Республики Беларусь утвердил план подготовки законопроектов на 2000 г., 28 февраля 2000 г. одобрил Национальную программу развития экспорта на 2000-2005 гг., 4 февраля 2000 г. Совет Министров Республики Беларусь определил программу-задание жилищного строительства на 2000 г., 11 февраля 2000 г. Президент Республики Беларусь утвердил Государственную программу укрепления материально-технической базы учреждений здравоохранения республики на 2000-2002 годы и на период до 2005 г. [10, c. 73]

Одним из важных планов в области финансовой деятельности государства является бюджет Республики, который разрабатывается Советом Министров и утверждается Национальным собранием Республики Беларусь ежегодно.

Организация как функция государственного управления означает образование, упразднение и реорганизацию органов, учреждений, предприятий, определение их компетенции, внутренней структуры, подбор и расстановку кадров. Иначе говоря, эта функция предназначена для основания, учреждения, упорядочения определенных управленческих структур, формирования и развития коллектива подразделений, управляемой (управляющей) системы. Ею обладают многие органы управления, все те, которые имеют нижестоящие организации, подчиненные объекты. Эта функция закрепляется в актах, которыми регулируются вопросы правового статуса, компетенции государственного органа (должностного лица), например, в Конституции Республики Беларусь (ст.ст. 84, 107), Законе «О Совете Министров Республики Беларусь» (ст.ст. 4, 13, 14), Законе Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (ст.ст. 9, 11). [4, c. 110]

Термин «организация» часто употребляется в качестве одного из признаков государственного управления, в функциональном аспекте, т.е. понимается как налаживание, объединение для какой-нибудь цели. Например, Департамент по хлебопродуктам Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь организует производство муки, крупы, хлебобулочных, макаронных и кондитерских изделий, а также комбикормов широкого ассортимента и установленного качества (см. ч. 3 ст. 5 Положения о Департаменте по хлебопродуктам Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь; п.п. 5.8, 5.11-5.14, 5.29 Положения о Комитете по земельным ресурсам, геодезии и картографии при Совете Министров Республики Беларусь2). Организация как общая функция государственного управления представляет собой часть (отдельный вид) этой деятельности.

Регулирование -- это действие, вид управленческой деятельности, заключающийся в установлении, изменении или прекращении тех или иных управленческих отношений. Оно направлено на упорядочение отношений между участниками, создание определенного режима управленческой деятельности в заданном порядке. Регулирование связано с изданием правовых актов, содержащих правила поведения субъектов в сфере государственного управления, т.е. с правотворчеством. Некоторые ученые полагают, что в процессе регулирования решаются различного рода вопросы и индивидуального характера, возникающие по тем или иным причинам в управляемой сфере общественных отношений.

Такой функцией обладают те органы и должностные лица, которые вправе заниматься нормотворчеством в сфере управления. К ним относятся, в первую очередь, Президент Республики Беларусь (ст. 85 Конституции Республики Беларусь), Совет Министров Республики Беларусь (ст.ст. 4, 14, 15 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь»), республиканские органы государственного управления (ст.ст. 12, 13 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь»), органы местного управления и самоуправления и др.

Руководство как функция управления состоит в воздействии управляющего на содержание деятельности управляемых путем нацеливания, указания основных ее направлений, определения текущих задач. Руководить -- это значит подсказывать, давать советы, нацеливать на выполнение наиболее важных задач. Например, Президент Республики Беларусь Указом от 14 января 2000 г. утвердил Директиву о стиле и методах работы Совета Министров Республики Беларусь по решению вопросов социально-экономического развития страны, в которой наметил ближайшие задачи Совета Министров в области социально-экономического развития республики, определил, что должно делать Правительство в рассматриваемом направлении. Совет Министров Республики Беларусь постановлением от 30 декабря 1999 г. «О первоочередных мерах по подготовке сельскохозяйственных предприятий к весенним полевым работам и созданию прочной кормовой базы в 2000 году» нацелил облисполкомы, райисполкомы, Министерство сельского хозяйства и продовольствия на проведение целого ряда мероприятий, способствующих выполнению поставленной задачи1.

Нередко термином «руководство» определяется управление, т.е. руководство отождествляется с управлением. Например, в пункте 4 Положения о Министерстве связи и информатизации Республики Беларусь записано: «Минсвязи осуществляет руководство в области связи через руководство объединениями, организациями, учреждениями, иными юридическими лицами (далее -- организации), подчиненными Минсвязи», а министр связи (п. 8.8) осуществляет всего лишь общее руководство подчиненными организациями. Разумеется, что министерство и министр осуществляют управление, а не одну лишь функцию руководства в системе связи, но почему-то в Положении употребляется термин «руководство». И в то же время правильно, что Министерство юстиции руководит деятельностью Научно-исследовательского института проблем криминологии, криминалистики и судебной экспертизы (п. 5.28 Положения о Министерстве юстиции Республики Беларусь). Некоторые ученые не рассматривают руководство в качестве отдельной функции государственного управления.

Некоторые органы государственного управления могут осуществлять особый вид руководства -- методическое руководство. Оно отличается от обычного руководства тем, что в нем не может присутствовать властность субъектов управления, а лишь советы, рекомендации и иные виды помощи. Например, Министерство образования Республики Беларусь призвано осуществлять учебно-методическое руководство и координацию деятельности всех учебных заведений и иных организаций по вопросам своей компетенции (см. п. 4.9 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь). Министерство юстиции Республики Беларусь осуществляет общее и методическое руководство адвокатурой, деятельностью отделов записи актов гражданского состояния (см. п.п. 5.14, 5.15 Положения о Министерстве юстиции Республики Беларусь). Министерство финансов осуществляет методическое руководство бюджетно-финансовой сферой в республике, общее методологическое руководство бухгалтерским учетом и отчетностью юридических лиц на территории Республики Беларусь (см. п.п. 4.1, 4.3 Положения о Министерстве финансов Республики Беларусь). [2, c. 117]

Координация -- это деятельность субъектов управления по согласованию действий органов, предприятий, организаций, направленных на выполнение какой-то единой задачи. [7, c. 221]

Координация осуществляется как в отношении подчиненных организаций, так и не находящихся в подчинении. Например, Совет Министров Республики Беларусь координирует работу подчиненных ему республиканских органов государственного управления (первое направление) (см. ст. 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь»), координирует инвестиционную деятельность с учетом приоритетных направлений социально-экономического развития государства (второе направление (см. там же, ст. 4). Местные исполнительные и распорядительные органы могут кооперировать с согласия собственников средства предприятий, организаций, учреждений и объединений (см. ч. 8 ст. 9 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь») (первое и второе направления). Названные примеры свидетельствуют о том, что координация не может противопоставляться субординации. Координация возможна и по вертикали -- так называемая «субординационная координация». Например, Министерство образования Республики Беларусь координирует деятельность подчиненных ему управлений образования областных и Минского городского исполнительных комитетов (см. п. 3.4 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь). Министерство жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь координирует деятельность подчиненных организаций республиканской формы собственности и организаций коммунальной формы собственности (см. п. 8.26 Положения о Министерстве жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь).

Функция координации присуща многим республиканским органам государственного управления. Так, Министерство культуры Республики Беларусь координирует проведение научных, проектных, реставрационных и консервационных работ в целях сохранения историко-культурного наследия, координирует деятельность коммерческих и некоммерческих организаций всех форм собственности в сфере профессионального искусства, народного творчества путем использования своих прав, экономических стимулов, через государственный социально-творческий заказ и т.д. (п.п. 4.5, 5.8, 5.20 Положения о Министерстве культуры Республики Беларусь).

Контроль заключается в получении сведений (достоверных данных) о фактическом положении дел в управляемых объектах, о качестве и состоянии деятельности, выявлении отклонений и просчетов в работе по сравнению с предусмотренными (заданными) параметрами, намеченными целями. Контроль представляет собой право различных органов, уполномоченных лиц осуществлять проверки, знакомиться с положением дел в подконтрольных объектах, направлять их деятельность в необходимое русло, устранять упущения и, возможно, вносить соответствующие поправки, исправления в ранее принятые решения.

Термин «контроль» происходит от французского слова «controle» и означает наблюдение с целью проверки правильности тех или иных действий в области производства, управления или поведения граждан.

По результатам контроля обычно принимаются определенные решения органами, проводившими его, или иными на то уполномоченными органами. В этой связи могут осуществляться функции регулирования, руководства, организации.

Контроль осуществляется в различных формах и в ряде случаев специально уполномоченными органами (лицами). Таким органом является, например, Комитет государственного контроля. Он, по существу, универсальный орган в области контроля. Сфера контроля иных органов (исключая Совет Министров Республики Беларусь) ограничена отраслью, сферой или специальными вопросами. Так, Высшая аттестационная комиссия, осуществляет контроль за деятельностью аспирантур, адъюнктур, докторантур и органов по присуждению ученых степеней и присвоению ученых званий, созданных при (в) организациях независимо от подчиненности и форм собственности, Министерство образования Республики Беларусь осуществляет контроль в сфере образования (см. ст. 1 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь), Министерство финансов Республики Беларусь осуществляет контроль только за соблюдением финансовых интересов государства и систематический контроль за исполнением республиканского бюджета, соблюдением банками Республики Беларусь кассового исполнения республиканского бюджета (см. ст.ст. 3.6 и 4.11 Положения о Министерстве финансов Республики Беларусь). В некоторых органах разрешено создание структурных подразделений ведомственного контроля. Например, в составе Белорусского государственного концерна по производству и реализации товаров легкой промышленности разрешено создать Службу ведомственного контроля.

С контролем тесно связана функция учета. Учет -- это фиксация путем подсчета наличия в количественной форме промежуточных и итоговых данных о существовании, качестве, расходе и движении ресурсов (людских, материальных и денежных), о ходе и результатах выполнения планов и других управленческих решений, о наличии и движении документов.

Учет помогает принимать правильные решения и в целом осуществлять государственное управление. В Республике Беларусь существует Министерство статистики и анализа, которое призвано осуществлять сбор, обработку и анализ статистической информации о процессах, происходящих в экономической, социальной жизни Республики Беларусь (см. Положение о Министерстве статистики и анализа1).

Каждый орган обеспечивается соответствующими данными учета и обязан вести в пределах своей деятельности такой учет.

Общие функции государственного управления выполняют все органы исполнительной власти, проявляя своеобразие при их конкретном воплощении. Особенности тех или иных органов государственного управления, их системы, отрасли, сферы требуют наличия и специальных функций. Последние формируются на основе общих функций и способствуют их развитию. Например, Министерство культуры Республики Беларусь реализует государственную политику в области культуры, искусства, кинематографии, охраны историко-культурных ценностей, обеспечении сохранения национального культурного наследия, содействует развитию культур национальных меньшинств Беларуси и др. (см. Положение о Министерстве культуры Республики Беларусь), Министерство информации Республики Беларусь осуществляет государственное регулирование в области распространения информации, реализует государственную политику в сфере массовой информации, книгоиздания, полиграфии и книгораспространения (см. ст. 3 Положения о Министерстве информации Республики Беларусь), а Государственный таможенный комитет Республики Беларусь занимается непосредственно вопросами таможенного дела в Республике Беларусь (см. ст. 7 Таможенного кодекса Республики Беларусь).

Общие функции не закрепляются в одном каком-то нормативно-правовом акте. Они, как и специальные функции, отображают отличительные признаки каждого органа или системы. [2, c. 119]

Заключение

В ходе выполнения курсовой работы было рассмотрено понятие государственного управления, изучены основные принципы и функции государственного управления.

В настоящее время нет общепризнанного понимания категории «государственное управление», однако можно с уверенностью сказать, что государственное управление -- специфический тип социального, которое представляет собой воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития.