5

ВІДКРИТИЙ МІЖНАРОДНИЙ УНІВЕРСИТЕТ РОЗВИТКУ ЛЮДИНИ “України”

Рівненська філія

Кафедра правознавства та суспільних наук

КУРСОВА РОБОТА

Дисципліна: Адміністративне право

Тема: Шляхи створення ефективної системи державного управління на сучасному етапі розвитку України

студентки Шлапчинська Юлія

спеціальність ПРАВОЗНАВСТВО

Реєстраційний номер

Рецензент: Кушнірук Є.Ю.

Рівне 2003

План

Вступ

1. Поняття державного управління

2. Концепція адміністративної реформи

3. Хід адміністративної реформи в Україні

4. Стан і перспективи реформування адміністративного права

5. Роль адміністративної реформи у державотворенні

Висновок

Список використаної літератури

Вступ

Адміністративне право - одна з провідних галузей у правовій системі України, складне соціально-юридичне утворення, в якому відображаються матеріальні, ідеологічні, моральні та інші відносини, що існують у суспільстві.

Адміністративне право тісно пов'язане із такими науками, як теорія держави і права, конституційне право, цивільне право, кримінальне право, кримінальний процес, кримінологія, трудове право та інші. Основні поняття адміністративного права базуються на положеннях Конституції України, нормативних актах Президента, Верховної Ради та Уряду України, актах органів виконавчої влади та місцевого самоврядування та інших державних структур.

Адміністративно-правові норми охороняють відносини, що складаються під впливом цивільного, трудового, сімейного та інших галузей права.

Адміністративне право виступає обов'язковим інструментом здійснення виконавчої влади у формі державного управління. Норми адміністративного права є правовою основою побудови й ефективного функціонування апарату державного управління, як найбільш активної та потужної державної підсистеми.

На сучасному етапі розвитку нашого суспільства метою адміністративно-правового регулювання є встановлення і регламентація таких взаємовідносин, якими кожній людині має бути гарантовано реальне додержання і охорона у сфері виконавчої влади належних їй прав і свобод, а також ефективний захист цих прав і свобод у разі їх порушення.

На адміністративне право припадає основне навантаження щодо юридичного забезпечення адміністративної реформи і створення ефективної системи державного управління, яка б відповідала стандартам демократичної правової держави з соціально орієнтованою ринковою економікою.

Важливість цієї функції адміністративного права обумовлена, по-перше, тим, що зміна ідеології державного управління є одним з визначальних чинників забезпечення інституційної спроможності інтегрування України в ЄС, по-друге, тим, що структурна незавершеність адміністративної реформи стала чи не найголовнішим гальмом у поглибленні соціально-економічних і політичних перетворень.

1. Поняття державного управління

Державне управління - функція держави , яка притаманна спеціальним органам державного управління , діють виключно від імені держави . Рішення , які вони приймають, обов'язкові для всіх учасників суспільних відносин, у тому числі і для недержавних організацій та формувань . Складається ця система з двох компонентів:

1) державних органів, тобто належних державі (наприклад, міністерство, обласна державна адміністрація);

2) недержавних (не мають статусу державних) органів, тобто державі не належать.

Першим у цій системі належить головне і провідне місце . Їх сукупність є складовою частиною апарату держави. У цих органах на оплатній основі працюють державні службовці.

Другі можуть здійснювати державне управління лише в тому разі, якщо держава делегує їм відповідні повноваження. Так, Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997року недержавним структурам - ви-конавчим комітетам рад - делеговано значний обсяг повноважень щодо реалізації функцій державної виконавчої влади , зокрема такі: статистичний облік громадян, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території; здійснення згідно з законом контролю за додержанням цін і тарифів ; погодження у встановленому порядку кандидатур для призначення на посаду керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на відповідній території, які перебувають у державній власності; здійснення контролю за додержанням законодавства щодо захисту прав споживачів; облік відповідно до закону житлового фонду, здійснення контролю за його використанням; прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів у порядку, встановленому законодавством; вирішення відповідно до законодавства спорів з питань містобудування; забезпечення вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян, здійснення контролю за станом цієї роботи на підприємствах, установах та організаціях незалежно від форм власності; вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спор-тивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпечченням при їх проведенні громадського порядку; розгляд справ про адміністративні правопорушення , які віднесені законом до їх відання4 утворення аміністративних комісій та комісій з питань боротьби із злочинністю, спрямування їх діяльності; вчинення нотаріальних дій з питань, віднесених законом до їх відання, реєстрація актів громадянського стану; здійснення у встановленому порядку державної реєстрації підприємств та інших суб'єктів підприємницької діяльності, розташованих на відповідній території, а також положень про організації орендарів і т. ін.

Державне управління, як частина соціального публічного управління, зберігає характеристики останнього. Водночас воно має численні особливості, що відображають його специфіку і дають можливість детермінувати як самостійний вид управління.

Ці особливості виявляються в основних компонентах системи державного управління (суб'єкті, об'єкті, управлінському впливі) та інтегративних властивостях, що притаманні йому як системному управлінню.

Головна особливість суб'єкта - це те, що ним є держава в цілому. В управлінь-кому процесі вона представлена системою спеціальних, як правило, державних органів. Особливістю цих органів. Як безпосередніх суб'єктів державного управління, такі: по-перше, вони формуються державою (з волі держави); по-друге, наділені державно - владними повноваженнями; по-третє, здійснюють управлінські функції від імені держави.

Головна особливість об'єкта - це те, що ним є організоване суспільство в цілому. Безпосередніми об'єктами, на які справляє вплив той чи інший конкретний суб'єкт, є підвідомчі йому сфери державного управління.

Визначальними особливостями управлінського впливу є притаманний йому державно-владний характер (він містить веління держави, обов'язкове до виконання), що виявляється у правовій, переважно адміністративно-правовій формі (системі норм, системі актів, пов'язаних з їх застосуванням, сукупності повноважень учасників управлінського процесу), та має безперервний характер.

Головна інтегративна якість системи - реалізація у повному обсязі загальнодержавних інтересів у сфері соціального управління.

Усі основні компоненти державного управління мають складну структуру, тобто складаються з окремих частин. Тому воно являє собою управлінські підсистеми з особливими властивостями, місцем і роллю в управлінському процесі.

У теорії адміністративного права досить інтенсивно досліджується проблема ознак державного управління, які часто називають його рисами.

Найчастіше виділяють п'ять ознак: 1) виконавчо-розпорядчий характер; 2) підзаконність; 3)масштабність і універсальність; 4) ієрархічність; 5) безпосередньо організуючий характер.

Розглянемо кожну з них.

Виконавчо-розпорядчий характер державного управління охоплює два взаємопов'язані напрями - виконавчу і розпорядчу діяльність.

Органи, які здійснюють державне управління, - це насамперед виконавчі структури. Найважливіші з них містять цю ознаку вже у своїй назві (наприклад, органи виконавчої влади). Ця ознака, як правило, закріплюється у нормативному порядку. Так, у Положенні про Міністерство внутрішніх справ України зазначено, що воно є органом виконавчої влади.

Існують органи державного управління, які такого статусу не мають. Однак аналіз компетенції цих органів дає змогу однозначно кваліфікувати їх як виконавчі органи держави. Як перші, так і другі функціонують для оперативного й безпосереднього управління господарським, соціально-культурним, військовим та іншим будівництвом. Саме на них покладено обов'язок реалізовувати (виконувати) рушення, які приймає законодавча влада.

Здійснення цієї функції (виконання) неможливе без прийняття конкретних управлінських рішень і контролю за їх виконанням. Тому органи державного управління наділяються повноваженнями владного характеру, тобто дістають від держави право здійснювати розпорядчу (владну) діяльність. При цьому вони діють від імені держави і з метою реалізації державної політики у тій чи іншій управлінській сфері.

Розпорядча діяльність управлінських структур виявляється, по-перше, у прийняті загальнообов'язкових приписів (вони закріплюються в указах, постановах, положеннях, розпорядженнях, інструкціях, протоколах тощо); по-друге, в організації виконання зазначених приписів і, по-третє, у здійсненні контролю за цим процесом. У ході здійснення цієї діяльності органи державного управління застосовують як заходи переконання, так і заходи державного примусу, тобто діють як державно-владні утворення.

У зв'язку з цим постає питання: як можна поєднати владність управлінського впливу і виконання? Суть проблеми полягає в тому, що управління різними сферами життя держави і суспільства не є виключною функцією виконавчого апарату держави. У цьому процесі беруть активну участь й інші суб'єкти єдиної державної влади.

При цьому головний зміст управлінського впливу полягає не стільки у прийнятті відповідних рішень, скільки в їх реалізації, у суворому втілені в життя юридично-владних вимог, які містяться в них. А це і є процес виконання.

Певна річ, і законодавець вживає тих чи інших заходів для забезпечення виконання прийнятих ним норм. Однак він не може взяти на себе виконання цієї функції у повному обсязі, по-перше, внаслідок різноманітності відносин, які потребують регулювання, а по-друге, через неприпустимість з позицій демократизмі самому виконувати закони. Тому й виникає необхідність в існуванні спеціалізованої управлінської ланки, що здійснює вплив у виконавчо-розпорядчому варіанті. Отже, виконання і є безпосередньою державно-управлінською діяльністю. Звідси й повна сумісність управлінського впливу з виконавством.

Підзаконність державного управління означає, що його найважливіші цілі, сфери, форми і методи впливу встановлюються на законодавчому впливі. Вся виконавчо-розпорядча діяльність грунтується на правових нормах, головне місце серед яких належить нормам законів. Саме вони створюють міцну правову базу для здійснення державного управління і визначають межі його виконавчого спрямування.

Підзаконість, як риса державного управління, виявляється повсякденно, оскільки суб'єкти функціонують безперервно.

При цьому органи державного управління виконують певні дії, зміст яких - реалізація прямих приписів закону, обов'язкових до виконання. Ці органи на підставі законодавства, тобто без звернення до суду, можуть притягати правопорушників до юридичної відповідальності, застосовувати до них адміністративні стягнення. Безперечно, такого роду діяльність має здійснюватися у рамках законності.

Виявом масштабності та універсальності державного управління є здійснення державою управлінської діяльності, впливу на всі сфери соціального життя через вищезазначені органи.

Ієрархічність державного управління - це наявність у органів, які його здійснюють, системи нижчих, підпорядкованих ним інстанцій.

Безпосередньо організуючий характер державно-управлінської діяльності полягає в організації спільної діяльності людей у процесі виконання і розпорядництва на різних рівнях.

Таким чином, під державним управлінням слід розуміти специфічну діяльність держави, що виявляється у функціонуванні низки уповноважених структур (органів) з реалізації виконавчо-розпорядчих функцій, що безперервно, планомірно, владно і в рамках правових установлень впливають на суспільну систему з метою її вдосконалення відповідно до публічних інтересів.

2. Концепція адміністративної реформи

Державно-управлінська діяльність завжди була і є необхідною. Головне полягає в обов'язкових змінах форм і методів цієї діяльності, що диктуються умовами суспільного розвитку.

Потреби у таких змінах найбільш голосно заявляють про себе у кризові періоди, коли системи державного управління не можуть забезпечити ефективності управлінського впливу, не встигаючи адекватно реагувати на трансформацію соціально-економічних відносин.

У близькому до цього стані перебувала система державного управління України. Однією з її слабких моментів стало те, що вона еклектично поєднала в собі, по-перше, інститути, які дісталися у спадок від радянської доби; по-друге, нові інститути, що вже сформувались у період становлення незалежності України. “Конфліктуючи” між собою, вони роблять управлінську систему внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою та важкодоступною. Таким чином, існування такої системи державного управління у багатьох випадках стало гальмом у проведені соціально-економічних і політичних реформ.

Реагуванням на таке становище е низка нормативних документів щодо реформування системи державного управління. Так, постанова Верховної Ради України від 13 червня 1995р. “Про розробку проекту Закону України щодо структури виконавчої влади”, у п. 2 містить доручення Комісії Верховної Ради України з питань правової політики і судово-правової реформи розробити проект Концепції адміністративної реформи.

Указ Президента України від 7 липня 1997р. “Про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи” і “Положення про Державну комісію з проведення Україні адміністративної реформи”, затверджене Указом Президента України від 2 жовтня 1997р. Зазначають, що комплексна адміністративна реформа має радикально змінити систему державного управління всіма сферами суспільного життя, перетворити її в один з визначних чинників економічних та соціальних реформ.

Указ Президента України від 22 липня 1998р. “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні”, постановляє покласти в основу здійснення реформування системи державного управління основні положення Концепції адміністративної реформи в Україні, розробленої Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи.

“Положення про робочу групу з проведення реформи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування і державної служби”, затверджене Указом Президента України від 10 вересня 1998р., визначає, що група створена для організації реалізації положень Концепції адміністративної реформи в Україні в частині проведення реформи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та державної служби.

Отже, важливим інструментом подолання трансформаційної кризи в Україні є створення сучасної, ефективної системи державного управління. В свою чергу нова система державного управління має бути створена шляхом проведення адміністративної реформи.

Зміст адміністративної реформи полягає, з одного боку, в комплексній перебудові існуючої в Україні системи державного управління всіма сферами суспільного життя. З другого, у розбудові деяких інститутів державного управління, яких Україна ще не створила як суверенна держава.

Метою адміністративної реформи є поетапне створення такої системи державного управління, що забезпечить становлення України як високо розвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі. Її метою є також формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей. Головним же пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам. Ця система державного управління буде підконтрольною народові, прозорою, побудованою на наукових принципах, ефективною. Витрати на утримання управлінського персоналу будуть адекватними фінансово-економічному становищу держави.

Для досягнення мети адміністративної реформи в ході ї проведення має бути розв'язано ряд завдань:

формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління;

формування сучасної системи місцевого самоврядування;

запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг;

організація на нових засадах державної служби та служби в органах місцевого самоврядування; створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів;

запровадження раціонального адміністративно - територіального устрою.

Концепція адміністративної реформи передбачає, що вона має здійснюватись у п'яти напрямах за три етапи. Ці напрями мають включати:

створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні;

формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного управління;

кадрове забезпечення нової системи державного управління;

зміцнення та формування нових фінансово - економічних основ функціонування державного управління;

наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її функціонування.

Етапи:

розробка та офіційне схвалення Концепції адміністративної реформи та Програми здійснення адміністративної реформи. На цьому етапі розв'язуються першочергові питання, пов'язані з поточним удосконаленням елементів існуючої системи державного управління;

запроваджуються організаційно-правові засади реформування ключових елементів системи державного управління;

поглиблюються трансформаційні процеси, формуються нові інститути, організаційні структури та інструменти державного управління.

На всіх етапах реформи вживаються заходи щодо її законодавчого, кадрового, наукового та інформаційного забезпечення, зміцнення та оновлення нових фінансово-економічних основ державного управління.

У створенні нової правової бази державного управління важливе місце посідає законодавче регулювання управлінських відносин. Насамперед, це стосується встановлення і регламентації таких взаємовідносин у суспільстві, за яких кожній людині буде гарантовано реальне додержання і охорона належних їй прав і свобод у сфері виконавчої влади, а також ефективний захист у випадках їхнього порушення.

До пріоритетних завдань Концепція віднесла покращання регулювання позасудового захисту прав і свобод громадян, які порушуються органами виконавчої влади та їх посадовими особами. Передбачається, що право на такий захист повинно реалізовуватися шляхом подання адміністративної скарги до вищого у порядку підлеглості органу виконавчої влади (посадової особи).

Особлива увага звертається на процедурні питання розкладу скарг. Мається на увазі, що процедура такого розгляду повинна бути упорядкована в окремому Адміністративно-процедурному (процедуральному) кодексі України. Оскільки найбільша кількість скарг громадян належить до сфер охорони здоров'я, соціального захисту, управління державним майном, охорони навколишнього середовища, податкової та митної служби тощо, доцільно в порядку державно-правового експерименту створити у системах органів виконавчої влади цих сфер спеціальні підрозділи щодо розгляду скарг громадян, які мають розглядати та вирішувати такі справи у порядку, наближеному до судового провадження (тобто так званої адміністративної “квазіюстиції”).

Особливого значення Концепція надає створенню правової бази для повноцінного запровадження такої форми судового захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади, як адміністративна юстиція. Тому передбачене поетапне формування Вищого адміністративного суду України та апеляційних місцевих адміністративних судів. Процедури розгляду справ у цих судах мають бути врегульовані окремим Адміністративно-процесуальним кодексом України.

Велика увага у Концепції приділяється подальшій систематизації адміністративного законодавства шляхом його кодифікації. Оскільки здійснити таку кодифікацію одночасно та в одному акті об'єктивно неможливо, пропонується поетапна кодифікація за окремими сферами та інститутами адміністративно-правового регулювання. Кожний етап цього процесу має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього узагальнюючого Адміністративного кодексу України у вигляді відповідних томів (або “книг”), які повинні мати кодифікований характер і можуть називатися відповідними “Кодексами”.

Відзначається також актуальність законодавчого унормування порядку надання органами виконавчої влади державних (управлінських) послуг. Відповідні питання мають знайти своє закріплення у спеціальному кодифікованому Законі України “Про управлінські послуги громадянам”. У ньому треба визначити повноваження органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо надання управлінських послуг громадянам у сфері публічної влади, обов”язки посадових осіб щодо етичного і професійного спілкування з громадянами.

Реформування організаційних структур виконавчої влади є найбільш складною проблемою адміністративної реформи в Україні. Визначені у Концепції заходи щодо цього напряму ґрунтуються на вироблених світовою практикою принципових засадах функціонування виконавчої влади у демократичній, соціальній, правовій державі:

пріоритетність законодавчої регламентації функцій, повноважень та порядку діяльності органів виконавчої влади;

незалежність здійснення функцій та повноважень виконавчої влади від органів законодавчої та судової влади у межах, визначених Конституцією і законами України;

здійснення внутрішнього та судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади, їх посадових осіб, насамперед, з позиції забезпечення поваги до особи та справедливості, а також постійного підвищення ефективності державного управління;

відповідальність органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами, права яких були порушені;

запровадження механізму контролю за функціонуванням виконавчої влади з боку суспільства через інститути парламентської і прямої демократії, передбачаючи, що вищі посади в ключових органах виконавчої влади є політичними посадами;

принципи ефективності, відкритості та доброчесності в роботі уряду, інших органів виконавчої влади.

Діяльність держави, функціонування ї управлінського апарату здійснюються через державну службу, що є особливим інститутом сучасної держави. Державна служба - це спеціально організована професійна діяльність громадян з реалізації конституційних цілей і функцій держави. Система державної служби складається з інституційних (правових, організаційних) і процесуальних структур, а також державних службовців - осіб, які спеціально підготовлені і професійно зайняті у системі державних органів.

Розбудова державності України має супроводжуватися відповідним розвитком та удосконаленням державної служби. Метою реформування цього інституту є становлення справді професійної, високоефективної, стабільної і авторитетної державної служби.

Основними цілями і завданнями державної служби як інституту української держави є:

1. Охорона конституційного устрою, створення умов для розвитку відкритого громадянського суспільства, захист прав і свобод людини та громадянина.

2. Забезпечення ефективної діяльності державних органів відповідно до їх повноважень і компетенції шляхом надання професійних управлінських послуг політичному керівництву цих органів та громадянина.

Реформування державної служби в Україні покликано забезпечити добір і розстановку високопрофесійних, чесних і патріотично налаштованих кадрів апарату управління. Таким чином, здійснення адміністративної реформи неможливе без її кадрового забезпечення.

Концепція наголошує, що для реформування адміністративної системи потрібні підготовлені й компетентні кадри. Для цього має бути організований добір працівників з подальшою їх підготовкою до впровадження адміністративної реформи та роботи в нових умовах. Поряд з необхідним теоретичним навчанням вони мають пройти ґрунтовне цілеспрямоване практичне стажування в управлінських структурах розвинутих країн.

Для здійснення адміністративної реформи, проведення моніторингу, розробки проектів запровадження окремих її складових, підготовки законодавчих і нормативно-правових актів та узагальнення міжнародного досвіду мають бути залучені на договірній основі провідні фахівці державного та приватного секторів економіки, наукові та науково-педагогічні кадри. Треба забезпечити підвищення кваліфікації цієї категорії фахівців щодо питань державного управління та адміністративної реформи в Україні.

Щодо формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління, Концепція передбачає вжиття заходів з оптимізації видатків на державне управління за рахунок Державного бюджету, державних цільових позабюджетних фондів і місцевих бюджетів з урахуванням існуючого зарубіжного та вітчизняного досвіду. Планується докорінно змінити політику в галузі оплати праці, систему та умови оплати праці державних службовців і службовців в органах місцевого самоврядування з метою підвищення рівня їх матеріального забезпечення та створення умов для залучення до органів державної влади та місцевого самоврядування найбільш кваліфікованих фахівців.

Вважається за доцільне припинити практику фінансування органів виконавчої влади за рахунок так званих додатково мобілізованих та госпрозрахункових коштів.

Наукове забезпечення адміністративної реформи, передбачене Концепцією, складається з проведення науково-теоретичних і прикладних досліджень з проблематики державного управління, адміністративного і муніципального права; видання фундаментальних, науково-довідкових, навчально-методичних та інших праць і матеріалів.

Особливої уваги Концепція надає організації територіального устрою та системи місцевого самоврядування. Проблеми, що охоплюють сферу цих питань, повинні розв'язуватися на засадах:

дотримання встановлених Конституцією України вимог щодо територіальної організації влади на місцях, які передбачають поєднання прямого державного управління на регіональному рівні з місцевих самоврядувань;

вирішення питань адміністративної реформи щодо організації управління на регіональному місцевому рівнях у поєднані з формуванням ефективного механізму надання населенню повноцінних державних і громадських послуг, а також у зв'язку з іншими політичними, правовими та соціально-економічними перетвореннями - судово-правовою та муніципальною реформами; утвердження територіальних громад як первинних суб'єктів місцевого самоврядування; належне політико-правове, фінансово-економічне та організаційне забезпечення здійснення функцій та повноважень - делегованих і самоврядних - у системі місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією та законами України; законодавче розмежовування сфер компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування і основних (які не можуть бути перерозподілені на договірних засадах) самоврядних повноважень між органами місцевого самоврядування різного територіального рівня; законодавче закріплення інституту служби в органах місцевого самоврядування та встановлення гарантій діяльності службовців; запровадження “механізмів” державної підтримки розвитку місцевого самоврядування та проведення муніципальної реформи; визначення механізму судового захисту прав територіальних громад, конституційних засад самостійності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

3. Хід адміністративної реформи в Україні

Необхідною передумовою успішного просування нашої країни шляхом європейської інтеграції є прискорення проведення адміністративної реформи в Україні. Ходу здійснення реформи і була присвячена науково-практична конференція “Адміністративна реформа в Україні: шлях до європейської інтеграції” (14-15 лютого 2003р. , м. Київ). Організована Київським регіональним центром Академії правових наук України. В роботі конференції взяли участь провідні вчені України, відповідальні працівники судових і державних органів, а також молоді науковці, що займаються дослідженням адміністративного права. На пленарному засіданні в перший день роботи розглядалися такі проблеми: “Адміністративна реформа в Україні: стратегія та основні результати”, “Актуальні завдання адміністративної реформи в Україні”, “Наукова та громадська оцінка ходу адміністративної реформи в Україні та її перспектив”. Наступного дня було проведено “круглий стіл” з питання “Адміністративна реформа та проблеми розвитку адміністративного права України”.

Обговорення винесеного на конференцію питання було активним, різнобічним, часто полемічним. Хід адміністративної реформи в Україні не вперше стало об'єктом аналізу юридичної громадськості. І хоч її необхідність не заперечує ніхто, та йде вона не тими темпами, які потребує життя.

У доповіді першого заступника Глави Адміністрації Президента України О.Дьоміна йшлося про “Роль адміністративної реформи у державотворенні на сучасному етапі”.

О.Дьомін наголошував, що “удосконалення структури центральних органів виконавчої влади і місцевих державних адміністрацій, оптимізація функціонального управління і скорочення витрат на утримання державного апарату неможливо здійснити без реформування системи державної служби. Це, у свою чергу, передбачає вдосконалення чинного законодавства, розроблення скоординованих заходів щодо підвищення ефективності державної служби, оптимізації використання управлінського персоналу, системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів”.

Оцінювати результативність адміністративної реформи, - наголосив, завершуючи свою доповідь О.Дьомін, - слід за такими критеріями: яким чином здійснення адміністративної реформи позначиться на забезпеченні політичних, економічних і соціальних прав громадян; як реформування системи влади позначиться на якості та доступності для громадян послуг, що надаються владними органами; наскільки здійснення адміністративної реформи сприяє підвищенню ефективності, оперативності діяльності органів державної влади, здійсненню місцевого самоврядування. Без цього постулати щодо посилення відповідальності влади перед громадянами ніколи не поєднаються з конкретними інституціональними рішеннями і залишатимуться на рівні ритуальних гасел.

Перший заступник Голови Верховного Суду України В. Стефанюк у доповіді “Поняття, ознаки і публічно-правова природа адміністративного договору та його значення в управлінській діяльності” зазначив: “Інтеграційні процеси, що стрімко розвиваються в Європі, вимагають більш глибокого осмислення та наукового обґрунтування поняття адміністративного договору в світлі адміністративної реформи в Україні”.

Проект адміністративного процесуального кодексу України дає визначення поняття “адміністративний договір”. Це - договір, побудований на публічно-правових нормах, який регулює добровільне погодження волі двох (або більше) суб'єктів управління, про встановлення (припинення, зміну) взаємних адміністративних правовідносин.

Особливими ознаками цих угод є: дво- або багатобічний характер, тобто регулювання відносин між двома і (або) більше сторонами; одним із суб'єктів цих угод є орган управління; іншим суб'єктом можуть бути орган управління, громадська організація, установа, господарська організація, громадяни тощо; суб'єкти державно-адміністративних відносин звичайно перебувають у координаційному співвідношенні; у деяких випадках ці угоди мають майнові наслідки, упорядковують майнові питання.

“Конституційні засади проведення адміністративної реформи” були темою доповіді доктора юридичних наук, професора, академіка АПрНУ Ю. Тодики.

Не людина для держави, а держава для людини - концептуальна позиція законодавця, в тому числі в аспекті взаємовідносин громадянина з органами державного управління. Тому стрижневою ідеєю адміністративної реформи повинно бути забезпечення прав особи. Відповідно слід формувати і державний апарат, його структури, визначати зміст його діяльності.

Не вирішивши таких концептуально важливих питання, як форма правління, процедура формування місцевих органів державної виконавчої влади, вдосконалення адміністративно-територіального устрою України, підсумував Ю.Тодика, неможливо провести адміністративну реформу.

Доктор юридичних наук, професор В. Авер'янов докладно виклав “Актуальні завдання адміністративної реформи”. Адміністративна реформа в Україні має на меті, - зазначив він, - побудову такої системи державного управління, яка відповідатиме стандартам демократичної, соціальної, правової держави і має бути спрямована на служіння потребам й інтересам людей, забезпечення ефективної реалізації прав і свобод громадян, доступності і якості широкого кола державних і громадських послуг населенню.

Нагальним є вирішення кількох основних проблем, зокрема, пов'язаних з: більш чітким відмежуванням міністерств від організаційно-правових форм інших центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ); уточненням організаційно-правової форми ЦОВВ “зі спеціальним статусом”; поліпшенням співвідношення і взаємодії ЦОВВ з урядовими органами державного управління.

Серед заходів щодо вирішення зазначених проблем доцільним слід вважати наступні. Перш за все необхідне уточнення діючої класифікації ЦОВВ шляхом обмеження їх складу двома видами органів - міністерствами і державними комітетами. Слід забезпечити підпорядкованість Кабінету Міністрів України усіх без винятку центральних органів виконавчої влади. Водночас було б доцільним скасування в системі ЦОВВ так званого “спеціального статусу” (а відповідно, і ліквідації цього виду ЦОВВ), поширення якого набуло останнім часом неконтрольованого характеру.

Для подальшого впорядкування складу ЦОВВ необхідне проведення суцільного функціонального обстеження (аналізу) всіх органів виконавчої влади, які сьогодні мають статус “центральних” або “урядових органів державного управління”.

І нарешті, важливо активніше запроваджувати на практиці реальну підзвітність ЦОВВ перед громадянами та громадськими інститутами через оприлюднення звітів та ін формації про діяльність відповідних органів. Це можуть бути звіти про використання бюджетних коштів, звіти про діяльність, про результати і наслідки цієї діяльності для того, щоб громадяни, особливо через інститути громадського суспільства, громадські організації, могли оцінити, що роблять органи влади і наскільки це потрібно або не потрібно, наскільки високою є ефективність їх діяльності. Мають використовуватись різні інші форми: зустрічі з виборцями, інтерв'ю в ЗМІ, телефонні лінії, використання усіх можливостей електронних засобів зв'язку. Особливо це стосується підзвітності міністрів, оскільки їх посади офіційно визнані політичними. Завдяки цьому має бути забезпечена більша прозорість діяльності уряду і ЦОВВ.

Голова Центру політико-правових реформ, кандидат юридичних наук І.Коліушко у доповіді “Проблеми правового забезпечення адміністративної реформи” виклав свою оцінку стану адміністративної реформи в Україні.

На його погляд, немає жодних підстав говорити про завершення адміністративної реформи. До сьогодні не зроблено навіть першого кроку у її правовому забезпеченні, адже і досі не набув чинності Закон “Про Кабінет Міністрів України”, не кажучи вже про відсутність інших важливих законів: “Про центральні органи виконавчої влади”, нової редакції закону “Про державну службу” та інші.

Одним з принципів європейського адміністративного простору є принцип пропорційності (доцільності та відповідності), який означає, що згідно із законом адміністративні дії повинні бути пропорційно вимогливими, тобто не можуть вимагати від громадян більше, ніж необхідно для досягнення мети. Пропорційність також означає, що незаконно застосовувати певне законодавство у тих випадках, коли зазначені дії можуть призвести до наслідків, не передбачуваних законом.

Інший принцип - принцип процедурної справедливості. Згідно з ним процедури повинні гарантувати акуратне та неупереджене застосування права і приділяти увагу суспільним цінностям, таким як повага до людини та захист її честі і гідності.

А ще є принципи своєчасного функціонування державного управління, його відкритості та прозорості, відповідності органів і їх посадових осіб за свої дії та прийняті рішення тощо.

Неможливо погодитися з думкою, що реформу виконавчої влади повинен проводити якийсь “позавідомчий орган”, а не Кабінет Міністрів України. При цьому як основний аргумент виступає теза, що об'єкт реформування (тобто виконавча влада загалом та уряд зокрема) сам себе неспроможний реформувати.

Таким чином, доки зберігатиметься розбіжність між декларованим та реальним в діяльності керівництва нашої держави, доти важко сподіватися на суттєвий поступ у будь-яких реформах, в тому числі і в адміністративній.

Про “Прогалини у правовому регулюванні порушення провадження в справі про адміністративні правопорушення” йшлося у доповіді доктора юридичних наук, професора, заслуженого юриста України І.Голосніченка . Доповідач провів порівняльний аналіз порушення кримінальних справ та справ про адміністративні правопорушення у цій сфері.

З проведеного аналізу І. Голосніченко робить висновок, що “актами порушення справ про адміністративні правопорушення можуть бути такі дії:

· складання протоколу про адміністративні правопорушення;

· указівка компетентної особи (резолюція на заяві, повідомленні чи іншому документі) про порушення адміністративного провадження;

· постанова органу дізнання, слідчого, прокурора, судді, ухвала суду про відмову у порушенні кримінальної справи й передачі матеріалів для застосування заходів адміністративного стягнення.

До цих актів слід віднести також направлення судом компетентному органу матеріалів справи, якщо суд у процесі їх розгляду дійшов висновку, що у діянні особи відсутні ознаки складу злочину, але є ознаки адміністративного проступку. Таке положення не закріплене у законі, але практика йде саме цим шляхом.

Одночасно, враховуючи невелику суспільну й матеріальну шкоду від окремих правопорушень, при відсутності відомостей про правопорушника, на наш погляд, недоцільно складати протокол про правопорушення.

“Адміністративна реформа в Україні та проблеми контролю” - тема виступу провідного наукового співробітника Інституту держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, доктора юридичних наук О.Андрійко. Йдеться про необхідність чіткої стратегії здійснення заходів адміністративної реформи та контроль за їх проведенням з глибоким аналізом можливих наслідків проведення таких заходів. Систематичний контроль дозволить своєчасно виявляти невідповідності чи необхідність внесення змін у плани проведення адміністративної реформи та виробити та прийняти рішення по їх усуненню. Такий контроль має в першу чергу здійснюватися Кабінетом Міністрів України.

Загальний контроль за проведенням адміністративної реформи є прерогативою президентського та парламентського контролю. Почуття відповідальності за результати адміністративної реформи усіма гілками державної влади дасть змогу вирішити складні проблеми і стане певним внеском у процес прискорення проведення адміністративної реформи та дозволить надати йому чіткості, прогнозованості та контрольованості.

У процесі здійснення адміністративної реформи важливою залишається і проблема організації та оновлення змісту державного контролю в системі виконавчої влади. Важливою передумовою вирішення проблеми ефективності державного контролю у сфері виконавчої влади та в органах місцевого самоврядування є використання ресурсів усіх державних контрольних органів. Основний зміст такого контролю полягає у підвищенні рівня організованості в управлінській діяльності і відповідальності посадових осіб, забезпеченні системності і цілеспрямованості, сприянні прийняттю найбільш виважених рішень та їх виконанню у визначені строки.

До практичних заходів по реформуванню контролю слід віднести розроблення і прийняття відповідного законодавства, в першу чергу - про державний контроль у сфері виконавчої влади і визначення координуючого центру.

Голова Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України М.Пухтинський зупинився на “Концептуальних та прикладних аспектах здійснення адміністративної реформи в Україні”. Із реформацією політичної системи країни, перерозподілом функцій і повноважень між Президентом України, парламентом, урядом, внесенням змін до Конституції наступає новий етап і для проведення адміністративної реформи. На цьому етапі важливо зосередитися на здійсненні системних, інноваційних змін в системі управління. Європейський вибір України підказує необхідність модернізації ідеології та філософії адмінреформи.

Для ефективного вдосконалення управління на регіональному та місцевому рівнях організації публічної адміністрації суттєвим стає проведення реформи адміністративно-територіального устрою як складової адміністративної реформи.

На “Деяких проблемах кодифікації законодавства про адміністративні правопорушення” зупинилися кандидат юридичних наук, професор Національного університету внутрішніх справ А.Комзюк та головний інспектор Волинської митниці В.Комзюк. Першочерговим завданням кодифікації законодавства про адміністративні правопорушення, на їх думку, має бути не зміна його системи, а перегляд орієнтирів цього законодавства. Кодекс про адміністративні проступки має бути єдиним нормативним актом, який визначає ті чи інші діяння адміністративними проступками і передбачає за їх вчинення адміністративну відповідальність.

Кандидат юридичних наук, доцент кафедри адміністративного права Національної юридичної академії України ім. Ярослава Мудрого В.Гаращук темою свого виступу обрав “Контроль та адміністративну реформу в Україні”. Питання реформування контролю в Україні не знайшли свого належного відображення в Концепції адміністративної реформи. Автор цих рядків, - зазначив В.Гаращук, - ще на Першій науково-практичній конференції з адміністративного права (18-21 червня 1998р.) звертав увагу на небезпеку такої прогалини. На жаль, пропозиції лишилися поза увагою. Реформування інституту контролю в Україні полягає у правильному, відповідно до принципу законності, застосуванні чинної нормативної бази про державний та громадський контроль. Робота по удосконаленню нормозастосовчої діяльності повинна йти також шляхом підготовки (перепідготовки) фахівців-контролерів.

Член-кореспондент АПрН України О.Коцюба у своєму виступі “Правова і політична ідеологія адмінреформи: Україна та історичний досвід” дав полемічну характеристику основних етапів розвитку державницько-правових засад в Україні. Він зупинився на питаннях історико-аналітичного порівняння правового регулювання правових відносин та їх зв'язку з ідеологіями різних режимів влади.

Шлях до ствердження правової ідеології - це напрацювання проектів нормативно-правових актів, технології дії юридичних механізмів рівноваг влад на парламентській основі та відновлення природного права у цивілізованих формах на принципі верховенства права.

В доповіді доктора юридичних наук, члена-кореспондента АПрН В.Погорілка “Розвиток форми правління Української держави” ґрунтовно викладено етапи розвитку державності України. Перехід України до президентсько-парламентської республіки є в цілому закономірним і позитивним явищем у розвитку української держави і українського суспільства та його політичної системи. Адже новий Уряд має формувати представник народу - парламент замість Президента як представника держави. Разом з тим, щоб уникнути негативних наслідків цього процесу державотворення і мати з цього максимальний ефект об'єктивно необхідно в разі розширення повноважень парламенту щодо формування Уряду України доцільно здійснити (конституційним шляхом) структурні або функціональні в його організації і діяльності, зокрема, шляхом переходу до двопалатного парламенту, утворення внутрішнього органу загальної компетенції (типу президії) або шляхом передачі частини установчих та інших повноважень Президентові України (щодо призначення суддів та інших повноважень).

На “Удосконаленні адміністративно-територіального устрою України як необхідному кроці адміністративної реформи” зупинився народний депутат України, голова підкомітету з питань державного будівництва та адміністративної реформи Верховної Ради України, кандидат наук з державного управління, доцент В.Олуйко. “Існуючий територіальний устрій за своєю конструкцією здатен нести на собі лише адміністративно-командну державу, - зазначив промовець, - у цій непростій сфері за роки незалежності накопилося багато проблем. Вони заважають здійснювати ефективну регіональну політику, стримують розвиток місцевої ініціативи, гальмують становлення базового інституту демократії - місцевого самоврядування”.

“Реформування системи державної служби - запорука успіху адміністративної реформи в Україні” - тема доповіді начальника Головного управління державної служби України, кандидата юридичних наук, доцента Г.Лелікова. Він навів нормативні акти, спрямовані на забезпечення належного добору високопрофесійних кадрів, на боротьбу з корупцією, на підготовку державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування.

На питаннях термінологічної визначеності в юридичній науці, в тому числі і в сфері адміністративного права, зупинився кандидат юридичних наук, заступник директора з наукової роботи НДІ приватного права і підприємництва АПрН України, М.Галянтич. На його думку більша частина норм, що містяться в Кодексі про адміністративні правопорушення, не розрахована на пряме застосування, а кількість посилкових норм ще досить значна. Нормативні акти повинні, з одного боку, встановлювати чіткі правові рамки, а з іншого, - бути достатньо процесуально гнучкими для застосування конкретних механізмів адміністративно-правового захисту.

Про “Законодавче врегулювання адміністративних процедур як аспект інтеграції законодавства України до європейського законодавства” йшлося у виступі директора департаменту конституційного та адміністративного законодавства Міністерства юстиції України О.Семьоркіної.

У виступі “Українсько-європейський обмін правової інформації - найважливіший фактор європейської інтеграції України” кандидат юридичних наук, доцент Української академії зовнішньої торгівлі В.Наумов нагадав, що метою адміністративної реформи в Україні, привселюдно проголошеної в березні 1998р., було “поетапне створення такої системи державного управління, що забезпечить становлення України як високорозвиненої реформи в України як високо розвинутої правової цивілізованої європейської держави, з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури і демократії, дозволить їй стати впливовим фактором у світі та Європі”. Організаційним рішенням по створенню державної системи правової інформації в Україні, що дозволяє забезпечити євро-інтеграційні процеси, на думку В.Наумова, може бути заснування уповноваженого органу (комітету, відомства), що здійснюватиме координацію робіт зі створення національних еталонних баз даних і розвитку засобів комунікацій для міждержавного обміну правовою інформацією, а в його складі - організації. На яку буде безпосередньо покладені функції міждержавного обміну правовою інформацією.

“Правові питання адмінреформи та місцевого самоврядування” були темою виступу молодшого наукового співробітника НДІ ППіП АПрН України І.Плужнікової. Важливою підтримкою приватних власників на землю є допомога і сприяння з боку державних органів влади та управління, органів місцевого самоврядування брати участь у різного рожу державних або інших важливих програмах. Тому у ході проведення адміністративної реформи необхідно вирішити і ці важливі питання щодо реалізації права приватної власності на землю.

Аналіз “Співвідношення політичної та адміністративної реформи в Україні” зробив заступник директора Інституту проблем державного управління та місцевого самоврядування УАДУ, доктор соціологічних наук, професор Ю.Сурмін. Доля адміністративної реформи, на його переконання, досить сильно залежатиме, з одного боку, від виборів Президента України, що насуваються в 2004р., а, з іншого, від змісту і можливостей реалізації політичної реформи в Україні.

Про “Принципи адміністративного правозастосування” йшлося у виступі кандидата юридичних наук, завідуючого кафедрою кримінально-правових дисциплін Української академії банківської справи (м.Суми) , доцент Д..Лук”янця. “Одним із головних завдань демократичної, правової, соціальної держави є, - підкреслив доповідач, - створення належних умов для реалізації громадянами та іншими суб'єктами права належних їм суб'єктивних прав та юридичних обов'язків самостійно, а також забезпечення в передбачених законом випадках їх реалізації через процедури правозастосування”.

На конференції піднімалося і обговорювалося ще багато питань, таких як “Проблеми правового регулювання адміністративно-процедурних відносин” (заступник голови Центру політико-правових реформ В.Тимощук) , “Формування нової генерації в ході адміністративної реформи - шлях України до європейської інтеграції” (директор Рівненської філії Київського університету права, доцент Д.Диновський) та інші.

4. Стан і перспективи реформування адміністративного права

Перехід до нової ідеології - ідеології служіння держави інтересам людини потребує реформування адміністративного права. Передбачається чуттєва зміна спрямованості і змісту адміністративно-правового статусу людини. Метою адміністративно-правового забезпечення реалізації прав громадян у їх взаємовідносинах з органами виконавчої влади є визначення форм діяльності цих органів, які б забезпечували демократичний режим таких відносин на основі додержання конституційних прав людини.

В доповіді “Основні напрями реформування адміністративного права України” доктор юридичних наук, професор, президент Одеської національної юридичної академії С.Ківалов, зокрема, підкреслив, що “надзвичайно важливою, в умовах демократичних перетворень українського суспільства, є реформа правової системи, складовою якої є реформа адміністративного права, яке найтіснішим чином поєднане з функціонуванням органів державної виконавчої влади. Водночас адміністративне право виступає важливим інструментом забезпечення реалізації такого важливого конституційного постулату, як: “Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави”.