Административное право в административной ответственности

Введение

Роль принципов административного права заключается в выражении ими сущности регулируемых отраслью права отношений, закреплении правовой политики государства, способствовании правильной реализации правовых норм, их толкованию, применению и восполнению пробелов. Естественно, что данные функции принципы выполняют в наиболее обобщенном, открытом для понимания виде. Произошедшие в России изменения в экономике, политике, праве оказали существенное влияние на формирование принципов административного права. Своеобразие их развития было обусловлено различными факторами, в числе которых: политическая направленность общества, присутствующая в нем идеология, особенности развития государства в данный временной промежуток, уровень сформированности правосознания и др.

Правовая природа принципов административного права проявляется в единстве объективного и субъективного факторов. Принцип объективен, т.к. он берет начало в социально-экономических отношениях, в правовой политике государства. Появление, изменение или прекращение существования принципа административного права обусловлено потребностями и закономерностями развития общества на определенном его этапе. С другой стороны, принципы административного права рассматриваются и как результат правотворческой деятельности конкретного субъекта, уровня развития его правосознания. Проходя в своем развитии через множество субъективных факторов, важно чтобы принцип административного права совершенствовался и оттачивался. Необходимо не допускать его деформации и потери первоначального смысла.

Проблемы технико-юридического качества КоАП РФ

Кодекс об административных правонарушениях, как единственный кодифицированный акт в административном законодательстве, является по себе документом уникальным, т.к. он (всего лишь второй по счёту за всю историю российского законодательства) произвёл своеобразный прорыв в российском законодательстве: заменил прежний кодекс РСФСР об Административной ответственности от 20.06.1984, не отвечавший условиям нового развивающегося строя; решил важнейшую задачу состава административного законодательства, установив, что оно состоит из «настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов российской Федерации об административных правонарушениях», тем самым, признав недействующими акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также ранее принятые акты государственных органов СССР и его республик; разграничил предметы ведения Российской Федерации и субъектов для более полной и точной реализации поставленных законодательством задач; учёл новые теоретические разработки в области административной ответственности и многое другое.

Вместе с тем, после принятия Кодекса и вступления его в силу прошло более 5 лет, но за это время Кодекс претерпел множество изменений, более 71 (ср.: Уголовный кодекс, действующий более 10 лет претерпел около 44 изменений). Причиной тому явилось несовершенное правовое качество закона, в том числе его технико-юридическое качество.

Важность этого вопроса состоит в том, что отношения, регулируемые Кодексом, тесно связаны с отношениями, являющимися предметом других отраслей права (для того чтобы убедиться в этом достаточно изучить оглавление Кодекса, в частности, его особенную часть), поэтому если технико-юридическое качество закона является не высоким, то велика возможность наличия пробела в регулировании данных отношений, что само по себе может повлечь не правовые решения со стороны органов власти.

Юридическая техника - это совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации юридических документов в целях придания им ясности, понятности и эффективности. Из выше указанного понятия производно понятие «технико-юридическое качество законов об административной ответственности» - это целостная устойчивая совокупность правовых свойств этих законов, характеризующая их степень соответствия, выработанным наукой и законотворческой практикой правилам и приёмам законодательной техники.

При исследовании в Кодексе были найдены правовые недостатки по основным критериям технического качества закона (хотя исследователи отмечают, что выше рассматриваемые понятия носят оценочный характер): по структурному построению, по использованию логических средств, по использованию языковых средств.

О структурно-логическом построении. Кодекс имеет следующую структуру: раздел - глава - статья - часть статьи - пункт статьи - но раздел II называется «особенная часть», а раздел I - «общие положения», вместе с тем «общими положениями» называется глава 22 раздела III, глава 24 раздела IV, глава 31 раздела V. Есть ошибки и в построении глав, так, например, новелла об ответственности юридических лиц (ст. 2.10), как субъектов административно-деликтного законодательства располагается в конце главы, хотя, по идее, должна располагаться среди статей об ответственности других субъектов (например, иметь номер 2.7); это и проблема определения: какое же место занимают правонарушения, описанные в Налоговом и Бюджетном кодексе РФ, составы которых в КоАП не описаны, а в соответствии со ст. 1.1 БК и НК не являются законодательством об административных правонарушениях, и другие примеры.

Об использовании языковых средств. Так как уголовное и административное правонарушения являются отличаются только степенью общественной опасности (что в данном случае выступает оценочным критерием), то на практике достаточно сложно отличить административное правонарушение от уголовного. Причиной тому является использование не совсем удачных приёмов (например, при описании состава правонарушения использование указания на отсутствие в действиях, образующих состав конкретного административного правонарушения, уголовно наказуемого деяния; использование оценочных критериев «значительный ущерб», «существенный вред» и др.). Также можно отметить, что использование понятия «должностное лицо» не всегда является последовательным, происходит это потому, что понятие сформулировано компиляционным способом, т.е. собраны воедино публичные должностные лица (государственных и муниципальных органов), должностные лица государственных и муниципальных учреждений и предприятий и частные должностные лица общественных объединений, коммерческих и некоммерческих организаций. В связи с этим возникает следующая проблема: сконструировав многосубъектные составы, законодатель заставляет правоприменителя каждый раз выяснять, какая категория должностных лиц подразумевается в качестве субъекта конкретного правонарушения.

Несмотря на то, что Кодекс имеет недолгую историю своего применения, но долгую историю принятия, его качественные характеристики оставляют желать лучшего. Решением такой проблемы, как технико-юридическое качество законов могло бы быть усиление роли законотворческой экспертизы; придание большего значения теоретическим исследованиям в данной области (и не только консультироваться у административистов, но и у других специалистов, например, филологов); развитие такого социального института, как общественное комментирование, например, как это принято в некоторых Европейских странах.

Проблема определения вины юридического лица в административных правонарушениях

В рамках моего доклада будут озвучены конкретные предложения по внесению дополнении в действующий Кодекс об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), но прежде необходимо обозначить проблематику данной темы.

Вопрос, связанный с ответственностью юридических лиц, прежде всего хозяйствующих субъектов различной формы собственности, возник под влиянием потребностей самой жизни и новых нарождающихся экономических условий.

Из теории государства и права, нам известно, что юридическая ответственность есть обязанность лица претерпеть определенные лишения государственно-властного характера, предусмотренные законом, за совершенное правонарушение. Обязательным и необходимым условием наступления юридической ответственности является наличие вины как одним из конституционных принципов юридической ответственности, который относится к основам правопорядка и оказывает непосредственное влияние на конституционно-правовой статус физических и юридических лиц.

Однако, юридическое лицо не обладает индивидуально определенной волей, сознанием. Что же такое вина юридического лица?

Имеющиеся статьи Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, регулирующие вопросы привлечения юридического лица к административной ответственности, утверждают дословно следующее:

Пункт 1 статьи 1.5 КоАП РФ: «Лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина». Пункт 2 статьи 1.5 КоАП РФ: «Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом...»

Пункт 1 статьи 2.1 КоАП РФ: «Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность».

Исходя из смысла данных положений, для привлечения юридического лица к административной ответственности однозначно требуется установление вины (пункт 1 и 2 статьи 1.5 КоАП РФ), а основанием такой ответственности является всего лишь противоправное деяние юридического лица (пункт 1 статьи 2.1 КоАП РФ).

Необходимо в данном случае напомнить, что в декабре 2000 года Президентом Российской Федерации было наложено вето на первоначальный проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при этом Президентом было отмечено, что: «...в Кодексе не дается определения понятия вины - одного из обязательных признаков административного правонарушения... При этом толкование понятия вины в форме умысла или неосторожности в классическом ее понимании, то есть как психического отношения лица и к совершаемому им действию (бездействию), и к его последствиям... вряд ли применимо к юридическим лицам как к субъектам административных правонарушений. Полагаю, что в Кодексе должно быть дано соответствующее определение, в том числе установлены критерии виновности юридических лиц».

В связи с этим в новом Кодексе появился пункт 2 статьи 2.1 КоАП РФ, в соответствии с которой - юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения в том случае, если им не были приняты все необходимые меры для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность.

Арбитражная практика исходит из того, что вина юридического лица определяется исходя из вины наемного работника, совершившего административное правонарушение. Так, например, в соответствии со статьей 14.5 КоАП РФ предусмотрена ответственность юридического лица за продажу товара без применения в установленных законом случаях контрольно-кассовых машин. Суды, привлекая юридическое лицо к административной ответственности, решения мотивируют тем, что неприменение юридическим лицом контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов вследствие ненадлежащего исполнения трудовых обязанностей его работником не является обстоятельством, освобождающим само юридическое лицо от ответственности за административное правонарушение по статье 14.5 КоАП РФ3.

Решения судов представленные в подобном качестве не дают нам представления о непосредственной вине юридического лица, хотя суды и признают ненадлежащее исполнение работником своих функций. Подобная ситуация при которой суды основываются лишь на логической конструкции не имеющей правового закрепления ведет правоприменительную практику к фактам объективного вменения, что влечет за собой нарушение прав граждан.

В связи с тем, что юридическое лицо не обладает индивидуально определенной волей и сознанием, возникает вопрос о необходимости введения иного субъективного критерия для юридических лиц.

Правоприменительная деятельность судов всех инстанций здесь бессильна. Вина с одной стороны и объективное вменение с другой - понятия несовместимые. А если дальше рассуждать о классических канонах юридической ответственности, следует говорить о формах вины юридических лиц, привлекаемых к административной ответственности, что вообще является абсурдом. Такой загадочный парадокс, заложенный в КоАП РФ не должен быть долгожителем. Пути решения проблемы: - внесение соответствующих поправок в КоАП РФ о внедрении конструкции субститутивной вины, согласно которой виновным признается один субъект, а объективную сторону выполняет другой.

Поэтому предлагаю дополнить статью 2.1 КоАП РФ пунктом 4 следующего содержания:

"Вина юридического лица в совершении административного правонарушения устанавливается путем выявления виновных действий (бездействий) физических лиц, через деятельность которых реализуется деятельность юридического лица.

Юридическое лицо не подлежит административной ответственности, если физические лица, через деятельность которых реализуется деятельность юридического лица, действуют с умыслом причинить ущерб юридическому лицу

Кроме того, в целях единообразного применения выработанных положений необходимо будет проводить анализ и обобщение судебной практики для арбитражных судов.

О проблеме явки лиц, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях

Установленный КоАП РФ порядок производства ряда процессуальных действий предусматривает ту или иную степень участия при их совершении лица, привлекаемого к ответственности. Однако очень часто в практике работы правоохранительных органов возникают ситуации, когда привлекаемое к ответственности лицо по различным причинам отсутствует. Данную проблему предлагается рассмотреть на примере производства по делам об административных правонарушениях в сфере таможенного дела (нарушениях таможенных правил), ответственность за которые предусмотрена главой 16 КоАП РФ.

Так, статьей 28.2 КоАП РФ регламентирован порядок составления протокола об административном правонарушении, причем отсутствует прямое указание на то, что протокол об административном правонарушении составляется в присутствии лица, привлекаемого к ответственности. Вместе с тем, в составляемом протоколе должны быть указаны объяснения физического лица или законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения. Кроме того, при составлении протокола об административном правонарушении привлекаемому к ответственности лицу разъясняются права и обязанности, о чем надлежит сделать запись в протоколе, указанному лицу должна быть предоставлена также возможность ознакомления с протоколом с вручением по просьбе лица под расписку его копии.

В целях соблюдения установленных требований, при отсутствии привлекаемого к ответственности лица в момент составления протокола об административном правонарушении, таможенные органы принимают меры к его надлежащему уведомлению о совершении данного процессуального действия (направляют извещения с уведомлением по имеющимся адресам, повестки о вызове в таможенный орган для дачи объяснений).

Законом установлена обязанность соблюдения административным органом при производстве отдельных процессуальных действий прав лица, привлекаемого к административной ответственности. Участие же привлекаемого к ответственности лица в производстве по делу является его правом и таможенный орган не может обязать лицо реализовать это право. В случае уклонения лица от участия в производстве по делу (ознакомлении с протоколом и т.п.), оно тем самым отказывается от реализации своих прав.

В этой связи следует отметить, что в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 № 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" говорится о необходимости соблюдения установленных требований к порядку составления протокола об административном правонарушении. При этом судам предписано в процессе рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности проверять соблюдение положений статьи 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, с учетом того, что их нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требований административного органа о привлечении к административной ответственности.

Действующие нормы применяют понятие «надлежащее уведомление», не давая его точного определения. Эта ситуация поставила перед судами и таможенными органами проблему формирования практики разрешения данной проблемы. Позиция Верховного Суда заключается в следующем: извещение лица о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении лицом, составившим протокол об административном правонарушении, нельзя признать надлежащим, поскольку в соответствии с п. 1,2 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ решение вопросов о назначении времени и места рассмотрения дела и вызов в судебное заседание отнесено к компетенции судьи или должностного лица, уполномоченного рассматривать дело об административном правонарушении. Так, судья или должностное лицо при подготовке дела к слушанию уведомляют лицо, в отношении которого ведется производство, путем высылки ему повестки по почте. В практике таможенных органов, особенно географически удаленных от центральных регионов, нередко возникают ситуации, когда объективная невозможность участия тех или иных лиц служит основанием отмены постановлений по делам об административных правонарушениях. Так, таможенный орган при осуществлении таможенного контроля за доставкой товаров обнаруживает, что перевозчиком нарушены сроки доставки товаров под таможенным контролем. В соответствии со ст. 28.1 КоАП РФ возбуждается дело об административном правонарушении. Протокол (ст. 28.5 КоАП РФ) должен быть составлен немедленно, при этом при составлении протокола должен присутствовать законный представитель юридического лица. Если такое лицо находится в другом городе, протокол направляется ему по почте. Естественно, за установленное время (срок рассмотрения дел об НТП составляет один месяц) порой невозможно отыскать надлежащее лицо. По результатам рассмотрения дела выносится постановление о назначении наказания, которое обжалуется перевозчиком в арбитражный суд, который в большинстве случаев, руководствуясь нормами ч. 2 ст. 211 Арбитражного процессуального кодекса РФ, выносит решение об отмене постановления. В данном случае с точки зрения арбитражного процесса имеет место процессуальное нарушение, которое по объективным причинам не может быть устранено. В настоящее время около 80% отмен постановлений мировых судей происходит именно в связи с отсутствием данных о надлежащем уведомлении лица, привлекаемого к ответственности.

Таким образом, на сегодняшний день требуется внести в действующее административное законодательство ряд изменений, учитывающих существующие реалии. В частности, органам, ведущим производство по делам об административных правонарушениях, необходимо предоставить право направлять соответствующим территориальным органам поручения не только для получения доказательств, но и для вызова лица в суд или к должностному лицу. Иными словами, предлагается законодательно закрепить использование широкой региональной сети органов, ведущих производство по делам об административных правонарушениях (в данном случае - таможенных органов) для доставки извещений, что представляется более надежным, чем высылка повесток почтой.

Кроме того, органам и должностным лицам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, надлежит использовать иные формы воздействия на лицо, в отношении которого ведется производство. На наш взгляд, самой эффективной такой мерой является арест предмета или орудия правонарушения. В частности, по делам об НТП орудием совершения почти всегда является транспортное средство. А поскольку арест может повлечь для его владельца неблагоприятные последствия (в виде платы за простой), уполномоченные лица будут вынуждены содействовать ускорению производства.

В то же время важно соблюсти и права лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Для этого необходимо создать такую сбалансированную правовую систему, которая позволяла бы учитывать интересы всех субъектов этого сложного процесса.

Заключение

Основываясь на единстве субъективного и объективного в природе образования и развития принципов административного права, нами был проведен анализ современных факторов формирования новых принципов отрасли. Руководствуясь названными предпосылками, на основе исследования современных концепций развития государственной политики, изменений в социально-политической основе жизни общества, следует ожидать появления в ближайшем будущем новых ценностных ориентиров для правотворчества и правоприменения. Среди наиболее значимых отметим принцип эффективности государственного управления и принцип взаимодействия с гражданским обществом. Созданы предпосылки теоретического исследования и нормативного закрепления данных принципов административного права.

Проведенное исследование показало, что, являясь фундаментом отрасли, принципы подвержены активным изменениям, обусловленным множеством факторов. Систематизация этих факторов, их изучение способствуют созданию боле гибкой системы административного права, учитывающей потребности общества.

Список литературы:

Агапов А.Б. (2004) Постатейный комментарий к Кодексу российской Федерации об Административных правонарушениях. Расширенный, с использованием материалов судебной практики - в 2-х книгах // Издательство: Статут.

Воскобитова Л.А., Лукьянова И.Н., Михайлова Л.П.(2005) Адвокат: навыки профессионального мастерства // СПС «Консультант».

Дошин П.А. (2006) Актуальные проблемы уведомления в производстве по делам об административных правонарушениях // Юридический мир, № 10.

Захаров А.Л. (2005) Межотраслевые принципы права. Самара: Сам. гос. экон. акад., 2006.

Игнатенко В.В. (2007). Правовое качество законов об административных правонарушениях // Иркутск: Издательство ИГЭА, 312 с.

Лазаревские чтения. Административная ответственность. Роль административной науки в совершенствовании законодательства об административных правонарушениях (2007, №1)// Государство и право

Лысак Е.Д. (2007) Проблемы привлечения таможенными органами к административной ответственности иностранных юридических лиц, осуществляющих морские перевозки [Электронный ресурс] // Юридическая компания «Юррусфлот». Ре-жим доступа: http://www.jrf.ru/?t=61

Шерстнева Н.С. (2007) Принципы российского семейного права. Тверь: Лилия Принт, 2007.