Правовое регулирование финансирования пограничной службы Российской Федерации

3

Правовое регулирование финансирования пограничной службы Российской Федерации

1. Историко-правовой анализ финансирования российской армии и пограничной службы

Анализ вопросов правового регулирования процесса финансирования ПС России невозможно осуществить в отрыве от изучения истории указанной проблемы. Однако следует отметить, что ранее в дореволюционный период на пограничную службу возлагались преимущественно таможенные функции, что обусловило особенности ее финансирования. Более того, следует говорить скорее о частичном самофинансировании пограничного ведомства в этот период, так как средства, полученные от конфискованной контрабанды, направлялись преимущественно на нужды Пограничной стражи и составляли значительную часть общей суммы расходов на данное ведомство, а механизм его финансирования отличался от механизма финансирования армии. Непосредственно же защита и охрана границ России возлагалась на армейские и казачьи полки.

С образованием Отдельного корпуса пограничной стражи России (далее по тексту - ОКПС России) в 1893 г. произошло выделение Пограничной стражи из Таможенного ведомства. При этом на ОКПС России возлагались как таможенные функции, так и функции по защите и охране границы.

В советский же период становление и развитие системы финансирования Пограничных войск в целом шло одновременно с системой финансирования Вооруженных Сил. Однако, и после 1917 г. система финансирования пограничного ведомства также имела свои особенности.

Таким образом, основные функции, присущие ПС России сегодня (защита и охрана государственной границы России), в процессе исторического развития российского государства возлагались на различные ведомства. В этой связи нам представляется, что наиболее целесообразно рассмотреть историческое развитие процесса финансового обеспечения российской армии, так как его основные принципы и закономерности могут вполне быть учтены сегодня в процессе финансирования ПС России, а так же уделить внимание особенностям финансирования ОКПС России и пограничного ведомства советского периода.

В период создания централизованного Московского государства в качестве основной формы экономического обеспечения войск выступала поместная система, заключавшаяся в наделении военнослужащих поместьями («дворами»).

К середине XVI в. устанавливается единый порядок военной службы: с определенных размеров земельных угодий (независимо от их вида - боярской вотчины или поместья), их хозяева обязывались выставлять одинаковое число экипированных и вооруженных людей. При этом принцип военной службы распространялся на оба феодальных сословия (бояр и дворян). Однако принятая в допетровской Руси система экономического обеспечения армии в силу своего несовершенства выступила одним из факторов приведших к падению ее боеготовности. Так, в конце XVII в. в вооруженных силах действительно боеготовыми было не более 10% воинских формирований.См.: Белов С. ИнФкомбанк финансирует оборонку. «Коммерсант Ъ». № 47. 1996. С. 40. В целом же, следует отметить, что единой системы обеспечения армии не существовало.

Выходом из сложившейся ситуации стала военная реформа Петра Первого, в рамках которой решалась проблема преодоления дефицита финансовых ресурсов, необходимых для содержания армии, которая стала обеспечиваться за счет казны.

Проведение военной реформы и создание регулярной армии, численность которой составила 210 тысяч человек, потребовали наличия значительных финансовых ресурсов в казне. С этой целью была проведена налоговая реформа, результатом которой стало увеличение государственного дохода в три раза, при росте налогового бремени на население всего на 15%.

Преобразования в самой системе финансирования армии проводились по нескольким направлениям и в течении нескольких периодов. Прежде всего следует отметить, что в начале правления Петра Первого существовала приказная форма управления государством и армией (действовало более сорока приказов), которая была крайне не совершенна и с трудом поддавалась контролю. В финансовом отношении все приказы можно разделить на три группы: во-первых, являвшиеся только приходными кассами; во-вторых, самостоятельно расходовавшие поступившие к ним доходы; в-третьих, получавшие средства для расходов от других приказов.

Все приказы составляли бюджетные предпосылки (роспись) на следующий год и отчетный сметный список (ведомость доходов и расходов прошлого года), которые утверждались царем. Расходование полученных денежных средств производилось на основании составленной росписи, причем основная доля расходов, в том числе и на армию, производилась разными приказами. Так, выплата денежного довольствия личному составу производилась в соответствии с принадлежностью военнослужащего тому или иному приказу: стрельцам жалование платил стрелецкий приказ, полкам иноземного строя - иноземский, драгунам - рейтарский и т.д.См.: Сырков А. Правовое регулирование финансового обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации (историко-административный аспект). Дис… канд. юрид. наук. М., 1999. С.12.

Петром Первым первоначально был создан Военный приказ, к ведению которого относились военные дела, а также довольствие войск деньгами, обмундированием, снаряжением, обозом, лошадьми, провиантом и фуражем. Иноземский и Рейтарский приказы были упразднены.

Позже дела по довольствию войск деньгами, обмундированием и ручным оружием были переданы Приказу генерал-комиссара («комиссариату»). Следует отметить, что довольствие войск деньгами включало денежное довольствие военнослужащих, затраты на содержание обоза и лошадей, хозяйственные и квартирные нужды, ремонт оружия и другие цели. Таким образом, значительная часть общего военного бюджета находилась в распоряжении «комиссариата». Кроме того, обеспечением армии ведали также Провиантский приказ (1700 г.) и Приказ артиллерии (1700 г.).См.: Исаев И. История государства и права России. Курс лекций. М.: БЕК, 1994. С. 89.

И все же, число приказов оставалось по-прежнему большим, а организация приказной системы не соответствовала полностью потребностям управления и обеспечения армии. В связи с этим в конце десятых годов 18 века приказная система управления была заменена на коллегиальную: вместо приказов было создано небольшое число коллегий. Так, централизация военного управления завершилась созданием в 1718 г. Адмиралтейства и в 1719 г. Военной коллегии.

Руководство коллегией возлагалось на президента, входившего в состав Сената, советников и асессоров. Вопросы, относившиеся к ведению коллегии, обсуждались и решались всеми ее членами, т.е. коллегиально. Исполнительными органами Военной коллегии были главная канцелярия, ведавшая комплектованием, устройством, инспектированием и службой войск; конторы, переименованные позже в экспедиции, ведавшие остальными вопросами.См.: Теребилов В. Военная коллегия // БСЭ. 3-е изд. М. 1971. Т. 5. С. 207. Так, к ведению комиссариатской экспедиции относился сбор всех податей, предназначенных коллегии, т.е. доходы; обер-цальмайстерская - выдавала жалованье генералитету и в полки; мундирная - снабжала обмундированием; провиантская - продовольствием и фуражем; счетная - осуществляла ревизию расходов военного ведомства; кроме того, имелись артиллерийская и фортификационная экспедиции.См.: Столетие Военного министерства. Исторический очерк развития военного управления в России. СПб., 1902. С. 25.

К концу XVIII в. экспедиции были переименованы в департаменты, в состав которых входили структурные подразделения, ведавшие финансовыми делами. В состав Военной коллегии входило пять департаментов: артиллерийский, инженерный, комиссариатский, провиантский и счетный.

Среди названных департаментов особо следует отметить комиссариатский, к ведению которого относились многие вопросы финансового довольствия войск, в том числе, инспектирование войскового хозяйства. Представители данного департамента (подчиненные ему «комиссары») находились в войсках, вплоть до воинской части. Согласно Именному Указу «Об учреждении при войсках Комиссарства под управлением Генерал-Кригс-Коммиссара» Полное Собрание Законов. Собр. 1-е. Т. 4. № 2412 от 31.07.1711 г. СПб, 1830. С. 724. они осуществляли контроль за обеспечением войска жалованьем, обмундированием, оружием, лошадьми, а также за состоянием имущества, определяли нормы довольствия, контролировали финансово-хозяйственную деятельность офицеров и находились в непосредственном подчинении царя и Генерала Кригс-Комиссара. Более подробно полномочия последнего устанавливались в Регламенте Кригс-Коммиссариату, где определялось, что жалованье выплачивалось в конце месяца «…и от того казне Его Царского Величества убытку не будет, что солдат и драгун побегу с деньгами не учинят» Полное Собрание Законов. Собр. 1-е. Т. 4. № 2412 от 31.07.1711 г. СПб, 1830. С. 764. и только после проверки сохранности казенного имущества. Возмещение убытков от порчи или утраты казенного имущества производилось за счет жалованья офицеров, ответственных за его сохранность.

С 1708 г. вводится новое территориальное деление государства, а к 1715 г. складывается трехзвенная система местного управления и администрации: уезд - провинция - губерния. В целях обеспечения армии денежными ресурсами, полки были приписаны к губерниям. К каждому полку прикреплялись определенные селения, с которых полк получал налоги, их перечень и сумма налогового сбора заносились в окладную книгу, которая выдавалась командиру полка.

В каждой губернии помещики избирали из своей среды земского комиссара, который прикреплялся к полку. В его функции входил сбор налогов с крестьян за каждые четыре месяца года на основании данных окладной книги. Следует оговориться, что поквартальное обеспечение воинских частей деньгами Петр Первый установил в целях их своевременного получения в первую очередь вооруженными силами в условиях постоянной нехватки финансовых ресурсов.

Сбор налогов земским комиссаром осуществлялся совместно со специально назначенными командиром полка офицерами (счетчиками денег), затем деньги передавались командиру полка. Следует отметить, что все офицеры полка осуществляли контроль за хозяйственно-финансовыми операциями, и любой приход и расход денег подтверждался их подписями. Таким образом, при передаче собранных денег земским комиссаром присутствовали все офицеры, они расписывались в расходной книге земского комиссара и приходной книге полка.

В полку оставались деньги необходимые на выплату жалованья, покупку продовольствия и некоторые хозяйственные потребности. Определенная часть денег отсылалась военной коллегии на приобретение обмундирования, оружия, содержание центрального аппарата.

Таким образом, существовавшая децентрализованная система обеспечения войск денежными средствами сочетала в себе простоту и надежность за счет самостоятельного сбора налога и контроля за финансово-хозяйственными операциями, при полной ответственности офицеров полка за состояние войскового и финансового хозяйства.

Усовершенствованная Петром Первым система финансирования позволила преодолеть недостаток финансовых ресурсов, при этом большая часть расходов казны приходилась на содержание армии. Так, на 1723 г. государственная роспись включала 9200 тыс. рублей доходов и 9578 тыс. рублей расходов, из них расходы на армию и флот составляли 6899 тыс. рублей. В результате была создана боеспособная армия. Преобразованная система финансового обеспечения в целом соответствовала социально-экономическим условиям в России того времени, принципиальные основы финансового обеспечения войск оставались неизменными до середины XVIII столетия.

Существенные изменения в финансовом обеспечении войск произошли в 60-е годы XVIII столетия, когда в соединениях (дивизиях и корпусах) были созданы военно-хозяйственные органы, находившиеся при своих соединениях и ведающие денежным, вещевым и провиантским довольствием войск. См.: Сырков А. Указ соч. С.16. Коллегиальное начало в управлении хозяйством части сменилось единоличным, и командир полка стал нести личную ответственность за состояние войскового и финансового хозяйства. Кроме того, сбор подушной подати стал осуществляться местной властью (в губерниях - губернаторами, в уездах - воеводами), а должность земского комиссара была упразднена. Заявки на денежные средства воинские части направляли в соединения, а не в центр, как было раньше, и затем получали наличные деньги в губернских кассах, в соответствии с указаниями соединений.

Общая сумма, собранная в губернии (уезде) на военные расходы делилась на две части: одна отправлялась Военной коллегии на централизованные затраты, другая передавалась воинским частям, приписанным к губернии.

Существенные изменения в финансировании армии произошли в начале XIX в. Прежде всего это было связано с принятием в 1802 г. манифеста «Об учреждении министерств», изменившим форму отраслевых управленческих органов. В отличие от коллегий, министерства обладали большей оперативностью в делах управления, в них усиливалась персональная ответственность руководителей и исполнителей, расширялись значение и влияние канцелярий и делопроизводства. Таким образом, было упразднено коллегиальное начало в государственном управлении.

Для управления военными делами были созданы Министерство военно-сухопутных дел (позднее переименованное в Военное министерство) и Министерство морских сил. Аппарат министерств подразделялся на департаменты (присутствия, в которых принимались решения, организованные по направлениям деятельности) и канцелярии (где осуществлялось все делопроизводство). Департаменты и канцелярии возглавлялись директорами.

Для решения как законодательных, так и военно-хозяйственных дел (в том числе и финансовых) учреждался совет министра, позднее названный Военным советом.

Военное министерство состояло из Генерального штаба, канцелярии министерства, счетной (контрольной) экспедиции на правах департамента, а также артиллерийского, инженерного, комиссариатского, провиантского, медицинского, военно-судного департаментов.

В каждом из департаментов, а также в канцелярии Военного министерства имелись счетные отделения, на которые возлагалось выполнение финансовых дел. При этом непосредственно финансово-хозяйственными вопросами занимались комиссариатский, провиантский, артиллерийский и инженерный департаменты (так называемые «хозяйственные департаменты»). Остальные департаменты получали материальные и денежные средства лишь для нужд непосредственно самих департаментов, как центральных органов управления, в их обязанности снабжение и финансирование войск не входило.

В основе финансирования армии лежало составление и исполнение смет расходов. Счетное отделение каждого из департаментов составляло годовую смету расходов по департаменту, которая передавалась в счетное отделение канцелярии для проверки. Проверка заключалась в сравнении смет департаментов со сметами прошлых лет, сопоставлении данных по смете со сведениями и материалами, имевшимися в канцелярии. Рассмотрение и утверждение смет департаментов и общей сметы Военного министерства относилось к компетенции Военного совета. Утвержденные сметы департаментов и смета Военного министерства направлялись в Государственный совет и Министерство финансов для включения их в государственный бюджет (государственную роспись). В бюджете указывалась только общая сумма доходов и расходов министерства, средства отпускались валовой суммой, а право распределения ассигнований принадлежало министру и Военному совету, что служило причиной бесконтрольности и произвола в использовании средств.

Кроме того, министерство могло составить и представить на рассмотрение в Государственный совет несколько смет в течение года, «испросить» непосредственно у царя дополнительные кредиты, ссылаясь на неотложные расходы. В итоге, в действительности произведенные расходы превышали установленные бюджетной росписью суммы, поскольку существовавший порядок вызывал определенные трудности при проверке соответствия смет и отчетов, уточнении причин отнесения расходов на ту или иную смету и так далее.

К числу «минусов» действовавшей системы финансирования так же следует отнести и то, что министерства, в том числе и Военное, не представляли ежегодного отчета об исполнении финансовых смет, а неизрасходованные средства на конец года оставались в их распоряжении.

Следует отметить, что Военное министерство имело самостоятельные источники доходов и свои собственные капиталы, не включавшиеся в бюджет (более подробно этот вопрос будет рассмотрен ниже). Таким образом, не было возможности составить общую бюджетную роспись в целом за страну, включив в нее все государственные доходы и расходы, так как собственные доходы и капиталы министерств находились в их ведении.

Сама же процедура финансирования сводилась к следующему: в процессе исполнения сметы министр и Военный совет принимали решение о выделении денежных средств каждому департаменту, которые являлись распорядителями кредитов первой степени. Затем канцелярия Военного министерства испрашивала назначенные по смете средства от Министерства финансов и распределяла их между департаментами.

Определенная часть выделенных «хозяйственным» департаментам средств расходовалась ими самостоятельно, остальная часть передавалась корпусам, а по обеспечению продовольствием - доводилась до дивизии.

В итоге, воинские части получали денежные средства через довольствующие службы корпусов (на продовольствие - через дивизию). Непосредственно в полку финансовые операции осуществлял казначей, избиравшийся из числа офицеров и входивший в комиссариатскую службу.

Таким образом, для рассмотренного периода характерным являлось отсутствие в Военном министерстве единого централизованного органа, занимавшегося исключительно финансовым обеспечением армии. Отчасти функции центрального органа в отношении контроля за исчислением, истребования и распределения денежных средств выполняла канцелярия Военного министерства. Однако департаменты обладали достаточно широкими полномочиями в финансово-хозяйственной сфере и имели относительную самостоятельность, являясь распорядителями кредитов первой степени.

Изменения в системе государственных финансов, произошедшие во второй половине XIX века, отразили, прежде всего, буржуазные тенденции развития России, затронули сметно-бюджетный процесс, именно в этот период были заложены принципы бюджетного финансирования, действующие и по сей день (Приложение 1).

Одним из основных принципов осуществления государственных расходов стал принцип единства бюджета, на основании которого вводилось единство сметы: в течение года Военным министерством составлялась только одна смета.

В целях упорядочения бюджетного процесса и объединения всех государственных доходов и расходов, из ведения министерств (в том числе и у Военного министерства) изымаются собственные доходы и капиталы и передаются в ведение Министерства финансов. Это говорит о стремлении реализации такого принципа, как полнота отражения доходов и расходов бюджета.

К числу нововведений относится и установление классификации расходов по параграфам и статьям. Теперь Военное министерство, испрашивая у Государственного совета средства по смете, должно было обосновать конкретное предназначение ассигнований согласно параграфам и статьям и строго руководствоваться номенклатурой расходов при ее исполнении. Таким образом, ассигнования из бюджета стали носить целевой характер.

Устанавливаются правила передвижения средств по смете: Государственный совет осуществлял передвижение кредитов между параграфами, военный министр - внутри параграфа, военный совет округа - внутри статьи. Таким образом, были закреплены и разграничены полномочия Государственного совета, военного министра и военных советов в области распределения выделенных из казны средств.

В итоге, введение классификации расходов позволило не только упорядочить процесс составления сметы и отпуск средств по ней, но и проводить действенный контроль со стороны Государственного совета и Министерства финансов над расходами Военного министерства.

Следующим важным шагом, позволившим Министерству финансов контролировать расходование ассигнований из бюджета Военным Министерством, стало введение принципа единства кассы. С установлением названного принципа государственные доходы и расходы, учет и хранение средств осуществлялись через кассы Государственного казначейства. Кассы Госказначейства были созданы в губерниях, уездах, кроме того, кассы воинских частей стали считаться кассами казначейства.См.: Сырков А. Указ. соч. С.29.

Остатки средств на конец года также сдавались в Госказначейство. По итогам года Военным министерством составлялся отчет об исполнении сметы, который представлялся в Госсовет и Минфин.

С началом публикации сведений о бюджете России в отечественной и иностранной прессе, можно говорить о зарождении принципа гласности бюджета. Первоначально такие публикации, включавшие в себя и информацию о военных расходах, осуществлялись с целью привлечения иностранных займов. Несмотря на то, что понятие «гласность бюджета» в то время было далеко от сегодняшней его трактовки, доступность такого рода сведений служила обеспечению большей прозрачности бюджетной деятельности государства и позволяла оценить реальность исполнения бюджета.

Претерпела изменения и структура Военного министерства, в частности, Департаменты были преобразованы в Главные управления: артиллерийское, интендантское (объединило комиссариатский и провиантский департаменты), инженерное, военно-учебных заведений, военно-медицинское, регулярных войск, военно-судное.См.: Зайончковский П. Военные реформы 1860-1870 годов в России. М., 1952. С. 103.

В 1865 году были созданы военные округа, имевшие следующую структуру: военный совет, штаб, управления: артиллерийское, инженерное, интендантское, военно-медицинское. Все финансово-хозяйственные вопросы, касавшиеся военного округа, решались военным советом округа. Так, его рассмотрению и обсуждению подлежали: «…годовые сметные исчисления о доходах и расходах военно-окружных управлений; требования сверхсметных кредитов; планы и условия для постоянных заготовлений и строительные предположения; предложения по улучшению устройства частей» Свод Военных Постановлений 1869 г. Кн. 2. СПб, 1907. С. 16. и ряд других вопросов.

За Главными управлениями Военного министерства сохранялись права распорядителей кредитов первой степени, окружные управления являлись распорядителями кредитов второй степени, и, в случае наличия корпусов в округе, интендант корпуса наделялся правами распорядителя кредитов третьей степени.

Управления округа составляли сметы, которые передавались после утверждения их военным советом округа в соответствующее Главное управление. Единой сметы расходов в округе не составлялось. Главные управления составляли свои сметы и представляли их в счетное отделение канцелярии Военного министерства, где и составлялась сводная смета всего министерства.

В целом же существовавший механизм финансирования армии сводился к распределению средств в следующем порядке: Главные управления распределяли ассигнования между подчиненными им по специальным вопросам управлениями военных округов; затем в ведение корпусных интендантов (при наличии корпусных формирований) передавались средства на жалованье, продовольствие, столовые и квартирные нужды, которые доводились до частей; управления округа передавали средства непосредственно воинским частям на прочие нужды. Таким образом, денежные средства на нужды, как военных округов, так и воинских частей выделялись не единой суммой, а в разрезе расходов того или иного управления (в зависимости от сферы деятельности).

Несомненный интерес представляет анализ формирования и использования денежных капиталов русской армии (Приложение 2). Возникновение первых из них относится ко времени создания регулярной армии Петром Первым. Цели создания капиталов были различными и образовывались они с возникновением определенных объективных условий, требовавших формирования дополнительных финансовых фондов. Однако следует сразу отметить, что от момента возникновения такого рода объективных предпосылок до момента фактического создания капитала могло пройти значительное время, так как требовалось решить ряд организационных вопросов, найти новые финансовые источники формирования капиталов.

Капиталы формировались как за счет государственного бюджета (полностью или частично), так и за счет внебюджетных источников: пожертвований на благотворительные цели, обязательных взносов самих военнослужащих, доходов от столовых, от организации развлекательных мероприятий, продажи свечей и иных поступлений, причем последние могли быть как регулярными, так и однократными.

Следует сказать, что рассматриваемые денежные фонды не случайно носили название «капитал», так как деньги не лежали «мертвым грузом», а «работали», принося доход. При формировании денежных капиталов армии учитывались рыночные условия в стране. В процессе использования и хранения капиталов постоянно осуществлялся поиск наиболее выгодных вариантов их размещения, посредством мобилизации через банковскую систему и финансовый рынок, выбирались наилучшие способы их использования.

Нехватка государственных финансов на все «военные нужды» лежали в основе того, что операции с деньгами в армии считались нормальным явлением и поощрялись. Более того, государство было заинтересовано в превращении денег в «капитал», в увеличении первоначальной суммы создаваемых фондов. Прежде всего, определенные расходы покрывались за счет средств того или иного капитала (в зависимости от его предназначения), а не за счет средств казны. Ряд капиталов представлял собой значительные суммы средств (такие капиталы, как инвалидный и некоторые другие исчислялись миллионами рублей), и их привлечение в банковскую систему и иные финансовые институты страны способствовало развитию финансового рынка.

Таким образом, капиталы хранились в кредитных учреждениях в виде наличных денег или ценных бумаг, что позволяло увеличить их за счет начисляемых на них средств. В издаваемых Военным министерством приказах рекомендовалось при размещении капиталов пользоваться услугами Государственного банка, а в коммерческих учреждениях капиталы хранились при наличии даваемой правительством гарантии от убытков.

Рассматривая многочисленные капиталы, существовавшие в российской армии, следует, прежде всего, назвать военный капитал, целью его формирования являлось своевременное и полное финансовое обеспечение нужд армии в случае начала войны, когда расходы на защиту страны особенно возрастали. Военный капитал отличался от всех остальных капиталов армии: он выражался в запасах золота или финансовых резервах в виде свободной наличности Государственного казначейства;См.: Сырков А. Указ. соч. С. 49. военный капитал имел общегосударственное значение.

Полковой капитал создавался в целях покрытия определенных расходов при мобилизации войск (таким образом, ему также отчасти принадлежала роль в решении общегосударственной военно-стратегической задачи), преимущественно же его средства расходовались на улучшение организации и быта войск, а также на непредвиденные расходы, не предусмотренные сметой. Образовывался он путем зачисления в него остатков хозяйственных оборотов по смете на конец года, полученных в результате экономии, формировался в рамках каждой воинской части, хранился в кредитных учреждениях или переводился в ценные бумаги. Совокупность полковых капиталов в целом считалась экономическим капиталом Военного министерства, расходовался он на основании объединенной годовой сметы по каждому департаменту (позже - управлению), утверждаемой Военным советом.

Капитал офицерского собрания формировался за счет средств, отпускавшихся из казны на улучшение быта офицеров (если отпуск средств производился); за счет взносов членов офицерского собрания; из других возможных источников. Размер взносов определялся общим собранием и утверждался командиром части. Кроме того, в случае если полковой капитал был сформирован до определенного минимума, в счет капитала офицерского собрания могли зачисляться остатки от хозяйственных расходов на конец года (по ходатайству командира части),См.: Сборник Приказов по военному ведомству 1869-1886 гг. СПб, 1893. С.1124. расходовался он на различные нужды, связанные с улучшением быта офицеров, хранился, как и прочие капиталы, на счетах кредитных учреждений, принося доход.

В каждой воинской части создавался также и офицерский заемный капитал с целью выдачи в случае необходимости офицерам ссуд, с взысканием процентов за ее использование. Формировался он преимущественно за счет ежемесячных вычетов из офицерского содержания, в него же зачислялись добровольные пожертвования и деньги, оставшиеся после смерти офицеров, не имевших наследников. Размер вычетов в офицерский капитал определялся каждым из офицеров самостоятельно, однако, в начале года у каждого из них отбиралась подписка, где указывались размеры ежемесячных вычетов, которые не могли быть изменены в течение года. Всеми офицерами части устанавливался лишь наименьший размер возможных вычетов, который затем мог изменяться по мере развития капитала. Ссуда из офицерского заемного капитала выдавалась без поручительства лишь в том случае, если ее размер полностью обеспечивался размером собственных средств офицера, внесенных в капитал. В противном же случае - требовалось поручительства двух лиц из числа офицеров части, получающих жалованье в размере, достаточном для обеспечения обязательства. Офицерские заемные капиталы хранились в кредитных учреждениях с начислением на них процентов, кроме того, процент взимался и за использование ссуды. Данные капиталы являлись собственностью офицеров части и не подчинялись действовавшим сметным, кассовым и контрольным правилам.См.: Сборник Приказов по военному ведомству 1869-1886 гг. СПб, 1893. С. 981-985.

Пенсионный капитал образовывался за счет ассигнований из государственного бюджета и предназначался для выплаты пенсий военнослужащим за выслугу лет и по инвалидности, а также их семьям в случае потери кормильца.

Эмеритальный капитал формировался за счет первоначально предоставленного при его образовании пособия из средств казны и ежегодно начисляемых на это пособие процентов в установленной сумме; вычетов из денежного довольствия офицеров (периодических - 6% и единовременных при поступлении на военную службу - 3%). Предназначался он для назначения пенсий офицерам и помощи семьям военнослужащих. Размер пенсии зависел от воинского звания, срока службы, продолжительности уплаты взносов в эмеритальную кассу. Сведения о приходных и расходных операциях, о наличном состоянии капитала подавались в канцелярию Военного министерства, которая составляла годовой отчет о денежных оборотах эмеритальной кассы, передававшийся на рассмотрение Военного Совета.См.: Там же. С. 892-904.

Благотворительные капиталы (инвалидный, воинских частей, русско-японской войны) формировались в воинских частях, штабах и управлениях, увеличение которых происходило за счет их хранения в кредитных учреждениях и участия в операциях финансового рынка.

Церковный капитал создавался в каждой воинской части, которая и являлась его собственником совместно с главным ведомством военного духовенства. Средства капитала образовывались из добровольных пожертвований, от продажи свечей и иных источников. Расходовались же они на совершение церковных обрядов, украшение ротной иконы, оказание помощи вдовам и сиротам и иные благотворительные цели.

Существовал еще ряд различных капиталов: казарменный капитал (расходовался на постройку казарм путем выдачи ссуд земствам, городам, частным предпринимателям, которые и осуществляли строительство военных зданий), жилищный капитал, из средств которого выдавались ссуды офицерам на возведение собственного жилья в Приамурском, Туркестанском и некоторых других военных округах), орденский капитал, создаваемый в целях материальной поддержки лиц, награжденных орденами и имевший разнообразные источники формирования.

Капитал (фонд) наград и пособий формировался за счет многих источников, подсчет которых не велся, так как был практически невозможен. Расходовались средства фонда на материальное поощрение военной службы и выдачу различных пособий.

Ремонтный капитал формировался в кавалерийских и казачьих войсках, из его средств выдавались ссуды офицерам на приобретение строевых лошадей.

Казачьи капиталы (войсковые и станичные) формировались за счет денежных сборов, пошлин и налогов, установленных местными властями, и других источников, расходовались на нужды казачьих частей.

Следует отметить, что создание системы денежных капиталов имело позитивное значение и позволяло стимулировать продолжительную воинскую службу, улучшать материальное обеспечение военнослужащих, обеспечивать социальные гарантии во время и после прохождения службы.

Таким образом, анализируя процесс финансового обеспечения русской армии в дореволюционный период в мирное время, необходимо отметить, что начальный период становления системы финансирования армии является весьма важным, поскольку именно тогда были заложены те принципиальные основы финансового обеспечения воинских формирований, которые сохранялись на протяжении всей их истории.

Говоря же о Пограничной страже, следует отметить, что она подчинялась Министерству финансов (так как организационно входила в Департамент внешней торговли, а с 1856 г. - в Департамент таможенных сборов), но в то же время была укомплектована и чинами Военного министерства. Во второй половине XIX в. все более утверждался взгляд на Пограничную стражу, как на организацию со многими свойственными ей военными чертами См. подробно: Чернушевич М.П. Материалы к истории пограничной стражи. Ч. I. Служба в мирное время. Стычки с контрабандистами и прочие происшествия на границе (Сборник). Вып. IV. СПб., 1906. С. 500-505.. И лишь с образованием ОКПС России пограничное ведомство было выделено из таможенного и организовано на началах полного военного устройстваСм.: Плеханов А.М. Отдельный корпус пограничной стражи России: Крат. ист. Очерк. М.: Граница, 1993. С.27..

Подчинялся ОКПС России непосредственно министру финансов (Шефу ОКПС России) и приравнивался по статусу к Департаменту. Права же и обязанности по управлению ОКПС России принадлежали командиру ОКПС России, имевшему статус директора Департамента.

Механизм финансирования ОКПС России строился на общих принципах финансирования государственных расходов того времени. Исходя из задач диссертационной работы, целесообразно рассмотреть лишь основные особенности финансирования ОКПС России, отличавшие его от финансирования армии.

Прежде всего следует отметить, что система организации и ведения финансово-хозяйственной деятельности в подразделениях ОКПС России была далека от совершенства. Все виды денежного и вещевого довольствия выдавались чинам пограничной стражи на руки, и они обязаны были сами заботиться о своем содержании и содержании казенных лошадей на отпущенные средства, что отвлекало пограничников от выполнения служебных обязанностей. В обязанности начальников же входило лишь наблюдение за расходованием отпущенных средств и полученного имущества. Однако, данная система постепенно изменялась, приближаясь к правилам ведения хозяйства в воинских частях армии, согласно которым забота о снабжении нижних чинов всеми видами довольствия всецело лежала на начальнике. К такому порядку ведения финансово-хозяйственной деятельности в ОКПС России перешли лишь в 1913 г. См. подробно: Пограничная стража Российского государства// На страже границ России: Курс лекций/ Белов А.Е., Качусов А.Ф., Корольков И.А. и др. М.: Граница, 1998. С. 98-159.

Следует отметить и тот факт, что оклады, назначаемые в ОКПС, существенно отличались от окладов Военного ведомства. Каждый офицер и нижний чин, проходившие службу в ОКПС, получали основной и усиленный годовые оклады жалованья. Например, у нижних чинов основной оклад составлял от 6 до 72 рублей, усиленный - от 9 до 109 рублей. Насколько денежное содержание пограничников соответствовало прожиточному минимуму, можно судить по данным Департамента экономики от 13 ноября 1905 г., который принял в расчет следующие цены: мясо (за пуд) - 3,5 руб., фунт чая - 1,1 руб., фунт сахара - 15,5 коп. Центральный музей пограничных войск, научный фонд, д. 461.

Назначение более высоких окладов для чинов ОКПС было оправдано, поскольку даже нижние чины корпуса несли более самостоятельную и ответственную службу, чем старшие унтер-офицеры в войсках, осуществляя руководство пограничным надзором в районе постов, удаленный от местопребывания отрядных офицеров.

В конце 1905 г. Шеф ОКПС И.П. Шипов ходатайствовал перед Императором о распространении «на всех строевых и нестроевых чинов корпуса новых окладов жалованья, установленных в войсках, которые представляются для них благоприятными» Российский Государственный военно-исторический архив, ф. 4888, оп. 1, д. 260, лл.17-24.. Однако и тогда министр финансов признал необходимость сохранения отличных от военных окладов (усиленных) для старших постов и для объездчиков и стражников 1-го оклада, исполнявших обязанности на постах, «а также несколько повышенные оклады для наиболее опытных в пограничном надзоре объездчиков и стражников 2-го оклада» Там же.. В целом же, оклады чинов пограничной стражи оставались одними из самых низких в мире Краткая историческая справка об образовании Отдельного корпуса пограничной стражи. СПб., 1913. С.10..

В ОКПС были четко определены все виды довольствия и снабжения. Снабжение оружием, боеприпасами, обмундированием, лошадьми, медикаментами осуществлялось централизованно по табелю положенности Центральный музей пограничных войск, научный фонд, д. 444.. При этом в частях ОКПС не было централизованного продовольственного снабжения продуктами питания. К окладу нижних чинов добавлялись не только «амуничные» деньги, но и «на корм и чайное довольствие», что составляло немалую сумму. Нормы провиантского оклада выводились из местных цен на продукты. См.: Плеханов А.М. Указ. соч. С.244.

На кордонах и постах питание было организовано «артельно». Все нижние чины сдавали «кормовые деньги» «хозяину» артели, который организовывал закупку продуктов и следил за закладкой их в общий котел. Продукты приобретались преимущественно у местных жителей. См.: Боярский В.И. На стороже Руси стояти. Страницы истории пограничной стражи Российского государства. М.: Граница, 1992. С.116.

В пограничной страже с 1827 г. по 1901 г. численность офицерского состава увеличилась более чем в три раза, нижних чинов - более чем в 11 раз, таможенный доход повысился в 13 раз, а процент отношения расходов на пограничную стражу по отношению к таможенному доходу увеличился только в два раза. В целом же, затраты на пограничную стражу были значительно меньшими по сравнению с военным ведомством. См.: Плеханов А.М. Указ. соч. С. 38.

Особо следует выделить существовавшую в ОКПС России систему денежных наград и поощрений. При этом особо отмечалось, что ее введение было направлено на предотвращение злоупотреблений по службе (взяточничества) и повышение активности пограничного надзора. Самыми распространенными из них были денежные награды, вручавшиеся ко дню Святой Пасхи («пасхальные»). При этом, командир ОКПС Н.А. Пыхачев рекомендовал «принять за правило, чтобы к таковым награждениям представлялись преимущественно нижние чины, несущие службу на границе, и притом те из них, которые зарекомендовали себя в течение года задержателями контрабанды, в особенности при исполнении службы пограничного надзора» Пособие командирам отрядов, вахмистрам и старшим постов Отдельного корпуса пограничной стражи для ведения на кордонах занятий с нижними чинами. СПб., 1906. С.253.. С 1912 г. было разъяснено, что к пасхальным денежным наградам представляются только те, кто «в течение года делал задержания контрабанды и особенно с проносителями». Исключение составляли только начальники постов, которых представляли к награде «вне зависимости от личных задержаний контрабанды, но только при условии, если на постах был всегда должный порядок, а в тылу в течение наградного года не было задержаний контрабанды чинами посторонних ведомств» См.: Бородкина Н.А. Керре Ю.О. Симаков Г.Н. Материальное вознаграждение за задержание контрабанды // Пограничник Содружества,2001. № 3. С.84.. Фонд пасхальных денежных наград формировался за счет отчисления 50% от реализуемых контрабандных товаров, задержанных пограничниками.

За задержание нарушителей границы пограничники получали 90% взысканного с нарушителя штрафа и за каждого пойманного бродягу или беглого (исключая дезертира) - по 3 рубля; за задержание важного государственного преступника - Знак отличия святой Анны, и кроме того, денежные награды по «благоусмотрению Императора от 10 до 50 рублей, а особо важного - до 100 рублей» См.: Плеханов А.М. Указ соч. С. 223..

Позже Департамент полиции стал выделять денежные средства на поощрение пограничников за задержание политической контрабанды. Главным задержателям в случае поимки проносителя - 25 рублей, а второстепенным - по 10 рублей; за задержание политической контрабанды без проносителя - 10 рублей и 2 рубля соответственно Центральный музей пограничных войск, научный фонд, д. 461..

Деньги для поощрения службы по пограничному надзору выделялись и за счет средств ОКПС. Так, на основании Высочайше утвержденного 27 ноября 1895 г. мнения Государственного Совета для вольнонаемных джигитов Закаспийского и Амударьинского отрядов «за усердную и полезную службу в течение 1900 года» было ассигновано 960 рублей Там же. (Приложение 3).

Следует отметить, что расходы на содержание ОКПС И Таможенного управления в смете Министерства финансов составляли 25 млн. рублей, тогда как общая сумма задержанных контрабандных товаров только ОКПС в 1900 г. составила 218 млн. руб.См.: Бородкина Н.А. Керре Ю.О. Симаков Г.Н. Указ. соч. С. 84. Таким образом, выручаемые в процессе пресечения контрабандной деятельности денежные средства значительно превышали финансовые расходы на содержание ОКПС.

В целях осуществления наиболее полного историко-правового анализа финансирования российской армии и пограничной службы следует особо выделить вопросы финансового обеспечения российской армии в условиях военного времени.

С июня 1878 г. по инициативе военного министра пограничная стража прямо рассматривается как воинская часть, исполняющая в мирное время свои специальные обязанности, а с началом войны входящая в состав действующей армии. В 1882 г. специальным «Положением об употреблении пограничной стражи на случай войны» она зачисляется в состав вооруженных сил, оставаясь в мирное время в ведении Министерства финансов. На основании названного Положения стража начинает снабжаться всеми предметами военного снаряжения наравне с армейскими частямиСм.: Боярский В.И. Указ. соч. С. 109..

С самого начала первой мировой войны войска пограничной стражи на театре военных действий включили в состав военного ведомства.

Пограничная стража принимала участие почти во всех войнах, которые Россия вела в конце XIX - начале XX в. При этом механизм ее финансирования имел определенные особенности, присущие механизму финансирования армии в военный период.

Первым законодательным актом, регламентировавшим основы организации и управления войск в военное время, а также их финансового и хозяйственного обеспечения стал Устав Воинский 1716 г.См.: Полное Собрание Законов. Собр. 1-е. Т. 5. № 3006 от 30.03.1716 г. СПб, 1830. С.203-320. Важным моментом являлось то, что положения финансово-хозяйственного обеспечения действующей армии определялись Уставом еще в мирные годы. Данный документ являлся основным нормативным актом, которым руководствовались при обеспечении и управлении действующими войсками в течение всего времени существования русской армии.

С началом войны распорядителем кредитов первой степени становился Главнокомандующий, ему передавались все средства на содержание действующей армии. Данный порядок свидетельствовал о введении централизации расходования денежных средств, но при этом сохранялось коллегиальное решение финансовых вопросов. Так, принятие решений по важным финансовым делам осуществлялось Главнокомандующим совместно с другими генералами, которые собирались с этой целью в походе - не реже одного раза в неделю, в мирных условиях - не реже одного раза в месяц. Принятие решений по вопросам расходования денежных средств, относящихся к компетенции других генералов, осуществлялось ими при участии советов. В полках также создавались советы, решавшие, наряду с другими, и финансовые вопросы.

Снабжение действующей армии деньгами, продовольствием, вещевым имуществом, фуражем, оружием, обозом осуществлялось через комиссариатский департамент, должностные лица от которого включались во все дивизии и полки. Генерал-кригскомиссар находился в подчинении Главнокомандующего и докладывал о своих действиях и решениях военной коллегии. Основная часть денежных средств, предназначенных для обеспечения действующей армии, проходила через комиссариатский департамент, а генерал-кригскомиссар являлся вторым, после Главнокомандующего, лицом, наделенным правом принятия решений по расходованию денежных ресурсов.

В Уставе Воинском 1716 г. устанавливалась ответственность офицеров за нарушение установленных правил обеспечения подчиненных продовольствием, жалованьем, вещевым имуществом. Так, в случае неправомерного удержания офицером жалованья или иных видов обеспечения устанавливалось наказание в виде ссылки на галеры или смертной казни.См.: Устав Воинский 1716 г. //Полное Собрание Законов. Собр. 1-е. Т.5. № 3006 от 30.03.1716 г. СПб, 1830. С.280.

Надзор за законностью расходования материальных и денежных средств, а также за исполнением военнослужащими должностных обязанностей осуществляли фискалы, находившиеся в каждой дивизии и полку. Обо всех выявленных нарушениях они докладывали своим непосредственным начальникам. Возглавлял службу генерал-фискал, состоявший по должности в Генштабе.

Определенный Уставом Воинским 1716 г. порядок финансирования действующей армии позволял наиболее оперативно реагировать на изменения обстановки и своевременно обеспечивать войска, исходя из их реальных нужд.

Исходя из задач данного исследования, наибольший интерес представляют нормативные акты конца XIX - начала XX в., регламентировавшие вопросы финансирования действующей армии. Таким актом, внесшим изменения в процесс финансирования войск в военное время, является Положение о полевом управлении войск в военное время 1876 г.

Оно значительно расширяет полномочия Главнокомандующего в области военных расходов: любые, имевшиеся в распоряжении, свободные суммы могли быть направлены им на неотложные расходы; согласуясь с условиями обстановки, он имел право разрешить расходы на любую сумму; в случае необходимости имел право на привлечение (в том числе путем реквизиции) местных средств на нужды армии.

Претерпел изменения и сам процесс утверждения военных расходов. Полевые управления армии составляли не сметы, а «перечни сумм (расходов)», которые представлялись не в главные управления по подведомственности той или иной довольствующей службы, а сразу в канцелярию Главнокомандующего, где составлялся общий перечень расходов армии. После одобрения Главнокомандующим, он передавался военному министру и затем утверждался царем.

Таким образом, финансовое обеспечение по сметам довольствующих служб сменилось централизованным финансированием в соответствии с общим перечнем расходов. Это позволило более оперативно реагировать на изменяющиеся нужды подразделений действующей армии и избежать промедления при решении неотложных вопросов финансового обеспечения.

Следующим новшеством стала регламентация деятельности полевых казначейств и полевого контроля. Положение о полевых казначействах 1876 г., на основе которого они осуществляли свою деятельность, включалось в качестве приложения в Положение о полевом управлении войск в военное время 1876 г. Основной задачей полевых казначейств являлось обеспечение отпуска наличных денег воинским частям, а также осуществление ряда других приходно-расходных операций. Полевой главный казначей, подчинявшийся министру финансов, находился при ставке Главнокомандующего. Полевые казначейства, должностные лица которых подчинялись Полевому главному казначею, предусматривались в корпусах и отрядах.

В дальнейшем функции полевых казначейств расширялись. Так, в соответствии с Положением о деятельности полевых казначейств 1895 г. на полевые казначейства, помимо функций по приему и расходованию средств, были возложены некоторые банковские функции, в частности, перевод денежных средств семьям офицеров, прием на хранение денежных средств военнослужащих и другие.

Изменения, касавшиеся финансового обеспечения действующей армии, всегда были связаны, прежде всего, с расширением бюджетных прав Главнокомандующего. Не стало исключением и Положение о полевом управлении войск в военное время 1890 г., предоставившее Главнокомандующему право передвигать кредиты не только в рамках того или иного главного управления, но и между самими главными управлениями, с уведомлением об этом Государственного контроля и главных управлений. Как и в ранее рассмотренных случаях, расширение полномочий Главнокомандующего в области расходования средств было вызвано необходимостью оперативного решения стоящих задач и своевременного обеспечения войск.

Важным также представляется предусмотренный Положением о полевом управлении войск в военное время 1890 г. вопрос предоставления чрезвычайного кредита в случае начала войны. Необходимость выделения данного кредита вполне объяснима: в случае начала военных действий резко возрастали как текущие расходы, связанные обеспечением мобилизованных войск, так расходы, направленные на заблаговременное обеспечение предстоящих потребностей армии. В связи с этим, с началом военных действий в распоряжение Военного министра выделялся чрезвычайный кредит на первые четыре месяца войны.