Параметрична оцінка ефективності діяльності органів місцевого самоврядування

Тема: "ПАРАМЕТРИЧНА ОЦІНКА ЕФЕКТИВНОСТІ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ"

ВСТУП

Місцеве самоврядування є однією з конституційних основ, ознакою демократичного розвитку суспільства. Поліпшення стандартів життя в країні в значній мірі залежить від ефективності діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Ефективність і демократичність... Чи можна поєднати ці два критерії роботи органів публічної влади? Розглядаючи це питання із загальнотеоретичних позицій доходимо висновку про надзвичайну складність їх поєднання; практика також часто підтверджує: демократичне, як правило, є малоефективним, а ефективне переважно недемократичне.

Перед суспільством на сучасному етапі стоїть питання, як, розробляючи заходи, спрямовані на підвищення ефективності діяльність органів і посадових осіб, зберегти і навіть посилити демократичність місцевого самоврядування. Кризові явища, пов'язані з трансформаційним періодом розвитку суспільства, динаміка зрушень у публічній системі нашої країни вимагають проведення подальших теоретичних досліджень усієї сукупності проблем, що стосуються функціонування місцевого самоврядування, вивчення власного досвіду, практики інших країн з метою їх застосування для оцінки й подальшого підвищення ефективності цього основоположного інституту громадянського суспільства.

ПАРАМЕТРИЧНА ОЦІНКА ЕФЕКТИВНОСТІ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

Порушена проблема не нова, дослідження в цій сфері проводили як іноземні М. Вебер [2], R. Baker [1], так і українські фахівці В.В. Цвєтков [9], Н.Р. Нижник [6], В.Б. Дзюндзюк [3], Ю. Шаров [10], однак у їх роботах більше уваги приділялося ефективності діяльності органів державної влади і значно менше питанням підвищення демократичності й дієвості суб'єктів системи місцевого самоврядування. Метою даної статті є розробка методики параметричної оцінки ефективності діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, що дозволить формалізувати підходи до визначення оптимальних структурних, процесних та інформаційних параметрів організаційних структур, компетентності й ділових якостей службовців в розглядуваній системі влади. Спрощений підхід до визначення ефективності її діяльності дозволяє це відобразити схематично: Територіальна громада -> Ефективність -> Органи і посадові особи місцевого самоврядування -> Витрати -> Процес -> Послуги -> Результати.

Ефективність - це результат, що відповідає витратам на його досягнення. Як у приватній, так і в публічній сферах ефективність пов'язують із: - співвідношенням між витраченими ресурсами й отриманим кінцевим продуктом (товаром, послугою); - зменшенням кількості витрачуваних ресурсів чи зниженням їхньої вартості; - скороченням тривалості процесу; - співвідношенням кінцевого продукту й кінцевого результату [3, c. 51]. Подібний підхід, безумовно, є занадто спрощеним, бо не відбиває реальної тенденції зниження або підвищення ефективності в діяльності органів і посадовців щодо вирішення питань місцевого значення. На думку Ю. Шарова, сучасна методологія оцінки якості управлінської діяльності має передбачати комплексне дослідження 3-х її аспектів - вимірювання величини докладених зусиль для отримання бажаного результату; вимірювання досягнень за результатами діяльності; зіставлення досягнень із зусиллями.

Загальний підхід до оцінки успішності діяльності й управління передбачає застосування таких категорій, як економічність, результативність та ефективність [10, c. 277].

Більш продуктивною є позиція тих фахівців, які вирізняють наступні критерії ефективності діяльності органів місцевого самоврядування:

- економічний ефект, який визначається збільшенням обсягу виробництва продукції підприємствами відповідної адміністративно-територіальної одиниці, розширенням її асортименту, поліпшенням структури міської економіки;

- соціальний ефект, що досягається підвищенням реальних доходів населення, зменшенням диференціації доходів між різними соціальними групами, підвищенням рівня зайнятості працездатного населення та ін.;

- екологічний ефект, який дає зниження концентрації шкідливих речовин у повітряному й водному середовищі, зменшення рівня шуму тощо;

- організаційний ефект, що визначається скороченням кількості ланок у системі управління територією, загальної чисельності працівників, зайнятих в апараті управління, документообороту тощо [7, c. 217].

Разом із тим орієнтація лише на кінцевий результат також недосконала й містить низку недоліків. Результатом діяльності органів місцевого самоврядування може бути як економічний розвиток відповідних територій, так і їх занепад. За останні декілька років суттєво збільшився обсяг виробництва продукції підприємствами, постійно зростає середня заробітна плата, розмір пенсій та інших соціальних виплат, однак такі досягнення не завжди є результатом діяльності органів місцевого самоврядування. Процеси, які відбуваються в суспільстві, досить складні й довготривалі, тому існуюча тенденція економічного зростання може бути результатом діяльності органів публічної влади п'яти- чи десятирічної давнини. А сьогоднішні рішення органів місцевого самоврядування ймовірно можуть сприяти зворотній тенденції. Більше того, часто окремі показники конфліктують: підвищення темпів промислового виробництва, як правило, супроводжується збільшенням концентрації шкідливих речовин у повітряному й водному середовищі, а скороченням кількості ланок у системі управління не завжди сприяє організаційному ефекту.

Управлінська ефективність, на думку В.В. Цвєткова, визначається як співвідношення використаних ресурсів і досягнутої організаційної мети. Він вважає, що проблему ефективності управління слід розглядати не лише як внутрішньо-управлінську, організаційно-технічну, а й з урахуванням багатоаспектної взаємодії суб'єкта й об'єкта управління, сучасного соціального середовища, де вони функціонують, тобто на його загальному фоні й у реальному зв'язку з ним, тому що управління, як вид соціальної діяльності людей, не існує поза системою управлінських відносин [9, c 11]. Загальним показником, який лежить в основі організації й діяльності органів місцевого самоврядування і від якого багато в чому залежить ефективність їх роботи, є співвідношення принципів представництва і професійності. Ю.О. Тихомиров стверджував, що взаємовідношення принципів професійності і представництва в організації місцевих рад пов'язаний з проблемою демократії й науково-технічного прогресу, а прояв цих принципів, їх відповідність умовам життя, які постійно змінюються, надають особливо динамічного характеру цим органам і зв'язкам між ними [8, c. 18]. Різноманітні підходи до оцінки ефективності показують, що не може бути одного універсального критерію, придатного для будь-якого органу публічної влади чи системи органів. У різних органів різні завдання, компетенція, умови функціонування, тому в кожному конкретному випадку необхідно формулювати певні критерії, що повинні відбивати, з одного боку, очікувані зміни в системі суспільних відносин відповідно до поставлених цілей, а з іншого - витрати на досягнення поставлених цілей. У науковій літературі описуються різні методики оцінки ефективності діяльності органів місцевого самоврядування.

В.Б. Дзюндзюк, наприклад, вважає, що подібна методика має базуватися на таких принципах:

- оцінюються окремо внутрішня й зовнішня ефективність;

- через складність визначення об'єктивних показників ефективності діяльності публічних організацій використовуються оцінки експертів (експертами внутрішньої ефективності виступають працівники організації, зовнішньої - її клієнти, інші зовнішні реципієнти);

- зовнішня ефективність оцінюється за єдиним інтегральним показником - задоволеністю клієнтів (інших зовнішніх реципієнтів) діяльністю організації;

- для оцінки внутрішньої ефективності використовується низка рівнозначних вимірювальних та оціночних індикаторів:

o ефективність виконання місії організації;

o структура робочого часу її працівників;

o їх професійна компетентність;

o особистісні якості співробітників;

o їх задоволеність характером своєї роботи;

o збалансованість структури організації, її гнучкість;

o “якість” керівних та інформаційних потоків, за якими далі визначається загальний показник, що дозволяє оцінити внутрішню ефективність;

- оцінка здійснюється таким чином, що її результатом є не констатація поточного стану організації, а практичні рекомендації з підвищення ефективності діяльності останньої;

- через деякі проміжки часу передбачається повторення оцінки для відстеження зміни ефективності [3, c. 79].

Не заперечуючи проти необхідності дотримання більшості з вищеназваних принципів, категоричність окремих вбачається надмірною. Наприклад, оцінка зовнішньої ефективності органів місцевого самоврядування за єдиним інтегральним показником - задоволеністю клієнтів чи інших зовнішніх реципієнтів - не є абсолютно достатньою. Часто можна спостерігати ситуацію, коли зауважень до роботи окремого органу з боку споживачів управлінських послуг і немає, однак характер його діяльності в результаті негативно впливає на ефективність роботи системи в цілому. В інших випадках показники ефективності можуть бути негативними через конфлікт інтересів клієнтів, інших зовнішніх реципієнтів (приміром держави й територіальної громади, підприємців і неприбуткових організацій). Окрім цього, досить умовною може бути окрема оцінка внутрішньої й зовнішньої ефективності, оскільки друга не може існувати без першої.

Якщо клієнти, інші зовнішні реципієнти задоволені, а внутрішня ефективність органу місцевого самоврядування знаходиться на низькому рівні, значить “зовнішня ефективність” не є результатом діяльності відповідного органу і є доречним вислів “не завдяки, а всупереч діяльності органу”. Звідси маємо економічний чи екологічний ефект, високі результати в науці, освіті, духовному вихованні молоді тощо, які є наслідком впливу інших суспільно значимих чинників.

Більшість завдань оцінки ефективності є багатокритеріальними, тому виникає необхідність визначення узагальненого критерію ефективності як сукупності локальних критеріїв. Якщо в моделі оцінки ефективності є низка неконфліктуючих показників, то для одержання останнього використовують адитивну (у вигляді суми) або мультиплікативну (у вигляді добутку) сукупність критеріїв, а якщо показники різнорідні (конфліктуючі), то сукупність критеріїв застосовують у вигляді частки. Для знаходження оптимального значення критерію ефективності користуються методами оптимізації, при цьому під оптимальним часто розуміють так зване “раціональне” рішення, що приймається з урахуванням об'єктивної доцільності. Для інтегральної оцінки ефективності організаційно-структурних інновацій альтернативою узагальненому критерію, що є сукупністю локальних критеріїв, можна запропонувати застосування функції корисності. Використання методики неможливе без вхідної інформації: дані для розрахунку показників, допустимі й необхідні значення показників, величини поступок, вагомі (рангові) коефіцієнти показників. Для параметричної оцінки ефективності діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування необхідна розробка дієвої методики, яка поряд із критерієм результативності враховувала б також системно-структурні і процедурні параметри. Такими, зокрема, є наступні групи чинників: структурні, процедурні (процесні), інформаційні, чинники нормативної урегульованості, компетентності службовців, ділових якостей персоналу та ін.

В основі системно-структурних чинників лежать параметри, що включають кількість:

(а) рівнів управління,

(б) органів на кожному з рівнів,

(в) структурних підрозділів в органах і

(г) службовців у системі управління.

Чинники процедурного характеру:

а) швидкість реагування системи управління (залежить від кількості рівнів управління, загального обсягу робіт, чисельності керівників на відповідному рівні);

б) консервативність процедур (може бути як позитивним, так і негативним чинником);

в) своєчасність вирішення завдання;

г) інформаційне навантаження (мінімізація внутрішнього документообороту);

д) норма керованості (число службовців у підпорядкуванні одного керівника).

Інформаційні чинники:

а) своєчасність, достовірність, обґрунтованість інформації;

б) повнота оцінки й контролю інформації;

в) безпека (ймовірність несанкціонованого доступу до інформації);

г) економічність (витрати коштів на отримання, обробку й передачу інформації).

Якість функціонування інформаційної структури визначається сукупністю властивостей, що зумовлюють її пристосованість до виконання процесів вирішення завдань, отримання, обробки й передачі інформації.

Нормативне регулювання:

(а) законодавче,

(б) підзаконне,

(в) наявність положень про органи, їх структурні підрозділи,

(г) обсяг регламентованих управлінських робіт (інструкції, регламенти, положення),

(д) обсяг нерегламентованих управлінських робіт і

(е) наявність посадових інструкцій.

Компетентність службовців включає:

(а) досвід роботи за спеціальністю,

(б) досвід роботи на посаді (коефіцієнт спеціалізації),

(в) досвід роботи в установі,

(г) підвищення кваліфікації й

(д) результати атестації.

Ділові якості персоналу:

а) психологічна сумісність у колективі (кількість конфліктних ситуацій у відповідному періоді);

б) дисциплінованість;

в) екстенсивність використання робочого часу (кількість випадків запізнень і порушень режиму робочого дня, прогулів в аналізованому періоді);

г) інтенсивність використання робочого часу;

д) результативність діяльності (повнота, оперативність і якість виконання посадових обов'язків);

е) оперативність виконання посадових обов'язків і робіт;

є) якість виконання посадових обов'язків і робіт.

Чинниками ділової якості, що враховуються під час оцінки персоналу, можуть бути також вік, рівень освіти, стан здоров'я, загальна ерудиція, уміння викладати свої думки тощо. Вихідним моментом для оцінки ефективності також є характеристика докладених зусиль через категорію економічності, яка пов'язана з визначенням масштабів використаних ресурсів для забезпечення якісної діяльності в необхідних обсягах. Мірою зусиль є кількість фінансових, матеріальних, людських, часових та інших ресурсів, що витрачаються у процесі діяльності для досягнення певного результату. Фінансові міри витрат характеризують складники собівартості й ціни управлінських послуг у грошовому вимірі: заробітна плата персоналу, вартість обладнання, матеріалів та інших предметів праці, послуг сторонніх осіб.

Нефінансові міри витрат характеризують ресурсне забезпечення в натуральному вираженні й теж можуть подаватися в абсолютному чи відносному вигляді. Результативність системи характеризує дієвість, досягнення, ступінь завершення потрібної роботи й реалізації встановлених цілей. Для її оцінки можна застосовувати 3 критерії - кількість, якість, своєчасність [10, c. 278]. Ураховуючи вищезазначене, можемо запропонувати наступну модель оцінки ефективності діяльності органів місцевого самоврядування:

Критерії ефективності системи органів місцевого самоврядування повинні відповідати наступним вимогам:

а) дозволяти кількісно оцінювати результати їх функціонування;

б) охоплювати як можна повніше систему, відбиваючи вплив якомога більшої кількості чинників;

в) бути по можливості простими, щоб обчислення і збір необхідних даних не виявилися дорожчими за можливий ефект від вирішення завдань, однак простота не повинна бути на шкоду повноті охоплення значимих чинників;

г) для багатоцільових систем має бути сформульована адекватна сукупність критеріїв ефективності;

д) різним підсистемам належить застосовувати різні критерії.

При всій різноманітності критеріїв ефективності й методів їхньої оцінки існують обов'язкові етапи, що є ключовими складовими будь-якої методики оцінки ефективності організаційних систем: постановка завдання, побудова математичної моделі, пошук методу розв'язання, перевірка й корегування [4, c. 208]. Механізм функціонування місцевого самоврядування як організаційної системи становить собою сукупність поставлених цілей, критеріїв, що характеризують ступінь їх досягнення, принципів, функцій, повноважень, норм, що регламентують роботу системи та її елементів, форм і методів впливу на суспільно-політичні й соціально-економічні процеси з метою забезпечення реалізації прав та свобод людини і громадянина. Сьогодні проблему підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування не можна успішно розв'язати тільки шляхом здійснення окремих заходів. Системні й організаційні інновації повинні мати комплексний характер і бути спрямованими на вдосконалення функціонування місцевого самоврядування як інституту громадянського суспільства й підсистеми публічної влади, й окремо органів та їх структурних підрозділів. А це, у свою чергу, потребує попереднього аналізу таких змін, у тому числі й щодо їх впливу на підвищення чи зниження ефективності.

Для повнішого аналізу ефективності діяльності органів місцевого самоврядування доцільно також застосовувати методику оцінки за статичними й динамічними параметрами їх функціонування. Серед різних організаційних управлінських структур місцевого самоврядування найбільшого розвитку одержали ієрархічні структури, основною особливістю яких є те, що елементи верхнього рівня хоча й обумовлюють цілеспрямовану діяльність елементів нижніх рівнів, але не цілком керують нею. Як показує практика, у багаторівневих системах, використовуваних для прийняття рішень, затрачувані ресурси можуть бути зекономлені тільки в тому випадку, якщо елементам нижніх рівнів надано відповідний ступінь свободи. Цей фундаментальний результат теорії ієрархічних систем управління припускає раціональний перерозподіл повноважень на нижні рівні управління, верхні ж рівні в основному забезпечують координацію елементів нижнього рівня [7, c. 292]. На думку О.Ф. Фрицького, підставою ефективного розподілу праці між громадою й радами є компетенція [5, c. 160].

ВИСНОВКИ

Таким чином, основою аналізу ефективності системи місцевого самоврядування має бути оцінка внеску кожного суб'єкта управління для досягнення конкретного результату. У системі органів місцевого самоврядування немає конкуренції, а, як відомо, монополія не спонукає до ефективної роботи. Ось чому так необхідні ґрунтовні дослідження не лише методології оцінки ефективності, а й напрямків підвищення ефективності їх роботи.

Проведене дослідження дає підстави зробити висновок, що параметрична оцінка ефективності діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування має здійснюватися при застосуванні різних методик, які поряд із критерієм результативності, враховували б також системно-структурні і процедурні, статистичні й динамічні параметри.

Подальшим розвитком цієї теми може стати розробка методики аналізу і планування системних та організаційних змін, інструментарію визначення структурних, процедурних, інформаційних і соціальних параметрів для проектування адекватних організаційних структур, які дозволять забезпечити ефективну й скоординовану взаємодію всіх органів і посадових осіб місцевого самоврядування при реалізації їх функцій і повноважень.

Список літератури

1. Baker R. Organizational Theory in the Public Sector // Journal of Management Studies. - 1969. - Feb. - P. 15-32.

2. Вебер М. Избранные произведения: Пер. с нем./ Сост. и общ. ред. Ю.Н. Давыдова. - М.: Прогресс, 1990. - 808 с.

3. Дзюндзюк В.Б. Ефективність діяльності публічних організацій. - Х.: Вид-во ХарРІ УАДУ “Магістр”, 2003. - 236 с.

4. Денисов А.А., Колесников Д.Н. Теория больших систем управления - Л.: Энергоиздат, 1982. - 284с.

5. Муніципальне право України: Підручник / За ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького. - К.: Юрінком Інтер, 2001. - 352с.

6. Нижник Н.Р. Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе/ Ин-т гос-ва и права НАН Украины. - К., 1995 - 207 с.

7. Підвищення ефективності місцевого самоврядування в Харкові на основі науково-технічного, соціально-економічного і кадрового потенціалу міста / В.А. Шумілкін, В.М. Бабаєв та ін. - Х: Наук. - техн. ун-т «ХПІ», 2003. - 400 с.

8. Тихомиров Ю.А. Разделение властей или разделение труда // Сов. государство и право. - 1967. - № 1. - С. 18-20.

9. Цвєтков В.В. Державне управління: основні фактори ефективності (політико-правовий аспект). - Х.: Право, 1996. - 164 с.

10. Шаров Ю. Продуктивна функція стратегічного мислення й успішність муніципального управління // Зб. наук. пр. Укр. Акад. держ. упр. при Президентові України. - Вип. 1. - К.: Укр. Акад. держ. упр. 2002. - С. 275-283.