Понятие и структура правовых основ организации обороны

Понятие и структура правовых основ организации обороны в Российской Федерации с учетом зарубежного и отечественного исторического опыта.

Вопросы обороны и безопасности во всем цивилизованном сообществе государств традиционно рассматриваются как непреходящие ценности. Хорошо известно и то, что социальные общности, социальные и политические институты традиционно стремятся обеспечивать свои интересы, в том числе в обороне и безопасности, с помощью права. В свою очередь, эффективность права зависит от многих факторов, среди которых важнейшее место занимает уровень и эффективность обороны и безопасности. Право призвано уравновешивать использование политических и военно-силовых методов в решении задач обороны. Но в реальной практике найти и обеспечивать этот баланс крайне трудно. Право ограничено в возможности реализации многих и, прежде всего военно-силовых методов осуществления обороны. Это обусловлено, прежде всего, современным состоянием и перспективами развития современной военно-политической обстановки. Суть ее в противоборстве двух тенденций: с одной стороны - к утверждению однополюсного мира, основанного на доминировании одной сверхдержавы, военно-силовом решении ключевых проблем мировой политики; с другой - к формированию многополюсного мира, основанного на равноправии народов и наций, учета и обеспечении баланса национальных интересов государств, реализации основополагающих норм международного права.

Российская Федерация исходит из того, что социальный прогресс и безопасность могут быть обеспечены только в рамках многополюсного мира и эффективной оборонной политики, базирующейся на принципах международного и отечественного права.

Теоретическое решение проблемы "оборона и безопасность" в юридическом аспекте предполагает выяснение научного юридического смысла важнейших понятий, отражающих данную проблему, изучение зарубежного и отечественного опыта правового решения этой проблемы, выяснения смысла и содержания современной юридической постановки темы.

'Разумеется, постановка вопроса об обороне и безопасности не является новой в отечественной и зарубежной юридической литературе Барабин В.В. Военно-политическая деятельность государства в системе национальной безопасности. -М., 1997; Глебов И.Н.. Право национальной безопасности. Монография. -М.: Моск.юридич. институт, 1998; Проблемы глобальной безопасности: Материалы семинаров в рамках научно-исследовательской и информационной программы (ноябрь 1994 - февраль 1995 гг.), -М.: РАН, 1995. Научная мысль практически постоянно ориентирована на поиск наиболее конструктивного и эффективного решения всякий раз по-новому заявляющей о себе проблеме. При этом зарубежные исследователи, политики и юристы чаще ставят вопрос в предельно широком смысле - о безопасности и, в ее контексте, об обороне, как военной безопасности См., например: Стратегия национальной безопасности США (Ежегодное послание Президента США Конгрессу США).. В отечественной юридической науке и практике до недавнего времени традиционно ставился вопрос об обороне и только в последние годы - о безопасности См.: Концепция национальной безопасности Российской Федерации //Утверждена Указом Президента РФ №24 от 10 января 2000 г.; Глебов И.Н.. Национальная безопасность Российской Федерации: проблемы правового регулирования. -СПб., 2000..

Итак, о чем свидетельствует, прежде всего, зарубежный опыт правового теоретического и практического решения проблемы обороны и безопасности. Представляется, что наиболее показательным в этом плане является правовой опыт организации обороны в США.

В Соединенных Штатах правовой базой обеспечения национальной безопасности являются конституция страны, ряд специальных законов, указы президента и разрабатываемые на их основе директивные указания должностных лиц. Согласно конституции США, конгресс имеет право "набирать и содержать армию и флот", "объявлять войну", "созывать народное ополчение для проведения в жизнь законов страны, подавления восстаний и отражения нападений". Главнокомандующим вооруженными силами США, как определено в конституции, является президент, который обязан действовать в целях обеспечения безопасности и интересов народа.

Действующая в настоящее время в США система законодательного обеспечения национальной безопасности страны основывается на "Законе о национальной безопасности 1947 года". Этот закон санкционировал создание основных органов страны, задействованных в обеспечении национальной безопасности, а также определил обязанности высших должностных лиц США в сфере формулирования военной политики и координации деятельности федеральных ведомств.

По этому закону был создан Совет национальной безопасности (СНБ) в составе президента, вице-президента, государственного секретаря и министра обороны. Задачей СНБ является "интеграция внутренней, внешней и военной политики в интересах обеспечения национальной безопасности с тем, чтобы военное и другие министерства и ведомства правительства более эффективно взаимодействовали в вопросах, относящихся к сфере национальной безопасности". Кроме того, СНБ обязан разрабатывать и постоянно докладывать президенту рекомендации по важнейшим вопросам внутренней и внешней политики. Для обеспечения деятельности СНБ при нем был создан аппарат во главе с помощником президента по национальной безопасности.

Законом 1947 года было создано также национальное военное ведомство, которое поправкой 1949 года было переименовано в министерство обороны, включающее в себя три министерства видов вооруженных сил США, а также Комитет начальников штабов. Этим же законодательным актом было создано Центральное разведывательное управление (ЦРУ), задачами которого является обеспечение высшего политического руководства страны информацией, необходимой для принятия решений в сфере обеспечения национальной безопасности.

В дальнейшем законодательная база обеспечения национальной безопасности США расширялась и уточнялась путем принятия конгрессом поправок к Закону о национальной безопасности 1947 года, разработки новых законодательных актов в области военного строительства, военных полномочий президента и конгресса. Так, в 1973 году конгресс принял Закон "О военных полномочиях" и Закон "О добровольном принципе комплектования ВС США", в 1976 году - Закон "О чрезвычайном положении". В 1953, 1958 и 1986 годах были приняты законы о реорганизации министерства обороны. Кроме того, некоторые органы в системе обеспечения национальной безопасности были созданы на основе решений руководителей министерств. Так, например, директивой министра обороны в 1961 году было создано Разведывательное управление министерства обороны.

Каждый президент США ежегодно разрабатывает и представляет конгрессу в секретном и несекретном вариантах доклад "Стратегия национальной безопасности США", в котором формулируются задачи Соединенных Штатов на международной арене в конкретной военно-политической обстановке и определяются направления деятельности правительства по их реализации. Законодательное оформление ресурсов, выделяемых на обеспечение национальной безопасности по конкретным программам, осуществляется конгрессом путем принятия Закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

В соответствии с Законом "О чрезвычайном положении" 1976 года "президенту предоставляется право объявлять чрезвычайное положение в стране. Конгресс должен быть немедленно поставлен в известность об этом объявлении, и оно должно быть официально опубликовано". В этом случае президент принимает на себя чрезвычайные полномочия, открывающие перед ним практически неограниченные возможности. Введение чрезвычайного положения позволяет президенту устанавливать контроль над производством и добывающей промышленностью, осуществлять реквизицию недвижимости, продуктов питания и горючего, устанавливать контроль над средствами транспорта и связи, торговлей и экспортом, вводить цензуру и даже интернировать определенные группы населения.

Правовую основу использования военной силы внутри страны образуют соответствующие положения конституции США См.: Конституции зарубежных государств. -М., 1997. -С.20. Так, ст. II (разд. 2 ч. 1) возлагает на президента функцию верховного главнокомандующего вооруженными силами страны и "милиции" (национальной гвардии) отдельных штатов, когда она "призывается на действительную службу Соединенных Штатов". Раздел 3 этой же статьи конституции указывает, что президент обязан "заботиться о том, чтобы законы точно исполнялись".

В ст. IV (разд. 4) говорится, что "Соединенные Штаты гарантируют каждому штату в настоящем Союзе республиканскую форму правления и защищают каждый из них от вторжения, а по просьбе законодательного собрания или исполнительной власти (когда законодательное собрание не может быть созвано) - от внутреннего насилия".

В соответствии с параграфом 331 главы 15 титула 10 Свода законов США президент в случае восстания в каком-либо штате, "направленного против правительства этого штата", может по просьбе законодательного собрания или губернатора использовать национальную гвардию и регулярные войска "такой численностью и в таких пределах, как он считает необходимым для подавления восстания".

Американское законодательство также определяет, что президент сам, без соответствующей просьбы со стороны властей штата, может использовать национальную гвардию и регулярные войска на территории любого штата, когда, по его мнению, в штате организуются "незаконные препятствия" функционированию государственной власти и исполнению законов, создаются и активизируются "незаконные объединения", или вспыхивают мятежи, направленные против федеральной власти. Военная сила используется президентом и в этом случае в таких пределах, "какие он считает необходимыми" для восстановления законности и порядка.

Кроме того, президенту дается право "используя милицию (национальную гвардию) или вооруженные силы либо и то, и другое вместе, или любые другие средства, предпринимать такие меры, какие он считает необходимыми для подавления в каком-либо штате восстании, внутреннего насилия, незаконных объединений или заговоров", если таковые препятствуют реализации конституционных прав граждан, исполнению законов США или отправлению правосудия. Соколов С. Законодательные основы строительства и боевого применения вооруженных сил США//Зарубежное военное обозрение. 1996. -№12

В Великобритании нет конституции и военной доктрины в форме отдельных документов. Основными нормативно-правовыми актами в области военной безопасности и разрешения вооруженных конфликтов являются законы британского парламента, а также директивные документы министерства обороны.

Основным принципом, заложенным в британском законодательстве при использовании вооруженных сил, является право монарха (королевы), формально являющегося главой исполнительной и законодательной власти и верховным главнокомандующим вооруженными силами страны, "применять войска в отношении развязывающих войну против Королевы" ("Закон об обороне" 1964 г.). Данный принцип имеет в британском законодательстве широкое толкование и позволяет использовать вооруженные силы в различных вариантах.

Вооруженные силы Великобритании могут использоваться для обеспечения военной безопасности и разрешения вооруженных конфликтов в соответствии со следующими парламентскими законодательными актами, Закон "О чрезвычайных обстоятельствах" 1939 г., Закон "Об общественном порядке" 1986 г., Закон "Об управлении в чрезвычайных обстоятельствах" 1964 г., Закон "Об обороне (передача функций)" 1964 г., Закон "Об армии", 1955 г., Дисциплинарный устав ВМС 1955 г., Военные уставы 1939 г., Закон "О чрезвычайных обстоятельствах (Северная Ирландия)" 1987 г.

В принятом в 1964 году Законе "Об обороне (передача функций)" на основе королевского указа был учрежден пост министра обороны, на которого возлагалась общая ответственность за оборону страны, а также создан Совет обороны, реализующий от имени монарха его полномочия по административному и оперативному руководству вооруженными силами. В составе Совета обороны учреждены комитеты сухопутных войск, военно-воздушных и военно-морских сил, которые получили право руководства соответственно сухопутными войсками, военно-воздушными и военно-морскими силами Закон «Об обороне (передача функций)» 1964 года, раздел 1/1. В соответствии с Законом "Об обороне" функции, которые ранее принадлежали различным органам власти, были переданы министру обороны и Совету обороны.

В дополнение к законодательным основам использования вооруженных сил для обеспечения военной безопасности и разрешения вооруженных конфликтов в форме законодательных актов парламента или других базовых документов, утверждаемых парламентом, существует значительное количество приказов, инструкций и директив, издаваемых военными инстанциями различного уровня в соответствии с определенными им полномочиями, которые не требуют утверждения парламентом. Наиболее часто к такой форме прибегает министр обороны. Совет обороны, а также многочисленные военные инстанции. Например, инструкция Совета обороны, изданная в соответствии с "Законом о дисциплине" на флоте 1957 года, раздел 1 18 (2), пункт 3 параграф 1, определяет правовые основы использования гражданских лиц по найму при особых обстоятельствах.

Закон "О чрезвычайных обстоятельствах" 1939 г. и Закон "О чрезвычайном положении" 1964 года, определяют права должностных лиц государства по введению чрезвычайного положения, права и подчиненность вооруженных сил при обеспечении военной безопасности страны и разрешения вооруженных конфликтов.

Основные положения британской концепции безопасности содержатся в ежегодных докладах министра обороны Великобритании парламенту страны. После утверждения этих докладов парламентом они приобретают законодательный статус. Так, основные положения концепции безопасности Великобритании изложены в Докладе МО парламенту 1992 года и уточнены в Докладе 1995 года. В нем содержатся доктринальные положения, определена военная стратегия, концепция военного строительства, жизненно важные интересы и цели Великобритании, а также угрозы для ее безопасности. Доклад содержит взгляды британского военно-политического руководства на вероятность и способы применения ядерного оружия для обеспечения военной безопасности государства и разрешения военных конфликтов. Кроме этого Доклад определяет порядок привлечение вооруженных сил Великобритании для поддержания общественного порядка.

В ФРГ официально нет единого нормативно-правового акта, содержащего в обобщенном виде взгляды германского военно-политического руководства по вопросам политики обеспечения безопасности, разрешения конфликтов и военного строительства. Основополагающими документами в этом отношении служат Конституция (Основной закон) страны, а также другие законодательные акты (законы, директивы), разрабатываемые парламентом и правительством.

Конституцией ФРГ определяется порядок действий государственных органов при вооруженном нападении на германскую территорию, механизм принятия решения об объявлении военного положения (статья 80а) См.: Конституции зарубежных государств. -М., 1997. -С.188., задачи вооруженных сил по обороне национальной территории в случае возникновения угрозы извне, а также их действия по оказанию помощи полиции и федеральной пограничной охране в защите гражданского населения и для борьбы с организованными вооруженными группами (статья 87а).

Наиболее полно взгляды руководства Германии на проблемы национальной безопасности раскрываются в "Директивах по вопросам военной политики ФРГ", разрабатываемых министерством обороны с периодичностью один раз в два года. В частности, в них определяются основы военно-политического курса страны и концепция обеспечения национальной безопасности Германии. Так, в параграфе 8 документа определяется высшая военно-политическая цель ФРГ - предотвращение конфликтов в Европе и сохранение европейской безопасности в рамках прочного и справедливого мирного порядка. В параграфе 18 рассматриваются источники угрозы кризисов, в параграфе 39 - порядок учета существующего в мире разнообразия факторов риска при строительстве национальных вооруженных сил.

Вопросы военного строительства отражены в документе министерства обороны "План строительства бундесвера", а также в ряде федеральных законов, определяющих место и роль национальных вооруженных сил в общей системе государства, порядок прохождения службы, социального обеспечения военнослужащих и их правовой статус и т. д. См.: Конституции зарубежных государств. -М., 1997. -С.191.

Так, "План строительства бундесвера" является основным документом федерального министерства обороны, определяющим направления военного строительства национальных вооруженных сил Германии, их задачи в зависимости от степени угрозы суверенитету страны, порядок взаимодействия с союзниками по НАТО в случае возникновения необходимости организации обороны территории стран-участниц блока или совместных действий по урегулированию конфликтов и участию в миротворческих операциях ООН. В документе отражаются взгляды руководства министерства обороны на проведение реформы ВС с целью их наибольшей оптимизации применительно к современной военно-политической обстановке в Европе.

Порядок принятия соответствующими государственными органами решений по переводу страны на военное положение в случае возникновения кризиса или военной угрозы определены сводом чрезвычайных законов, к основным из которых относятся: Чрезвычайная конституция; Закон "О гражданской повинности", Закон "О корпусе гражданской обороны и службе местной противовоздушной обороны", Закон "О службе в войсках федеральной пограничной охраны", Закон "О создании полицейского резерва", Закон "О строительстве убежищ", Закон "О самообороне", Закон "О праве выбора места жительства (ограничение свободы передвижения граждан с целью обеспечения беспрепятственного продвижения войск)", Закон "Об экономическом обеспечении", Закон "Об обеспечении работы транспорта в чрезвычайных условиях", Закон "О снабжении продуктами питания и о водоснабжении", Закон "Об обязательных услугах государству (передача, в том числе в принудительном порядке, транспортных средств, недвижимости и оборудования отдельных видов в целях обеспечения войск предметами снабжения, жильем и др.", Закон "Об информационном сотрудничестве между силами безопасности и правоохранительными органами федерации и земель в делах, касающихся охраны государства и конституции, а также в разведывательной деятельности".

Во Франции также нет единого законодательного акта, освещающего основные положения военной доктрины и регламентирующего вопросы обеспечения военной безопасности страны. Основополагающими правовыми документами по всем аспектам обеспечения обороноспособности государства являются: конституция, свод частных законов, декретов, указов и директив законодательных и исполнительных органов власти, программные документы по строительству национальных вооруженных сил.

Правительство страны также как и в ФРГ является главным звеном механизма разработки и реализации основных направлении оборонной политики государства. Оно разрабатывает проекты долгосрочных и текущих программ развития вооруженных сил, ежегодные планы их строительства, а также военные бюджеты. В этих документах определяются численность и боевой состав видов вооруженных сил и родов войск, программы разработок и поставок оружия и военной техники, организационно-штатные структуры объединений, соединений и частей вооруженных сил. Особенностью французской нормативно-правовой базы является четкое определение ответственности и полномочий высших должностных лиц государства и вооруженных сил в вопросах выработки и проведения оборонной политики. В связи с этим разработка необходимых юридических документов по строительству и деятельности вооруженных сил осуществляется соответствующими должностными лицами в пределах их компетенции.

К наиболее важным законодательным актам, определяющим политику в области военной безопасности относятся: Конституция страны, Законы "О всеобщей воинской повинности", "О перспективах развития вооруженных сил на 15 лет", "О военном бюджете на очередной год", "О мерах по поддержанию общественного порядка".

Другими основными нормативно-правовыми документами являются: Декрет президента республики "Об организации национальной обороны" от 18 июля 1962 года. Указ совета министров "По вопросам общей организации обороны" от 7 января 1959 года. Директива совета министров "По вопросу руководства оборонительными мероприятиями" от 29 сентября 1959 года. Декрет президента республики "Об обязанностях высших должностных лиц в области обороны" от 5 апреля 1980 года.

Французская конституция определяет статус, полномочия и ответственность президента, премьер-министра и правительства страны в обеспечении национальной обороны, взаимоотношения правительства и парламента в вопросе проведения оборонной политики, фундаментальные принципы организации обороны, регламентирует объявление состояния войны, осадного и чрезвычайного положений, а также ограничения в гражданских и имущественных правах в интересах национальной безопасности.

Декрет президента республики "Об организации национальной обороны" от 18 июля 1962 года устанавливает порядок выработки и принятия важнейших решений в области национальной обороны.

Указ совета министров "По вопросам общей организации обороны" от 7 января 1959 года рассматривает основные принципы организации обороны страны, органы исполнительной власти, осуществляющие руководство обороной, их состав и компетенцию, ответственность министров в обеспечении национальной обороны, общие принципы использования сил и средств.

Директива совета министров "По вопросу руководства оборонительными мероприятиями" от 29 сентября 1959 года устанавливает ответственность и полномочия должностных лиц исполнительной власти при возникновении военной угрозы и в других кризисных ситуациях.

Декрет президента республики от 30 июня 1962 года "Об организации территориальной обороны" определяет военно-административное деление территории Франции, состав зон обороны, военно-воздушных и военно-морских округов.

Декрет президента республики от 1 марта 1973 года "Об оперативной обороне территории" регламентирует общий порядок организации обороны страны, действия и полномочия высших должностных лиц по организации обороны.

Декрет президента республики от 2 марта 1973 года "Об организации обороны национальной территории на приморских направлениях" определяет порядок организации и задачи ВМС по обороне национальной территории на приморских направлениях и в прилегающих морских акваториях.

Постановление Совета министров от 25 августа 1993 года "Об организационной структуре штаба вооруженных сил" предусматривает, в частности, создание объединенного оперативного центра вооруженных сил по реагированию на кризисные ситуации, его структуру и задачи.

Приведенные выше положения о правовом регулировании обеспечения обороны весьма показательны и поучительны с точки зрения предмета диссертационного исследования.

Вместе с тем несомненный интерес представляет отечественный опыт. Историко-правовой анализ, прежде всего, эволюции российского права в области обороны дает богатый материал не только для осмысления прошлого, но и современного состояния проблем правового обеспечения обороны. Важно учитывать, что исторически Российское государство развивалось как сложное государственное образование, в силу целого ряда причин постоянно выступающее объектом экспансии. Поэтому вопросы обороны для ее руководства всегда занимали главенствующее положение.

Важной особенностью правового регулирования обороны было то, что Российское государство отличалось жесткой централизацией государственного управления. В конце XV - начале XVI вв. завершилось политическое объединение русских земель, и сложилась система центральных органов власти и управления Русским государством со столицей в Москве. Во главе государства в 1547 г. стал царь Иван IV, который разделял свою власть с Боярской думой. Дума вместе с царем осуществляла общее руководство центральными государственными учреждениями - приказами. Главным из них с 1535 г. являлся Разрядный приказ, ведавший учетом поместного войска, расписанием его по полкам. Внешняя, разведка возлагалась на Посольский приказ, созданный в 1549 г., а поддержание порядка внутри государства с 1555 года осуществлял Разбойный приказ.

При правительстве царя Михаила Романова, вступившего на престол в 1613 г., была проведена реформа государственного строя, в том числе по управлению силовыми структурами. По-прежнему главным являлся Разрядный приказ, которому дополнительно были подчинены Иноземский и Рейтарский приказы, занимавшиеся комплектованием иностранцев, дворян и детей боярских в полки "нового строя". В середине XVII века был создан Приказ, тайных дел, который контролировал деятельность других приказов и вел важнейшие политические дела.

В конце XVII - начале XVIII вв. приказная система в России перестала отвечать требованиям времени. Поэтому Петр I провел ряд реформ с целью достижения единства в решении военных вопросов. Приказы постепенно упразднялись и в 1713 г. были учреждены Военная и Адмиралтейская (морская) коллегии - коллегиальные органы, исключавшие принцип единоличного решения. Боярская дума (Консилия министров с 1708 г.) была заменена 22 февраля 1711 г. Правительствующим Сенатом. Этот коллегиальный и законосовещательный орган при царе постепенно превратился из высшего органа управления в высший орган надзора за деятельностью государственного аппарата. Сенату подчинялись Военная и Адмиралтейская коллегии, президенты которых входили в состав Сената, что не только облегчало работу этого высшего органа управления, но и оказывало влияние на решение многих вопросов по строительству вооруженных сил.

Военная коллегия управляла регулярной армией, следила за комплектованием личного состава, отвечала за безопасность границ государства. По указанию Сената на основании решения Петра I для охраны границ была сформирована ландмилиция, а также привлекались иррегулярные войска: донские, оренбургские казаки, калмыцкие части. Адмиралтейская коллегия ведала предприятиями по строительству и оснащению флота, осуществляла подготовку и обучение личного состава. Внешняя разведка была передана в ведение Коллегии иностранных дел. Для расследования политических преступлений с 1695 г. по 1729 г. действовал Преображенский приказ, который одновременно руководил делами Преображенского и Семеновского полков, где готовились офицерские кадры для армии.

Со второй половины XVIII в. все более усиливалась роль Военной коллегии, при которой в 1763 г. был учрежден Генеральный штаб как самостоятельный корпус. Президент Военной коллегии Г.А.Потемкин провел большую работу по упорядочиванию организации войск и их снабжения.

Однако к концу XVIII в. в деятельности органом государственной власти по-прежнему наблюдалась недостаточная оперативность при решении военных вопросов. Поэтому в начале XIX в. была проведена реформа государственного аппарата Грацианский П.С. Политическая и правовая мысль России второй половины ХУШ в. -М., 1984..

В 1802 г. создаются восемь министерств, в том числе Морское и Сухопутных сил (с 1812 г. - Военное министерство). Министры непосредственно подчинялись императору Александру I. Исполнительным органом Военного министерства являлась Военная коллегия. В январе 1812 г. она была упразднена, а при Военном министерстве были учреждены Совет, общая и собственная канцелярия, Артиллерийский, Инженерный, Инспекторский, Аудиторский, Провиантский, Комиссариатский и Медицинский департаменты. В том же месяце было утверждено "Учреждение о большой действующей армии", предоставлявшее Главнокомандующему на театре военных действий власть от имени императора. Это позволило Централизовать управление сухопутными войсками. Военное министерство занималось обеспечением, комплектованием войск и созданием стратегических резервов.

12 декабря 1815 г. Военное министерство подверглось новой реорганизации. Были созданы два самостоятельных органа высшего военного управления: Главный штаб его императорского величества, занимавшийся строевыми вопросами и соответственно Военное министерство, подчинявшееся начальнику Главного штаба и решавшее хозяйственные вопросы. Однако в 1832 г. снова было воссоздано Военное министерство, а должность начальника Главного штаба упразднена. Во главе военного ведомства вновь был поставлен военный министр. Название Главного штаба было сохранено за группой высших должностных лиц. Все сухопутные силы подчинялись Военному министерству.

В 1861 г. к силовым структурам Российской империи относились Военное министерство, Морское министерство. Министерство внутренних дел и пограничная стража. Военные реформы, проведенные в 60-х - 70-х годах XIX века, не изменили организации высшего военного управления. Верховным начальником над всеми вскруженными сухопутными и морскими силами России продолжал оставаться царь. Реорганизация центрального управления началась в 1865 г. преобразованием департаментов Военного министерства в главные управления. Следующим шагом стало объединение управленческих функций военного ведомства в одном органе - Военном министерстве. В 1865 г., в Главном штабе, ставшим структурной основной частью Министерства, были объединены функции Генерального штаба (разработка стратегических и организационных вопросов, мобилизация и сосредоточение армии, перевозка войск по железным дорогам, съемка и издание карт, военно-научные работы, сбор сведений об иностранных армиях) и инспекторского департамента (комплектование войск, заведование личным составом, учет запасных). В 1862 г. введена военно-окружная система управления и учреждены первые четыре управления военных округов.

К началу русско-японской войны 1904 - 1905 гг. Военный министр ведал всеми отраслями военного управления и являлся единственным докладчиком царю по всем военным вопросам. Военное министерство состояло из Военного совета, Императорской главной квартиры, Канцелярии военного министерства, Главного военного суда, Главного штаба и следующих главных управлений: артиллерийского, военно-медицинского, военно-судного, военно-учебных заведений, инженерного, интендантского и казачьих войск.

Опыт военных действий на Дальнем Востоке указал на необходимость реорганизации военного управления. Основным ее содержанием должно было стать сосредоточение вопросов подготовки к войне в специальном органе военного ведомства, содействие совершенствованию боевой подготовки вооруженных сил и улучшение координации деятельности различных министерств в решении задач государственной обороны.

Для обеспечения соответственного государственным потребностям и средствам развития Вооруженных Сил России, а также объединения деятельности высшего военного и морского управления и согласования ее с деятельностью других правительственных учреждении по вопросам, относившимся к безопасности государства, в августе 1905 г. был создан высший государственный орган - Совет государственной обороны (СТО). Совет непосредственно подчинялся монарху. В состав СТО входили: председатель, наделенный правом личного доклада царю; шесть постоянных членов, назначавшихся императором, и восемь непременных членов по занимаемым должностям: Военный министр, Управляющий морским министерством, начальники Генерального и Главного морского штабов. К ведению Совета относилось обсуждение общих мероприятий военного и морского ведомств по укреплению обороноспособности государства в соответствии с его политическими задачами, наблюдение за исполнением указанных мероприятий; рассмотрение важнейших предложений военного и морского ведомств о применении всех средств государства на случай войны; согласование междуведомственных разногласий по вопросам государственной обороны. Совет имел право представлять на рассмотрение царя свои предложения, но исполнительной властью не обладал. Высочайше утвержденные постановления СТО исполнялись министрами, к ведению которых относились решавшиеся вопросы. До фактического прекращения своей деятельности в 1908 г., Совет рассмотрел 72 вопроса и внес определенный вклад в дело укрепления обороны страны.

В последующем разделение центрального военного управления было признано неоправданным и даже вредным. В 1909 г. Военный министр вновь становится единственным докладчиком императору по военным вопросам. К концу 1910 г. все центральные органы военного ведомства были подчинены его главе и вошли в состав Министерства. В таком виде система военного управления существовала до вступления России в первую мировую войну 1914- 1918гг.

С началом войны на основании Положения о полевом управлении войск в военное время был создан: орган стратегического руководства и управления действующей армией - Ставка верховного главнокомандования. Верховный главнокомандующий подчинялся непосредственно царю и являлся высшим начальником всех сухопутных и морских вооруженных сил, предназначенных для военных действий. На театре военных действий его распоряжения должны были исполняться "всеми без изъятия правительственными местами и общественными управлениями, а равно должностными лицами всех ведомств и всем населением". Данная система военного управления в стране сохранилась практически без изменения вплоть до событий 1917 гг., кардинальным образом изменившим государственный строй России.

С появлением нового государственного образования - РСФСР вопросы организации обороны приобрели первостепенное значение. С этой целью были созданы ее вооруженные силы, которые состояли из Рабоче-Крестьянской Красной Армии (РККА), Рабоче-Крестьянского Красного Флота (РККФ), войск специального назначения. 15 (28) января 1918 г. СНК РСФСР принял декрет о создании РККА, а 29 января (И февраля) - об организации Социалистического Рабоче-Крестьянского Красного Флота (РККФ).

В сфере управления вооруженными структурами декретом СНК РСФСР от 15(23) января 1918 г., определял, что "верховным руководящим органом Рабоче-Крестьянской Красной Армии является Совет Народных Комиссаров". Непосредственное формирование и управление армией сосредоточивалось в Наркомате по военным делам, в созданной при нем Всероссийской коллегии. 22 февраля 1918 г. постановлением СНК РСФСР был образован Наркомат по морским делам, который формировал РККФ и руководил его боевыми действиями. Два этих различных ведомства возглавлялись единым наркомом по военным и морским делам.

В марте 1918 г. постановлением СНК РСФСР создается Высший военный совет (ВВС). На него возлагалось руководство всеми военными операциями с безусловным подчинением ему всех без исключения военных учреждений и лиц. Высший военный совет возглавил председатель, он же нарком по военным и морским делам. Одновременно существовали Оперативный отдел наркомата по военным делам и Всероссийский главный штаб, в состав которого входило оперативное управление. Эти два органа также решали вопросы, связанные с руководством боевыми действиями, дублируя друг друга и Высший военный совет, при котором в июне 1918 г. создается штаб. С целью устранить параллелизм в их работе и сосредоточить руководство вооруженной борьбой в одних руках 2 сентября 1918 г. ВЦИК принял постановление об образовании Реввоенсовета Республики (РВСР) и учреждении должности Главнокомандующего Вооруженными Силами РСФСР.

Согласно положению о РВСР он являлся органом высшей военной власти в стране, которому передавались все права коллегии Наркомата по военным делам. В распоряжение РВСР предоставлялись "все силы и средства народа" и ему подчинялись все военные учреждения. Председателем РВСР являлся нарком по военным и морским делам. Общее руководство вооруженными силами и вооруженной борьбой в годы гражданской войны осуществляли ЦК РКП (б) и его Политбюро через членов ЦК и Политбюро, входивших в состав высших военных органов. На заседаниях ЦК и Политбюро рассматривались важнейшие вопросы, связанные с военным строительством и ведением военных действий.

В 1934 г. упраздняется РВС СССР, а Народный комиссариат по военным и морским делам преобразовывается в Наркомат обороны. При Наркоме обороны учреждается Военный Совет. Штаб РККА в 1935 г. реорганизуется в Генеральный Штаб. В марте постановлением ЦК ВКП (б) и СНК СССР был создан Главный Военный Совет.

1 сентября 1939 г. Верховный Совет СССР принял новый Закон о всеобщей воинской обязанности, который определял, что "Вооруженные Силы СССР состоят из Рабоче-Крестьянской Красной Армии, Рабоче-Крестьянского Военно-Морского Флота, пограничных и внутренних войск".

Во время Великой Отечественной войны были созданы Государственный Комитет Обороны, деятельность которого охватывала оборонные усилия всей страны, и Ставка ВГК, которая занималась в основном военными вопросами.

Таким образом, практика сверхцентрализованного управления армией всегда имела место в нашей истории ввиду отсутствия устойчивых демократических основ государственного устройства страны. Вплоть до 1917 года контроль над армией в России был сосредоточен в руках государя -императора. В нынешнем столетии это в немалой степени способствовало проявлению в характере политического режима страны многих черт и признаков тоталитарного строя. После революционных событий октября 1917 года вооруженные силы государства были поставлены в условия полного, тотального контроля и руководства со стороны высших партийных органов Советской страны, фактически подменившими собой органы государственной власти. Правительство и Советы были практически отстранены от какого-либо влияния на армию, а если и принимали участие, то чисто символическое.

К концу восьмидесятых годов нашего столетия начинают набирать обороты процессы изменения формы государственного устройства Советской страны, а с ними неминуемо изменился и характер политического режима. С введением поста Президента СССР началось перераспределение I полномочий в военной сфере. Контроль над армией постепенно стал переходить от высших партийных органов к главе государства. Но при этом Правительству СССР традиционно отводилась лишь роль совещательного и исполняющего политические решения органов более высокого уровня государственной власти, некоторые из которых (Политбюро ЦК КПСС) к тому же были и не легитимными. Об этом свидетельствует тот факт, что так называемые силовые министры, в том числе Министр обороны СССР, по традиции лишь номинально входили в состав Правительства СССР и подчинялись непосредственно главе государства.

Таким образом, практически вся, предыдущая история развития российской государственности, к сожалению не оставила нам устойчивых и развитых традиций в этом вопросе. Советская власть лишь, декларировала вопросы обороны страны в высших законодательных актах - конституциях, не особенно заботясь о действительном правовом регулировании деятельности военной организации государства. При этом регламентация вопросов обороны в несколько строк или даже отдельной главой в Основном законе не могли полноценно охватить все стороны и нюансы военного строительства государства. Регулирование этих вопросов постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР также не определяли в полной мере правовые основы обороны государства. Таким образом, имело место положение, при котором основные вопросы обороны государства регулировались подзаконными актами, носившими зачастую узковедомственный характер, не соотносившимися с общегражданским законодательством страны. Отдельные декреты, указы или постановления не были связаны в единую логическую структуру, а деятельность Вооруженных сил, регулируемая подобными подзаконными актами, находилась практически вне общественного контроля.

Все эти просчеты в области конституционного законодательства в области правового регулирования вопросов обороны не могли не отразиться на реальном состоянии обороны государства.

В современных условиях правовая основа организации обороны и безопасности Российской Федерации формируется на трех уровнях:

1. Общегосударственный федеральный уровень, который составляют: Конституция РФ 1993 года, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" (с изм. и доп. от 31 декабря 1997 г.), Федеральный закон от 31 мая 1996 г. "Об обороне" (с изм. и доп. от 30 декабря 1999 г.), Закон РФ от 5 марта 1992 г. "О безопасности" (с изм. и доп. от 25 декабря 1992г.), а также находящиеся в стадии подготовки и рассмотрения Федеральным Собранием Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов "О военном положении" и "О чрезвычайном положении", федеральных законов "О Вооруженных Силах Российской Федерации", "О гражданском контроле и управлении военной организацией и деятельностью в Российской Федерации", "Об альтернативной гражданской службе", "О военной реформе в Российской Федерации", и другие.

2. Уровень военной организации, в рамках которой функционируют: Федеральные законы "О воинской обязанности и военной службе" от 25 марта 1998 г. (с изм. и доп. от 21 июля 1998 г.), "О мобилизационной подготовке и мобилизации" от 26 февраля 1997 г. (с изм. и доп. от 16 июля 1998 г.), "О государственном оборонном заказе" от 27 декабря 1995 г. (с изм. и доп. от 26 февраля 1997 г., 6 мая 1999 г.) и другие.

3. Уровень, который ориентирован на обеспечение социальных гарантий военнослужащим и включающий в себя Федеральные законы "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. (с изм. и доп. от 31 декабря 1999 г.), "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы..." от 25 марта 1998 г. (с изм. и доп. от 21 июля 1998 г.) и законопроекты "О федеральной системе комплексной реабилитации военнослужащих", "О пенсионном обеспечении родителей погибших военнослужащих" и др.

Таким образом, в системе конституционного права России действует и разрабатывается целый пакет "военных" законов, имеющий цель ввести в правовые рамки деятельность государства и военной организации в области обороны и безопасности. Заметим, что это соответствует международной практике, ибо, практически во всех государствах (о чем говорилось раньше) взгляды на проблему обороны и безопасности находят правовое отражение и закрепление в целом ряде нормативных правовых документов.

В указанных документах нормативно-правовые положения, касающиеся обеспечения обороны и безопасности, обращены как вовне (нормативная реакция государства на внешние угрозы), так и во внутрь (задачи по подготовке к обороне государства и его вооруженных сил). Принципиально важным является то, что в них четко фиксируются полномочия правительств в области текущего и перспективного военного строительства. Так в Российской Федерации основные полномочия Правительства РФ в области обороны и безопасности, как уже отмечалось, изложены, прежде всего, в Конституции Российской Федерации, Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации», а также Федеральных законах "Об обороне", "О воинской обязанности и военной службе" и др. По сути дела в этих источниках изложены правовые основы организации и обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации.

В чем конкретно это находит свое выражение?

Прежде всего, Конституция Российской Федерации относит оборону к числу важнейших функций государства. Ст. 71 п. "М" гласит: "В ведении Российской Федерации находится оборона и безопасность".

В ряде других источников конституционного права раскрываются юридический смысл и содержание понятий "оборона" и "безопасность".

Так ФЗ "Об обороне" (ст. 1) под обороной понимает систему политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории.

Закон РФ "О безопасности" (1992 г.) в ст.1 "Понятие безопасности и ее объекты" фиксирует безопасность как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.'

В целях обороны и обеспечения безопасности устанавливаются воинская обязанность граждан Российской Федерации и военно-транспортная обязанность федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и организаций независимо от форм собственности, а также собственников транспортных средств.

Положения Законов "Об обороне" и "О безопасности" соответствуют положениям международного права, в частности Уставу ООН. Ст. 51 Устава

См.: Собрание законодательства Российской Федерации от 3 июня 1996 г., N 23, ст. 2750 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 9 апреля 1992 г., N 15, ст. 769 ООН закрепляет право государств на индивидуальную или коллективную самооборону от агрессии, т.е. на ответные вооруженные действия государства, предпринимаемые им для защиты или восстановления своей политической независимости и территориальной целостности, нарушенных другим государством путем вооруженного нападения (агрессии). Дипломатический словарь Т. 3.- С. 10-11- М.: Наука, 1986

Это вытекает из политико-правового толкования юридического смысла агрессии и ее несовместимости с мирным сосуществованием государств. Определение агрессии дается в резолюции 3314 Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 г. Согласно этому определению, под агрессией понимается применение государством вооруженной силы против суверенитета, территориальной неприкосновенности и политической независимости другого государства или каким-либо другим образом, несовместимым с Уставом ООН.

Рекомендательный статус этой резолюции и ее формулировки, по мнению ряда отечественных исследователей, оставляют желать большей конкретизации в нормах российского законодательства, а также обязательствах о двусторонней и многосторонней самообороне и взаимопомощи.

Как известно, к актам агрессии отнесены:

а) вторжение или нападение вооруженных сил государства на территорию другого государства; любая военная оккупация, сколь бы кратковременной она ни была, являющаяся результатом вторжения или нападения. Это же относится к аннексии с применением силы территории государства или ее части;

б) бомбардировка вооруженными силами государства территории другого государства или применение любого оружия одним государством против территории другого государства, даже если оно не сопровождается вторжением вооруженных сил;

в) блокада портов или берегов государства вооруженными силами другого государства;

г) нападение вооруженных сил государства на сухопутные, морские или воздушные силы другого государства;

д) применение вооруженных сил одного государства, находящихся на территории другого государства по соглашению с принимающим государством, в нарушение условий, предусмотренных в соглашении об их пребывании;

е) предоставление государством своей территории в распоряжение дру гого государства для совершения акта агрессии против третьего государства;

ж) засылка государством или от его имени вооруженных банд, регу лярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против другого государства.

При анализе этих формулировок становится очевидным, что практически каждая из них должна и может быть адаптирована в национальном законодательстве. Например, категории "вооруженное нападение", "применение вооруженной силы", "аннексия", "бомбардировка" и другие нуждаются в конкретизации по времени, степени интенсивности и масштабу применения в нормах российского конституционного законодательства и специальных отраслевых нормах, в частности, военного права и права безопасности. Причем с максимальной степенью детализации должны быть раскрыты как минимум две группы оснований: основания для объявления войны и основания для выполнения союзнических обязательств в области коллективной обороны. В зависимости от этих оснований должен выстраиваться алгоритм действий органов государственной власти, конкретных должностных лиц в каждый момент времени, связанный с идентификацией факта агрессии и действий государства по ее отражению. Только тогда законодательство будет способно приблизиться к идеалу, сформулированному Г.Гегелем, полагавшим, что "право - есть философия времени, постигнутая в мысли" Гегель Г.Ф. Философия права. -М.: Мысль, 1990. -С57.

В соответствии со статьей 87 Конституции Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Федерации вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания РФ.

В соответствии с Федеральным законом "Об обороне" военное положение представляет собой особый правовой режим деятельности органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, предусматривающий ограничения прав и свобод, вводится на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации.

В период военного положения Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы могут вести боевые действия независимо от объявления состояния войны. Для осуществления режима военного положения могут создаваться специальные государственные органы, а существующие государственные органы приобретают особые функции. Так, Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "Об обороне" становится органом оперативного управления Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами. В условиях военного положения могут предусматриваться отдельные ограничения прав и свобод граждан с указанием пределов и сроков их действия.

В соответствии с Федеральным законом от 31 мая 1996 г. "Об обороне" (с изм. и доп. от 30 декабря 1999 г.) в случае вооруженного нападения на Российскую Федерацию другого государства или группы государств, а также в случае необходимости выполнения международных договоров Российской Федерации федеральным законом объявляется состояние войны. Согласно статьи 106 Конституции Российской Федерации, указанный Федеральный закон подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Состояние войны означает прекращение с государством (группой государств) мирных отношений с момента объявления состояния войны или фактического начала военных действий до окончания военных действий или до заключения между ними мирного договора.