Процессуальные особенности судебного рассмотрения и разрешения дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации

2.1 Подведомственность и подсудность

Дела о защите избирательных прав подведомственны, в принципе, судам общей юрисдикции. Вместе с тем федеральное законодательство допускает возможность рассмотрения споров, возникающих в связи с выборами, не только в суде, но и в вышестоящей избирательной комиссии. При этом обращение в эту комиссию не препятствует обращению в суд, что следует из ст. 46 Конституции РФ, гарантирующей каждому судебную защиту его прав и свобод.

В свете рассматриваемого вопроса, важным представляется положение ч. 9 ст. 75 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» о том, что в случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения того же заявителя с аналогичной жалобой в соответствующую комиссию эта комиссия приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу. В случае вынесения судом решения по существу жалобы комиссия прекращает ее рассмотрение.

Возникает также вопрос о разграничении компетенции между Конституционным Судом РФ и судами общей юрисдикции по защите избирательных прав граждан.

В Конституционный Суд РФ граждане могут обращаться с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод (ч. 1 ст. 96, ст. 97 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.).

Право избирать и быть избранным - конституционное право граждан Российской Федерации, оно закреплено в ст.32 Конституции РФ. Граждане могут обращаться в Конституционный Суд РФ в случае нарушения их избирательного права тем или иным законом.

Из статей 96 и 97 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» следует, что жалоба будет принята к рассмотрению Конституционным Судом, если: закон затрагивает право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти или органы местного самоуправления; избирательные права нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.

Под «нарушением законом» прав понимается несоответствие закона, указанного в жалобе, Конституции РФ. Из статей 3, 86, 97, 99 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» следует, что он не проверяет судебные решения, а решает исключительно вопросы права.

Для обращения в Конституционный Суд не имеет значения, каково содержание решений, принятых по данному делу судами общей юрисдикции, и рассмотрено ли оно всеми судебными инстанциями, при этом Конституционный Суд не устанавливает и не исследует фактических обстоятельств, в том числе подтверждающих нарушение прав граждан в конкретном деле.

Гражданин В.О. Исправников обратился в Конституционный Суд РФ с жалобой на несоответствие Конституции РФ норм ч.4 ст.4 Федерального закона от 26 октября 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» и п.4 ст.4 Закона Омской области от 11 октября 1995 г. «О выборах главы администрации (губернатора) Омской области» (в части введения ценза оседлости сроком на один год).

Проверка обстоятельств, связанных с отказом в регистрации в качестве кандидата для избрания на определенную должность в орган государственной власти субъекта РФ, выявление конкретных нарушений, допущенных при этом, не относятся к полномочиям Конституционного Суда РФ, а входят в компетенцию судов общей юрисдикции. Согласно ч.3 ст.3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд РФ должен воздерживаться от исследования такого рода обстоятельств.

Таким образом, рассмотрение жалобы гражданина В.О. Исправникова было бы вторжением в компетенцию как законодателя, так и судов общей юрисдикции.

Определением Конституционного Суда РФ от 19 февраля 1996 г. было отказано в принятии к рассмотрению жалобы гражданина В.О. Исправникова ввиду ее неподведомственности Конституционному Суду РФ См.: Конституционный Суд РФ. Постановления. Определения. 1992-1996 гг. М., 1997. С.179 - 180..

Из изложенного следует, что избирательные права граждан защищаются в Конституционном Суде РФ, если эти права нарушаются законом, иначе говоря, если этот закон или отдельные его положения не соответствуют Конституции РФ. Проверка же обстоятельств дела, связанных с нарушением субъективных прав граждан, входит в компетенцию судов общей юрисдикции.

При рассмотрении гражданского дела суд может прийти к выводу о несоответствии закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, Конституции РФ. Суд общей юрисдикции при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ закона, примененного или подлежащего применению, не обязан обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом, а может применить другой закон, соответствующий Конституции РФ либо применить непосредственно Конституцию РФ См.: Киселева Л. Подведомственность дел о защите избирательных прав граждан // Российская юстиция. 1998. № 9. С. 25..

В соответствии с ч. 6 ст. 259 ГПК РФ заявление в суд о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации подается по подсудности, установленной статьями 24, 26 и 27 ГПК РФ, другими федеральными законами. Таким образом,

Верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа в качестве суда первой инстанции подсудны гражданские дела:

1) об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий Российской Федерации (независимо от уровня выборов, референдума), окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума;

2) о расформировании избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Верховному суду Российской Федерации в качестве суда первой инстанции подсудны гражданские дела:

1) об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (независимо от уровня выборов, референдума), за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума;

2) о расформировании Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Остальные дела в соответствии со ст. 24 ГПК РФ подсудны по первой инстанции районным судам.

Таким образом, закон не предусматривает обязательной досудебной процедуры урегулирования спора, т.е. обращения в соответствующую избирательную комиссию. Кроме того, ГПК РФ четко разграничивает компетенцию судов судебной системы Российской Федерации в соответствии с уровнем выборов и уровнем избирательной комиссии. Конституционному Суду Российской Федерации подведомственны исключительно вопросы права.

2.2 Содержание заявления

Глава 26 ГПК РФ не устанавливает специальных требований к заявлению о защите избирательных прав или права на участие в референдуме, и соответственно, на указанные заявления распространяются общие требования статей 131, 132 и 247 ГПК РФ.

Можно сделать вывод, что заявитель должен указать следующие данные:

1) наименование суда, в который подается заявление;

2) данные о заявителе, его место жительства;

3) данные о представителе и его адрес, если заявление подается представителем;

4) какие решения, действия (бездействия) должны быть признаны незаконными;

5) какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействиями);

6) обстоятельства, на которые ссылается заявитель и доказательства, подтверждающие эти обстоятельства;

7) перечень прилагаемых к заявлению документов.

Обязательным приложением является квитанция об оплате государственной пошлины. Если ранее в соответствии с подпунктом 16 п. 1 ст. 89 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судах, освобождались граждане, подававшие заявления о защите своих избирательных прав и права на участие в референдуме, то с принятием Федерального закона от 2 ноября 2004 г. № 127-ФЗ
«О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» СЗ РФ. 2004. № 45. Ст. 4377., вступившего в силу с 1 января 2005 года, часть вторая НК РФ была дополнена главой 25.3 «Государственная пошлина», а ст. 89 ГПК РФ изложена в новой редакции. Положениями главы 25.3 НК РФ и ст. 89 ГПК РФ (в новой редакции) льгота по государственной пошлине, предоставлявшаяся судами при рассмотрении заявлений граждан о защите своих избирательных прав и права на участие в референдуме, не установлена.

Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации отнесены к государственным органам, действуют на постоянной основе и являются юридическими лицами. Формирование участковых комиссий осуществляется вышестоящими комиссиями на основе предложений, указанных в п. 2 ст. 22 данного Закона, а также предложений представительного органа местного самоуправления, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы.

Таким образом, при подаче гражданином в суд общей юрисдикции заявления о защите своих избирательных прав государственная пошлина должна уплачиваться в размере, установленном подпунктом 7 п. 1 ст. 333.19 НК РФ, как при подаче заявления об оспаривании решения или действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, нарушивших права и свободы граждан или организаций, в размере 100 рублей См.: Новиков А.И. // Налоговый вестник. 2006. № 1..

2.3 Сроки обращения в суд

Статья 260 ГПК РФ определяет различные сроки обращения в суд для разных категорий дел о защите избирательных прав или права на участие в референдуме.

Общий срок, в течение которого может быть подано заявление в суд составляет три месяца со дня, когда заявителю стало известно или должно было стать известно о нарушении избирательного законодательства, законодательства о референдуме либо избирательных прав или права на участие в референдуме заявителя.

Для заявлений, касающихся решения избирательной комиссии, комиссии референдума о регистрации, об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдума, об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов), может быть подано в течение десяти дней со дня принятия избирательной комиссией, комиссией референдума соответствующего решения.

Заявление избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата (список кандидатов), заявление кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу, избирательного объединения, избирательного блока, списки которых зарегистрированы по тому же избирательному округу, об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть подано в суд не позднее чем за 8 дней до дня голосования.

После опубликования результатов выборов, референдума заявление, касающееся нарушения избирательных прав или права на участие в референдуме, имевшего место в период избирательной кампании, подготовки и проведения референдума, может быть подано в суд в течение года со дня опубликования результатов соответствующих выборов, референдума См.: Гражданский процесс: Учебник (Отв. ред. проф. В.В. Ярков). М., 2004..

Установление специальных сроков в данном случае необходимо, исходя из особого характера избирательных правоотношений.

2.4 Субъектный состав дела

Статья 259 устанавливает перечень субъектов, которые вправе обратиться в суд с заявлением в связи с нарушениями избирательного законодательства и законодательства о референдуме. К ним относятся:

o избиратели - граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом; иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования и обладающие правом избирать в органы местного самоуправления на основании международного договора Российской Федерации и в соответствии с федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации;

o кандидаты - лица, выдвинутые в установленном законом порядке в качестве претендентов на замещаемую посредством прямых выборов должность или на членство в органе государственной власти или органе местного самоуправления;

o прокурор;

o избирательные объединения - политические общественные объединения, которые созданы и зарегистрированы в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне;

o избирательные блоки - добровольные объединения двух и более избирательных объединений для совместного участия в выборах;

o доверенные лица кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков - граждане, зарегистрированные избирательными комиссиями (по заявлениям кандидатов, по представлению избирательных объединений и избирательных блоков), которые осуществляют деятельность, способствующую выдвижению и избранию кандидата (списка кандидатов), в том числе агитационную деятельность;

o инициативная группа по проведению референдума - создаваемая избирателями, имеющими право на участие в соответствующем референдуме, либо общественным объединением группа граждан, зарегистрированная в установленном законом порядке, представляющая ходатайство о проведении референдума;

o наблюдатель - лицо, назначенное зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, избирательным блоком, общественным объединением, в ряде случаев также избирателями и инициативными группами по проведению референдума, и уполномоченное вести наблюдение за проведением голосования, подсчетом голосов и иной деятельностью избирательной комиссии, комиссии референдума;

o общественные объединения, создаваемые в соответствии с Федеральным законом от 14 апреля 1995 г. «Об общественных объединениях»;

o политические партии, создаваемые в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 г. «О политических партиях»; самостоятельным субъектом обращения в суд могут выступать региональные отделения политических партий;

o избирательные комиссии.

Право на обращение в суд для указанных выше лиц обусловлено предполагаемым нарушением избирательных прав или права на участие в референдуме, допущенных в отношении них или в отношении иных субъектов, в интересах которых они в соответствии с действующим законодательством вправе предъявлять в суде соответствующие заявления См.: Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) (под ред. Г.А. Жилина). М., 2004..

Помимо заявителя в судебном заседании участвуют представители соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления, политической партии, иного общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностное лицо, прокурор. Однако, неявка в суд указанных лиц, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения и разрешения дела.

Таким образом, избирательные комиссии могут занимать различное процессуальное положение. На основании ч. 1 ст. 259 ГПК они привлекаются к участию в деле в качестве органа, решения которого оспариваются в суде. А в ч. 2 той же статьи предусматривается право самой избирательной комиссии обращаться с заявлением в суд в связи с нарушением избирательного законодательства, законодательства о референдуме органом государственной власти, органом местного самоуправления, общественным объединением, должностным лицом и иными перечисленными в данной норме субъектами См.: Гражданское процессуальное право: Учебник / С. А. Алехина, В. В. Блажеев и др. (Под ред. М. С. Шакарян). М., 2004. С.344..

Участие прокурора в делах о защите избирательных прав представляется вполне возможным, а в некоторых случаях, даже обязательным. Эти дела, как известно, по сути своей, направлены на защиту конституционных, политических прав субъектов избирательных отношений. Даже если кто-либо из субъектов избирательных отношений защищает свое субъективное публичное право избирать и быть избранным, наличие государственного, общественного интереса очевидно.

Обязательное участие прокурора целесообразно было бы предусмотреть по следующим избирательным спорам:

1) об отказе в регистрации кандидатом в депутаты или на выборную должность;

2) об отмене регистрации кандидата в депутаты или на выборную должность;

3) о признании недействительными выборов или референдума;

4) об отмене результатов выборов или референдума;

5) об оспаривании нормативных правовых актов по избирательным правоотношениям;

6) если заявление о защите избирательных прав подано в суд прокурором;

7) если участие прокурора признано судом (судьей) обязательным.

Как специалист в области права, прокурор дает заключение как по отдельным вопросам права, так и в целом по делу. Суд при постановлении решения не связан мнением прокурора и оценивает его вместе с другими материалами дела.

Таким образом, конкретный субъектный состав дела зависит от категории и обстоятельств дела. Участниками разбирательства являются заявитель, заинтересованные лица, третьи лица и прокурор.

2.5 Предмет и бремя доказывания

Предметом доказывания по делам о защите избирательных прав во всех случаях должны быть юридически значимые обстоятельства, от установления которых зависит разрешение дела по существу.

Круг споров о защите избирательных прав и прав на участие в референдуме весьма широк, каждая из категорий дел имеет свои особенности в доказывании. Тем не менее, можно выделить некоторые сходные положения.

В предмет доказывания входят:

1) наличие у заявителя права на участие в выборах или референдуме в определенной форме (активное или пассивное избирательное право, право на участие в референдуме);

2) отсутствие препятствий к участию в выборах, а именно отсутствие: признания заявителя по суду недееспособным, нахождения заявителя по приговору суда в местах лишения свободы - для избирателя; иных ограничений - для кандидатов и партий.

3) нарушение избирательных прав;

4) правомерность решения избирательной комиссии (комиссии референдума) в удовлетворении требований заявителя (если заявитель обращался в избирательную комиссию).

Юридически значимыми фактами могут быть также достоверно установленные судом существенные факты и обстоятельства, которые повлияли или могли повлиять на свободу волеизъявления избирателей, факты нарушения процедурных правил организации и проведения выборов, факты бездействия и др.

Для установления истины по делу судом исследуются доказательства, представляемые лицами, участвующими в деле, на которых по общему правилу гражданского процессуального законодательства возлагается бремя доказывания.

В соответствии со ст. 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие) См.: Справочник по доказыванию в гражданском судопроизводстве / Под ред. д.ю.н., проф. Решетниковой И.В. М, 2005..

В остальной части применяется общее правило, по которому каждая сторона доказывает то обстоятельство, на которое ссылается. К примеру, если заявитель оспаривает правильность внесения о нем данных в списках избирателей, он представляет доказательства достоверности данных, на основании которых должны быть внесены изменения. Если заявитель утверждает, что следует исключить гр. А. из списков кандидатов в представительный орган власти, т.к. этот кандидат занимается подкупом избирателей, доказать факт подкупа обязан заявитель.

Для обеспечения деятельности субъектов процесса по доказыванию используются любые источники доказательств, указанные в статье 55 ГПК РФ: объяснения сторон и третьих лиц, показания свидетелей, заключения экспертов, письменные и вещественные доказательства, аудио- и видеозаписи.

Однако их использование в избирательных спорах имеет определенные особенности.

Так, исходя из того, что здесь нет сторон в их классическом понимании (истец и ответчик), объяснения по делу, как вид доказательств, будут давать заявители, заинтересованные лица, третьи лица.

Суд исследует также вещественные доказательства для установления наличия или отсутствия обстоятельств фальсификации, подлога, подчистки в избирательных документах, как представляемых кандидатами, сборщиками подписей, доверенными лицами, так и избирательными комиссиями.

Не исключены из средств доказывания заключения эксперта. Чаще всего требуется графологическая экспертиза или почерковедческая для установления достоверности подписей избирателей, сборщиков подписей, подписей доверенных лиц и т.п.

Наибольшее распространение при разрешении избирательных споров имеют письменные доказательства. Это обусловлено тем, что реализация как активного, так и пассивного избирательного права производится путем соответствующего документирования действий субъектов избирательных правоотношений: избирательные бюллетени, подписные листы, протоколы заседаний избирательных комиссий, удостоверения, подтверждающие полномочия наблюдателей, уполномоченных, доверенных лиц, зарегистрированных кандидатов (удостоверения) и т.п.

К письменным доказательствам предъявляются требования их относимости, допустимости, достоверности, доказательственной силы, достаточности. Эти качественные характеристики общих положений доказательственного права имеют специфические особенности как в целом по избирательным спорам, так и по каждому избирательному спору конкретно.

Особенности избирательных споров выявили проблемы использования судами таких доказательств как свидетельские показания. Дело в том, что все дееспособное население потенциально является избирателями, и следовательно, всегда имеют в деле юридический интерес, а свидетель, как известно, - это лицо, содействующее процессу, не имеющее юридического интереса в получении судебного решения.

Использование свидетельских показаний возможно в случаях, когда избиратели или члены избирательных комиссий никак не связаны с деятельностью избирательных комиссий, чьи действия (решения) оспариваются, свидетели не относятся к числу избирателей по спорному избирательному округу. Другими словами, необходимо исходить в оценке допустимости того или иного источника сведений о фактах, имеющих значение для разрешения дела, руководствуясь общими положениями гражданского процессуального законодательства. В частности, свидетель - это лицо, не имеющее интереса в деле, лицо, содействующее процессу, способное адекватно оценивать события, действия и сообщить сведения, интересующие суд.

2.6 Рассмотрение заявления