Організація та взаємодія органів публічного управління на місцевому рівні

Київський національний університет внутрішніх справ

Кафедра адміністративного права і процесу

Курсова робота

З дисципліни: “Адміністративне право”

На тему: «Організація та взаємодія органів публічного управління на місцевому рівні»

Виконав:

Студент 2 курсу, 202 групи

Демиденко Сергій Євгенович

Перевірив:

Кандидат юридичних наук

Доцент кафедри адміністративного права і процесу

Київ-2009

Зміст

Вступ

1. Поняття органів публічного управління. Сутність, принципи і функції

2. Організація органів публічного управління на місцевому рівні

3. Взаємодія органів публічного управління

Висновок

Список використаних джерел

Вступ

Органи публічного управління - є однією з головних складових забезпечення адміністративного регулювання та нагляду. Метою даної курсової роботи - є дослідження публічного управління в системі адміністративного права, їх функції, методи та принципи. Актуальність даної теми полягає в тому, що Україна переживає етап встановлення механізму державного управління, а тому визначення головних недоліків допоможе в подальшому виправити їх шляхом адміністративних реформ.

Також було визначено механізм, та ступінь взаємодії органів публічного управління на місцевому рівні, та органів місцевого самоврядування.

1. Поняття органів публічного управління. Сутність, принципи і функції

При вивченні даної теми слід уяснити, що управління -- це цілеспрямований вплив на складну систему. Управління може бути соціальним, технічним, біологічним. Соціальне управління, як особливий вид управління, являє собою вплив одних людей на інших з метою упорядкування соціальне важливих процесів, забезпечення стійкого розвитку соціальних систем. Воно характеризується такими ознаками, як:

-- проявляється через спільну діяльність людей, організує їх для такої діяльності у відповідні колективи та організаційно оформлює;

-- має на меті упорядкування спільної діяльності шляхом забезпечення погоджених індивідуальних дій учасників такої діяльності через вплив на їх поведінку (волю);

- виступає в ролі регулятора управлінських взаємовідносин, що виникають між суб'єктом та об'єктом у процесі реалізації функцій соціального управління;

- є владним, оскільки базується на підпорядкуванні волі учасників управлінських відносин;

- має особливий апарат реалізації через організаційно оформлені групи людей.

Публічне (державне) управління є видом соціального управління. В адміністративно-правовій науці немає єдиного визначення поняття державного управління¹¹ Ківалов С. В., Біла Л. P. Адміністративне право України: Одеса: Юридична література, 2002. -- 312 с . Найбільш поширеним є таке визначення: державне управління -- це самостійний вид державної діяльності, що має підзаконний, виконавчо-розпорядчий характер органів (посадових осіб) щодо практичної реалізації функцій та завдань держави в процесі регулювання економічною, соціально-культурною та адміністративно-політичною сферами.

Студенту важливо знати, що сутність державного управління проявляється в його особливостях, а саме:

-- другорядний, підзаконний характер;

-- організуючий характер;

-- систематична, неперервна діяльність, направлена на збереження соціальної системи, її зміцнення та розвиток;

-- універсальний характер в часі та просторі, тобто здійснюється завжди і кругом, де функціонують людські колективи;

-- суб'єкти державного управління використовують наявні у них правові та фактичні можливості для застосування позасудового, тобто адміністративного примусу;

-- у віданні органів державного управління знаходиться фактична державна міць: правові, інформаційні, економічні, технічні, ідеологічні, організаційні ресурси, якими вони розпоряджаються;

-- наявність великого державного апарату;

-- підконтрольний характер діяльності.

Досить важливим є вивчення питання про принципи державного управління. Слід уяснити, що принципи державного управління -- це основоположні ідеї, наукові положення даного виду діяльності²² Колпаков В. К. Адміністративне право України: Підручник. -- К.:Юрінком Інтер, -1999. -736 с . В адміністративно-правовій науці немає єдиної думки з приводу видів принципів державного управління, підстав їх класифікації. Найчастіше пропонується така їх класифікація:

а) загальносистемні:

-- об'єктивності державного управління;

-- демократизму державного управління;

-- правової упорядкованості державного управління;

-- законності державного управління;

-- розподілу влади в державному управлінні;

-- публічності державного управління;

б) структурно-цільові:

-- погодженості між собою цілей державного управління за основними параметрами;

-- взаємодоповнювання цілей, при якому одна ціль сприяє іншій;

-- підпорядкування приватних, локальних цілей загальним цілям державного управління;

в) структурно-функціональні:

- диференціації і фіксування функцій шляхом видання правових актів і закріплення управлінських функцій в компетенції органів державного управління;

- концентрації, яка обумовлює необхідність надання певному органу таких управлінських функцій, щоб його державно-управлінський вплив дійсно направляв, організовував і регулював об'єкти управління;

- комбінування (направлений на те, щоб певна сукупність управлінських функцій від різних суб'єктів управління не допускала дублювання і паралельності);

- достатньої різноманітності, яка вимагає, щоб управлінські функції щодо того чи іншого об'єкту управління, за кількістю і змістом відповідали різним управлінським запитам останнього; відповідності управлінського впливу реальним вимогам та запитам об'єктів управління;

г) структурно-організаційні:

- єдності системи державної влади, яка забезпечує цілісність, погодженість і дієвість державно-управлінських процесів; територіально-галузевий, який обумовлює залежність організаційних структур від території, галузі виробництва і послуг, сфери суспільного життя;

- різноманітності організаційних зв'язків, які розкривають вертикальні і горизонтальні організаційні взаємовідносини органів державної влади і місцевого самоврядування в системі державного управління;

- поєднання колегіальності і єдиноначальності, зумовлений специфікою організаційної побудови та порядку діяльності органів державного управління;

д) структурно-процесуальні:

- відповідності елементів (методів, форм, стадій) управлінської діяльності органів державного управління їхнім функціям; конкретизації управлінської діяльності і особистої відповідальності за її результати;

- стимулювання раціональної і ефективної управлінської діяльності.

Звертаючись до вивчення функцій державного управління, слід знати, що вони являють собою основні напрямки діяльності державних органів для виконання завдань державного управління.

Важливо знати, що в юридичній науці немає єдиної думки з приводу видів функцій державного управління, їх можна класифікувати:³³ Колпаков В. К., Кузьменко О. В. Адміністративне право України: Підручник. -- К.: Юрінком Інтер, 2003. - 544 с

а) в залежності від направленості і місця впливу: соціально-організаційні (вплив державних органів на об'єкти управління) і внутрішньоорганізаційні (управління усередині державного управлінського апарату);

б) за змістом, характером і обсягом впливу: на загальні, спеціальні, допоміжні.

До загальних функцій відносяться:

- організація (визначення організаційних положень, що встановлюють порядок управління, регламентів, нормативів, вимог, відповідальності та ін.);

- планування (визначення мети, необхідних ресурсів, способів, строків, форм і методів поетапного контролю за діями об'єкту); прогнозування (наукове передбачення, систематичне дослідження стану, структури, динаміки та перспектив управлінських явищ і процесів);

- регулювання (через нормативно-правові акти, державний бюджет, державні контракти, податкову систему, стандарти, митні тарифи, визначення пріоритетів розвитку галузей та ін.); координація (забезпечує узгодження діяльності систем управління);

- контроль (направлений на забезпечення законності, дисципліни).

Спеціальні функції характеризують особливості конкретного суб'єкту (Президента України, КМУ, місцевих державних адміністрацій та ін.) чи об'єкту управління (економічна, соціально-культурна, адміністративно-політична сфери).

Допоміжні функції сприяють процесам реалізації загальних та спеціальних функцій. До них можна віднести: стратегічне та поточне планування; фінансування, стимулювання, кадрове забезпечення, керування, діагностування та ін.

При вивченні питання про суб'єктів державного управління слід мати на увазі, що ними можуть бути: органи державної виконавчої влади (КМУ, міністерства та інші центральні органи, місцеві органи), органи місцевого самоврядування (з питань делегованих державою повноважень), адміністрації державних підприємств, установ та організацій та їх посадові особи.

2. Організація органів публічного управління на місцевому рівні

Організаційно-структурна характеристика державного управління певною мірою відрізняється від місцевого самоврядування і має інструментальне значення для визначення їхнього співвідношення. Концептуально співвідношення державного управління і місцевого самоврядування має визначатися у загальній управлінській лексиці, теорії і практиці соціального управління, загальнодержавного (управлінського центру та його органів на місцях) і місцевого управління⁴⁴ АВЕРЬЯНОВ В.Б. Организация государственного управлення, структурно-функциональньїй аспект. -- К., 1985. -- 146 с..

У цьому зв'язку слід відмовитися від традиційних уявлень про однопорядковість самоврядування -- демократії -- народовладдя народного суверенітету. Подібний підхід можливий при політологічному порівняльному аналізі проблеми, але в управлінському відношенні уявляється теоретичним спрощенням і веде до хибної орієнтації практики на пошук самоврядної максими як умови демократії, народовладдя, суверенітету народу. Цьому сприяє конституційна формула про те, що «народ здійснює владу . через органи державної влади та органи місцевого самоврядування» (ст. 5 Конституції України), хоча відомо, що органи місцевого самоврядування виявляють інтереси лише територіальних громад або їх об'єднань.

Насправді ж у державно-організованому суспільстві мають бути визначені не максимальні, а граничні можливості самоврядування з метою розвитку демократії і забезпечення суверенітету народу, і, отже, оптимальне співвідношення державного управління і самоврядування⁵⁵ АВЕР'ЯНОВ В.Б. Органи виконавчої влади в Україні. -- К., 1997. -- 48 с., їх співвідношення на місцевому рівні.

Цей оптимум спрямований на підвищення рівня управління державою, регіонами й окремими територіями та забезпечення легітимності управління як довіри населення до управлінських центрів і готовності населення брати спільну участь в управлінні. Таким чином досягається демократичність управління на всіх рівнях: від держави у цілому, де виявляється народовладдя -- належність влади народу, яка здійснюється ним безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ст. 5 Конституції України), до територіального колективу, демократичність управління яким (місцевого управління) досягається шляхом самоорганізації населення та здійснення місцевого самоврядування як права «територіальної громади -- жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста -- самостійно вирішувати питання місцевого значення .» (ст. 140 Конституції України).

Залежно від уявлень про співвідношення державного та місцевого управління формуються теоретичні концепції самоврядування:

а) «суспільна теорія», відповідно до якої «сутність самоврядування у наданні місцевому суспільству самому завідувати своїми суспільними інтересами та в збереженні за урядовими органами завідування самими лише тільки державними справами»;

б) «державна теорія», яка бачить у самоврядуванні «службу місцевого суспільства державним інтересам».

Суспільна теорія бачить у протилежності суспільних і державних інтересів основу для повної самостійності органів самоврядування. При цьому критичне відношення до місцевого самоврядування як природного права обґрунтовувалося цікавими для нашої країни доводами англо-американської судової практики про муніципальні справи, державну природу місцевого самоврядування. На цьому ґрунті розвинулися паростки «общинно-господарської» доктрини, «громадського, або господарського самоврядування», при якому місцеве управління діє в корпоративно-територіальних інтересах, одержує «власну суверенну компетенцію і права тільки у сфері неполітичних відносин, у місцевих господарських і громадських справах. У питаннях політичних, загальнодержавних ці органи діють як представники держави».

При цьому, однак, треба враховувати, по-перше, те, що обрання теоретичної орієнтації співвідношення державного управління та місцевого самоврядування залежить від державного устрою (форми правління: президентської, парламентарної, змішаної, які визначають структуру центральної влади, але не можуть впливати на її відношення до місцевого управління, на співвідношення державного управління і місцевого самоврядування), і, особливо, від державного устрою (унітаризм, федералізм т.ін.).

Обов'язковою умовою пошуків доцільного вирішення розглядуваного питання є відмова від ототожнення адміністративно-територіального та державного устрою, виходячи з того, що останнє являє територіальну в державних межах організацію держави, яка визначає не тільки просторову межу дії державної влади, але й відношення між територіальними одиницями, самоврядними територіями, центральною та місцевою державною адміністрацією, державними структурами та місцевим самоврядуванням з конституювання й управління територіями, між публічною владою (державною та публічно-самоврядною) й населенням.

Україна в цьому відношенні визначається як унітарна конституційно-децентралізована держава з територіальною автономією -- Республікою Крим, що відповідає змісту ст. 2, 132, 134 Конституції України.

Загальними принципами такого устрою можна вважати:

-- непохитність, невідчуженість суверенітету Республіки у сфері державного устрою та можливість трансформації суверенних прав Республіки у самоврядні права самоврядних територій (деконцентрація управління);

-- делегування прав центральної адміністрації місцевим її органам (децентралізація управління);

-- єдність, неподільність, непорушність і цілісність державної території;

-- конституційність і законність утворення (реорганізації) і скасування складових частин державного устрою;

-- конституційне визначена граничність децентралізації території держави, що обумовлена загальнодержавними інтересами та потребами, керованістю країни як єдиного політичного, соціально-економічного, екологічного і правового простору;

-- забезпеченість націй, національностей, корінних народів, етносів та історично складених територіальних колективів з перевагою багатонаціонального населення і монолінгвістичним складом, усталеними загальними (інтернаціональними, позанаціональними) традиціями та менталітетом -- правом на національну і територіально-культурну автономію;

-- єдність регіональної політики -- державний регіоналізм, орієнтований на громадянську узгодженість і внутрішню безпеку країни;

-- забезпечення нормотворчої і виконавчо-розпорядчої діяльності на регіональному рівні -- на принципі поділу влад, на місцевому рівні -- поза поділу влади, але з гарантованою державою самоврядуванням та самостійною правосуб'єктністю територіальної громади; -- територіальне представництво у вищому представницькому органі країни.

Дія цих принципів призведе у теоретичному відношенні до подолання трактовки місцевого самоврядування як феномену, що протистоїть державності, на практиці -- до мінімізації вертикальних зв'язків, виділенню у якості самостійної підсистеми публічної влади місцевих самоврядних органів, які вирішують всі питання, що відносяться до місцевих інтересів і потреб населення, дії підсистеми органів місцевої державної адміністрації на території через місцеві державні органи (синтез «суспільної» і «державної» теорій місцевого самоврядування).

Подолання негативних наслідків природного розвитку місцевого самоврядування і утворення нової моделі управління, яка має об'єднати широкий місцевий демократизм зі стабільною, відповідальною і сильною політикою держави на місцях, припускає виділення у складі державного устрою (умовно виключаючи Республіку Крим, що має особливий статус);

а) територіальних одиниць, які централізовано керуються державою і мають своє населення (громадяни, що постійно або тимчасово мешкають на території, іноземці, особи без громадянства);

б) самоврядних територій зі своїм територіальним колективом (люди, що постійно мешкають або працюють на території).

У складі територіальних одиниць розмежовуються наступні.

1. Основні:

- регіон (край) -- основна складова частина територіальної організації державного устрою, що визначається єдиною політикою державного регіоналізму та характеризується організаційною відокремленістю, цілісністю, економічною та демографічною самодостатністю, системою державних органів, які є елементами (підсистемою) державної структури країни;територіальні округи -- функціональні територіальні одиниці, що утворюються з метою виконання державних або освітньо-культурологічних завдань;

- освітні округи з університетським центром науки, освіти та культури;

- судові округи, які об'єднують території, що обслуговуються міжрайонними судами;

- транспортні (залізничні, басейнові) округи;

- військові округи, що утворюються та функціонують на основі військової доктрини країни.

2. Факультативні:

- екологічна зона -- територіальні одиниці, що характеризуються спеціальними умовами функціонування й охорони навколишнього (природного) середовища життя населення;

- природно-заповідна зона -- ділянки суші та водного простору, природні комплекси й об'єкти яких володіють особливою природоохоронною, науковою, естетичною, рекреаційною та іншою цінністю, і охоронна територія, що прилягає до них;

- курортна зона;

- зона санітарної охорони джерел водопостачання та курортів; екологічно небезпечна зона, що включає зони відчуження й обов'язкового відселення населення, гарантійного добровільного відселення населення, посиленого екологічного контролю, зона екологічного лиха -- простір, в межах якого трапилися стійкі негативні зміни природного середовища, що не сумісні з нормальною життєдіяльністю людини;

- зона спеціального екологічного захисту, що прилягає безпосередньо до зон екологічного лиха;

- прикордонна зона -- прикордонна смуга, що встановлюється безпосередньо уздовж державного кордону та на його сухопутних ділянках або уздовж берегів прикордонних рік, озер та інших водоймищ, але не включає населені пункти та місця масового відпочинку населення;

- зона територіальної оборони -- територія, що встановлюється з метою прикриття, оборони та захисту державного кордону, морського узбережжя, острівних зон, важливих об'єктів і комунікацій від нападу агресора, боротьби з його десантами та диверсійними групами, підтримання режиму військового положення;

- режимні територіальні одиниці.

У складі самоврядних територій мають виділятися наступні⁶⁶ . Адміністративне право: сучасний стан і напрями рефрмування. Матеріали Першої науково-практичної конференції. 18--21 червня 1998р. в м. Яремче Івано-Франківської області. - 82 с..

1. Основні:

- місто з районним поділом самоврядної території (як правило, республіканського або регіонального значення) столиця України -- Київ та місто Севастополь, також найбільші промислові та культурні центри з населенням понад мільйон постійних мешканців (територіальних колективів) типу мегаполісів -- Дніпропетровськ, Донецьк, Одеса, Харків;

- місто з районним поділом територій, що є частиною самоврядної території міста, яке є економічним і культурним центром з розвиненою промисловістю і місцевим господарством;

- місто (без районного поділу), як правило, має промислові підприємства, самостійне місцеве господарство (основане не тільки на комунальній власності), достатню для обслуговування населення соціальну і культурну інфраструктуру;

- селище міського типу -- населений пункт, розташований при промислових підприємствах, будівництвах, залізничних вузлах, гідротехнічних спорудах, підприємствах з виробництва та переробки сільськогосподарської продукції, а також населений пункт, на території якого розташовані вищі та середні учбові заклади, науково-дослідні установи, санаторії та інші стаціонарні лікувальні й оздоровчі установи;

- район (сільський) -- самоврядна і виконуюча функцію політико-координуючого публічного центру територія з граничне допустимим економічним (перш за все аграрний сектор та переробні виробництва) потенціалом і визначеною господарською спеціалізацією, транспортною і інформаційною інфраструктурою, що забезпечує зв'язок між міськими населеними пунктами, між ними та містами, а також регіональними центрами;

- село -- самоврядна територія населеного пункту або кількох населених пунктів з єдиним органом місцевого самоврядування і переважанням сільськогосподарської виробничої орієнтації, що не відноситься до інших видів територій, а також прилегла до населеного пункту (пунктам) територія хуторської забудови, земель і вод сільськогосподарського призначення;

2. Факультативні:

- область -- історично складена складова частина регіону, у територіальному колективі якої переважає багатонаціональне населення з усталеними загальними традиціями, монолінгвіністичним складом і менталітетом або компактно представлені нації, етноси або ефективно діюча господарська специфікація;

- курортні населені пункти;

- селище дачне -- компактно забудований населений пункт тимчасового (сезонного) мешкання людей з необхідною мережею комунально-побутових підприємств і установ;

- зона вільного підприємництва -- відкрита на пільгових умовах економічної діяльності і зовнішньоекономічних зв'язків для світового ринку територія.

Запропонована диверсифікація устрою держави веде до реконструкції співвідношення державного управління і місцевого самоврядування у напрямах:

- по-перше, конституційного гарантування місцевого самоврядування, його незалежності і самостійності «вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України» (ст.140 Конституції України);

- по-друге, визнання публічності самоврядної влади, «двох рівнів публічної влади -- держави і самоврядування, державної і публічно-самоврядної влади;

- по-третє, управлінської діяльності суб'єктів місцевого самоврядування за дорученням держави шляхом делегування державних повноважень (ч. III ст.143 Конституції України) або трансформації суверенних прав держави у самоврядні повноваження територіальних колективів;

- по-четверте, допущення наглядної діяльності держави, її контрольних органів за місцевим самоврядуванням аж до призупинення рішень органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням уповноваженого державою органу до суду (пор.: ч. ІІ ст.144 Конституції України) або дострокового припинення їх повноважень у встановленому законом порядку; по-п'яте, юрисдикційного (краще -- спеціального адміністративно-юрисдикційного) захисту правового статусу місцевого самоврядування і подібного ж захисту держави та громадян від незаконних дій органів місцевого самоврядування, не обмеженої установленням відповідальності, пов'язаної з відшкодуванням збитку, а зверненої до захисту будь-якого публічного інтересу (пор.: ст. 145,56 Конституції України).

Такий підхід до співвідношення державного управління⁷⁷ АНДРІЙКО О.Ф. Державний контроль: теорія і практика. Наукова доповідь. -К., 1999.-24с. та місцевого самоврядування принципово відповідає Конституції України, уявленням про зміст адміністративної реформи, органічно пов'язаної з муніципальною реформою, яка має ґрунтуватися на тому, що місцеве самоврядування -- основна ланка громадянського суспільства України. Науково-практичним підтвердженням цього підходу концептуально є також чинне законодавство про місцеве управління та місцеве самоврядування

3. Взаємодія органів публічного управління

Розбудова місцевого самоврядування - один з пріоритетних напрямків формування демократичної соціальної правової Української держави. Проте сучасні політико-правові реалії функціонування цього інституту характеризуються дисбалансом у відносинах органів місцевого самоврядування та органів державної влади, який переростає в різні форми соціальної напруги, а інколи - у відкритий конфлікт. Це зумовлює необхідність пошуку таких механізмів взаємодії між зазначеними структурами, які б ґрунтувалися на відносинах не підлеглості, а партнерства.

Конституція України, закріпивши місцеве самоврядування як право територіальної громади самостійно або під відповідальність створених нею органів вирішувати питання місцевого значення, специфічну форму народовладдя та одну з засад конституційного ладу держави, встановила та гарантувала самостійність системи місцевого самоврядування (ст.ст.5, 7, 140-146)[1]⁸⁸ Голос Украины. - 1996. - № 138 (1388). - 27 июля 1996г.. Цим був підбитий певний підсумок під пошуками соціально-політичної та правової моделі місцевого самоврядування, але не надана можливість однозначного визначення природи цього інституту. Окремі положення Конституції України дозволяють зробити висновок про поєднання в місцевому самоврядуванні громадських та державних засад. Така неоднорідна природа, на наш погляд, стала наслідком реалізації законодавцем намагання закріпити загальносоціальну цінність місцевого самоврядування не шляхом самоусвідомлення та самоорганізації територіальних громад, а шляхом адміністрування держави. При цьому, як зазначає, В.І. Васильєв, тут відіграли свою роль не прагнення до чистоти втілення теоретичний ідей і конструкцій, а бажання скоріше відійти від старих форм державного управління на місцях, побороти опір встановленню нових форм та забезпечити правові гарантії незворотності ствердження цих форм[2]⁹⁹ Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное пособие. - М.: Юринформцентр, 1999. - 458с. - С.20..

Громадсько-державницька природа місцевого самоврядування оцінюється в науковій літературі по-різному. Проте, на наш погляд, власне наявність в природі місцевого самоврядування, поряд з державними, громадських засад, що базуються на своєрідності місцевих інтересів, обумовлюють ті якісні, сутнісні властивості системи місцевого самоврядування, які дозволяють відокремити її від системи державної влади, а також визначають характер взаємодії останніх.

Державна влада та місцеве самоврядування знаходяться у відносинах тісної взаємодії та взаємовпливу, обумовлених не лише їх інтегрованістю в більш велику систему публічної влади, але й намаганням їх як цілісних систем пристосувати оточуюче їх соціально-політичне середовище до потреб свого існування та розвитку.

Взаємодія державної влади і місцевого самоврядування як підсистем публічної влади має декілька підвалин. По-перше, в силу конституційних положень (ст.5) вони мають єдине джерело владних повноважень - народ, що дає підстави деяким науковцям стверджувати про їх соціально-політичну єдність¹¹⁰ Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. - М., 1996. - С.46.⁰.

По-друге, взаємодія державної влади та місцевого самоврядування визначається певною умовністю виділення кола справ, віднесених до відання місцевого самоврядування - питань місцевого значення. Будь-яке загальне питання є в той же самий час і місцевим для кожної окремої території, і, навпаки, у вирішенні багатьох місцевих питань бере участь загальнодержавний інтерес. Як зазначається в Пояснювальній доповіді Ради Європи до Європейської Хартії місцевого самоврядування, однозначно вирішити, якими власне питаннями повинні займатися місцеві влади, взагалі неможливо, оскільки в дійсності більшість проблем, що вирішуються ними, мають як місцеве, так і загальнонаціональне звучання, і обмеження компетенції місцевих органів лише сугубо локальними, вторинними питаннями значило би відведення вторинної ролі самому місцевому самоврядуванню¹¹¹ Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. - М.: Издательская группа «Форум - инфра-М», 1998. - 160с. - С. 33.¹. На практиці такий стан справ значно ускладнює проблему розмежування функцій і повноважень місцевого самоврядування та державної влади.

По-третє, хоча система місцевого самоврядування є низовою ланкою в системі адміністративного управління, що безпосередньо стикається з потребами населення, на наш погляд, її не можна абсолютно розвести з системою державної влади по “поверхах” публічного управління. І державна влада, і місцеве самоврядування покликані забезпечити інтегративну властивість соціальної системи, що має за мету підтримку її цілісності, координацію спільних колективних цілей з інтересами окремих елементів, а також забезпечує функціональну взаємозалежність підсистем суспільства на основі консенсусу громадян та легітимації лідерства¹¹² Краснов М.А. Введение в муниципальное право. - М., 1993. - С.10.². Від діяльності системи місцевого самоврядування залежить не лише єдність влади, але й політична, економічна та соціальна стабільність.

Наведене дозволяє розглядати роль місцевого самоврядування в системі публічної влади не як “підлеглого” або “суперника” державної влади, а як її соратника в реалізації публічно-правових інтересів народу, що разом з цим забезпечує децентралізацію в управлінні суспільством, підвищує його ефективність та поширює демократичні засади¹¹³ Замотаев А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция. - 1996. - №6. - С.16; Пискотин М.И. Местное самоуправление - самоуправление населения // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. - М., 1994. - С.65.³.

Питанню підстав, форм та методів впливу системи державної влади на місцеве самоврядування наукою приділена чимала увага¹¹⁴ Бурмистров А.С. Конституционно-правовые вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Дис. … к.ю.н.: 12.00.02. - М., 1999. - 161с. - С.22-29; Местное самоуправление: проблемы и пути их решения / Под. общ. ред. С.Н.Юрковой. - С.-Петербург: О-во «Знание» С.-Петербурга и Ленингр. области, 2000. - 322с. - С. 87-90⁴. Визначаючи його підвалини, слід зазначити, що такий вплив залежить від цілої низки чинників - ступеню реалізованості принципів демократичної соціальної правової держави та громадянського суспільства, розвиненості самого інституту місцевого самоврядування, концептуальних засад обраної моделі організації публічної влади, форми державного устрою, рівня політико-правової культури в суспільстві та державі та ін.

О.С. Бурмістров пропонує відокремлювати три групи методів державного впливу на місцеве самоврядування: перша характеризується тим, що реалізація її властива в рівній мірі періодам як становлення, так і стабільного його функціонування - це методи програмування, нормативно-правового регулювання, координації, інформування, методичного інструктування, кадрового забезпечення, матеріально-фінансового забезпечення, гарантування; друга група методів властива здебільшого періоду становлення місцевого самоврядування та відбиває значення центральних органів державної влади в запроваджені системи місцевого самоврядування - це заснування первинних суб'єктів місцевого самоврядування, реєстрація статутів територіальних громад, наділення як власними, так і делегованими повноваженнями; третю групу становлять методи, реалізація яких здійснюється в порядку зворотного зв'язку - судовий захист місцевого самоврядування, контроль за здійсненням делегованих повноважень, застосування санкцій до органів і посадових осіб місцевого самоврядування¹¹⁵ Бурмистров А.С. Конституционно-правовые вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Дис. … к.ю.н.: 12.00.02. - М., 1999. - 161с. - С.22-29.⁵. Такий підхід дозволяє визначити особливості державного впливу в залежності не лише від того, чи знаходиться місцеве самоврядування на етапі становлення чи стабільного функціонування, але й з точки зору міста в механізмі управління, а також надає можливість комплексно простежити позитивні та негативні його наслідки.

Вплив системи місцевого самоврядування на органи державної влади як важливий елемент механізму їх взаємодії на сьогоднішній день не отримав ні достатнього нормативно-правового регулювання, ні наукової розробки. Хоча він вбачається важливим з точки зору подолання тих соціально небезпечних процесів, які зумовлюються нереалізованістю прав і законних інтересів територіальних громад та можуть призводити до протистояння між органами місцевого самоврядування й органами державної влади. Такі конфлікти, як правило, мають затяжний, латентний характер і становлять значну загрозу для стабільності конституційного ладу в державі. Проте, вони не отримали, на жаль, необхідних правових засобів свого вирішення.

Стосовно впливу системи місцевого самоврядування на державну владу слід зазначити, що в найбільш загальному вигляді він проявляється в тому, що від діяльності та сприяння місцевого самоврядування в чималому залежить ефективність здійснення державних функцій.

Разом з цим об'єктивно обумовленим є і активний вплив органів місцевого самоврядування на органи державної влади. Він пов'язаний з забезпеченням достатності, ефективності, усталеності системи місцевого самоврядування. Місцеві інтереси в цьому випадку спрямовуються на отримання достатніх інформаційних, кадрових, матеріально-фінансових та інших ресурсів, виконання передбачених законом обов'язків держави в сфері місцевого самоврядування, новелізацію законодавства з питань організації місцевого самоврядування, реалізацію державних гарантій фінансової самостійності місцевого самоврядування, судовий захист місцевого самоврядування тощо.

Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”, визначивши в ст.2 місцеве самоврядування не лише як право, але й як реальну здатність територіальної громади¹¹⁶ Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24. - Ст..170.⁶, визнав можливість існування зазначеної групи місцевих інтересів та гарантував їх як публічно-правові.

Реалізація зазначеної групи місцевих інтересів здійснюється органами і посадовими особами місцевого самоврядування за допомогою як організаційно оформлених механізмів, так і тих, що такого не знайшли. До них слід віднести те, що органи місцевого самоврядування здатні суттєво впливати на виборчий процес при формуванні органів державної влади; вони можуть бути представленими в консультативних, дорадчих та інших спеціально створених органах з питань, що зачіпають інтереси місцевого самоврядування, направляти звернення до органів державної влади, а також використовувати засоби неформального впливу.

Крім того, особливе місце в конституційно-правовому механізмі впливу органів місцевого самоврядування на державну владу займають добровільні об'єднання органів місцевого самоврядування, що ставлять за мету участь у формуванні та реалізації державної політики в сфері місцевого самоврядування. Основною і єдино можливою на сьогодні формою їх в Україні є асоціації місцевих рад.

На відміну від інших засобів, асоціації мають організаційно-інституційний легалізований характер та забезпечують залучення до такого впливу широкого кола органів місцевого самоврядування. Вони надають можливість органам місцевого самоврядування, що в переважній своїй більшості далекі від “коридорів влади”, маловпливові і нездатні фінансувати кампанії впливу на органи державної влади, бути представленими на більш високому, ніж локальний, соціально-політичному рівні. Асоціації ж, на відміну від окремих органів місцевого самоврядування, мають достатні для здійснення такого впливу ресурси - матеріально-фінансові, технічні, інформаційні, кадрові, а також особисті зв'язки та належний рівень репутації.

Інформація, якою асоціації місцевих рад при цьому оперують, фактично становить відомості про наслідки того управляючого впливу, який зазнає місцеве самоврядування з боку державної влади, а співвіднесення їх з метою цього впливу надає можливість встановити причини відступу від завданої мети. Це обумовлює роль асоціацій як каналів зворотного зв'язку, який при цьому має певні переваги за інших: по-перше, асоціації отримують інформацію “з перших рук”, що підвищує її точність та об'єктивність; по-друге, вони наділені більшим ступенем довіри органів місцевого самоврядування; по-третє, асоціації мають можливість залучити до інформаційного обігу найбільш широке коло (а потенційно і всі) органів місцевого самоврядування; по-четверте, асоціації здійснюють постійний моніторинг стану функціонування місцевого самоврядування в різних галузях управлінської діяльності; по-п'яте, вони не лише отримують інформацію, але й узагальнюють та аналізують її, в тому числі співвідносячи з досвідом зарубіжних країн; по-шосте, асоціації надають можливість вивільнити значні державні ресурси від здійснення цих задач.

Інформація, отримана органами державної влади від асоціацій місцевих рад як каналів зворотного зв'язку, має важливе коректуючи параметри державного впливу та захисне значення. Своєчасно усунені недоліки такого впливу попереджають цілу низку несприятливих для органів державної влади наслідків, які можуть виникати через ігнорування та пряме порушення місцевих інтересів.

Органи місцевого самоврядування та їх добровільні об'єднання повинні активно залучатися до формування та реалізації державної політики в сфері місцевого самоврядування. Зокрема, слід нормативно закріпити обов'язки органів державної влади інформувати їх про поточну діяльність з питань місцевого самоврядування, підготовку проектів нормативно-правових актів, що зачіпають права та інтереси територіальних громад, обов'язково враховувати пропозицій цих суб'єктів щодо плану законопроектної діяльності, включати їх представників до складу комісій, робочих груп та інших органів з підготовки та розгляду питань, які впливають на стан і розвиток територіальних громад. Особлива увага при цьому має бути приділена встановленню обов'язку органів державної влади погоджувати з асоціаціями місцевих рад проекти нормативно-правових актів, що зачіпають права і законні інтереси територіальних громад.

Вказані заходи сприятимуть демократизації державного управління, підвищенню його ефективності, найточнішому опосередкуванню та узагальненню місцевих інтересів, оптимальному узгодженню їх з державними інтересами, найповнішому забезпеченню, вірному визначенню цільових пріоритетів розвитку місцевого самоврядування, прийняттю соціально врівноважених рішень, підсиленню засад громадського контролю за здійсненням державного управління і в остаточному рахунку - розвитку місцевого самоврядування, громадянського суспільства та демократичної держави¹¹⁷ Нижник Н.Р. Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе. - К., 1995. - 207с.⁷.

Висновок

Під час написання даної курсової роботи, було опрацьовано велика кількість наукових робіт з адміністративного права, і на основі вище перелічених даних можу зробити наступний висновок: система державного управління та місцевого самоврядування в нас і досі залишається, по суті, радянською.

Аналізуючи її стан, неважко виділити основні недоліки. Найхарактернішими є: нераціональна система органів виконавчої влади на центральному рівні; незавершеність трансформації Кабінету Міністрів України в політичний орган; невизначеність статусу міністрів і неефективна діяльність міністерств; надмірна централізація влади; недосконала організація публічної влади на регіональному рівні; недорозвиненість системи місцевого самоврядування; нераціональна побудова системи адміністративно-територіального устрою; низька ефективність функціонування інститутів державної та муніципальної служби; відсутність партнерських засад у відносинах особи з органами публічної влади.

Список використаних джерел