Структура и функции органов исполнительной власти Российской Федерации

72

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине

«Система государственного и муниципального управления»

на тему:

«Структура и функции органов исполнительной власти Российской Федерации»

Омск - 2008

Содержание

Введение

Глава 1. Роль и место органов исполнительной власти в системе государственного управления

1.1 Исторические аспекты становления и развития органов исполнительной власти Российской Федерации

1.2 Структура целей, характерные признаки и классификация функций государственного управления на современном этапе

1.3 Понятие, сущность и основы межотраслевого государственного управления в Российской Федерации

Глава 2. Взаимодействие органов исполнительной власти Российской Федерации

2.1 Разграничение полномочий в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации

2.2 Органы, осуществляющие межотраслевое государственное управление в Российской Федерации

Заключение

Список литературы

Приложение № 1

Приложение № 2

Введение

Государство в нашей стране возникло, развивалось и развивается на основе общих закономерностей развития человеческого общества. При любой форме государства эффективность реализации государственных полномочий в вопросах гармонизации общества и достижения достойного качества жизни каждого гражданина может быть достигнута лишь посредством построения эффективной системы государственного управления.

На современном этапе Россия является федеральным демократическим правовым государством с республиканской формой правления. В основу системы государственного управления России, как и любой другой демократической страны, положено два принципа, два основания: принцип разделения властей и принцип комплементарности, предполагающий разделение государства на уровни управления, распространяющие власть по узловым административно-территориальным звеньям пространства страны.[21 стр. 108]

В соответствии с принципом разделения властей, систему государственного управления России составляют три ветви власти: законодательная власть, исполнительная власть и судебная власть.

Исполнительная власть в современной России осуществляет функции государственного управления в сферах развития национальной экономики, внутреннего и внешнего развития государства, формирования и реализации социальной политики, ориентированной на сохранение стабильности в обществе по принципу справедливости и приоритета человеческих ценностей.

Исполнительную власть в Российской Федерации реализует система органов исполнительной власти, которые в совокупности и взаимодействии друг с другом образуют сложную, многоуровневую функциональную структуру. Эта структура обеспечивает как управленческую взаимосвязь государства - субъекта управления и общественной системы, так и внутреннюю согласованность и динамичность его как управляющей системы.

Актуальность исследования теоретических и практических аспектов государственного управления, структуры и функций органов исполнительной власти Российской Федерации обусловлена тем, что исследования проводятся в период проведения административной реформы.

Объектом исследования данной работы является современная система органов исполнительной власти Российской Федерации.

Предметом исследования данной работы являются структура и функции органов исполнительной власти Российской Федерации.

Целью исследования данной работы является выявление роли и места органов исполнительной власти Российской Федерации в системе государственного управления на современном этапе.

В соответствии с поставленной целью нами были определены следующие задачи:

1. Определить основные понятия и сущность государственного управления в целом.

2. Рассмотреть современную структуру и функции органов исполнительной власти Российской Федерации

3.Выявить сущность межотраслевого государственного управления в современной системе органов исполнительной власти Российской Федерации.

Исходя из задач исследования, мы сочли необходимым применить следующие методы исследования: анализ научно-методической литературы и периодической печати; законодательной и нормативной правовой базы; содержания и функционального наполнения деятельности исполнительных органов; структурный и системный анализ структуры органов исполнительной власти Российской Федерации.

Структурно работа состоит: из титульного листа, введения, основной части, которая состоит из двух глав, заключения и приложений.

Глава 1. Роль и место органов исполнительной власти Российской Федерации в системе государственного управления

1.1. Исторические аспекты становления и развития органов исполнительной власти Российской Федерации

Уже на первом этапе существования Древнерусского государства при десятичной системе управления десятские, сотские, тысяцкие получали некоторые функции государственного управления. Система органов управления в тот период являлась своеобразным атрибутом земельной собственности. Государственный аппарат как бы совпадал с аппаратом управления доменом, вотчиной, хозяйством. Раннефеодальное государство не различало органов государственного управления и органов управления делами князя, его двором и хозяйством. Такая система управления называлась дворцово-вотчинной. [14 стр. 22]

С конца XV века стали возникать новые органы государства, получившие название приказов. Это были постоянно действующие учреждения, имевшие значительно более четкую компетенцию, их деятельность распространялась на всю территорию государства. К концу XVI века система приказов охватила все отрасли государственного управления и окончательно вытеснила прежнюю систему.

Со второй половины XVII века и вплоть до февраля 1917 года в России устанавливается абсолютная монархия, которая представляла собой государственную форму диктатуры класса феодалов, а затем - монарха. Уже в первой четверти XVIII века в результате развития товарно-денежных отношений возникла возможность содержать громоздкий бюрократический государственный аппарат. Значительно укрепилась система приказов, которая была полностью подчинена царю. С течением времени, приказное управление значительно отставало от растущей экономики страны. Отмечая серьезные недостатки приказной системы управления, следует сказать, что она выполнила свою историческую миссию, содействуя централизации Русского государства, укреплению и развитию его экономического базиса, ликвидации феодальной раздробленности. Коренная перестройка приказной системы управления произошла в период с 1718 по 1720 годы, когда вместо приказов были созданы коллегии, преимуществом которых стали строго очерченная компетенция, коллегиальное рассмотрение и решение дел, единообразность структур. Функции, внутреннее устройство и порядок делопроизводства в коллегиях определялись Генеральным регламентом коллегий. Аппарат коллегий стал более простым и гибким, их деятельность распространялась на всю территорию государства. Впервые появились органы, руководившие развитием промышленности и торговли, что отвечало задачам экономического развития страны. Впервые в особых учреждениях были сосредоточены юстиция и финансы. [14 стр. 131-133].

В период двоевластия (после февральской революции 1917 года) на основе царской государственности возникла буржуазная, что означало приспособление царского аппарата управления к новым условиям и создание новых государственных органов. Важнейшее место в системе органов государственной власти заняло Временное правительство. При правительстве действовали различные вспомогательные и отраслевые органы, часть из которых сохранилась от прежней власти. Аппаратом государственного регулирования экономики в этот период стали государственные органы, действовавшие совместно с буржуазными общественными организациями или аппаратом русских монополий.

После октябрьской революции 1917 года государственное управление в стране осуществлялось созданными в этот период чрезвычайными органами, такими, как Военно-революционный комитет (ВРК), Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК), Совет народных комиссаров (СНК) и аппараты наркоматов.

В период НЭПа (1921 - конец 20-х годов) в связи с окончанием гражданской войны, переходом к мирному развитию, переходом к восстановлению разрушенного хозяйства, образованием и развитием СССР возникла необходимость перестройки государственного аппарата, что привело к упразднению или реорганизации чрезвычайных органов. Разграничены функции и компетенция Совета Труда и Обороны, Госплана, ВСНХ, создаются Тресты, Объединяющие родственные предприятия.

В 30-е годы на развитие системы государственного управления в стране существенное влияние оказала Конституция СССР, принятая в 1936 году. Система наркоматов подверглась разукрупнению, подверглась перестройке их внутренняя структура. В 1940 году функциональная система управления была полностью заменена территориальной. Высшим органом государственного управления в стране в этот период был ЦК ВКП(б) и СНК СССР.

В условиях чрезвычайной обстановки, возникшей в стране в период военного положения 1941-1945 годов, изменения в государственном аппарате определялись главным образом военными обстоятельствами. В этот период вся полнота власти сосредоточена в руках Государственного Комитета Обороны (ГКО).

После войны упразднение ГКО и перестройка государственного аппарата была обусловлена необходимостью восстановления и дальнейшего развития всего разрушенного врагом хозяйства. В этот период СНК СССР преобразован в Совет Министров СССР, а наркоматы - в министерства. Поиски лучшей организации управления народным хозяйством привели сначала к разукрупнению, а затем к объединению ведомств, созданию новых отраслевых органов. К началу 50-х годов в стране действовало 28 общесоюзных и 20 союзно-республиканских министерств. Совершенствование системы органов управления проводилось также по линии перераспределения компетенции между органами.

В 60-е годы перед страной встала проблема повышения эффективности управления народным хозяйством. Существующая централизованная административно-командная система управления требовала реорганизации. В этот период отраслевой принцип управления был заменен на территориальный, который, однако, сохранил приоритет командно-административных методов и ведомственный подход. В результате экономическая реформа сошла на нет.

После распада СССР (с 1992 года) начался процесс ликвидации структур власти и управления СССР, передача их собственности соответствующим ведомствам республик.

В соответствии с Конституцией 1993 года к исключительной компетенции федеральных органов власти отнесены важнейшие вопросы всей жизни Федерации в целом: федеральное законодательство и его исполнение, территория, федеративное устройство, регулирование и защита прав человека, федеральные органы власти, федеральный бюджет, налоги, финансовая система, федеральная собственность, общие коммуникации транспорта, связи, информации, энергетики, ядерные и космические программы, внешние отношения России, оборона и оборонное производство, оружие, границы, судоустройство, …метрическая система и стандарты, картография, бухгалтерский учет и статистика, награды и почетные звания, федеральная государственная служба. [14 стр. 534]

К совместной компетенции Федерации и ее субъектов отнесены такие вопросы, как: соответствие нормативных актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, защита прав человека, разграничение государственной собственности, вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, природопользование и охрана окружающей среды, охрана памятников истории и культуры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры и спорта, координация вопросов здравоохранения, охрана семьи, социальная защита и социальное обеспечение, осуществление мер по борьбе с бедствиями и ликвидация их последствий, установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды, … защита среды обитания и традиционного уклада жизни малочисленных этнических общностей, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Федерации. [14 стр. 534]

Вывод: структура и компетенция органов исполнительной власти на отдельных этапах исторического развития Российского государства менялись сообразно действующим в соответствующие временные отрезки политическим и социально-экономическим условиям.

1.2. Структура целей, характерные признаки и классификация функций государственного управления. Государственная власть

Государственное управление - это подзаконная, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и практического руководства экономической, административно-политической и социально-культурной сферами жизни общества для достижения определённых целей путём использования имеющихся ресурсов (финансовых, материальных, кадровых, информационных и т.п.) посредством воздействия со стороны субъекта управления на управляемый объект с использованием разнообразных механизмов и средств.

Государственное управление становится возможным благодаря существованию государственной власти.

Государственная власть является органом легитимного принуждения в интересах большинства населения при условии соблюдения государственного интереса.

Главным признаком государственной власти является ее целостность, неделимость и суверенность.

В качестве системы государственная власть реализует несколько функций.

1. Институциональную - через утверждение необходимых при решении государственных вопросов социально-экономических, политических и гражданских институтов для распределения властных полномочий.

2. Регулятивную - через системы норм и законов, которые призваны установить общие правила, регулирующие поведение субъектов.

3. Целеполагающую - через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития путем реализации поддерживаемых большинством населения программ.

4. Функциональную - через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице ее ведущих отраслей.

5. Идеологическую - через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства. [ Рой].

Основные виды целей государственного управления образуют следующую структуру:

1. Общественно-политические, охватывающие комплексное, целостное, сбалансированное и качественное развитие общества.

2. Социальные, отражающие влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, взаимоотношения ее элементов, состояние и уровень социальной жизни людей.

3. Духовные, связанные в одном аспекте с восприятием духовных (культурных) ценностей, которыми руководствуется общество, а в другом-- с введением духовного потенциала общества в реализацию общественно-политических и социальных целей.

4. Экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную осно-ву реализации общественно-политических иных целей.

5. Производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех управляемых объектов, которые соответствуют вышеназванным целям и способствуют их осуществлению.

6. Организационные, направленные на решение организационных проблем в субъекте и объектах государственного управления -- построение соответствующих функциональных и организационных структур.

7. Деятельностно-праксеологические, предполагающие распределение и регулирование деятельности по конкретным структурам, служебным и рабочим местам.

8. Разъяснительные, требующие отработки знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей государственного управления. [12 стр. 112]

Основные характерные признаки государственного управления:[11 стр. 86]

1.Исполнительно-распорядительный характер. Основным направлением этой деятельности является проведение в жизнь нормативных правовых актов, а средством достижения этой цели- использование необходимых юридически-властных полномочий.

2.Организационная и практическая направленность.

3.Подзаконная деятельность и подзаконное нормотворчество.

4.Тесная связь с разработкой и практической реализацией государственной политики.

5.Определённая целевая и функциональная специфика.

6.Наличие определённых ресурсов.

7.Непосредственная ответственность за исполнение законов.

8.Использование определённых форм и методов.

Классификация функций управления:

- руководящие функции;

- регулирующие функции;

- расчетно-информационно-аналитические функции;

- организационные функции;

- контрольные функции.

Вывод: таким образом, государственное управление носит системный характер, чем обеспечивается единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов. Это процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. В основе государственного управления лежит государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества жизни его подданных.[21 стр. 15].

Сущность государственного управления заключается в целенаправленном воздействии со стороны субъекта управления на его объект посредством реализации функций государственной власти, приоритетными из которых являются защитная, оборонная, социальная, правовая, экономическая, политическая и арбитражная функции.

1.3. Понятие, сущность и основы межотраслевого государственного управления в Российской Федерации

Системный характер государственного управления, единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов, обеспечивается системой органов исполнительной власти, которая представляет собой, прежде всего, совокупность государственных органов, регулирующих деятельность в различных отраслях.

Отрасль государственного управления - это система (совокупность) органов управления предприятий и учреждений, связанная общностью конкретного объекта управления, возглавляемая Министерством.[8 стр.56]

Отраслевое управление - это функция государственного регулирования, возложенная на министерства. Министерство характеризуется, как орган, «проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти».

Соответственно с этим, министерство как федеральный орган исполнительной власти проводит государственную политику путем осуществления:

а) управления в установленной сфере деятельности, т.е. отраслевого управления;

б) координации деятельности иных федеральных органов исполнительной власти в рамках этой сферы, если она в той или иной степени оказывается совместной.

Межотраслевое управление в Российской Федерации осуществляется на основе существующей законодательной и нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность органов, осуществляющих функции по межотраслевому управлению.

В систему органов, осуществляющих функции по межотраслевому управлению в Российской Федерации помимо Министерств, число которых может меняться по мере того, как жизнью выдвигаются новые и усложняются старые задачи управления, входят коллегиальные и совещательные органы (Приложение 1), которые имеют так называемый надведомственный статус т.е. как бы стоят над соответствующими отраслями управления и отраслевыми субъектами.

Ввиду того, что межотраслевое управление осуществляется органами, занимающими надведомственное положение, их задачами являются:

­ определение приоритетных направлений развития отраслевых систем управления;

­ объединение и согласование их работы;

­ обеспечение организованного единства функционирования отраслевых систем;

­ решение вопросов, выходящих за рамки отдельной отрасли управления, а также возникающих на «стыке» отраслевых систем.

Задачи межведомственного управления распределяются между государственными органами по их роду и характеру.

Надведомственная координация, осуществляемая его субъектами, имеет соответствующим образом выраженную функциональную направленность. Это значит, что координация носит не общий характер, т.е. не распространяется на весь комплекс действий отраслевых органов управления, что свойственно органам общей компетенции, а ограничена теми функциями, которые отнесены к сфере деятельности федеральных министерств и иных субъектов межотраслевого управления.

Надведомственные полномочия различны по своему содержанию: издание правовых актов, обязательных к исполнению координируемыми отраслевыми системами, осуществление контрольно-надзорных функций.

Таким образом, все сводится к гарантированию согласованности функционирования различных управленческих систем в сфере экономической, социально-культурной и административно-политической деятельности.

Вывод: Сущность межотраслевого государственного управления заключается в координации отраслевых систем на основе существующей законодательной и нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность органов, осуществляющих функции по межотраслевому управлению и состоит в том, что эта координация может осуществляться в отношении к организационно неподчиненным объектам управления и не затрагивает их самостоятельности.

Таким образом, на основании материалов первой главы можно заключить, что потребность в создании механизмов реализации государственных полномочий возникает практически одновременно с созданием самого государства, в какой бы форме оно ни существовало. С развитием общественно-государственных отношений постоянно совершенствуется и система органов, реализующих функции государства.

Россия на современном этапе является федеративным демократическим правовым государством, по форме правления - президентская республика. В соответствии с принципом разделения властей, систему государственного управления России составляют три ветви власти: законодательная власть, исполнительная власть и судебная власть. Главным признаком государственной власти является ее целостность, неделимость и суверенность.

Система органов исполнительной власти в Российской Федерации реализует исполнительную власть в Российской Федерации.

Органы исполнительной власти в совокупности и взаимодействии друг с другом образуют сложную, многоуровневую функциональную структуру, которая обеспечивает как управленческую взаимосвязь государства - субъекта управления и общественной системы, так и внутреннюю согласованность и динамичность его как управляющей системы.

Глава 2. Взаимодействие органов исполнительной власти Российской Федерации

2.1 Разграничение полномочий в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации

Россия, являясь федеративным демократическим правовым государством, по форме правления - президентская республика. Однако конституционный статус Президента страны имеет некоторые особенности.

Будучи главой государства, Верховным Главнокомандующим и председателем Совета Безопасности, Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства, давать поручения Правительству и федеральным органам исполнительной власти, ведающим вопросами обороны, безопасности, внутренних и иностранных дел, юстиции, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, которые подчинены непосредственно Президенту (Рис. 1). Президент вправе принять решение об отставке Правительства. Конституция не указывает, какие основания для этого требуются, что означает, что Президент может решить вопрос самостоятельно.

Таким образом, во взаимоотношениях Президента с Правительством императивность действий главы государства в проведении внутренней и внешней политики проявляется наиболее полно. Правительство и органы исполнительной власти в целом, в отличие от других ветвей власти, непосредственно подконтрольны Президенту.

Орган исполнительной власти -- это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом.

Органы исполнительной власти осуществляют исполнительно-распорядительные функции, образуются вышестоящими органами, как правило, имеют постоянные штаты, наделены оперативной самостоятельностью, подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти, их образование, структура, порядок деятельности в обязательном порядке регламентируются нормами административного права.

Необходимо подчеркнуть, что все эти признаки взаимосвязаны. Органам исполнительной власти свойственна именно совокупность всех перечисленных особенностей, их строгое сочетание.

В соответствии со статьей 112 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят:

­ федеральные министерства;

­ федеральные службы;

­ федеральные агентства.

Современную структуру органов исполнительной власти Российской Федерации составляют 18 министерств, 35 федеральных служб и 31 федеральное агентство (Рис. 1)

В настоящее время под руководством Правительства Российской Федерации действуют 13 федеральных министерств, 24 федеральные службы, 27 федеральных агентств, остальные органы исполнительной власти - 5 федеральных министерств, 11 федеральных служб и 4 федеральных агентства, находятся в подчинении Президента Российской Федерации. (Рис. 1).

Общий порядок взаимодействия органов в системе исполнительной власти Российской Федерации установлен Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30.



Работа федеральных органов исполнительной власти, главным образом, строится по функциональному признаку и охватывает четыре основных блока:

1) экономический - охватывает основные направления в развитии национальной экономики, группирующиеся вокруг базовых отраслей: топливно-энергетический комплекс, строительство и жилищная политика, промышленность, финансы, транспорт и др.;

2) административно-политический - обеспечивает оптимальные внутренние и внешние условия развития государства, удовлетворяя интересы граждан в безопасности, защите собственных прав и т.д.;

3) социальный - предполагает разработку специальной политики государства в удовлетворении социальных потребностей людей (образование, здравоохранение, социальная защита, труд, культура и др.), ориентированной на сохранение стабильности в обществе на принципах справедливости и приоритета общечеловеческих ценностей;

4) контрольный - представляет перечень существующих в рамках правительственного аппарата контрольных органов, ответственных за адекватное проведение правительственной политики в регионах, а также за координацию между хозяйствующими субъектами на территории. Специализированную функцию контроля в сфере исполнительной власти осуществляют специальные федеральные службы, а также специальные департаменты и отделы федеральных министерств, а также надзоры и комиссии. [21 стр. 115].

Рамки компетенции федеральных органов исполнительной власти, устанавливаются соответствующими законодательными и нормативными правовыми актами. Для Правительства РФ - Федеральным Конституционным Законом; для федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств - Указами Президента РФ.

Функции федеральных органов исполнительной власти устанавливаются в строгом соответствии с установленными рамками компетенции нормативными правовыми документами, регламентирующими их деятельность, в следующем порядке:

- для федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных Президенту РФ - в Положениях, утвержденных Указами Президента РФ;

- для федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных Правительству РФ - в Положениях, утвержденных постановлениями Правительства РФ.

Например:

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации подведомственно Правительству РФ.

Президентом РФ установлены полномочия Министерства, в том числе по координации деятельностью трех федеральных служб и одного федерального агентства.

Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 321 утверждено Положение, регламентирующее деятельность Министерства, с перечнем функций, установленных строго в рамках установленных Президентом полномочий.

Общие правила внутренней организации федеральных органов исполнительной власти устанавливаются Типовым регламентом, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 № 425.

Правительство Российской Федерации в соответствии с Федеральным Конституционным Законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Функции Правительства Российской Федерации, установленные Федеральным Конституционным Законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»:

- распределение функций между федеральными органами исполнительной власти;

- утверждение положений о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти;

- установление предельной численности работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;

- установление порядка создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, установление размера ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;

- назначение на должность и освобождение от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве Российской Федерации;

­ организация реализации внутренней и внешней политики Российской Федерации;

­ регулирование в социально-экономической сфере;

­ обеспечение единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, направление и контроль за деятельностью ее органов;

­ формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации;

­ реализация права законодательной инициативы.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» функции органов исполнительной власти установлены в следующем порядке:



Функции федерального министерства:

- выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности;

- правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

- координация и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Функции федеральной службы:

- контроль и надзор в установленной сфере деятельности;

- специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

- издание индивидуальных правовых актов в пределах своей компетенции на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы.

Функции федерального агентства:

- оказание государственных услуг, по управлению государственным имуществом;

- правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору;

- издание индивидуальных правовых актов в пределах своей компетенции на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства.

Этим же Указом Президента Российской Федерации установлено, что:

а) под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;

б) под функциями по контролю и надзору понимаются:

- осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

- выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;

в) под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

г) под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Вывод: функции органов исполнительной власти Российской Федерации устанавливаются в строгом соответствии с рамками их компетенции на основании законодательных и нормативных правовых актов, регламентирующих их деятельность. Такой подход обеспечивает целостность системы государственного управления, полноту управленческих воздействий, исключает дублирование функций и полномочий.

На основании анализа функций федеральных органов исполнительной власти можно утверждать, что рамки компетенции федеральных органов исполнительной власти установлены в следующем порядке:

- для федерального министерства: выработка государственной политики и нормативное правовое регулирование в установленных сферах деятельности;

- для федеральной службы: контроль и надзор в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности;

- для федерального агентства: предоставление государственных услуг, управление государственным имуществом, правоприменительные функции в установленной сфере деятельности, за исключением функций контроля и надзора.

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.

2.2.Органы, осуществляющие межотраслевое государственное управление в Российской Федерации

В систему органов, осуществляющих функции по межотраслевому государственному управлению в Российской Федерации, помимо федеральных министерств, число которых может меняться по мере того, как жизнью выдвигаются новые и усложняются старые задачи управления, входят коллегиальные и совещательные органы (Приложение 1), которые имеют так называемый надведомственный статус т.е. как бы стоят над соответствующими отраслями управления и отраслевыми субъектами.

Ввиду того, что межотраслевое управление осуществляется органами, занимающими надведомственное положение, их задачами являются:

­ определение приоритетных направлений развития отраслевых систем управления;

­ объединение и согласование их работы;

­ обеспечение организованного единства функционирования отраслевых систем;

­ решение вопросов, выходящих за рамки отдельной отрасли управления, а также возникающих на «стыке» отраслевых систем.

Задачи межведомственного управления распределяются между государственными органами по их роду и характеру.

Однако, анализ функций федеральных исполнительных органов, дает основание утверждать, что полномочиями межведомственной координации обладают не только федеральные министерства и коллегиальные и совещательные органы, но и федеральные службы. В качестве примера может служить Федеральная служба безопасности Российской Федерации (Таблица 1).

Таблица 1.

Функции ФСБ России по межотраслевому управлению

№ п/п	Порядковый номер и содержание функции в Положении о Федеральной службе безопасности РФ, Утвержденном Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960	Объекты межотраслевого управления
1.	1) организует исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти и международных договоров Российской Федерации в органах безопасности;	Органы и организации, входящие в структуру ФСБ России
2.	6) разрабатывает в пределах своих полномочий во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти меры по борьбе с организованной преступностью, коррупцией, контрабандой, легализацией преступных доходов, незаконной миграцией, незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых и отравляющих веществ, наркотических средств и психотропных веществ, специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, по противодействию экстремистской деятельности, в том числе деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных сообществ и групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью организацию вооруженного мятежа, насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации,	Органы исполнительной власти всех уровней в областях: борьбы с орг.преступностью, коррупцией, контрабандой, незаконной миграцией, незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых и отравляющих веществ, наркотических средств и психотропных веществ, специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации,
3.	9) организует деятельность органов безопасности по защите и охране государственной границы, внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов, по охране за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации, по осуществлению совместно со специально уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров, животных и растений;	Специально уполномоченные на то федеральные органы исполнительной власти в сфере защиты и охраны государственной границы, внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа РФ и их природных ресурсов
4.	10) организует деятельность органов безопасности по осуществлению контроля за соблюдением физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через государственную границу и федерального законодательства о внутренних морских водах, территориальном море, об исключительной экономической зоне и о континентальном шельфе Российской Федерации, а также об использовании и охране объектов животного мира и среды их обитания;	Физические и юридические лица
5.	12) в пределах своих полномочий разрабатывает меры по защите сведений, составляющих государственную тайну, осуществляет контроль за обеспечением сохранности сведений, составляющих государственную тайну, в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, воинских формированиях и организациях, осуществляет меры, связанные с допуском граждан к сведениям, составляющим государственную тайну, а также с допуском предприятий, учреждений и организаций к проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, с созданием средств защиты информации и с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны;	Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, воинские формирования и организации, граждане, предприятия, учреждения и организации
6.	13) организует и осуществляет обеспечение безопасности в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, в которых предусмотрена военная служба, и их органах управления, а также в органах внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и ее территориальных органах, таможенных органах Российской Федерации;	Вооруженные Силы России, органы внутренних дел РФ, Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и ее территориальные органы, таможенные органы Российской Федерации
7.	14) организует в пределах своих полномочий деятельность по обеспечению безопасности объектов оборонного комплекса, атомной промышленности и энергетики, транспорта и связи, жизнеобеспечения крупных городов и промышленных центров, других стратегических объектов, а также по обеспечению безопасности в сфере космических исследований, приоритетных научных разработок;	Объекты оборонного комплекса, атомной промышленности и энергетики, транспорта и связи, космических исследований и приоритетных научных разработок
8.	15) координирует деятельность: - федеральных органов исполнительной власти по осуществлению контрразведывательных мероприятий и мер по обеспечению собственной безопасности этих органов; - федеральных органов исполнительной власти и организаций по обеспечению криптографической и инженерно-технической безопасности информационно-телекоммуникационных систем, а также систем шифрованной, засекреченной и иных видов специальной связи в Российской Федерации и ее учреждениях за рубежом; - федеральных органов исполнительной власти в области разработки, производства, закупки, ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации специальных технических средств, предназначенных (разработанных, приспособленных, запрограммированных) для негласного получения информации в процессе осуществления оперативно-розыскной деятельности, а также их оперативных подразделений по выявлению нарушений установленного порядка разработки, производства, реализации, приобретения в целях продажи, ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации;	Деятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере контрразведки, криптографии, инженерно-технической безопасности информационно-телекоммуникационных и специальных систем связи РФ
9.	16) определяет порядок осуществления контроля за обеспечением защиты сведений, составляющих государственную тайну, в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, воинских формированиях и организациях, а также порядок проведения мероприятий, связанных с допуском граждан к сведениям, составляющим государственную тайну, и с приемом на военную службу (работу) в органы безопасности;	Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, воинские формирования и организации
10.	17) определяет порядок осуществления в пределах своих полномочий контроля за организацией и функционированием криптографической и инженерно-технической безопасности информационно-телекоммуникационных систем, систем шифрованной, засекреченной и иных видов специальной связи, за соблюдением режима секретности при обращении с шифрованной информацией в шифровальных подразделениях государственных органов и организаций на территории Российской Федерации и в ее учреждениях, находящихся за пределами Российской Федерации, а также за обеспечением защиты особо важных объектов (помещений) и находящихся в них технических средств от утечки информации по техническим каналам;	Деятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере контрразведки, криптографии, инженерно-технической безопасности информационно-телекоммуникационных и специальных систем связи РФ
11.	20) участвует в разработке и реализации мер по обеспечению информационной безопасности страны и защите сведений, составляющих государственную тайну; 20.1) в пределах своих полномочий разрабатывает и утверждает нормативные и методические документы по вопросам обеспечения информационной безопасности информационно-телекоммуникационных систем и сетей критически важных объектов, а также организует и осуществляет контроль за обеспечением информационной безопасности указанных систем и сетей;	Информационно-телекоммуникационные системы и сети критически важных объектов РФ
12.	28) обеспечивает осуществление в пределах своих полномочий контрразведывательных и иных мер по обеспечению безопасности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;	Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации
13.	29) организует участие органов безопасности в обеспечении безопасности объектов государственной охраны на государственной границе в пределах приграничной территории;	Объекты государственной охраны на государственной границе РФ
14.	32) организует участие в проведении во взаимодействии со Службой внешней разведки Российской Федерации мероприятий, направленных на обеспечение безопасности учреждений и граждан Российской Федерации за ее пределами;
15.	33) обеспечивает участие военнослужащих пограничных органов в охране дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации в иностранных государствах;	Дипломатические представительства и консульские учреждения РФ в иностранных государствах;
16.	34) обеспечивает во взаимодействии с органами внутренних дел Российской Федерации безопасность представительств иностранных государств на территории Российской Федерации;	Органы внутренних дел РФ, представительства иностранных государств на территории РФ
17.	35) организует участие в обеспечении совместно с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации безопасности проводимых на территории Российской Федерации общественно-политических, религиозных и иных массовых мероприятий;	Федеральные и региональные органы государственной власти
18.	36) участвует в пределах своих полномочий в решении вопросов, касающихся приема в гражданство Российской Федерации и выхода из него, выезда граждан Российской Федерации за пределы Российской Федерации и въезда иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию, выезда их за ее пределы, оформления им разрешения на временное проживание и вида на жительство в Российской Федерации, предоставления им политического убежища в Российской Федерации, а также пребывания их на территории Российской Федерации;	Федеральная миграционная служба РФ, Органы внутренних дел РФ, субъектов Федерации
19.	45) устанавливает порядок организации деятельности изоляторов временного содержания пограничных органов, а также порядок осуществления в них оперативно-розыскной деятельности; обеспечивает содержание под стражей задержанных, подозреваемых и обвиняемых;	Пограничные органы РФ
20.	45.1) обеспечивает деятельность Национального антитеррористического комитета и Федерального оперативного штаба, а также организует обеспечение деятельности оперативных штабов в субъектах Российской Федерации;	Национальный антитеррористический комитет, Федеральный оперативный штаб, оперативные штабы в субъектах РФ
21.	70) организует и осуществляет контроль за финансово-хозяйственной деятельностью органов безопасности;	Органы безопасности всех уровней
22.	72) осуществляет в установленном порядке финансирование Академии криптографии Российской Федерации, материально-техническое и иное обеспечение ее деятельности;	Академия криптографии РФ

Анализ документов, регламентирующих полномочия и функции Федеральной службы безопасности Российской Федерации, позволяет сделать вывод о том, что объектами межотраслевого управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации являются:

- органы исполнительной власти Российской Федерации всех уровней;

- органы и организации, входящие в структуру ФСБ России;

- физические и юридические лица;

- воинские формирования и организации;