Сущность, назначение и формы прокурорского надзора

Важнейшим направлением прокурорского надзора является надзор за законностью правовых актов. В предмет надзора входит законность и обоснованность правовых актов федеральных министерств, государственных комитетов, служб, иных федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, исполнительных органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В основе установленного требования о необходимости соответствия законам издаваемых названными органами правовых актов лежит закрепленный в Конституции РФ принцип верховенства закона. Правовые акты указанных органов и их должностных лиц носят подзаконный характер. Они издаются в целях реализации законов и в своей основе имеют закрепленные в законе положения. Любое отклонение от текста закона может привести к искажению его смысла, наступлению отрицательных, во многом непредсказуемых последствий. Поэтому государство всецело заинтересовано в том, чтобы подзаконные акты издавались в точном соответствии с требованиями, заложенными в законе. Надзор за соответствием закону правовых актов является одной из основных задач прокуратуры, к решению которой прокуроры должны подходить предельно ответственно и профессионально. Принцип верховенства федеральных законов обусловливает необходимость соответствия им законов субъектов РФ.

Несоответствие закону правовых актов, о которых идет речь, может выражаться по-разному. Это, в частности:

- отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих правовых актов;

- издание правового акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона;

- произвольное толкование положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему правового акта;

- умышленное искажение смысла закона в изданном правовом акте;

- неправильный выбор закона, положенного в основу решения представленных в правовом акте вопросов;

- несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания актов.

Причины несоответствия правовых актов закону могут заключаться и в незнании закона, игнорировании требований закона; отсутствии должной юридической подготовки и культуры у разработчиков правовых актов и должностных лиц, от которых зависит издание правового акта, их стремление к получению незаконных льгот, к достижению иных корыстных целей.

Прокурорам следует использовать имеющиеся в их распоряжении возможности для предупреждения издания правовых актов, несоответствующих федеральным законам. В этом плане особое значение имеет участие прокуроров в подготовке проектов правовых актов представительными и исполнительными органами субъектов РФ. Этим актам принадлежит большая роль в реализации федеральных законов. Акты органов субъектов РФ в значительной мере определяют состояние законности и правопорядка в регионах. В связи с этим прокурорам желательно проводить необходимую работу по оказанию правовой помощи представительным и исполнительным органам субъектов РФ при подготовке проектов правовых актов с тем, чтобы в последствии не прибегать к их опротестованию. Следует также искать формы влияния прокуроров на принятие правовых актов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, а также органами местного самоуправления.

Важную роль в области надзора за законностью правовых актов играют прокурорские проверки. Обычно органы прокуратуры приступают к проверке только при наличии двух обязательных условий: поступления информации о нарушении законов и убежденность в том, что соответствующие вопросы не относятся к компетенции других органов власти и для устранения правонарушений требуется принятие мер непосредственно прокурором. Однако, на сегодняшний день есть, пожалуй, всего один случай, когда прокурор в целях защиты общественных и государственных интересов вправе начать проверку, не дожидаясь поступления к нему информации.

«Речь идет о проверке законности правовых актов, которые издаются федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами военного управления, органами контроля и их должностными лицами и преимущественно касаются либо неопределенного круга лиц, либо больших групп населения или по своему характеру могут причинить существенный вред отдельным гражданам. Например, при применении к этим лицам правоохранительными и контролирующими органами административного задержания, различных санкций, налагаемых в административном порядке» 1.Защита прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора. Чурилов А.В. М-2004..

Таким образом, при отборе правовых актов, подлежащих сплошной проверке, следует исходить из направленности правовых актов и круга лиц, которым они адресованы.

Установив незаконность правовых актов, изданных органами власти и их должностными лицами, прокурор определяет порядок реагирования на эти нарушения.

Для корректирования результатов нормотворческой деятельности органов власти и их должностных лиц прокуроры широко используют принесение протеста на незаконные правовые акты, либо обращение по аналогичному поводу в суды.

Протест прокурора представляет собой одно из основных правовых средств реагирования на выявленные нарушения закона. Протест приносится на правовой акт в случае противоречия его закону. В протесте заключается требование об устранении имеющихся противоречий, приведения акта в соответствие с действующим законодательством. Сфера применения протеста, как следует из Закона, ограничена только правовыми актами.

Правом принесения протеста наделены только прокурор и его заместитель. Опротестование актов осуществляется в пределах компетенции прокуроров соответствующих уровней. Прокуроры районов, городов вправе приносить протесты на правовые акты органов местного самоуправления, органов контроля районного звена, их должностных лиц. Прокуроры субъектов РФ обладают правом опротестования правовых актов представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ.

Правовые акты федеральных министерств и ведомств могут быть опротестованы только Генеральным прокурором РФ и его заместителями. Вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров и приносить протесты на правовые акты органов не только своего уровня, но и стоящих уровнем ниже.

В тех случаях, когда прокурор выявляет незаконные акты органов, должностных лиц, надзор за законностью деятельности которых осуществляет вышестоящий прокурор, он должен подготовить проект протеста и представить его в вышестоящее звено прокурорской системы.

Протест приносится в органы или должностному лицу, издавшему незаконный или необоснованный правовой акт. Прокурор вправе принести протест в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Это определяет прокурор, приносящий протест в зависимости от конкретных обстоятельств. Если, по мнению прокурора, не требуется вмешательство вышестоящего органа или должностного лица, протест приносится в орган или должностному лицу, издавшему незаконный правовой акт. В вышестоящий орган приносится протест в тех случаях, когда есть основания рассчитывать на его более объективное, по сравнению с органом, издавшим правовой акт, отношение к протесту, а также при наличии сведений о том, что аналогичные нарушения могут иметь место в практике других органов данной системы. В вышестоящий орган приносится протест и в тех случаях, когда нижестоящим органом отклонен первоначальный протест прокурора.

Необходимость обращения прокурора в суд с заявлением о признании акта противоречащим закону возникает в условиях, свидетельствующих о заведомой предумышленности нарушения закона, о неспособности принятия правильного решения органом, издавшим правовой акт, в ситуациях повышенной общественной значимости отмены незаконного акта, либо требующих профессионального юридического анализа обстоятельств, обусловивших противоречие акта закону.

Заявление в суд направляется в соответствии с действующими положениями процессуального законодательства Российской Федерации.

Форма протеста не определяется, но в практике прокурорского надзора по существу единственной признается письменная форма. Бесспорное значение для серьезного восприятия протеста имеет его оформление и стилистическое исполнение. Его обязательными реквизитами являются: точное название органа, в который приносится протест; акта, являющегося, по мнению прокурора, противоречащим закону; конкретное название закона и его положений, в противоречии с которыми вступил опротестованный акт; обстоятельства, дающие основания для вывода о его незаконности; четкое изложение требований прокурора со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие процедуру принесения и рассмотрения протеста; подпись лица, принесшего протест, с указанием должности и классного чина.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании.

Прокурору предоставлено право устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста, когда этого требуют исключительные обстоятельства. Данное правило применяется в тех случаях, когда исполнение опротестованного акта сопряжено с наступлением или угрозой наступлений опасных последствий. Срок, в течение которого должен быть рассмотрен протест, указывается в его тексте.

О результатах рассмотрения протеста прокурору в тот же день должно быть направлено письменное сообщение. Если невозможно техническое исполнение данного требования в тот же день, тогда оно исполняется на следующий день. Более позднее направление сообщения, равно как несоблюдение сроков рассмотрения протеста, является нарушением закона и может служить основанием для привлечения виновных лиц к ответственности.

Прокурор жестко не связан с позицией, изложенной в протесте. Мнение прокурора может измениться в результате установления новых ранее неизвестных обстоятельств, принятия новых законов, иных факторов. При наличии оснований, исключающих необходимость рассмотрения протеста, он может быть отозван. Права отзыва протеста принадлежит лицу, которым он был принесен, - прокурору или его заместителю. Возможность отзыва протеста допускается только до его рассмотрения.

Опротестование прокурором незаконных правовых актов стало играть важную роль в сфере надзора за законностью правовых актов субъектов РФ. Прокурорская деятельность часто обнажает серьезные государственные проблемы. В ряде регионов четко обозначилось стремление к присвоению полномочий, отнесенных к исключительной компетенции Российской Федерации.

Однако, к сожалению, далеко не все прокуроры эффективно используют предоставленные им возможности для противодействия антиконституционному правотворчеству субъектов РФ, порой ссылаются на Конституционный Суд страны, полагая, что только этот орган вправе решать сложные правовые вопросы.

Не менее важную роль опротестования незаконных правовых актов играет в работе районных и городских прокуроров, осуществляющих надзор за законностью правовых актов органов местного самоуправления.

Практика прокурорского реагирования указывает на то, что большинство незаконных решений органов местного самоуправления, как правило, связано с грубыми нарушениями прав и свобод граждан. Причем наиболее характерным для органов местного самоуправления является игнорирование требований налогового, земельного, жилищного, трудового, административного законодательства, а также законов, предусматривающих предоставление определенных льгот ветеранам и инвалидам. Многочисленны факты подмены главами местных администраций в своей деятельности представительных, судебных, контролирующих органов.

Несмотря на предпринимаемые меры, практически во всех субъектах Федерации по-прежнему допускается принятие незаконных нормативных правовых актов по вопросам охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.

Выявленные нарушения свидетельствует, что при принятии законодательными и исполнительными органами власти субъектов Федерации указанных актов не соблюдается конституционный принцип разделения компетенции по предметам, которые отнесены к исключительному ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, установленный статьями. 71, 72 и 76 Конституции Российской Федерации. Так, прокуратурой Республики Коми опротестован ряд положений республиканской конституции, в том числе ч. 2 ст. 13, устанавливающая что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности в порядке и на условиях, предусмотренных только законом Республики Коми. В связи с тем, что протест отклонен, прокуратурой республики было направлено заявление в суд и удовлетворено. Прокурором Республики Северная Осетия - Алания 06.03.2000 принесен протест в парламент республики на отдельные нормы республиканского закона “Об охране окружающей природной среды”, наделяющие республиканский государственный орган по охране окружающей природной среды полномочиями, находящимися в исключительном ведении Российской Федерации. Протест прокурора был отклонен 18.04.2000, в связи, с чем 06.06.2000 направлено заявление в суд, которое удовлетворено. Аналогичные нарушения выявлены в республиках Башкортостан, Карелия, Татарстан, Саха (Якутия) и других регионах. Проблемы и перспективы совершенствования законодательства в области охраны окружающей природной среды /Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - 2001. - № 4 (134) .

Конституция РФ в статье 15 устанавливает обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления соблюдать Конституцию и законы. Муниципальная власть, будучи самостоятельным уровнем публичной власти, тем не менее, не обладает суверенитетом, она самостоятельна в рамках закона и в пределах заданной законом компетенции.

Приходится признать, что механизм государственного контроля за законностью муниципального правотворчества сегодня работает слабо. Только по официальным данным российской прокуратуры ежегодно органами и должностными лицами местного самоуправления издаются десятки тысяч актов, прямо противоречащих законодательству. При этом не только жалобы граждан, но и обращения официальных лиц и уполномоченных государственных органов, сообщения средств массовой информации о грубейших нарушениях закона, ущемлении прав граждан, зачастую, остаются без внимания и оперативного реагирования.

Согласно статье 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Это положение является принципиальным элементом сегодняшней российской концепции устройства местной власти и рассматривается как гарантия подлинной самостоятельности местного самоуправления.

В то же время, существующий сегодня механизм судебного контроля не способен в необходимой мере обеспечить законность местного правотворчества. Перегруженность судов делами, приводящая к нарушениям сроков их рассмотрения и формализму, высокая стоимость юридических услуг затрудняют возможность обращения к правосудию не только для граждан, но и для государственных органов и организаций. Часто на практике до вынесения судом окончательного решения проходят долгие месяцы. Это провоцирует местные власти издавать заведомо незаконные акты, пусть даже на небольшой срок действия - по принципу: "пока суд отменит, мы уже успеем получить желаемый результат".

Как показывает практика, наиболее эффективной формой обеспечения законности решений местной власти сегодня является прокурорский надзор. Однако прокурор не наделен правом отменять или приостанавливать действие незаконного акта муниципальной власти. Признать такой акт недействительным может лишь суд. Прокуратура пока не в состоянии вести тотальную проверку правовых актов муниципальных образований и осуществляет ее только при наличии соответствующего сигнала, то есть выборочно. Далеко не все незаконные акты органов и должностных лиц местного самоуправления оперативно попадают в поле зрения прокуратуры.

Повсеместно распространены нарушения, связанные с установлением непредусмотренных законом налогов и сборов. Анализ уголовных и гражданских дел приводит к выводу, что многие сотрудники налоговых органов применяют целую систему недозволенных методов при привлечении к ответственности, как за реальные, так и за мнимые правонарушения.

Манипулируя широкими властными полномочиями и используя при этом противоречивость существующего налогового законодательства, фискальные ведомства своими действиями ставят проверяемых лиц в заведомо проигрышное положение, используя целый арсенал средств сомнительного свойства. К их числу можно отнести неверное толкование законов и подзаконных нормативных актов в целях доначисления налогов; умышленное допущение математических, методических и фактических ошибок при подсчетах сумм недоимки и определении размеров финансовых санкций; произвольное непринятие к зачету произведенных расходов; неверное исчисление налоговой базы и определение объектов налогообложения. Трудно возразить Е. Мысловскому, когда он пишет: “И Госналогслужба, и Минфин пытаются так откомментировать сложные случаи налогового законодательства, чтобы рядовой налогоплательщик не смог понять, о чем идет речь, а налоговые органы на местах могли трактовать возникающие вопросы исключительно в свою пользу. При этом даже достаточно ясные решения арбитражного суда по некоторым наиболее общим вопросам налогообложения налоговые органы умудряются извращать. В результате не только каждая неумышленная ошибка бухгалтера, но и умышленный “наезд” налоговой инспекции “во имя бюджета” имеют реальный шанс стать для предприятия “смертельным”, поскольку штрафы, пени, погашения недоимок могут просто привести к банкротству предприятия”.. Государство и экономика. Е.А. Мысловский - М., 2005.

В последнее время возникло ясное осознание того, что одной из главных причин, препятствующих позитивному развитию России, является острая проблема безответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В связи с этим особенно актуальными становятся вопросы организации и осуществления контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и их ответственности.

Учитывая исключительную остроту рассматриваемого вопроса, а также отмеченные недостатки, представляется необходимым осуществить меры по повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о местном самоуправлении, опротестованию незаконных нормативных актов субъектов РФ, а также усилить профилактическую направленность надзорной деятельности, максимально использовать прокурорские полномочия для пресечения нарушений законности.

Осуществляя надзор за исполнением законов, широко используется представление прокурора. Согласно статье 24 Федерального закона «О прокуратуре РФ» оно содержит предложение об устранении нарушений закона и вносится в орган или должностному лицу, которые правомочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента Российской Федерации.

В 25 статье ФЗ «О прокуратуре РФ» определена сфера применения постановления прокурора. Оно представляет собой мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении, исходя из характера нарушения закона. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору.

Предостережение о недопустимости нарушения закона. Эта форма прокурорского реагирования была введена статьей 25.1 Федерального Закона от 10 февраля 1999 № 31 - ФЗ. Она заключается в том, что в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляют в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона (в ред. Федерального закона от 25.07.2002 № 112-ФЗ. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Заключение