Роспуск парламента: понятие и назначение, закрепление в конституциях развитых демократических стран

7

Роспуск парламента: понятие и назначение, закрепление в конституциях развитых демократических стран

Федеральное собрание - парламент Российской Федерации, представительный и законодательный орган; состоит из двух палат - Совет Федерации (верхняя палата) и Государственная Дума (нижняя палата), различных по статусу, полномочиям и способу формирования. Палаты заседают раздельно, а собираются на заслушивания посланий Президента России, Конституционного Суда, при выступлениях глав иностранных государств.

Государственная Дума - высший законодательный орган в Российской Федерации, палата Федерального Собрания; состоит из 450 депутатов, избираемых на 4 года и работающих в ее составе на профессиональной основе без права совместительства.

Роспуск Государственной Думы - элемент конституционного механизма осуществления государственной власти, является противовесом возможности Государственной Думы влиять на состав Правительства.

Одним из ключевых вопросов взаимоотношений Президента, Федерального Собрания и Правительства является право Президента распустить Государственную Думу. Конституция однозначно связывает эту прерогативу с процедурой дачи согласия Государственной Думой на назначение Председателя Правительства и ответственностью Правительства перед Государственной Думой, точнее, с официальным выражением Думой негативного отношения к Правительству.

Роспуск главой государства парламента или его нижней палаты - конституционное средство разрешения правительственного кризиса, вызванного конфликтом между законодательной и исполнительной властями или невозможностью в течение длительного времени сформировать правительство, пользующееся поддержкой парламентского большинства. Институт такого роспуска представляет собой характерную черту парламентарной или смешанной формы правления. Лишь президентские республики (США, Мексика, Бразилия и др.) не знают этого института. Роспуск парламента или его нижней палаты - это баланс их права выражать недоверие правительству, влекущее его отставку. Посредством роспуска и последующих выборов избирателям предоставляется возможность разрешить конфликт между властями: в зависимости от того, какие партии одержат победу на выборах, решится вопрос о том, сохранится прежний глава правительства (а следовательно, во многом и остальной его состав) или будет заменен новым.

Данным полномочием в полной или частичной мере обладает президент страны. Причем в парламентских республиках роспуск законодательного органа во многом зависит от решения руководителя правительства. Так, в Италии решение Президента о роспуске обеих или одной из палат парламента принимается по предложению Правительства и определяется одним из министров. Статья 88 Конституции Италии предоставляет главе государства -- президенту право роспуска как парламента в целом, так и одной из его палат. Статья эта не детализирована в том плане, что ни она, ни законодательные акты, а также регламенты палат не уточняют основания, по которым возможен роспуск. Вместе с тем парламентская практика и конституционная доктрина выработали три критерия данных оснований: невозможность создания стабильного большинства; сложившееся у субъектов роспуска убеждение в том, что палаты к этому времени не отражают действительную расстановку сил в стране, то есть фактически утратили представительный характер; непреодолимые противоречия в позициях палаты и сената.

Роспуск законодательного органа в республиках со смешанной формой правления имеет совершенно иную природу и происходит исключительно по инициативе президента. Так, во Франции "Президент Республики после консультации с Премьер-министром и председателями палат может объявить о роспуске Национального собрания" (часть 1 статьи 12 Конституции V Республики). Несомненно, что данные консультации носят формальный характер и не могут заставить Президента отказаться от намерения распустить нижнюю палату парламента. Во Франции, форму правления в которой иногда считают аналогичной российской в контексте досрочного роспуска парламента, последствием выражения порицания Правительству будет, как минимум, вручение Президенту Республики заявления об отставке Правительства.

В Финляндии, например, Президенту принадлежит право досрочного роспуска парламента. Он осуществляет это право по собственной инициативе или по совету кабинета. Государственный совет должен выразить свое согласие на роспуск парламента. Однако были случаи, когда из-за несогласия кабинета на роспуск парламента президент отправлял в отставку правительство в полном составе и образовывал такой Государственный совет, который выразил свое согласие с этим решением президента. Причины досрочного роспуска парламента могут быть различными: политический кризис, невозможность создать устойчивое правительство, разногласия среди правительственных партий, совпадение очередных выборов с какими-либо политическими мероприятиями, если такое совпадение покажется президенту неприемлемым. Причиной может стать и конфликт между главой государства и кабинетом. Отказу парламента в доверии Государственному совету президент может противопоставить роспуск парламента.

В случае необходимости кабинет министров Канады распускает парламент и объявляет досрочные выборы. Практика канадского парламента знает лишь один случай, когда генерал-губернатор отказался распустить палату общин. Это произошло в 1921 году, когда генерал-губернатор лорд Бинг отказался удовлетворить просьбу премьер-министра М. Кинга о роспуске палаты на том основании, что прошло лишь 11 месяцев после всеобщих выборов. Хотя срок полномочий палаты общин составляет пять лет, фактически парламентские выборы проводятся раз в четыре года. Роспуск парламента до истечения полномочий стал политической традицией Канады, отражающей стремление руководства партии, стоящей у власти, провести всеобщие выборы в наиболее подходящий с его точки зрения момент и вновь обеспечить себе большинство. Формально роспуск палаты общин входит в компетенцию генерал-губернатора, но на практике роспуск осуществляется по требованию премьер-министра после консультаций последнего с членами правительства и партийного руководства.

В Англии, созыв и роспуск парламента являются прерогативой главы государства и производятся путем издания королевской прокламации. Эти полномочия осуществляются королевой по совету премьер-министра. Срок полномочий парламента одного созыва равен пяти годам. Парламент может быть распущен досрочно. Парламентская ответственность правительства -- стержень всей системы контроля. В Великобритании существует система парламентарного (ответственного) правления. Это значит, что правительство формируется из числа членов парламента, несет ответственность перед парламентом (в этом случае под парламентом понимается только палата общин) и в случае вотума недоверия должно уйти в отставку. Правительство несет коллективную ответственность перед парламентом. Вотум недоверия, вынесенный одному министру, обычно рассматривается как отказ в доверии правительству в целом. Этот акт, влекущий ответственность, может касаться неодобрения палатой либо общей политики правительства, либо какой-либо отдельной его меры. Основанием, влекущим ответственность, может быть также поражение правительства при голосовании по тому или иному мероприятию, предложенному правительством, либо, наоборот, одобрение меры, против которой правительство возражает. В случае поражения в палате общин, за которым должна последовать отставка, правительство имеет право распустить парламент и назначить новые выборы. В английской политической практике, однако, вотум недоверия -- явление, чрезвычайно редкое. В нынешнем веке имелось всего два таких случая и оба они касались необычной для парламента ситуации, когда правительство не имело большинства в палате и было образовано правительство меньшинства (это случилось в 1924 г. и апреле 1979 г.). Оппозиция часто вносит в палату общин предложение о вотуме недоверия, но оно отклоняется партийным большинством, поддерживающим правительство. Вопрос о том, является ли поражение в палате достаточно серьезным, чтобы повлечь за собой уход в отставку и роспуск парламента, решает премьер-министр.

В России попытка создания в 1991 году формы правления, близкой к американской, успеха не имела. Низкий уровень политической культуры общества привел к тому, что законодательная и исполнительная власть не сумели наладить сотрудничество, оказались неспособными к компромиссам и конфликт между ними чуть не вызвал в 1993 году гражданскую войну. Конституционных же выходов из возникшего тупика не было.

Поэтому при разработке действующей Конституции было решено такие выходы создать, и одним из них стал институт роспуска Государственной Думы Президентом РФ. Это полномочие Президента записано в пункте "б" статьи 84 Конституции РФ и урегулировано в ее статьях 111 и 117 в связи с формированием Правительства РФ и его взаимоотношениями с Государственной Думой.

В России решение о роспуске Государственной Думы исходит исключительно от Президента. Однако в России смысл конституционного роспуска нижней палаты парламента не имеет ничего общего с природой этого института ни в парламентарной, ни в смешанной республике. Если в парламентарных странах роспуск нижней палаты парламента обычно связан с правительственным кризисом или с интересами партии (коалиции партий), имеющей большинство в парламенте, а в смешанной республике - это способ вынесения спора между президентом и парламентом на суд народа, то в России - это конституционно запрограммированный результат конфликта Президента и Государственной Думы, конфликта, который Президент практически всегда может решить в свою пользу.

Конституция РФ регламентирует все случаи досрочного роспуска нижней палаты парламента. Статья 109 устанавливает, что Государственная Дума может быть распущена Президентом в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции, а также определяет срок назначения Президентом новых парламентских выборов и условия, при которых Государственная Дума не может быть распущена.

Статья 111 Конституции РФ не имеет аналогов ни в парламентарных, ни в смешанных республиках. С большой натяжкой ее можно сравнить со ст.63 Основного Закона ФРГ, в которой установлено номинальное полномочие Президента ФРГ предлагать Бундестагу кандидатуру Федерального канцлера (при выборах Канцлера Бундестаг не связан кандидатурой, предложенной Президентом ФРГ). Причем, если Бундестаг не сможет избрать Канцлера абсолютным большинством голосов даже при повторном голосовании, то Президент ФРГ вправе либо распустить Бундестаг (что естественно для такой ситуации в парламентарной стране), либо назначить Канцлером кандидата, получившего относительное большинство голосов. Это существенное полномочие Президента ФРГ, так как сместить Канцлера можно лишь путем избрания нового Канцлера абсолютным большинством голосов. Но даже при таком исключительном способе назначения Канцлера роль Президента ФРГ вторична в сравнении с Бундестагом.

Рассмотрим статью 68 Основного Закона ФРГ. Федеральный канцлер, не имевший или утративший поддержку абсолютного большинства в Бундестаге, сталкивающийся с противодействием Бундестага правительственной политике, может поставить вопрос о доверии правительству. Если в доверии отказано, то последствия будут зависеть от решения Канцлером вопроса, нуждается ли он в доверии Бундестага. Если он считает, что без этого деятельность правительства невозможна, то он обращается к Президенту с предложением распустить Бундестаг, имея в виду, что после выборов Бундестага будет избран новый Федеральный канцлер. Причем в течение двадцати одного дня с момента отказа в доверии Бундестаг может избрать нового Канцлера, и тогда роспуск уже не требуется. Если же Канцлер решит остаться на своем посту без поддержки парламентского большинства, тогда он не сможет просить Президента о роспуске Бундестага. Итак, либо роспуск парламента (нижней палаты) с последующей сменой главы правительства (и даже смена правительства при сохранении парламента), либо сохранение правительства, но при этом и сохранение парламента. Это естественные конституционно-правовые последствия отказа в доверии (или выражения недоверия) правительству.

Из Конституции не ясно, с какого момента прекращаются полномочия Государственной Думы в случае ее роспуска: может ли она сохранять их до начала работы следующей Государственной Думы, как предусмотрено на случай истечения срока ее полномочий в части 4 статьи 99 Конституции РФ? Конституционный Суд в постановлении от 11 ноября 1999 года N 15-П указал, что роспуск Государственной Думы Президентом означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом, Советом Федерации, другими органами государственной власти.

В Конституции РФ есть гарантия того, что страна в случае роспуска Государственной Думы не будет долгое время оставаться без законодательного органа. Совет Федерации роспуску не подлежит, однако без Думы он может осуществлять лишь полномочия, перечисленные в статье 102 Конституции РФ, тогда как законодательная функция Федерального Собрания после роспуска Государственной Думы не может осуществляться. Чтобы был соблюден установленный четырехмесячный срок, не позднее которого вновь избранная Дума должна начать работу, необходимо, чтобы выборы были проведены не позднее чем через три месяца после роспуска, ибо, согласно части 2 статьи 99 Конституции РФ, на свое первое заседание Государственная Дума должна собраться на 30-й день после избрания. С учетом этой даты должна планироваться избирательная кампания.

Федеральный Закон от 19 сентября 1997 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусмотрел определенные гарантии на случай, если при роспуске Государственной Думы глава государства почему-либо не назначит новые выборы. В соответствии с этим ФЗ в случае досрочного прекращения полномочий органа (в данном случае Государственной Думы) выборы должны быть назначены не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий. Голосование должно быть проведено не позднее чем через 180 дней и не ранее чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов. Решение о назначении выборов должно быть принято не позднее, чем за 65 дней до истечения срока полномочий органа или части депутатов. Указанное решение подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через 5 дней со дня его принятия.

Если уполномоченное на то должностное лицо (в данном случае - Президент РФ или замещающее его лицо) не назначит выборы в соответствии с установленным порядком при досрочном прекращении органом (в данном случае Государственной Думой) исполнения своих полномочий, а также при отсутствии уполномоченного на то должностного лица выборы проводятся соответствующей (т.е. Центральной) избирательной комиссией не позднее чем через 180 дней со дня досрочного прекращения полномочий органа. При этом решение избирательной комиссии о проведении выборов публикуется не позднее чем через 7 дней со дня истечения установленного срока опубликования решения о назначении выборов. Если же и ЦИК РФ не назначит в установленный срок выборы, а также, если она отсутствует и не может быть сформирована в установленном порядке, выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений, избирательных блоков, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора назначаются соответствующим судом общей юрисдикции (в данном случае Верховным Судом Российской Федерации). При этом выборы организует и проводит временная избирательная комиссия, порядок формирования которой в данном случае остался открытым (при выборах на нижестоящих уровнях она формируется ЦИК или избирательной комиссией субъекта Федерации в количестве не более 15 членов с соблюдением установленных требований к ее составу в течение 7 дней со дня вступления судебного решения в законную силу).

Соответственно ФЗ от 24 июня 1999 г. N 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» установил, что при роспуске Государственной Думы в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией, Президент одновременно назначает досрочные выборы депутатов Государственной Думы нового созыва. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Думы. Решение о назначении досрочных выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через 5 дней со дня его принятия. Если же Президент, распустив Думу, не назначит выборы депутатов Государственной Думы нового созыва, эти выборы проводятся ЦИК РФ в первое или во второе воскресенье по истечении трех месяцев со дня роспуска Думы. Решение ЦИК о проведении выборов публикуется не позднее чем через 7 дней со дня истечения установленного срока официального опубликования решения о назначении досрочных выборов. В этих случаях сроки осуществления избирательных действий сокращаются на четверть. Если воскресенье, на которое должны быть назначены выборы, совпадает с предпраздничным или праздничным днем либо с днем, следующим после праздничного дня, выборы назначаются на следующее воскресенье.