Понятие и виды методов деятельности исполнительной власти. Убеждения, поощрения и принуждения в государственном управлении

Понятие и особенности поощрения. Жизнь человека предполагает удовлетворение различных ма-териальных и духовных потребностей. «Без потребностей человек не имел бы стимула к действию». Стимулы -- это средства воздействия на деятельность людей, активизирующие их возмож-ности. С помощью правовых стимулов осуществляется целенап-равленное воздействие на интересы граждан, формируется их заинтересованность в совершении определенных поступков. Сти-мулирование, побуждение к действию производится путем воз-действия на потребности и интересы людей, а, следовательно, на их волю и поведение.

Искусно реализуя свои правовые и фактические возможности, субъект власти обеспечивает адекватный перевод стимулов в мотивы. Стимулирование предполагает использование «кнута и пряника», различных поощрительных и принудительных мер, материальных и моральных факторов. Его важнейший, наиболее эффективный вид -- поощрение.

В научной литературе различают два вида стимулов: негатив-ные (взыскания) и позитивные (поощрения). «Верховная власть, -- отмечал еще А. Н. Радищев, -- многие имеет средства направ-лять деяния граждан в стезю закона, и все они могут быть пред-метом общего законоположения. Средства сии суть:

1) воспретительные;

2) побуждающие...

Воспретительные средства, -- продолжал он далее, -- суть положенные в законе наказания, побудительные -- суть награж-дения разного рода...»

Поощрение -- это такой способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полез-ных, с точки зрения поощряющего, дел. Поощрительное воздей-ствие возбуждает интерес к совершению определенных дел, по-лучению материального, морального или иного одобрения.

В настоящее время существует большое число юридических норм, регулирующих вопросы поощрения. Создан российский пра-вовой институт поощрения. Он является межотраслевым, в него входят нормы конституционного, административного, трудового и других отраслей права.

Больше всего в этом правовом институте норм административ-ного права. Ими закрепляется наибольшее число разных мер по-ощрения, наиболее разнообразные основания поощрения и самый широкий круг субъектов, которые могут быть поощрены.

Поощрительные административно-правовые нормы находятся во многих источниках. Среди них можно выделить две группы. В административном законодательстве есть масса источников, спе-циальной темой которых является поощрительная деятельность субъектов исполнительной власти. Это: Законы РФ «Об установ-лении звания Героя РФ и учреждении знака особого отличия -- медали «Золотая Звезда» от 20 марта 1992 г., «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кава-леров ордена Славы» от 15 января 1993 г.; Указы Президента РФ «О государственных наградах Российской Федерации» от 2 марта 1994 г., «О Государственных премиях Российской Федерации в области литературы и искусства» от 10 ноября 1993 г.; Положе-ние о премиях Правительства Российской Федерации в области науки и техники, утвержденное Правительством РФ 27 декабря 1994 г.; Положение о Почетной грамоте Правительства РФ, ут-вержденное Правительством РФ 31 мая 1995 г.; и многие иные акты центральных федеральных органов. Акты о поощрении из-даются и субъектами Федерации.

Вторая группа источников административно-поощрительных норм -- акты, в которых наряду со многими другими включены одна или несколько поощрительных норм. Это, например, Законы РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О милиции», Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Россий-ской Федерации и многие другие дисциплинарные уставы, КоАП РСФСР.

Как метод деятельности исполнительной власти поощрение характеризуется следующими особенностями:

1) фактическим основанием для него является заслуга, деяния, положительно оцениваемые субъектами власти;

2) оно связано с оценкой уже совершенных деяний, выступает как составная часть государственного контроля;

3) оно персонифицировано, применяется в отношении отдель-ных индивидуальных или коллективных субъектов;

4) оно состоит в моральном одобрении, наделении правами, льго-тами, материальными ценностями и иными благами;

5) оно в основном урегулировано правом, во многих случаях реализуется в форме правоприменения. К сожалению, поощри-тельные правовые нормы закрепляют, как правило, право субъек-тов власти поощрять и крайне редко -- субъективное право гражданина, служащего, организации на поощрение. В этом деле администрация наделена широкими дискреционными полномо-чиями;

6) оно косвенно, через интересы, эмоции, сознание воздейству-ет на волю поощряемого, стимулируя, побуждая его. Поощрение связано с существующей у подавляющего большинства людей потребности в оценке их дел, в признании их заслуг и просто во внимательном отношении к тому, чем они занимаются. Не слу-чайно появилась пословица: «Доброе слово и кошке приятно».

Потребность в поощрении и его роль тем выше, чем более твор-ческим является труд, чем больше усилий вкладывает лицо в общественно полезное дело. Артисту нужны аплодисменты, ху-дожнику, изобретателю -- признание.

Основные принципы поощрительной деятельности -- обосно-ванность, оперативность, гласность, разнообразие -- вытекают из общих принципов функционирования исполнительной власти. Их соблюдение обеспечивает эффективность этой разновидности вла-ствования.

Виды поощрения. Чтобы лучше разобраться в многочисленных видах поощрения, их следует сгруппировать по следующим критериям: основные (за что); правовое регулирование; содержание поощрения; кого и кто поощряет.

Среди оснований поощрения можно различать абсолютные и относительные. Важным основанием поощрения является добро-совестное выполнение трудовых, служебных и иных постоянных обязанностей. Оно широко используется и для стимулирования лиц, отличившихся при выполнении гражданского долга («за му-жество», «за отвагу на пожаре», «за спасение утопающего», «за помощь в задержании преступника» и т. п.).

Поощряются матери, родившие и воспитавшие более пяти де-тей.

Другими основаниями поощрения служат юбилеи, заслуги инос-транных граждан перед Россией в развитии науки, успехи росси-ян в спорте, самодеятельности, изобретательстве, научных иссле-дованиях.

Все названные поводы являются абсолютными, а обусловлен-ное ими поощрение -- абсолютным.

Поощрение призвано стимулировать прежде всего абсолютные положительные действия, но, кроме того, оно может использоваться для социальной переориентации личности, социальной адаптации лица, отбывшего наказание (условно-досрочное осво-бождение, досрочное снятие судимости и т. д.). Статьей 19 Дис-циплинарного устава Вооруженных Сил РФ предусмотрено такое поощрение: «снятие ранее наложенного дисциплинарного взыс-кания».

Относительные поводы, относительное поощрение регламенти-руются УК, КоАП, Дисциплинарными уставами. Нормы этих ак-тов обязывают поощрять добровольный отказ от неправомерной деятельности, чистосердечное раскаяние, добровольное устране-ние причиненного вреда. Нормы, поощряющие добровольный отказ от не-правомерной деятельности, чистосердечное раскаяние, доброволь-ное устранение причиненного вреда, должны распространяться и на мелкое хищение, и на многие другие административные про-ступки, не только на лишение прав, но и на такое взыскание, как штраф.

С точки зрения правовой основы можно различать поощрение формальное и неформальное. Формальным признается поощре-ние, регламентированное правовыми нормами, соответствующие меры оформляются специальными правоприменительными акта-ми (приказами и т. д.) и, как правило, заносятся в трудовую книжку, служебную карточку.

В поощрительной деятельности возможно и желательно прояв-ление инициативы, применение разнообразных мер воздействия, которые или вообще не предусмотрены юридическими нормами, или не относятся ими к мерам поощрения. Неформальные средст-ва -- это и похвала, высказанная лицу руководителем в личной беседе, и похвала публичная, и направление на престижный сим-позиум за рубежом, и предоставление ссуды для приобретения мебели, квартиры и многое, многое другое.

По содержанию поощрение может быть моральным, матери-альным, статусным и смешанным. Наиболее часто применяемое средство морального стимулирования -- благодарность и грамо-та, а материального -- премия, ценный подарок. Статусные меры изменяют правовой статус гражданина на всю оставшуюся жизнь. Их применение превращает его в орденоносца, заслуженного ар-тиста (строителя, агронома, юриста, учителя, тренера, геолога и т. д.), почетного гражданина города, лауреата (конкурса, фестиваля).

Возможно применение одновременно нескольких мер поощре-ния. Но часто одна мера содержит и моральное, и материальное, и статусное поощрение, является смешанной. Например, присво-ение звания Героя Российской Федерации, присуждение Госу-дарственной премии, присвоения звания «Почетный железнодо-рожник».

Поощрительные средства в зависимости от круга лиц, к кото-рым они могут применяться, делятся на общие, ведомственные, субъектов Федерации, региональные (Почетный гражданин горо-да и др.) и локальные.

На основании норм административного права могут поощрять-ся коллективные и индивидуальные субъекты. Среди коллектив-ных находятся структурные подразделения государственных и общественных организаций, предприятия, учреждения, воинские части и другие организации, а также сложные организации: же-лезные дороги, пароходства, города.

Среди индивидуальных субъектов выделяются: 1) государствен-ные служащие; 2) иные работники государственных организаций; 3) граждане России; 4) иностранные граждане и лица без граж-данства (только к ним применяются такие поощрительные сред-ства, как присвоение звания Почетного гражданина России, до-срочный прием в российское гражданство).

Если за основу взять статус субъектов, осуществляющих по-ощрительную деятельность, то следует выделить централизован-ное и децентрализованное поощрение. Централизованное вклю-чает в себя поощрение, применяемое:

1) Президентом РФ;

2) Правительством РФ;

3) центральными органами исполнительной власти специаль-ной компетенции РФ;

4) иными центральными органами РФ (Центральным банком, прокуратурой РФ, Центральной избирательной комиссией);

5) президентами, губернаторами, главами администраций субъ-ектов Федерации и их правительствами.

К исключительной компетенции Президента РФ относится на-граждение государственными наградами, присуждение государ-ственных премий.

Поощрительное производство. Административно-правовые нормы регулируют не только ос-нования и систему поощрений, но и поощрительное производство. Особенно много процессуальных норм содержится в актах, регу-лирующих награждение государственными наградами, присуж-дение государственных премий, премий Правительства РФ.

В централизованном поощрительном производстве выделяют-ся стадии:

-- возбуждения дела о поощрении;

-- общественной и государственной оценки материалов о по-ощрении;

-- принятия решения о поощрении; -- исполнения решения.

Ходатайства о награждении государственными наградами воз-буждаются в коллективах предприятий, учреждений, организа-ций, частной, государственной, муниципальной и иных форм соб-ственности либо органами местного самоуправления. После согласования с органами местного самоуправления районов, горо-дов их направляют соответствующим главам исполнительной вла-сти субъектов РФ или в федеральные органы государственной власти по согласованию с главами исполнительной власти субъ-ектов РФ.

Порядок возбуждения ходатайства о награждении государствен-ными наградами военнослужащих, гражданского персонала Во-оруженных Сил Российской Федерации, сотрудников органов внут-ренних дел, работников таможенной службы и налоговой полиции определяется соответствующими федеральными органами испол-нительной власти.

Представления к награждению государственными наградами вносятся Президенту РФ руководителями федеральных органов государственной власти и руководителями органов исполнитель-ной власти субъектов Федерации.

Комиссия по государственным наградам при Президенте:

-- оценивает представление;

-- готовит материалы и представляет заключения о возмож-ном награждении, а также проекты указов.

7. ПРАВОВОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ

-административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;

- таможенный досмотр;

- спецконтроль пассажиров и судов гражданской авиации;

- привод, регистрация и официальное предостережение о недопустимости антиобщественного поведения;

- изъятие огнестрельного оружия у лиц, страдающих психическими заболеваниями;

- проверка документов (при обеспечении паспортного режима, у водителей автотранспортных средств, в погранзоне и др.);

- предрейсовое освидетельствование водителей автомототранспорта;

- закрытие границы на участке, сопряженном с территорией, пораженной эпидемией (эпизоотией);

- прекращение движения транспорта при ремонте дорог, электрокабелей;

- ограничение движения транспорта при авариях, обвалах, обрывах линий электропередач;

- убой животных в случаях заболевания их заразными болезнями;

- уничтожение недоброкачественных продуктов питания;

- ограничение права водопользования и т.п.

Администратино-предупредительные меры выступают в виде административных ограничений (например, введение карантина при эпидемиях и эпизоотиях и т.д.) или в виде определенных административных действий в отношении той или иной категории организаций и лиц (например, таможенных досмотр).

Особую группу составляют так называемые лечебно-предупредительные меры принуждения, назначение которых состоит не только в обеспечении общественной безопасности, но и в лечении опасных для общества душевнобольных, алкоголиков, инфекционных больных и т.д.

Итак, меры административного предупреждения являются разновидностью административно-принудительных средств воздействия. Их главной особенностью является четко выраженный профилактический характер, что позволяет использовать эти меры для предупреждения правонарушений, обеспечения общественной безопасности в специфических условиях. Когда интересам общества создается известная угроза, в то же время, меры административного предупреждения применяются при отсутствии правонарушений, в особых или чрезвычайных обстоятельствах. Реальных правонарушений при этом нет, но они могут появиться, если не будут применены меры административного предупреждения, что позволяет им быть важнейшим средством превенции административных и иных правонарушений.

Административно-пресекательные меры используются как средство принудительного прекращения правонарушений и предотвращения их вредных последствий. Эти меры направлены на принудительное прекращение противоправного поведения, недопущение, устранение вредных его последствий, на создание условий для возможного привлечения виновных лиц к административной ответственности. По своей цели меры административного пресечения отличаются от административных взысканий и административно-предупредительных мер. Главная их цель состоит в прекращении противоправного поведения, устранении противоправной ситуации, принуждении правонарушителя вести себя правомерно, в рамках, установленных правил общежития.

В отличие от административно-предупредительных мер меры пресечения применяются в связи с совершенными правонарушениями и к субъектам, их совершившим. Меры пресечения применяются только при наличии правонарушений, и как все принудительные средства являются предусмотренной законом реакцией на неправомерные действия. В одних случаях пресекается конкретное действие - неправомерная линия поведения, образ действий. В других случаях основанием для применения меры пресечения служит конкретный административный поступок (например, мелкое хулиганство. В-третьих - систематические нарушения, антиобщественный образ жизни (например, занятие бродяжничеством). Отдельные авторы считают, что меры административного пресечения могут применяться как при наличии, так и при отсутствии правонарушений. Во всех случаях они являются средством охраны общественных отношений от наличных или возможных на них посягательств. Основное назначение пресекательных мер в системе правоохранительных средств состоит в принудительном прекращении противоправных действий. Превенция их пресекательными мерами сближает последние с мерами административно-предупредительными. Разумеется, мерами пресечения общественные отношения охраняются от правонарушений, более того, осуществление этой задачи является основным назначением некоторых из них (задержание нарушителей и т.п.). Однако отдельные меры административного пресечения могут применяться при отсутствии виновного противоправного деяния. Таковы принудительные действия, пресекающие общественно-опасную деятельность душевнобольных и малолетних. Но, в отличие от последних, основанием применения мер пресечения является не возможная, а непосредственная опасность, угрожающая охраняемым административным правом отношениям.

Меры административного пресечения могут применяться как самостоятельно (закрытие в связи с антисанитарным состоянием предприятия общественного питания), так и в совокупности с административными взысканиями, при этом они обеспечивают возможность взыскания и, как правило, им предшествуют (задержание нарушителя общественного порядка с последующим наложением на него административного штрафа).

Меры административного пресечения многообразны. Это обусловлено тем, что в разных условиях, в отношении различных субъектов различные государственные органы должны применять наиболее эффективные средства для прекращения антиобщественных действий. Большое разнообразие мер пресечения свидетельствует о том, что основное внимание в нашей стране уделяется профилактике правонарушений, своевременному предотвращению дальнейших противоправных действий. Меры административного пресечения используются не только для защиты интересов общества, но и для защиты интересов, здоровья, жизни самого правонарушителя (например, управление транспортным средством в нетрезвом состоянии и т.п.). В административно-правовой литературе существуют различные перечни мер административного пресечения.

Так к админитративно-пресекательным мерам можно отнести следующие: