Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

Регистрация писем производится во всех рассматриваемых органах одина-ково - сотрудник изучает текст и заносит в особую форму (регистрационную карточку) личные данные заявителя (имя, фамилию, адрес), дату отправки и по-ступления обращения, повторность, тематику обращения. Тематика обраще-ния выбирается из списка возможных тем. Такой список - классификатор в ка-ждом органе свой, что делает практически невозможным централизованный учёт обращений граждан^** подробнее о централизованном учёте обращений граждан - в гл.5. Также особо отмечается в регистрационной кар-точке, если обращение поступило из Федерального Собрания, Генеральной Прокуратуры, (в федеральных министерствах и ведомствах также из Админист-рации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ). Надо отметить, что в эти классификаторы содержат в основном только тематические разделы, а класси-фикаций по содержанию там нет. Это означает, что невозможно учитывать ко-личество поступивших жалоб, заявлений, ходатайств и т.п. Правда, в Админи-страции Президента РФ с 1999 г., в Аппарате Правительства РФ с 2000 г., а в Министерстве юстиции РФ - с 1 января 2002 отдельно учитываются предложе-ния по совершенствованию законодательства и предложения по совершенство-ванию работы гос. управления. Регистрационная карточка сохраняется и в дальнейшем все “перемещения” обращения фиксируются в ней, что позволяет отслеживать их перемещения, выявлять многократность обращения, в любой момент дать гражданину справку о ходе рассмотрения его обращения. В Адми-нистрации Президента РФ и Аппарате Правительства РФ используются элек-тронные регистрационные карточки, в Министерстве юстиции РФ на электрон-ную регистрацию перешли только с 1 января 2001 г., до этого применялись бу-мажные регистрационные карточки. Рассматриваемые нами органы обладают единой внутренней компьютерной сетью, в результате чего база данных в каж-дом ведомстве единая; таким образом можно получить информацию об обра-щении с любого компьютера, независимо от того, на каком компьютере оно было зарегистрировано. Переход на электронную регистрацию значительно уп-ростил работу с обращениями - достаточно нажать несколько кнопок и появля-ется полная информация об обращении и его прохождении. С появлением элек-тронной системы регистрации гражданин может позвонить в справочную соот-ветствующего органа и ему ответят, как проходит рассмотрение его обращения. Это позволяет устранить последствия возможных неувязок на почте. Проблема здесь пока только в одном - разные федеральные органы исполнительной вла-сти, не говоря уж о других ветвях, или о региональных органах госвласти и ор-ганах местного самоуправления (подавляющее большинство их вообще не имеют электронной системы) пользуются разными базами данных по обраще-ниям граждан. Так, в Администрации Президента РФ (с 2000 г.) и Министер-стве юстиции РФ (с 1 января 2002 г.) используется программа “Федеральная база данных “Обращения граждан”” (ФБД) под ОС “Windows”, а в Аппарате Правительства РФ - своя собственная база данных под ОС “MS-DOS”. Это де-лает невозможным обмен данными по обращениям между различными орга-нами (подробнее об этом в гл.5).

3. Организация личного приёма граждан

Особо следует сказать об организации личного приёма граждан. Личный приём делится на две категории - общий и специальный. Общий приём прово-дится в приёмной соответствующего органа особым сотрудником ежедневно. Специальный приём проводят должностные лица по предварительной записи. Личный приём, как общий, так и специальный, во всех изученных нами феде-ральных органах исполнительной власти организован приблизительно одина-ково, различия в основном чисто технические, не имеющие значения для дан-ного исследования. Общий приём проводится ежедневно в специальных поме-щениях. Жалобы, просьбы и т.п., изложенные гражданином в устной форме фиксируются в особой “карточке личного приёма”, которая затем проходит ту же процедуру рассмотрения, что и письменное обращение. Если гражданин на личном приёме подаёт письменное обращение, оно регистрируется специали-стом, ведущим приём и затем также проходит общую процедуру. Поэтому лич-ный приём, по большому счёту, никаких преимуществ не даёт, разве только заявитель менее зависим от работы почты - обращение регистрируется в его присутствии. Здесь весьма интересен пример Министерства юстиции РФ - там все обращения, поданные на личном приёме, ставятся на контроль, что на сего-дняшний день является единственной более-менее весомой гарантией их свое-временного и положительного разрешения (подробнее об этом ниже). Подобная практика существует и в Администрации Президента РФ, но в действующих там рекомендациях первоочерёдность рассмотрения и постановка на контроль обращений с личного приёма дополнена формулировкой “как правило”. Кстати сказать, это, видимо, действует на людей - в приёмную Минюста обращается всё больше людей, что видно на представленной диаграмме, в то время как в иных органах количество обратившихся в приёмную граждан стабильно.

Что касается специального приёма, то он проходит в две стадии. На первой стадии обращение принимается от гражданина на общем приёме и затем, если обращение сочтут важным и весомым, заявителя запишут на приём к должно-стному лицу, ответственного за разрешение его проблемы. Здесь важно отме-тить, что решение об этом принимает специалист, ведущий приём, т.е. чинов-ник очень невысокого ранга. Только на приём к высшим должностным лицам (Руководителю Администрации Президента РФ, его заместителям, Заместите-лям Председателя Правительства РФ) можно попасть после дополнительных согласований с начальником подразделения по работе с обращениями и секре-тариатом соответствующего должностного лица. При этом каких-либо норма-тивно закреплённых критериев “важности” и “весомости” проблем не сущест-вует (подобные критерии, оформленные в виде методических рекомендаций для специалистов приёмной есть в Администрации Президента РФМиронов М.А. Обращения граждан как элемент системы защиты прав человека и основных свобод: право и практика,- М., 2001, с. 138, но ознако-миться с ними автору не удалось). Приём проводится должностными лицами по заранее утверждённому графику, который готовят совместно подразделения по работе с обращениями граждан и секретариаты (или помощники) этих должно-стных лиц. В Администрации Президента РФ приём ведут Руководитель Адми-нистрации, его заместители, руководители структурных подразделений; в Ап-парате Правительства РФ - федеральные министры и Заместители Председателя Правительства; в Министерстве юстиции РФ - заместители министра и руково-дители структурных подразделений. Кстати, попасть на приём к Министру юс-тиции через приёмную министерства практически невозможно, но через приём-ную Правительства не так сложно (он принимает граждан как член Правитель-ства не реже 2 раз в год). Высшие руководители страны - Президент и Предсе-датель Правительства приёма граждан не ведут. Хотя были случаи, когда Пре-зидент принимал граждан в своём кремлёвском кабинете, но они носили эпизо-дический характер и никак не были регламентированы. В целом приём граждан высшими должностными лицами ведётся достаточно активно, что видно из представленной таблицы.

4. Организация рассмотрения обращений и контроля за ним

Рассмотрение обращений - “вершина” работы с обращениями. Рассмотрение как таковое осуществляется структурными подразделениями и должностными лицами в соответствии с их компетенцией. Распределение обращений граждан по компетенции также лежит на сотрудниках подразделения, работающего с обращениями. Если в Управлении Президента РФ по работе с обращениями граждан первичное рассмотрение обращения и дальнейшая передача для рас-смотрения по компетенции осуществляются в отделе писем (в то время как ре-гистрация - в другом), то и в Аппарате Правительства РФ, и в Министерстве юстиции РФ первичное рассмотрение осуществляет тот же сотрудник, что и принял обращение. Существенной проблемой здесь является распределение об-ращений по компетенции, по сути неотделимая от проблемы компетенции федеральных органов исполнительной власти вообще. И если с компетенцией министерств и ведомств, а также их структурных подразделений ещё как-то возможно разобраться (для удобства во всех подразделениях, работающих с об-ращениями граждан имеются специальные таблицы, где указаны сферы ответ-ственности различных структурных подразделений), то с разграничением ком-петенции федеральных министерств и аналогичных по сферам ответственности подразделений Аппарата Правительства РФ и Администрации Президента РФ ничего не понятно. Поступающие в эти органы обращения распределяются со-трудниками отделов писем исходя опять-таки из “важности” и “весомости”: бо-лее “весомые” обращения направляются в структурные подразделения, менее “весомые” - в иные органы. Однако “весомость” устанавливается на основании весьма размытых критериев, нигде документально не зафиксированных. Так, в Аппарате Правительства РФ в департаменты Аппарата направляются обраще-ния, имеющие “фундаментальный характер” (например, предложения по со-вершенствованию налоговой системы) либо те, в которых обжалуются действия федеральных министерств и ведомств. “Особо важные” обращения направля-ются для ознакомления руководителям соответствующих департаментов, и при их согласии передаются в секретариаты Председателя Правительства или его Заместителей для доклада. В Министерстве юстиции РФ с распределением об-ращений по компетенции проще - явно не относящиеся к компетенции Мини-стерства пересылаются в иные органы власти, прочие распределяются по струк-турным подразделениям Министерства. Обращения, имеющие “особое значение” (чётких критериев опять-таки нет) докладываются Руководителю де-партамента делопроизводства и он докладывает их одному из Заместителей Министра или (по согласованию с аппаратом министра) самому Министру. Как обыкновенно распределяются на рассмотрение обращение граждан в рассмат-риваемых нами структурах, видно на представленных диаграммах.

На этих диаграммах данные для диаграмм получены: по Администрации Президента РФ: Миронов М.А. Обращения граждан как элемент системы защиты прав человека и основных свобод: право и практика,- М., 2001; по Аппарату Прави-тельства РФ и Министерству юстиции РФ из внутренних документов, с которыми автор ознакомился во время стажировки

видно, что в Администрации Президента РФ, очевидно, предпочитают больше обращений рассматривать самостоятельно. Особенно удивляет высокая доля обращений, рассмотренных руководством (Руководителем Администрации и его заместителями). В Правительстве эта доля намного ниже. В Министерстве юстиции РФ доля обращений, не относя-щихся к его компетенции только 10%. Однако это вполне понятно. Админист-рация Президента и Правительство в понимании большинства людей- это уни-версальные органы, способные решить любую проблему, а в Минюст в основ-ном обращаются те, кто знает, чем министерство занимается. Поэтому доля “чужих” обращений в 10% для отраслевого министерства высока и свидетель-ствует о правовой неграмотности многих граждан^**Автору за время стажировки в Минюсте попалось более 20 писем с требованием пере-смотра судебных решений или привлечения к ответственности судей!.

После рассмотрения обращения в соответствующем структурном подразде-лении оно либо спускается “вниз” в порядке подчинённости, либо по нему при-нимается решение и даётся соответствующее поручение. Завершением рассмот-рения обращения является ответ заявителю. В Администрации Прези-дента РФ технические возможности позволяют Управлению по работе с обра-щениями давать заявителю сразу два ответа: о получении письма (независимо от результатов рассмотрения) и об итогах его рассмотрения. В Аппарате Прави-тельства РФ и Министерстве юстиции РФ отделы по работе с обращениями заявителю отвечают только в случае отправки его обращения в другой орган. Ответ об итогах рассмотрения направляет уже то подразделение, в котором не-посредственно принималось решение. Были случаи, когда обращения доклады-вались Председателю Правительства и заявителям после этого направлялся от-вет за его подписью. Однако все подобные процедуры нигде и никак не регла-ментированы, они основаны исключительно на обычаях и традициях.

Поскольку обращения рассматриваются в разных подразделениях, часто и в других органах, проконтролировать их рассмотрение крайне сложно. Отслежи-ваются только так называемые “контрольные” обращения. По контрольным об-ращениям рассматривающие их подразделения или органы обязаны сообщать о ходе рассмотрения и принятых решениях непосредственно в соответствующее подразделение по работе с обращениями граждан. Уже оно отвечает заявителю о принятом решении и только после этого контрольное производство прекраща-ется, а материалы по обращению сдаются в архив. В составе Управле-ния Президента существует особый отдел контроля, в Аппарате Правительства РФ и Министерстве юстиции РФ контроль осуществляют те же сотрудники, что читали обращение и направили его на рассмотрение в соответствующий орган. Постановка на контроль осуществляется по решению сотрудника первона-чально рассмотревшего обращение. Критерии, по которым обращение ставится на контроль опять же весьма туманны и не закреплены в нормативных докумен-тах. В Администрации Президента РФ таким критерием считается “законность требований автора” Миронов М.А. Обращения граждан как элемент системы защиты прав человека и основных свобод: право и практика,- М., 2001, с. 137

(!). В Аппарате Правительства РФ существует должностная инструкция работника группы контроля утв. 12.05.2000, не опубликована (ДСП), в которой предписыва-ется ставить на контроль обращения, содержащие факты конкретных наруше-ний их законных прав и интересов, предложения или замечания, направленные на устранение недостатков в работе органов государственного управления, све-дения, необходимые для проведения информационно-аналитической работы, а также повторные обращения. Очевидно, что эти критерии отличаются крайней неопределённостью. Исходя из них, можно ставить на контроль практически все обращения, а можно не ставить ни одного. А ведь контроль вышестоящего ор-гана на сегодняшний день - единственная весомая гарантия того, что обраще-ние гражданина будет рассмотрено своевременно и с должным вниманием. По-этому необходимо закрепить (возможно, даже законодательно, чёткие критерии постановки обращений на контроль). В Министерстве юстиции РФ (как и в дру-гих федеральных министерствах и ведомствах) на контроль ставятся помимо указанных выше “важных” обращений, обращения, поступившие из Федераль-ного Собрания, Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ. Отсюда вытекает, что для граждан выгодно направлять обращения не прямо в министерство, а сначала в Администрацию Президента РФ или в Правительство - потеря времени компенсируется тем, что обращение будет поставлено на кон-троль, а, значит, будет быстрее рассмотрено. Подобная практика весьма вредна, поскольку побуждает граждан писать “наверх”, и одновременно снижает каче-ство работы с обращениями, поступившими прямо в министерство, т.к. сотруд-ники отдела писем вынуждены заниматься контролем и теряют на этом немало времени.

Так что туманность и размытость критериев “важности” обращений создаёт серьёзные препятствия в рассмотрении обращений и тормозит производство по ним. Однако, сколь ни широки возможности для постановки на контроль лю-бого обращения, технические возможности ставят этому предел. Кроме того, порядок, по которому контроль осуществляют в основном те же сотрудники, что и поставили на контроль обращение (только в Управлении Президента РФ по работе с обращениями есть специальный отдел контроля) побуждают их к тому, чтобы ставить на контроль как можно меньше обращений, дабы не созда-вать себе лишней работы. Поэтому доля контрольных обращений в общем оста-ётся низкой (для Администрации Президента РФ - 2,91% рассчитано исходя из данных, приведённых: Миронов М.А. Обращения граждан как элемент системы за-щиты прав человека и основных свобод: право и практика,- М., 2001, с. 138

, для Аппарата Правительства РФ - 4,98% рассчитано исходя из данных, полученных во время стажировок в Аппарате Правительства РФ и Департа-менте делопроизводства Министерства юстиции РФ

, для Министерства юстиции РФ - 2,84%⁷¹). Однако следует отметить, что сам контроль организован хорошо. Так, в Аппарате Пра-вительства РФ сотрудники, осуществляющие контроль за рассмотрением обра-щений справляются о ходе рассмотрения каждые две недели. В Министерстве юстиции РФ технические возможности не позволяют столь плотно контролиро-вать рассмотрение обращений, особенно направленных в регионы. Кроме того, очень часто на контроль ставятся обращения, разрешение которых находится в компетенции органов госвласти субъекта РФ или органов местного самоуправ-ления. В таких случаях контролирующий орган ничего приказывать не может и никаких санкций применить не в силах. Единственное средство контроля - по-стоянно “обстреливать” рассматривающий обращение орган запросами о ходе его рассмотрения. Так, поступившее в январе этого года Правительство обра-щение было поставлено на контроль и переправлено по компетенции в Адми-нистрацию Корякского АО; вплоть до апреля месяца каждые две недели Отдел по работе с обращениями Аппарата Правительства РФ направлял туда запросы о ходе рассмотрения и все они оставались без ответа. Ничего вразумительного не ответили и на телефонные звонки (!). Однако применить какие-либо меры ответственности к корякским чиновникам Правительство не может^** о проблемах контроля - в гл.5.

По итогам рассмотрения обращения рассматривавший его орган (должностное лицо) принимает решение и направляет ответ заявителю; в слу-чаях с контрольными обращениями заявителю направляются 2 ответа: от рас-смотревшего и от контролирующего органа. В случае, если заявитель не согла-сен с ответом, он может обжаловать его в вышестоящую инстанцию, либо в суд.

Следует отметить, что окончательные решения по обращениям (будь то поло-жительные решения или отказы) принимаются относительно редко. Значи-тельно чаще по обращениям принимаются неопределённые решения, либо зая-вителю сообщают что “меры приняты”, но на деле ничего не меняется, либо (в основном в случаях пересылки заявлений из федеральных органов в регионы или в органы местного самоуправления) обращение вообще “повисает” и не рассматривается в течение долгого времени. Наглядно это представлено на диа-граммах здесь приводятся данные только по рассмотрению контрольных обращений, т.к. данных о рассмотрении обычных обращений в федеральных органах нет; однако возможно предположить, что при рассмотрении обыч-ных обращений случаев задержек с их рассмотрением много больше:

На этих диаграммах ясно видно, что доля положительных решений почти всегда больше доли отказов, но вместе с тем сумма положительных решений и отказов существенно меньше даже 50%. Следовательно, больше всего обраще-ний “зависают”, рассматриваются с нарушением сроков или не рассматрива-ются вовсе. Хотя в основном это происходит с обращениями, переданными в региональные или местные органы власти, доля таких “висячих” обращений высока и в центральном аппарате Минюста (см. последнюю диаграмму), в ос-новном за счёт жалоб на неисполнение судебных решений и бездействие судеб-ных приставов, которые рассматриваются крайне медленно.

5. Ведение статистики и аналитической работы

Одним из важнейших направлений деятельности подразделений федеральных органов исполнительной власти, работающих с обращениями граждан является ведение статистики и анализа содержания обращений. Специфика этой дея-тельности состоит в том, что в ней максимально реализуется именно публичный интерес. В сущности, граждане-заявители прямо не нуждаются в том, чтобы их обращения обобщались и на их основе составлялись аналитические записки для доклада высшему руководству. Главная цель гражданина при направлении об-ращения - реализация и/или защита своих прав в каждом конкретном случае, а обобщение и выведение “средних” проблем по обращениям этому никак не способствует. Граждане заинтересованы в том, чтобы их обращения макси-мально быстро и эффективно рассматривались и нарушения столь же быстро устранялись. В аналитической работе по обращениям более всего заинтересо-вана сама власть. Именно в этой работе проявляется та самая “обратная связь”, без которой невозможно демократическое государство и о которой столько го-ворят в последнее время. Прежде всего через обращения граждан руководители государства узнают о нуждах и чаяниях населения, “держат руку на пульсе” страны. Одновременно анализ и обобщение проблем, поднятых в обращениях граждан является одной из форм реализации народовластия и дополнительной гарантией защиты прав граждан. Во-первых, поднимая в обращениях опреде-лённые проблемы, предлагая пути их решения, указывая на нарушения и т.п., граждане имеют возможность так или иначе воздействовать на решения, при-нимаемые государственной властью. Разумеется, власть не в состоянии учиты-вать обращения всех и каждого, но множество обращения по одной и той же проблеме способны заставить её не просто принять решение об устранении конкретного нарушения, исправлении конкретного недостатка, но обратить внимание на проблему в масштабах страны. А во-вторых, граждане, подавая жалобы и стремясь обезопасить себя от нарушений своих прав, одновременно способствуют тому, чтобы устранить и причины этих нарушений, дабы они не повторялись в будущем. Если поступила жалоба от одного гражданина, значит, имеет место единичное нарушение, если поступает множество аналогичных жа-лоб, значит имеется серьёзная проблема в масштабах страны или региона. Таким образом, статистико-аналитическая работа по обращениям граждан имеет огромное значение.

Эта работа имеет три основные формы: составление месячных, квартальных и годовых отчётов, составление тематических отчётов и составление территори-альных отчётов. В разных федеральных органах исполнительной власти это ор-ганизовано по-разному, но различия эти носят в основном технический харак-тер. Так, в Управлении Президента РФ по работе с обращениями граждан для этих целей существует специальный отдел обобщения и анализа, в Отделе по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства РФ и в Отделе писем и приёма граждан Министерства юстиции РФ аналитической работой занимаются те же сотрудники, что и регистрацией и первичным рассмотрением обращений.

Месячные, квартальные и годовые отчёты - самая распространённая форма обобщения обращений. В них указываются: общее количество обращений (отдельно указываются коллективные обращения), количество обращений по тематическим разделам, распределение их по компетенции, количество обра-щений из отдельных регионов, иногда - количество обращений от представите-лей различных социальных групп и т.п. Месячные отчёты используются в ос-новном для нужд самого подразделения, для простоты составления кварталь-ных и годовых отчётов. Эти отчёты уже более весомы, их, как правило, докла-дывают руководству. Так, в Минюсте квартальные отчёты по обращениям гра-ждан Руководитель департамента делопроизводства докладывает Первому за-местителю Министра, а годовые - самому Министру. В Правительстве квар-тальные отчёты докладываются Заместителю Председателя Правительства, ку-рирующему социальный блок (т.к. большинство обращений связаны с пробле-мами социальной сферы), а годовые - Председателю Правительства. Кроме того, с января 2001 года Руководитель Администрации Президента РФ и Пред-седатель Правительства РФ ежегодно должны представлять Президенту отчёты о работе с обращениями граждан в Администрации, Правительстве и федераль-ных министерствах.

Тематические отчёты содержат информацию о количестве обращений на оп-ределённую тему (например, о судебной реформе) за определенный период, их тональности (положительная или отрицательная), социальной принадлежности авторов. Территориальные отчёты содержат общую информацию по количеству и тематике обращений, поступивших из определённого региона (субъекта феде-рации или федерального округа) за какой-либо период. Тематические и территориальные отчёты подготавливаются только по распоряжению руково-дства, как правило, для рабочего совещания, заседания Коллегии министерства или Правительства, либо к визиту кого-либо из высших должностных лиц в ка-кой-нибудь регион. К этим отчётам часто прикладываются копии уже рассмот-ренных ранее обращений.

Повышенное внимание, проявляемое в последнее время к аналитической ра-боте, доказывает, что Президент и исполнительная власть действительно все-рьёз заинтересовались системой “обратной связи”. Пожалуй, из всех форм ра-боты с обращениями эта поставлена наилучшим образом. Вместе с тем надо отметить, что вся эта информация по неизвестным причинам остаётся закрытой. Так, только отчёты Администрации Президента РФ находятся в открытом дос-тупе Миронов М.А. Обращения граждан как элемент системы защиты прав человека и основных свобод: право и практика,- М., 2001, с. 143 - 144, отчёты Отдела по работе с обращениями граждан Аппарата Правитель-ства РФ и Министерства юстиции РФ носят гриф “ДСП” и потому их даже за-прещено копировать. Что же касается данных об итогах рассмотрения обраще-ний, то их, как правило, не включают в месячные отчёты и везде, кроме Адми-нистрации Президента РФ они практически засекречены. А между тем такая практика противоречит п.4 ст.29 Конституции РФ, и кроме того, не соответст-вует принципу “обратной связи”,- ведь граждане имеют такое же право знать о том чем “живёт и дышит” страна, о проблемах населения, как и должностные лица.

6. Основные выводы

Итак, в данной главе мы попытались дать краткий обзор практики федераль-ных органов исполнительной власти на примере Администрации Президента РФ, Министерства юстиции РФ и Аппарата Правительства РФ, показать, как в этих органах организована работа с обращениями граждан, ибо от качества этой работы прежде всего зависит, насколько качественно будут рассматриваться обращения граждан.

Разумеется, многое пришлось оставить за рамками иссле-дования, но в основном это технические подробности, не имеющие большого значения для данной работы. В целом, по итогам обзора практики мы можем сделать следующие выводы.

Во-первых, очевидно, что работа с обращениями граждан по-настоящему хо-рошо организована только в Администрации Президента РФ и Аппарате Прави-тельства РФ. В Министерстве юстиции РФ, и как можно предположить, в остальных министерствах и ведомствах она организована значительно хуже. А ведь значительная часть обращений, адресованных Президенту или в Прави-тельство потом всё равно пересылается в министерства. Поэтому крайне необ-ходимо повысить внимание к подразделениям федеральных министерств и ве-домств, работающих с обращениями граждан.

Во-вторых, большие различия между системами регистрации и классифика-торами обращений, применяемыми в разных органах, чрезвычайно затрудняют работу по обобщению практики и по обмену данными об обращениях, что не-обходимо для ускорения их рассмотрения.

В-третьих, особенности ведения статистики и аналитической работы у каж-дого ведомства свои, что делает крайне трудной, даже невозможной подготовку общих отчётов по обращениям граждан в федеральные органы исполнительной власти.

В-четвёртых, при регистрации обращений учитывается в основном их тематическая направленность, но, как правило, не учитывается их вид по со-держанию, поэтому заявления, жалобы, предложения не учитываются отдельно. Только предложения стали учитывать отдельно, и то совсем недавно. Это весьма затрудняет рассмотрение обращений по особой процедуре для каждого вида и затрудняет подсчёт жалоб, заявлений, предложений и пр. при составле-нии аналитических отчётов (как правило, этого и не делают). Кроме того, край-няя закрытость данных о тематике и рассмотрении обращений граждан нару-шает право граждан на информацию и не способствует развитию “обратной связи”.

В-пятых, направление обращений на контроль или на доклад высшим долж-ностным лицам определяется исходя из очень туманных и никак не закреплён-ных нормативно критериев. В результате судьба обращений ставится в слишком большую зависимость от усмотрения чиновника, чем явно нарушается равное право граждан на обращение.

Наконец, в-шестых процедура контроля за рассмотрением обращений не от-работана, и кроме того контроль наталкивается на серьёзные препятствия, глав-ным из которых является невозможность федеральных органов исполнительной власти воздействовать на региональные органы госвласти и тем более органы местного самоуправления, затягивающие или блокирующие рассмотрения об-ращений по существу.

Хотя практика показывает, что с годами число положи-тельно решённых обращений растёт (см. диаграммы на стр. 64 - 65) , очень высокой остаётся доля никак не разрешённых, “висячих” обращений. Это требует выра-ботки законодательных положений об ответственности за нарушение сроков рассмотрения обращений или немотивированный отказ в их рассмотрении.

В заключение отметим, что по словам сотрудников Министерства юстиции и Аппарата Правительства РФ, работающих с обращениями граждан, главным препятствием в их работе и источником всех указанных выше недостатков яв-ляется отсутствие законодательной базы.

Практика показывает, что несмотря на существенные недостатки и трудности, федеральные органы исполнительной власти достаточно активно и эффективно действуют в сфере рассмотрения об-ращений граждан.

ГЛАВА 5

Основные проблемы правового регулирования работы с обращениями гра-ждан в федеральные органы исполнительной власти, возможные пути их решения

Итак, какие же выводы можем мы сделать, завершая данное исследование? Какие проблемы удалось выявить и какие пути их преодоления можем мы предложить? Следует заметить, что многие проблемы уже были рассмотрены в гл.1, 3, 4 настоящей работы, а данную главу хотелось бы посвятить проблемам, ещё не достаточно освещённым. По большому счёту, все проблемы института обращений граждан могут быть сведены к одной - отсутствию единого закона, регламентирующего работу с обращениями. Поэтому мы коснемся здесь пре-имущественно тех вопросов, которые, на наш взгляд, должны быть урегулиро-ваны в новом Законе.

Первой такой проблемой является закрепление обязательных признаков и ре-квизитов обращений. Это необходимо, во-первых для того, чтобы раз и навсе-гда отграничить обращения от прочих видов посланий, а во-вторых, чтобы уп-ростить процедуру рассмотрения обращений. Что собственно считать обраще-нием? Ни один из изученных нами нормативных актов на этот вопрос ответа не даёт. И ныне действующий Указ от 12 апреля 1968 г., и проект ФЗ "Об обраще-ниях граждан" по сей день рассматриваемый Государственной Думой, и много-численные ведомственные акты например, Инструкция по делопроизводству в Министерстве юстиции РФ (утв. Приказом Министерства юс-тиции РФ от 28.06.2001 №191), Инструкция по делопроизводству в Аппарате Правительства РФ (утв. Приказом Руководителя Аппарата Правительства РФ от 8.11.2000 №1234)

определяют обращение лишь через его виды. Между тем очевидно, что обращением нельзя считать любое послание, при-шедшее в адрес какого-либо органа или должностного лица. Обращение - это юридический акт, т.е. действие, сознательно направленное на создание юриди-ческих последствий Хропанюк В.Н. Теория государства и права,- М., 1997, с.318 - 319, и, следовательно, имеющее определённую силу. Направ-ляя обращение в какой-либо государственный орган, гражданин вступает с ним в определённые правоотношения. Таким образом, обращением можно считать только такое послание, из смысла которого явно следует желание автора побу-дить адресата (орган или должностное лицо) к каким-либо юридически значи-мым действиям. Следовательно, со всей очевидностью можно утверждать, что не являются обращениями поздравления, благодарности, рассказы о своей не-лёгкой судьбе без каких-либо требований и прочие подобные послания. И, хотя это вроде бы очевидно, представляется необходимым закрепить этот подход за-конодательно, дабы устранить все сомнения и двусмысленности в будущем.

В этой связи возникает ещё один вопрос - об обязательных реквизитах обра-щений. То есть, даже послания, являющиеся обращениями по смыслу, могут быть не признаны таковыми, и следовательно, не рассматриваться и не вызы-вать юридических последствий, если они не имеют определённых реквизитов. На сегодняшний день такими реквизитами являются фамилия, имя, место жи-тельства и/или работы заявителя. Следовательно, анонимные обращения рас-смотрению не подлежат. Продолжая традиции Указа от 12 апреля 1968 г., про-ект ФЗ "Об обращениях граждан" также содержит требование указывать в об-ращениях личные данные заявителя и запрещает рассмотрение анонимок. Вме-сте с тем необходимо отметить, что есть одно обстоятельство, которое требует их рассмотрения. Дело в том, что с введением запрета рассмотрения анонимных обращений у правоохранительных органов возникла серьёзная проблема с рас-крытием и особенно предупреждением ряда тяжких и опасных преступлений. Очевидно, ни для кого не секрет, что большинство готовящихся террористиче-ских актов в нашей стране, да и в мире в целом, было предупреждено с помо-щью анонимных устных обращений граждан в правоохранительные органы. Поэтому, на наш взгляд, необходимо ввести в закон как отдельный вид обраще-ний сообщения о преступлениях (сигнальные обращения) и для них разрешить анонимность. Помимо личных данных обращение никаких других особых рек-визитов содержать не должно. Исключение составляют разве что ходатайства, при подаче которых возможно допустить взимание государственной пошлины. При подготовке проекта ФЗ "Об обращениях граждан" было предложение вве-сти специальные гербовые марки для письменных обращений и поступающие без них обращения не рассматривать, однако Министерство финансов высту-пило против, также против выступили представители правых фракций в Госу-дарственной Думе и предложение было отклонено.

Ещё одна крупная и, на наш взгляд важнейшая, проблема связана с такими видами обращений как петиции и гражданские наказы. В ч.3 гл.1 настоящей работы мы рассматривали особенности этих видов обращений и пришли к вы-воду о необходимости их законодательного закрепления. Петиция и граждан-ский наказ как формы реализации закреплённого Конституцией права граждан на участие в управлении государством, бесспорно, должны быть признаны и работа с ними должна быть регламентирована. Возможно, необходимо принять отдельный Закон “О петициях и гражданских наказах”. Поэтому вопрос заклю-чается не в том признавать или нет петиции, а в том, каковы должны быть их обязательные признаки и реквизиты. Как уже говорилось выше, петицией при-знаётся обращение, направленное на изменение действующего или принятие нового закона (подзаконного акта) и подписанное количеством граждан не ме-нее установленного законом минимума. Определение этого минимума не вхо-дит в задачи данного исследования, однако представляется необходимым сде-лать это число “плавающим”. То есть, следует установить различный минимум подписей для петиций разного содержания. Так, под петициями об изменении законов должно стоять больше подписей, чем если под петициями об измене-нии подзаконных актов. Одним словом, чем выше юридическая сила документа, на принятие или изменение которого направлена петиция, тем больше под ней должно стоять подписей. И, конечно, на петиции и гражданские наказы должны быть распространены те же “содержательные” ограничения, что и на референ-дум. Те вопросы, которые в соответствии со ст.3 ФКЗ “О референдуме Россий-ской Федерации” запрещено выносить на референдум, не должны и подни-маться в петициях и гражданских наказах.

Но если с петициями всё более-менее ясно, то как быть с реквизитами граж-данского наказа? Ведь под ним ставит подпись только лидер общественного объединения. А в России существуют десятки тысяч таких объединений - разве каждое из них наделить “петиционным правом”? Но и лишить такого права об-щественные объединения по признаку их численности тоже было бы не вполне справедливо. Так что проблема гражданских наказов стоит очень остро, и её необходимо решать. А предложения “обойти” её, просто не признавая граждан-ский наказ формой петиционного обращения, не могут быть, на наш взгляд, приняты в силу изложенных в гл. 1 соображений. Нам представляется, что для гражданского наказа должны быть установлены чёткая структура и строгие рек-визиты, при несоблюдении которых наказ не подлежит рассмотрению. Это не должно создать серьёзных препятствий, поскольку в серьёзных обществен-ных объединениях всегда есть юридически грамотные люди, которые в состоя-нии отследить соответствие наказа этой структуре. То что недопустимо для ин-дивидуальных обращений (большинство граждан навряд ли сможет составить обращение, если для него законом будет предусмотрен длинный перечень рек-визитов), для гражданских наказов очень полезно, так как поможет “отсечь” малозначимые “псевдонаказы”. Таким образом, к гражданскому наказу законом должны быть предъявлены очень жёсткие требования, несоблюдение которых автоматически влечёт его отклонение. Во-первых, гражданский наказ должен содержать все основные данные подавшего его объединения: дату образования (для юридического лица ещё дату регистрации, номер регистрационного свиде-тельства и т.п.), направления работы, уставные цели, описание опыта работы. Во-вторых, он должен быть чётко структурирован и иметь определённые со-держательные разделы эта структура гражданского наказа предложена проф. Н.Ю. Беляевой (см. материалы Всероссийского Граж-данского Форума, т. 16: описание опыта общественного объединения в реше-нии проблемы, поднятой в гражданском наказе; конкретные предложения по изменению нормативных актов и перечень действий, которые должен выпол-нить орган - адресат наказа; перечень действий, которое готово совершить само объединение для решения указанной проблемы. Подобная структура наказа по-зволит сразу выявить серьёзные и значимые предложения и отделить бессмыс-ленные и поданные от имени организации существующей лишь на бумаге. За-конодательное закрепление петиций и особенно гражданских наказов как осо-бых форм обращения, установление для них особой процедуры рассмотрения с закреплением обязанности полномочного органа выносить по ним однозначное и мотивированное решение ново для России. В сущности, института петиций никогда не было в российском праве, поэтому внедрять его в российскую дей-ствительность следует очень осторожно, но тем не менее необходимо.

Ещё одна проблема, которую необходимо решать в первую очередь - про-блема гарантий своевременного и качественного рассмотрения обращений. Су-ществует две основные формы таких гарантий: ответственность за рассмотре-ние обращений с нарушением процедуры и сроков, и контроль за рассмотре-нием обращений. Несвоевременное рассмотрение обращений или их игнориро-вание должно быть основанием для привлечения соответствующего должност-ного лица к ответственности. Указ от 12 апреля 1968 г. устанавливает, что “нарушение установленного порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, бюрократическое отношение к ним, волокита, а также преследование граждан в связи с подачей предложений, заявлений, жалоб либо за содержа-щуюся в них критику влекут в отношении виновных должностных лиц ответст-венность в соответствии с законодательством”. Эта норма воспроизведена и в проекте ФЗ "Об обращениях граждан" (ст.34). Таким образом, мы сталкиваемся с типичной бланкетной нормой, отсылающей к другим нормативно-правовым актам. Поэтому, говоря об ответственности за нарушения в рассмотрении об-ращений граждан, следует обратить внимание на другие нормативные акты, на разные виды и формы ответственности. Помимо дисциплинарной, администра-тивной ответственности, представляется возможным установление граждан-ско-правовой ответственности для органов государственной власти, рассматри-вавших обращение. Так, в случае, если несвоевременное рассмотрение обраще-ния или незаконный отказ в его рассмотрении повлекли материальный или мо-ральный ущерб заявителя, то несомненно он имеет право обратиться в суд с ис-ком к соответствующему органу, и это право необходимо отдельно закрепить в законе (возможно, даже включить эту норму в ГК). Также полагаем возможным применение к должностным лицам за неоднократные нарушения в работе с об-ращениями, повлекшие серьёзные нарушения прав граждан, такой формы от-ветственности, как лишение права занимать определённые должности государ-ственной или муниципальной службы. Необходимо детально и чётко регламен-тировать все формы ответственности за нарушения в рассмотрении обращений, что потребует внесения изменений и дополнений в действующий Кодекс об ад-министративных правонарушениях, в Гражданский кодекс, в иные нормативные акты.

Другое средство обеспечения эффективного рассмотрения обращений - контроль за рассмотрением, осуществляемый вышестоящим органом. Здесь су-ществуют две проблемы. Первая - чрезвычайная неопределённость и туман-ность критериев “значимости” обращений, по которым принимается решение о постановке обращения на контроль. Технически невозможно, чтобы на кон-троль ставились все или большая часть обращений. Доля контрольных обраще-ний всегда ничтожна, важно сделать так, чтобы в их число попадали действи-тельно важные, значимые обращения. Для этого необходимо выработать чёт-кие критерии “контрольности”, единые для всех федеральных органов исполни-тельной власти (отдельно для законодательных, отдельно для органов государственной власти субъектов РФ, т.к. у них иные возможности контроля, и тематика обращений несколько иная) и закрепить их единым нормативным ак-том (полагаем, для этого необязательно использовать закон, достаточно поста-новления Правительства). Кроме того, следует покончить с практикой поста-новки на контроль обращений, пришедших “сверху” вне зависимости от их со-держания. Вторая проблема - невозможность воздействия федеральных органов исполнительной власти на региональные органы власти и особенно органы ме-стного самоуправления. Практика показывает, что разрешение значительной части обращений, поступающих в федеральные органы исполнительной власти, находится в компетенции региональных и местных органов власти. Естест-венно, их пересылают туда, и там они пропадают, т.е. их просто не рассматри-вают или возвращают заявителю с бессодержательной отпиской, и никаких мер не принимают. Постановка такого обращения на контроль (а повторные обра-щения с жалобой на местные органы, как правило ставят на контроль) не ре-шает проблемы, ибо вне сферы ведения Федерации органы госвласти субъектов РФ самостоятельны и не подчиняются федеральным, а органы местного само-управления вовсе не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции РФ). Видимо, следует закрепить в законе возможность федераль-ных контролирующих органов привлекать к ответственности должностных лиц в регионах и муниципальных образованиях в случае перманентного уклонения их от рассмотрения контрольных обращений. Правда, такой порядок в значи-тельной степени противоречит Конституции, и поэтому подобное привлечение к ответственности возможно только в судебном порядке, но право обращаться в суд для контролирующего органа должно быть законодательно закреплено. А пока ситуация с гарантиями рассмотрения обращений обстоит далеко не луч-шим образом. Насколько остро стоит эта проблема, видно на представленной ниже диаграмме эта диаграмма построена исходя из средних показателей по данным за последние 3 года. Источники: Миронов М.А. Обращения граждан как элемент системы защиты прав человека и основных свобод: право и практика,- М., 2001, с.138; аналитические записки Отдела по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства РФ и Департамента делопроизводства Министерства юстиции РФ (не опубликованы).

Таким образом, становится ясно, что без законодательного закрепления твёр-дых гарантий рассмотрения обращений сам институт обращений граждан бу-дет оставаться малоэффективным и возможность использовать право на обра-щение как средство защиты своих прав будет весьма незначительной.

Ещё одна связанная с обращениями граждан проблема - это ведение стати-стики и аналитической работы рассматривающими обращения органами. Изу-чение практики показало, что статистико-аналитическая деятельность в феде-ральных органах исполнительной власти поставлена хорошо, однако результа-тивность её далеко не так высока, как хотелось бы. Во-первых, такая работа не имеет под собой нормативной основы, выводы, сделанные в аналитических об-зорах по обращениям граждан никакой силы не имеют. Во-вторых, все эти об-зоры составляются каждым ведомством самостоятельно, независимо от других и только по “своим” обращениям, следовательно, невозможно сформировать цельную картину поднятых гражданами проблем. И в-третьих, аналитическая информация по обращениям граждан, особенно по итогам рассмотрения обра-щений остаётся закрытой и недоступной для широких кругов. В результате всего этого система “обратной связи” работает крайне неэффективно и публич-ная функция обращений - не только защищать права конкретного гражданина, но и создавать основу для укрепления такой защиты и предупреждения нару-шений в будущем,- не реализуется. Выход из этой ситуации состоит, на наш взгляд, в следующем. Необходимо законодательно закрепить обязанность всех органов, работающих с обращениями граждан, вести аналитическую работу по обращениям, составлять квартальные и годовые отчёты по единой, унифициро-ванной форме и официально их публиковать. Притом такие отчёты должны со-держать данные не только о тематике обращений, но также о количестве от-дельных видов обращений, об их распределении по компетенции и (особенно важно) о результатах рассмотрения (соотношение положительных и отрица-тельных решений, доля нерассмотренных). Для того, чтобы возможно было од-новременно учитывать все обращения, поступающие в различные федеральные органы исполнительной и законодательной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, следует разработать и ввести единый тематический классификатор обращений, а в будущем - создать единую Федеральную базу данных по обращениям граждан (программное обес-печение для неё уже есть), в которой регистрировались бы все обращения, поступившие в федеральные органы исполнительной власти. В дальнейшем к этой базе могли бы подключиться региональные и местные органы, что на-много облегчило бы контроль за рассмотрением обращений и сделало бы воз-можным отслеживать прохождение всех (а не только контрольных) обращений, и сразу решило бы проблему “дублирования”, когда идентичные обращения направляются гражданином в несколько органов, и рассматриваются там параллельно. Однако подобный проект весьма трудно выполнить в близком будущем из-за его масштабности и колоссальной стоимости. Однако создать такую сеть только для федеральных органов исполнительной власти представляется вполне воз-можным.

Что касается закрытости информации по обращениям граждан, то этот недос-таток устраняется легче всего. Здесь даже нет необходимости что-либо закреплять законодательно. Уже существует п.4 ст.29 Конституции РФ и Феде-ральный Закон от 25 января 1995 г. “Об информации, информатизации и защите информации”, прямо устанавливающие право граждан на доступ к информации о работе органов государственной власти и местного самоуправления. П.1 ст.10 указанного Закона гласит: ”Государственные информационные ресурсы Рос-сийской Федерации являются открытыми и общедоступными. Исключение со-ставляет документированная информация, отнесенная законом к категории ог-раниченного доступа”; однако аналитические сводки по обращениям граждан (за исключением содержащих персональные данные граждан) никаким законом к этой категории не отнесена. Этот же закон (п.3 ст.10) устанавливает запрет на ограничение доступа к документам, “содержащим информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления... и “представляющим общественный интерес или необходимым для реализации прав, свобод и обязанностей граждан”. Остаётся только заставить государст-венные органы открыть для широкого доступа аналитические обзоры, годовые и квартальные отчёты по работе с обращениями граждан. Сделать это возможно и в административном, и в судебном порядке. Кроме того, и прецедент уже есть - публикует же Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан свои аналитические обзоры, хоть и только в Интернете Миронов М.А. Обращения граждан как элемент системы защиты прав человека и основных свобод: право и практика,- М., 2001, с. 143 - 144.

И в заключение данной главы ещё раз повторим основные предложения по совершенствованию как нормативной базы так и технологий работы с обраще-ниями граждан, которые мы сделали в ходе нашего исследования.

1. Необходимо чётко отграничить обращения от иных посланий - поздравлений, благодарностей и т.п. и закрепить это закрепить законодательно, дабы устра-нить все сомнения и двусмысленности в будущем.

2. Необходимо ввести в закон как отдельный вид обращений сообщения о пре-ступлениях (сигнальные обращения) и для них разрешить анонимность.

3. Следует установить различный минимум подписей для петиций разного со-держания. Так, под петициями об изменении законов должно стоять больше подписей, чем если под петициями об изменении подзаконных актов.

4. В законе к гражданскому наказу должны быть предъявлены очень жёсткие требования (наличие точных данных о направившем объединении, его уставных целях, чёткая структура наказа), несоблюдение которых автоматически влечёт его отклонение.

5. Следует детально и чётко регламентировать все формы ответственности за нарушения в рассмотрении обращений, сочетать дисциплинарную, администра-тивную, гражданско-правовую ответственность.

6. Необходимо выработать чёткие критерии “контрольности”, единые для всех федеральных органов исполнительной власти (отдельно для законодательных, отдельно для органов государственной власти субъектов РФ, т.к. у них иные возможности контроля, и тематика обращений несколько иная) и закрепить их единым нормативным актом.