Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти

Февральская буржуазная революция не отменила действия Законов Россий-ской империи, равно как и многих других нормативных актов монархии, так что правовое регулирование института обращений никаких изменений не претер-пело.

После Октябрьской Социалистической революции 1917 г., напротив, дейст-вие всех до единого актов “старого режима” было прекращено. Вместо них вводились новые нормативные акты, вырабатываемые Советской властью. Первым таким актом, относящимся к институту обращений было постановле-ние VI Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918 г. “О точном соблюде-нии законов”. Этим постановлением устанавливалась обязанность всех должностных лиц и учреждений Советского государства принимать обращения от “любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, воло-киту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения”Миронов М.А. Власть и народ: обратная связь,- М., 1999, с.22. Примерно в то же время возникла практика “железнодорожного приёма”. Суть её состояла в том, что по железным дорогам страны курсировали поезда с высшими руково-дителями Советов, в том числе с Председателем ВЦИК; во время стоянок на станциях они принимали ходоков, собирали письменные обращения и т.п. Как правило, большая часть этих обращений оперативно рассматривалась прямо на месте инструкторами народных комиссариатов, ехавших в том же поезде. После принятия 12 апреля 1919 г. Декрета ВЦИК “О государственном контроле”, был образован Народный комиссариат Государственного контроля (позднее - Рабоче-Крестьянская Инспекция), а в его составе - Центральное бюро жалоб и заявлений, в задачу которого входило принимать жалобы и заявления граждан, а также контролировать их рассмотрение различными органами государствен-ной власти, вмешиваясь в случае обнаружения волокиты. В Декрете СНК РСФСР от 30 декабря 1919 г. “Об устранении волокиты” впервые после рево-люции устанавливался порядок подачи обращений и прописывалась процедура их рассмотрения. Положения этого декрета легли в основу постановления ВЦИК от 30 июня 1921 г. “О порядке подачи жалоб и заявлений”. Этим поста-новлением было также установлено, что приём обращений граждан кроме Цен-трального бюро жалоб Рабоче-Крестьянской Инспекции ведёт и непосредст-венно Президиум ВЦИК, где для этого создавался особый отдел. После этого специальные подразделения по работе с почтой трудящихся были созданы во всех государственных органах, а также на предприятиях, в учреждениях и т.п.

После создания СССР был принят ряд новых документов, регламентировав-ших работу с обращениями граждан. Особо следует отметить Постановление ЦИК СССР от 14 декабря 1935 года “О положении дел с разбором жалоб тру-дящихся”, в котором впервые были подробно прописаны правила работы с жалобами граждан, до того определявшиеся ведомствами самостоятельно. Ус-тановленные этим документом правила действовали более 30 лет, да и потом постоянно воспроизводились в многочисленных инструкциях по делопроизвод-ству и работе с обращениями граждан в различных министерствах и ведомствах как Союза, так и Союзных республик (а затем и Российской Федерации). Так что в значительной степени установленный тогда порядок продолжает действо-вать по сей день.

Здесь необходимо обратить внимание на то, что в данном нормативном акте (как и в предшествовавших ему) понятия “обращение” не было. Его заменяло общее понятие “жалоба”, что вообще характерно для советской доктрины. Весьма показателен тот факт, что крупнейшие правоведы-административисты советской эпохи, такие как М.Д. Загряцков, Ю.М. Козлов, В.И. Ремнёв в своих работах огромное внимание уделяют именно жалобам граждан (“трудящихся”), и практически не замечают других видов обращений, как будто бы их вовсе не существовало.

Следует отметить также две существенных особенности института обраще-ний граждан в советское время. Во-первых, право на обращение в течение очень длительного времени не было конституционным правом, хотя Советское государство имело богатую конституционную традицию. Следовательно, регу-лирование вопросов, связанных с рассмотрением обращений граждан, и, что самое главное, с гарантиями своевременного разрешения поднятых в них про-блем оставалось делом нормативных актов более низкого порядка. А во-вторых, начиная с 1922 года, советские органы государственной власти стали всё больше подменяться партийными структурами. Это очень быстро поняли граж-дане и, следовательно, старались обращаться прежде всего туда, так как до-биться решения какого-либо вопроса через посредство партийных структур было намного проще и эффективнее, чем через государственные органы. В итоге основной поток жалоб, заявлений и т.д. направлялся прежде всего в ор-ганы Коммунистической партии, а там порядок их рассмотрения определялся уже различными внутрипартийными инструкциями. Таким образом, в регули-ровании работы с обращениями граждан внутрипартийные (корпоративные) акты играли едва ли не большую роль, чем нормативные акты государства.

После 1935 года существенных изменений в нормативном регулировании ра-боты с обращениями граждан длительное время не происходило. Только 33 года спустя был издан знаменитый Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII “О порядке рассмотрения предложений, заяв-лений и жалоб граждан”, действующий по сей день. Этот документ представлял собой значительный шаг вперёд хотя бы потому, что в нём впервые прямо за-креплялись такие виды обращений как заявление и предложение. В этом норма-тивном акте порядок работы с обращениями граждан прописывался дос-таточно детально, а также устанавливались юридические гарантии своевремен-ного рассмотрения обращений (включая ответственность должностных лиц). Также значительной новацией было признание как особой разновидности об-ращений граждан “предложений, заявлений и жалоб граждан, поступающих из редакций газет, журналов, телевидения, радио и других средств массовой ин-формации, а также выступлений и опубликованных в печати материалов, свя-занных с предложениями, заявлениями, жалобами..”, которые до того не рас-сматривались государственными органами как “не поступившие в их адрес”.

С 7 октября 1977 года право на обращение стало конституционным правом советских граждан,- принятая в этот день новая Конституция СССР впервые закрепила это важнейшее право (ст. 49). Конституционная формулировка была весьма интересной: ”Каждый гражданин СССР имеет право вносить в государ-ственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе.”цит. по: Конституция СССР: политико-правовой комментарий. Под ред. Б.Н. Пономарёва,- М., 1982, с. 163

, т.е. здесь упоминалось о предложениях, но уже ничего не говорилось о жалобах. Вероятно, законода-тели, верные традиции “политического конституционализма”, при которой текст Основного закона был предназначен более для пропаганды действитель-ных или мнимых достоинств социалистического государства, решили таким способом продемонстрировать, что советские граждане жалоб в госорганы не направляют, так как им не на что жаловаться. Декларативность этой конститу-ционной статьи очевидна, но тем не менее она была очень значима, как первая в российской истории попытка на самом высшем юридическом уровне закрепить право граждан на обращение.

В той же статье Конституции устанавливалась обязанность должностных лиц “в установленные сроки рассматривать предложения и заявления граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры”. Эти положения были воспроизведены и в Конституциях союзных республик, в том числе в Конститу-ции РСФСР 1978 года.

После принятия 12 декабря 1993 года новой, ныне действующей Конститу-ции РФ, где право граждан на обращение было прямо закреплено в ст. 33 и косвенно (как форма реализации права на участие в управлении) в п.1 ст. 32 это более подробно рассмотрим ниже, в гл.3, в истории правового регулирования института обращений наступил новый этап. Новые конституционные формулировки потребовали принятия федерального закона, который детально регулировал бы работу с обращениями граждан и устанавливал твёрдые юридические гарантии их внимательного и своевремен-ного рассмотрения.

Проект этого закона был подготовлен 6 лет назад депутатом Государственной Думы В.И. Зоркальцевым, однако судьба его оказалась очень сложной. Этот Закон был принят Думой 15 ноября 1996 года, но отклонён Советом Федерации. Затем, после длительных согласительных процедур, так и не приведших к об-щему консенсусу, он всё-таки был принят Думой большинством голосов, доста-точным для преодоления вето СФ. Однако после этого закон вновь был отклонён - Президентом. Дума не пыталась преодолеть президентское вето и пошла на создание специальной комиссии для доработки закона - соответст-вующее постановление было принято 15 марта 2000 г. (ровно 4 года спустя после его “первого” принятия Государственной Думой). Эта комиссия работает уже третий год, но прийти к какому-либо конкретному результату так пока и не удалось. Подробнее особенности этого законопроекта и причины столь дли-тельного и мучительного его “прохождения” мы постараемся рассмотреть в заключительной главе настоящей работы.

В заключение данной главы хотелось бы отметить следующее - институт об-ращений граждан в России имеет богатейшую историческую традицию. Впер-вые он был законодательно закреплён ещё в XV веке - раньше, чем во многих других государствах. Разумеется, большую часть своей истории российское государство было авторитарным, поэтому и институт обращений носит оттенок “челобитья”- мольбы низшего к высшему “снизойти к убожеству”. В современ-ном Российском демократическом государстве необходим принципиально иной - партнёрский - подход к регулированию вопросов, связанных с обращениями граждан. Однако тот огромный опыт работы с обращениями и нормативный и юридико-технический материал, который был накоплен в предшествующие годы может оказаться чрезвычайно полезным при формировании новой норма-тивно-правовой базы работы с обращениями граждан в современной демокра-тической России.

ГЛАВА 3

Основы правового регулирования работы с обращениями граждан в феде-ральных органах исполнительной власти

1. Место права граждан на обращение в системе конституционных прав че-ловека и гражданина

Итак, мы рассмотрели основные теоретические подходы к институту обраще-ний граждан, разновидности обращений, историческое развитие этого института. Теперь нам надлежит уяснить, каковы основные принципы законо-дательного регулирования работы с обращениями в России. Прежде всего, как право обращений регулируется нормами конституционного (государственного) и административного права. Первый вопрос в этой части нашего исследования - как соотносится право граждан на обращения с иными конституционными пра-вами и свободами граж-дан? Прежде всего речь идёт, естественно, о правах и свободах, входящих, наряду с правом на обращения, в группу политических. Как известно, эта часть главы 2 Конституции РФ открывается пра-вом на сво-боду мысли и слова (ст. 29). Как известно, свобода слова может быть выражена в различных формах, в том числе и в письменной. Очевидно, что одной из форм выражения свободы слова может рассматриваться право граждан на обращения. В этой связи принципиальное значение для обеспечения права граждан на об-ращения приобретает конституционная гарантия, закреплённая частью 3 ст.29 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть принуждён к выраже-нию своих мнений и убеждений или отказу от них. Если данная норма получит развёрнутое отражение в теку-щем законодательстве, она может стать основой демократического механизма реализации права граждан на обращения в Рос-сии.

Часть 5 ст.25 Конституции PФ устанавливает гарантии свободы массовой информации. Очевидно, что свобода массовой ин-формации в сочетании с пра-вом граждан свободно искать, полу-чать, передавать, производить и распростра-нять информацию любым законным способом (ч.4 ст.29) предполагает наличие права граждан направлять обращения в органы государственной власти и мест-ного самоуправления через средства массовой информации.

Следующее политическое право граждан, закреплённое дейс-твующей Кон-ституцией РФ - это право на объединение. Как из-вестно, в широком смысле право на объединение имеет целью удов-летворение социально-экономических и культурных потребностей граждан, а также их участия в осуществлении поли-тической влас-ти. Естественно, что одной из форм связи общественных объеди-не-ний и органов государственной власти и местного самоуправления является направление ими в эти органы коллективных обра-щений граждан (о чём шла речь в ч. 3 гл.1 настоящей работы). Последнее обстоятельство представляется принципиальным. Речь идёт не о решениях руководящих органов этих объ-еди-нений, которые также могут быть направлены в те или иные властные органы, а именно о коллективных обращениях граждан - членов данного объединения.

Дело в том, что право на обращения является субъективным правом граждан и их объединений, но оно не может подменяться решениями руководящих ор-ганов общественных объединений (хотя такой вид обращения, как гражданский наказ подписывается именно руководителями объединения), каким бы демо-кратическим путём они не были сформированы. В данном случае общественное объединение играет роль фактора, консолиди-рующего мнения отдельных граж-дан в коллективное решение, для придания ему большей значимости. Но оно продолжает оставаться обращением граждан, но не общественного объедине-ния.

В связи с рассматриваемым вопросом представляется необхо-димым обратить внимание на проблему направления гражданами об-ращений в общественные объединения. Как известно, до недавнего времени отечественная государст-венно-правовая наука и практика не делала различий между обращениями в эти объединения и госу-дарственные органы. Это было обусловлено особенностью формиро-вания советской политической системы, ядром которой выступала КПСС. Сегодня функции государственных органов, органов местного само-управления и общественных объединений строго разграничены. Поэтому на-правление гражданами обращений в общественные объеди-нения носит не пуб-лично-правовой, а корпоративный характер. Естественно, что общественные объединения не вправе разрешать по существу те или иные жалобы и предло-жения, связанные с деятельностью государственных органов и органов мест-ного самоуправле-ния. Вместе с тем, обращения граждан в общественные объе-динения могут иметь место, как форма связи объединения со своими члена-ми. а также решения иных вопросов внутрисоюзного значения.

Следующее конституционное право граждан, входящее в группу политиче-ских, - это право собираться мирно, без оружия, прово-дить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ). Смысл этого субъективного права состоит в том, что граждане участвуют в публичном меро-приятии с целью привлечь внимание властей к какому-то общественно значи-мому вопросу, оказать на них давление. Вместе с тем, ответной реакцией тех органов, на которые призвана воздействовать та или иная акция, должно быть решение, удовлетворяющее или не удовлетворяющее требования манифестан-тов. Это решение должно приниматься не на основе анализа выступлений на митинге или транспарантов демонстрации, а на основании какого-то обраще-ния, принятого в ходе публичного мероприятия или заранее подготовленного его органи-заторами и переданного полномочному органу. Таким образом, пра-во на обращения является важнейшей составной частью права граж-дан на мирные собрания, придающей публичному мероприятию завер-шённый, общественно значимый характер.

Что касается такого права граждан, как участие в управле-нии делами госу-дарства ( ч.1 ст.32 Конституции РФ), то автор вполне разделяет позицию Ю.А. Дмитриева и А.А. Златопольского. которые придают этому праву смысл одного из принципов правового статуса гражданина, обобщающего понятия по отно-шению ко всем остальными субъективным политическим пра-вам и свободамСм.: Дмитриев Ю.А., Златопольский А.Д. Гражданин и власть. М., 1994. с. 34. С этой точки зрения право граждан на обраще-ния не является исключением (что было показано и в гл.1), причём особенно ярко право на участие в управле-нии проявляется в таких видах обращений, как предложения, петиции, гражданские наказы.

Подводя итог вышеизложенному, можно сделать следующие вы-воды:

а) Право граждан на обращения в органы государственной власти и мест-ного самоуправления выступает составной частью на-родовластия, содержанием которой является непосредственное вы-ражение гражданами и их объедине-ниями своей воли в различного рода посланиях, направляемых в названные ор-ганы.

б) Право граждан на обращения может рассматриваться не только как лич-ное субъективное право, но и как одна из форм не-посредственной демократии. При этом под формами непосредствен-ной демократии понимаются способы не-посредственного волеизъяв-ления граждан и их объединений, имеющие целью решение общест-венно значимых вопросов, оказание влияния на принимаемые орга-нами государственной власти и местного самоуправления решения, кон-троль за их действиями и внесение корректив в их работу в соответствии с ин-тересами субъектов волеизъявления.

в) Право граждан на обращения является элементом обратной связи между гражданами и формируемыми ими органами государственной власти и мест-ного самоуправления и в этом смысле - не-отъемлемой составной частью сис-темы представительной демокра-тии.

г) Право на обращения входит в систему политических прав и свобод гра-ждан и в этом смысле является органической составной правового статуса гра-жданина в РФ.

2. Основные принципы работы с обращениями граждан в РФ

Учитывая, что право граждан на обращения является комп-лексным правовым институтом, нормативно-правовое регулирование которого не может быть огра-ничено одним нормативным актом, представляется необходимым выделить те правовые принципы, кото-рые должны лежать в основе всего механизма реа-лизации этого субъективного права и, по возможности, быть реализованы во всех нормативно-правовых актах, регулирующих данную сферу правоотно-ше-ний.

Как известно, принципы - это руководящие начала, лежащие в основе меха-низма правового регулирования тех или иных общест-венных отношений. Есте-ственно, что большинство правовых принци-пов, регламентирующих поведение человека в обществе, закреплено Конституцией страны. Однако, если говорить о принципах институ-та права граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, то они, кар: и в любых других конкрет-ных общественных отношениях, имеют свою специфику.

В частности, одним из принципов, лежащих в основе данного института, должен быть принцип всеобщности. Смысл этого принци-па состоит в опреде-лении субъекта права обращения. Вопрос об определении субъекта этого права не так прост, как кажется.

Традиционно отечественное законодательство распространяет это право на граждан России. К сожалению, и действующая Консти-туция РФ оказалась не свободна от этой традиции. С одной сторо-ны, если говорить о политическом характере права на обращения, то его субъектами, действительно, могут быть только граждане РФ. С другой стороны, такой подход означает лишение нахо-дящихся на территории России иностранцев права обжаловать действия её должностных лиц. Является ли допущение иностранцев в число субъектов права на обращения нарушением сущности данного право-вого института? Ду-мается, что нет, поскольку выше мы отмечали двойственный характер этого права, входящего одновременно в группу политических и личных субъективных прав.

В этой связи нельзя не поддержать подход авторов проекта Федерального за-кона "Об обращениях граждан", распространяющих это право на "иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Феде-рации", хотя вполне естественно, что право на обращение последних должно быть несколько ограничено. В частности, лица, не являющиеся гражданами России, не должны вносить предложения и подавать петиции, т.к. участие в управлении государством - право и прерогатива граждан этого государства.

Таким образом, принцип всеобщности означает, что любое фи-зическое лицо в соответствии с Российским законодательством об-ладает правом на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, за исключением случаев, установленных законом и нормами международного права. Эти изъя-тия касаются тех обращений, которые носят политический характер, субъек-тами которых выступают исключительно граждане РФ, или противоречат меж-дународно-правовым обязательствам РФ.

Следующий принцип - это принцип свободы подачи обращений. Смысл его состоит в том, что субъекты права обращений вправе направить в государст-венные органы и органы местного самоуправ-ления любые по содержанию об-ращения, кроме прямо нарушающих за-кон. Иными словами, в компетентные органы могут быть направлены любые жалобы, любые обращения, любые заяв-ления и петиции, не противоречащие действующему законодательству. А в от-ношении гражданской инициативы, направленной в федеральный Парламент, должно действовать единственное ограничение - не противоречие Конституции РФ.

Здесь возникает новая проблема: в случае подачи жалобы, на ком должно ле-жать бремя доказывания вины? В действующем законо-дательстве по этому во-просу единство мнений отсутствует. Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" гласит, что жалоба гражда-нина, направленная в суд, рассматривается судом по правилам гражданского судопроиз-водства (ст.6). Это означает, что вина ответчика презюмируется. Ис-тец даже, в соответствии с Законом, не обязан формули-ровать точно, какая пра-вовая норма, с его точки зрения, наруше-на. Федеральный конституционный за-кон "О Конституционном Суде Российской Федерации", наоборот, требует от лица, направившего в суд запрос или жалобу, не только точно сослаться на на-рушен-ный Закон, но и приложить его текст к жалобе. Хотя судебное обжалова-ние остаётся за рамками данной работы, пример судов может быть весьма поле-зен.

Проект Феде-рального закона "Об обращениях граждан" возлагает на лицо, по-давшее заявление или жалобу, обязанность представить необходимые доказа-тельства (ст. 10). В условиях развитой российской бюрок-ратии возмож-ность выполнение последнего требования представля-ется весьма сомнительной. Думается, подход в части администра-тивного порядка рассмотрения жалоб и заявлений граждан должен быть иным: необходимо заложить принцип равной ответственности должностного лица - за нарушение прав, свобод и законных инте-ресов человека, а инициатора жалобы - за сообщение заведомо ложных или искажённых сведений. Тогда поиск доказательств можно возложить на орган, занимающийся рассмотрением жалобы или заявления.

В связи с вышесказанным, представляется необходимым закре-пить законода-тельно ещё один принцип - равноправия. При всей очевидности данного под-хода необходимо всё же сказать несколько слов в поддержку данной идеи. Дело в том, что принцип равнопра-вия в данном случае имеет две стороны. Первая - равноправие граждан в части реализации права на обращения в государствен-ные органы и органы местного самоуправления. Здесь имеет место пря-мое дей-ствие статьи 19 Конституции РФ, устанавливающей равенс-тво граждан перед законом и судом, и задача законодателя сво-дится лишь к обеспечению в теку-щем законодательстве, регламен-тирующем порядок реализации права граждан на обращения, реали-зации гарантий этого принципа.

А вот вторая сторона действия этого принципа не столь очевидна. Речь идёт о равноправии сторон: истца и ответчика в суде, заявителя и виновного должно-стного лица в процессе административного производства по жалобе. Дело в том, что гражданин в со-ответствии со статьёй 45 Конституции РФ вправе обжа-ловать дейс-твия любого государственного органа, органа местного самоуправ-ления или их должностного лица в административном порядке. Это означает, что, в конечном счёте, ответчиком по жалобе граждани-на оказывается государ-ство, поскольку оно не только обязано на-казать виновное лицо, но и восстано-вить нарушенное право граж-данина, в том числе - и путём материальной ком-пенсации понесён-ного им ущерба. Сегодня - это вопрос очевидный для судеб-ного порядка рассмотрения жалоб, но, думается, что эти необходимые эле-менты должен дести в себе и административный процесс.

Однако, равноправие гражданина и государства - положение далеко не ак-сиоматичное для российской правовой науки и практи-ки. Мы видим, что равно-правие сторон должно быть обеспечено как в услови-ях судебного, так и административного порядка разрешения жало-бы. В этой связи возникает необ-ходимость нормативного закрепле-ния ещё одного принципа реализации права граждан на обращения - принципа гласности.

На сегодняшний день данный принцип, пришедший в государс-твенное (конституционное) право из политической сферы, не имеет чётко определён-ного содержания, но в отношении реализации права на обращения он может означать открытость процесса рассмотрения обращения, с участием заинтере-сованного лица (лиц) - субъектов конкретного обращения и их законных пред-ставителей.

Итак, подводя итог сказанному можно прийти к следующим вы-водaм. Право-вой механизм реализации права граждан на обращения в органы государствен-ной власти и местного самоуправления дол-жен быть основан на следующих принципах (смысл некоторых из них мы постарались раскрыть выше): всеоб-щего права на об-ращения, свободы подачи обращений, равноправия и равной ответс-твенности гражданина и государства, гласности разбирательства, объек-тивности, подведомственности обращений, комплексном подхо-де к рассмотре-нию, законности всего порядка работы с обращения-ми граждан.

Перечисленные принципы имеют ряд особенностей, учитывающих специ-фику регулируемых правоотношений, и самостоятельное содержание. В частно-сти:

1. Принцип всеобщего права на обращения означает, что лю-бое физическое лицо обладает в соответствии с российским зако-нодательством правом на об-ращения в государственные органы и органы местного самоуправления, за ис-ключением случаев, уста-новленных законом (требующих наличия российского гражданства) и нормами международного права.

2. Принцип свободы направления обращений означает, что субъекты права на обращения вправе направлять в государственные органы и органы местного са-моуправления любые по содержанию об-ращения, кроме прямо нарушающих закон.

3. Принцип равноправия означает, что любой человек, неза-висимо от граж-данства, законности нахождения на территории РФ, социального происхожде-ния, пола, национальности, возраста и иных социальных признаков, вправе на-правлять обращения в органы государственной власти и местного самоуправле-ния. Равноправие сторон должно соблюдаться в процессе всех видов разбира-тельства обращений граждан.

4. Принцип равной ответственности должностного лица за действия и реше-ния, нарушающие права, свободы и законные инте-ресы человека, и инициатора обращения за сообщение заведомо ложных или искажённых сведений. При этом сбор доказательств за-конности тех или иных действий должен быть воз-ложен на орган, занимающийся рассмотрением обращения гражданина.

5. Принцип гласности означает открытость процесса рассмотрения обраще-ний, участие в нём заинтересованного лица (лиц) - субъектов конкретного об-ращения, и их законных представителей. Разбирательству должны подлежать все без исключения обра-щения граждан,- в том числе - анонимные. Законода-тельно должны быть установлены гарантии безопасности граждан - инициато-ров обращения, а также неразглашения сведений об их личной жизни, ставших известными в ходе рассмотрения обращения. В случае вы-явления в обращении сведений клеветнического характера, орган, рассматривающий обращение, обя-зан передать материалы проверки компетентным правоохранительным орга-нам для возбуждения уголов-ного дела по факту клеветы.

6. Принцип объективности рассмотрения означает, что сведе-ния, сообщённые гражданином в устном или письменном обращении, должны быть подвергнуты объективному, непредвзятому анализу, который, в свою очередь, должен быть положен в основу принимае-мого по содержанию обращения решения.

7. Принцип подведомственности означает, что рассмотрение обращения дол-жен производить тот орган, в чью компетенцию вхо-дит разрешение по существу вопроса, поставленного в обращении. При этом гражданин не обязан знать кон-кретную компетенцию госу-дарственных органов. Обращения направленные не по адресу подле-жат пересылки компетентному в данном вопросе органу.

8. Принцип комплексного подхода обеспечивает единую мето-дику и методо-логию в работе с обращениями граждан, а также ко-ординацию деятельности органов, их рассматривающих, контроль за их работой.

9. Принцип законности означает, что должна быть разработа-на система Зако-нов, регламентирующих порядок обращения граждан в органы всех ветвей вла-сти: судебной, исполнительной, законо-дательной. Все процедуры, связанные с реализацией всех этапов осуществления права граждан на обращения, должны быть основаны на требованиях Конституции и Закона.

3. Особенности правового регулирования рассмотрения обращений граждан в административном порядке

Несмотря на наличие института судебного обжалования действий и решений должностных лиц, административный порядок рассмотрения жалоб граждан остаётся главным каналом их разреше-ния. Собственно говоря, в данной работе исследуется именно он. К тому же, если для разрешения жалобы по существу есть альтернатива, то иные формы обращений граждан могут быть рассмотрены исключительно в административном порядке.

При этом, по мнению Н.Ю. Хаманёвой административный и су-дебный поря-док представляют собой "две неразрывно связанные между собой подсистемы единого демократического института обжалования" Хаманёва Н.Ю. Право жалобы граждан в европейских социа-листических странах. Казань, 1984. С. 23. Несмотря на то, что по отношению к действующему административному порядку рассмотрения жалоб это относится лишь отчасти, тем не менее, превратить его в такой демократиче-ский институт - одна из задач российской конституционно-правовой ре-формы.

Как отмечалось выше, в настоящее время в стране действует множество ве-домственных подзаконных нормативно-правовых актов, регламентирующих по-рядок рассмотрения обращений граждан в тех или иных государственных ор-ганах страны. Единственным общегосу-дарственным актом, действующим в этой сфере общественных отно-шений, является безнадёжно устаревший Указ Президиума Верховно-го Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмот-ре-ния предложений, заявлений и жалоб граждан".

Говоря о нормативно-правовом регулировании административ-ного порядка реализации права граждан на обращения, необходимо выяснить какие правовые акты должны обеспечивать решение данной задачи. Для этого прежде всего не-обходимо ответить на вопрос об адресате этих обращений.

Как отмечалось выше, статья 33 Конституции РФ закрепляет право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуаль-ные и коллективные обра-щения в государственные органы и органы местного самоуправления. То есть, имеются ввиду обращения граждан в государственные органы всех ветвей вла-сти: законодатель-ные, исполнительные и судебные, а также представительные и ис-полнительные органы местного самоуправления.

Обращения в некоторые судебные и законодательные (представительные) ор-ганы государственной власти и местного са-моуправления находятся за рам-ками нашего исследования, и обращения в суды общей компетенции, как явст-вует из смысла Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нару-шающих права и свобо-ды граждан", рассматриваются в порядке не админист-ративного, а гражданского судопроизводства^** в будущем, после создания административных судов, ситуация изменится - появится адми-нистративный порядок судопроизводства, однако в любом случае, во-первых такого порядка пока нет, во-вторых обращения граждан в судебные органы лежат за рамками данного ис-следования. Следовательно, под рассматри-вае-мыми в административном порядке понимаются те обращения граж-дан, ко-торую направляются в исполнительные органы государствен-ной власти и мест-ного самоуправления.

Таким образом, к перечисленным выше нормативно-правовым актам теку-щего законодательства, регламентирующим порядок реа-лизации права граждан на обращения на федеральном уровне, необ-ходимо добавить закон (а в соответ-ствии со статьёй 55 Конститу-ции РФ это должен быть акт не ниже федераль-ного закона), кото-рый бы устанавливал порядок подачи, рассмотрения и разре-шения обращений граждан в органах исполнительной власти государствен-ного и муниципального уровня.

Проблема адресата обращений граждан не так проста как ка-жется. Следова-тельно, Федеральный закон данного вида, в соответс-твии с Конституцией РФ, должен регламентировать только порядок обращения граждан в исполнитель-ные органы государственной власти и местного самоуправления. И эта его функция должна получить отражение в его названии.

Что касается структуры Закона, то по нашему мнению, он должен включать в себя три основных раздела: о направлении обращения в полномочный орган; о порядке рассмотрения обращения; о порядке разрешения вопроса по существу обращения. Ос-тановимся более подробно на характеристике каждого из разде-лов.

Итак, что касается направления обращения. Выше уже отмеча-лось, что граж-данин не обязан подробно знать компетенцию каждо-го из государственных и муниципальных органов. Следовательно, он вправе самостоятельно определить орган, в который он обраща-ется. В случае письменного обращения, оно может быть направлено по почте или лично передано гражданином в канцелярию или приём-ную того органа, в который он обращается. Каких-либо особых требова-ний к письменному обращению, кроме наличия сведений об авторе и адреса, по которому должен быть направлен ответ. Закон предъявлять не должен. Содер-жание обращения должно излагаться гражданином в произвольной, им самим избранной форме. Представление доказательств не должно быть обязанностью субъекта обращения. Отсутствие в обра-щении доказательств не может рассмат-риваться как основание для оставления обращения без рассмотрения. Однако, очевидно, что сообщение в обращении необходимых сведений об излагаемых фак-тах, значительно упрощает процесс их проверки. Поэтому предос-тавляя гражданину право самому определить форму обращения и её содержание, Закон всё же должен ориентировать его на желатель-ность сообщения возможно боль-шего числа объективных сведений о сообщаемых им фактах.

При направлении письменного обращения не по адресу, оно должно быть пе-реслано в компетентный орган с уведомлением об этом автора (авторов) обра-щения.

Что касается личного обращения гражданина в орган госу-дарственной власти или местного самоуправления, то оно должно производиться в установленные часы приёма, а сведения, сообщае-мые гражданином, должны быть зафиксиро-ваны должностным лицом, к которому он обращается в той форме делопроиз-водства, которая установлена законом или подзаконным актом в отношении конкрет-ного органа. В случае личного обращения гражданина в орган, к компе-тенции которого не относится рассмотрение конкретного обращения, ему должно быть дано разъяснение, в какой орган он должен обратить, место его расположения и часы приёма. При этом сам факт обращения гражданина дол-жен быть зарегистрирован в ус-тановленном порядке на случай судебного обжа-лования действий должностного лица, принимавшего обращение.

Следующий раздел федерального закона должен быть посвящён регламента-ции порядка рассмотрения обращений граждан. На сегод-няшний день он опре-деляется различного рода ведомственными ак-тами, учитывающими специфику деятельности того или иного органа государственной власти или местного са-моуправления. Не следует отрицать необходимость существования подобных актов, однако, роль федерального закона на этом этапе работы с обраще-ниями граждан состоит в установлении общих требований к порядку их рассмотрения.

Конечно, рассмотрение обращений каждого вида: предложений, заявлений, жалоб и прочих имеет свою специфику, как мы показывали в гл.1. Но вместе с тем, специфика процедуры рассмотрения отдельных видов обращений не озна-чает умаления или отрицания общих принципов работы с обращениями: всеоб-щего права на об-ращения, свободы подачи обращений, равноправия и пр. По-этому, Закон, с учётом специфики рассмотрения обращений каждого вида, дол-жен всё же установить общие принципы этого порядка, которые затем могут уточняться как этим Законом, так и иными, в том числе и подзаконными, и ве-домственными, актами применительно к отдельным видам обраще-ний граждан.

Эти принципы мы рассматривали выше. В первую очередь - это объектив-ность рассмотрения. На это направлен запрет нап-равления обращения лицу, действия которого обжалуются. Но это не исключает возможности приглаше-ния обеих сторон: жалобщика и лица, чьи действия обжалуются, для объектив-ного рассмотрения представленных ими аргументов.

Конечно, жалоба относится к той категории обращений граж-дан, которые в наибольшей степени требуют объективности рассмотрения. Однако, это не оз-начает, что, скажем, ходатайство или предложение не требуют объективного подхода к анализу их содер-жания. В частности, предложение, направленное на улучшение ра-боты какого-либо государственного или муниципального органа, может содержать в себе сведения, которые могут в какой-то мере противоре-чить частным интересам работающих в нём сотрудников. Одной из гарантий объективного рассмотрения подобного обращения может стать направление его вышестоящему органу государственной власти или местного самоуправления. Хотя и эта мера не всегда может привести к желаемому результату. Гораздо в большей степе-ни объективности рассмотрения предложения гражданина может спо-собствовать, если его адресатом станет независимый орган влас-ти. В сис-теме государственных органов на сегодняшний день - это прокуратура, органы внутренних дел, Контрольное Управление при Президенте и др. правоохрани-тельные органы. Однако, специфика их работы состоит в том, что они рассмат-ривают обращения граж-дан по существу, если в них речь идёт о прямом нару-шении зако-на. Если же закон не нарушен, то обращение гражданина не имеет к ним прямого отношения. Таким образом, вновь возникает проблема создания единой системы органов, обеспечивающих объективное рассмотрение обраще-ний граждан^** эту проблему постараемся осветить в гл.5

.

Таковы в целом нормативные основы работы с обращениями граждан в фе-деральных органах исполнительной власти. Если данная глава состояла больше из пожеланий и предложений, то это вызвано тем, что какого-то единого акта (пусть и не закона), регламентирующего работу с обращениями граждан просто не существует. Выпущенные недавно по федеральным министерствам с пись-мом Начальника Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан № А26-95 от 3.04.01 Рекомендации по совершенствованию работы с обраще-ниями граждан и повышению уровня защиты конституционных прав в совре-менных условиях данный документ не опубликован, автор ознакомился с ним во время прохождения производственной прак-тики в Департаменте делопроизводства Минюста России не имеют юридической силы и могут рассматриваться только как методические рекомендации (что и отражено в названии). К тому же боль-шая часть этих рекомендаций носит технический характер. Проблема состоит в том, что нормативная база работы с обращениями граждан - это прежде всего ведомственные акты, свои в каждом органе власти, притом во многом разли-чающиеся. Поэтому на сегодняшний день единственный способ понять меха-низм регулирования работы с обращениями граждан в федеральных органах исполнительной власти (т.к. в данной работе рассматриваем только их) - это изучение их практики. Этому мы и посвятим следующую главу.

ГЛАВА 4

Особенности работы с обращениями граждан в федеральных органах ис-полнительной власти (на примере: Администрации Президента РФ, Прави-тельства РФ, Министерства юстиции РФ)

1. Общие замечания

В отсутствие единого нормативного акта, регулирующего работу с обраще-ниями граждан на федеральном уровне, каждый орган, каждое министерство и ведомство по-своему организует её. Таким образом, различные министерства и ведомства, особенно те, которым приходится работать с особенно мощными потоками обращений, накопили огромный опыт работы и создали богатый нор-мативный материал в виде внутренних ведомственных актов, регламентирую-щих работу соответствующих подразделений. Этот опыт просто необходимо внимательно изучить и использовать при создании Федерального закона “Об обращениях граждан”.

В данной части работы будет исследоваться практический опыт работы с об-ращениями граждан трёх федеральных органов исполнительной власти: Адми-нистрации Президента РФ, Правительства РФ, Министерства юстиции РФ. Ад-министрация Президента является весьма специфическим органом, занимаю-щим особую нишу в системе федеральной государственной власти, прежде всего в силу того, что место самого института президентской власти в России весьма неоднозначно. Распространено даже мнение, что он лежит вне системы разделения властей, однако мы с таким мнением согласиться не можем, ибо в этом случае должны будем признать возможность Президента вмешиваться в принятие законов, судопроизводства и т.п., а от этого один шаг до признания диктатуры. Во всяком случае, анализ института президентской власти совер-шенно не относится к теме данной работы. Что касается Администрации Пре-зидента, то этот орган, на наш взгляд, скорее может быть отнесён к системе ис-полнительной власти, чему есть целый ряд подтверждений см. Зиновьев А.В. Конституционное право России,- С.-Пб., 2000. Для нашего иссле-дования он имеет важное значение прежде всего потому, что президентская почта традиционно самая обширная (в 2000 г. в адрес Президента поступило свыше 300 тыс. обращений граждан), следовательно, опыт работы с ними очень богат. Кроме того, подразделение, работающее с обращениями граждан - Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан, как самое круп-ное и наилучшим образом технически оснащённое подобное подразделение (среди подразделений федеральных органов власти) пытается занять роль ар-битра и “гуру” в вопросах работы с обращениями. Так, Начальник Управления периодически рассылает по федеральным министерствам методические реко-мендации по работе с обращениями граждан. Пока подобные послания не имеют под собой нормативной основы и потому не имеют юридической силы, но сам факт показателен.

Правительство РФ занимает центральное место в системе федеральных орга-нов исполнительной власти, по количеству обращений, поступающих в его ад-рес, уступает только Президенту, хотя и очень существенно (так, в Правитель-ство поступило в 2000 г. свыше 65 тыс. обращений). Работа с обращениями там также поставлена очень хорошо, и, хотя соответствующее подразделение функ-ционирует там только четвёртый год, накоплен богатый опыт и разработано немало нормативных документов и методических рекомендаций по работе с об-ращениями.

Министерство юстиции РФ, как известно, входит в число министерств, под-чинённых непосредственно Президенту, оно ведает всей “юридической” сферой деятельности исполнительной власти. Ему подчинена и служба судебных при-ставов, без которой, в сущности, правосудие бессильно. Поэтому в значитель-ной степени на Минюсте замыкается исполнение судебных решений (т.е. обра-щения в Минюст - как бы “продолжение” судебной защиты прав). По количе-ству поступающих обращений Минюст занимает одно из первых мест среди федеральных министерств (за 2000 г. - свыше 30 тыс.). В силу этих причин со-поставление опыта этих органов и сравнение нормативных актов, регулирую-щих работу с обращениями граждан в каждом из них представляется очень по-лезным для данного исследования.

Кроме того, весьма существенной проблемой здесь является поиск информа-ции. В отличие от федеральных законов, иных федеральных и региональных нормативных актов, ведомственные акты, как правило, не публикуются и во-обще находятся вне открытого доступа. И в целом, работа федеральных органов исполнительной власти очень закрыта, познакомится с ней человеку “с улицы” практически невозможно. Так что при написании данной главы проблема по-иска источников стояла едва ли не на первом месте и оказала решающее влия-ние на выбор рассматриваемых органов власти^** информация о работе Администрации Президента РФ взята из трудов Начальника Управ-ления по работе с обращениями граждан (Миронов М.А. Обращения граждан как элемент системы защиты прав человека и основных свобод: право и практика,- М., 2001; Миронов М.А. Власть и народ: обратная связь,- М., 1999) и ряда ведомственных актов, любезно пре-доставленных А.П. Любимовым; информация о работе соответствующих подразделений Аппарата Правительства и Минюста получена автором в ходе стажировок в этих подразде-лениях..

Что касается методики исследования при написании данной главы, то опти-мальным показалось рассматривать не каждый орган в отдельности, а все вме-сте по ряду определённых параметров. В качестве этих параметров были вы-браны: статус и положение в структуре указанных органов их подразделений, занимающихся работой с обращениями граждан, и сам процесс работы с обра-щениями, разделённый на определённые стадии (регистрацию, рассмотрение, контроль и т.п.).

Теперь несколько слов о статусе и положении в структуре вышеуказанных федеральных органов исполнительной власти их подразделений, занимающихся работой с обращениями граждан.

В Администрации Президента это Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан (для удобства далее будем называть его Управление). Оно является автономным подразделением Администрации Президента, зани-мает отдельное здание и даже имеет собственные курьерскую службу и Экспе-диционный отдел. Нормативной основой работы Управления является Положе-ние о нём, утверждённое Указом Президента РФ от 3 апреля 1997 г."РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА" N 71, 10.04.97

В соответ-ствии с п.4 Положения оно организует прием граждан работниками Управления в Приемной Администрации Президента Российской Федерации; организует прием граждан Руководителем Администрации Президента Российской Феде-рации и его заместителями, руководителями подразделений Администрации Президента Российской Федерации; обеспечивает централизованный учет об-ращений граждан; обеспечивает своевременное рассмотрение обращений граж-дан, а также направление их для рассмотрения в соответствующие подразделе-ния Администрации Президента Российской Федерации, в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации; создает на основе обращений граждан информационный фонд и обеспечивает получение из него сведений для соответствующих подразделений Администрации Президента Российской Федерации; осуществляет контроль за своевременным выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации поручений по обращениям граждан; извещает граждан о результатах рассмотрения в Управлении их обращений.

Отдел по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства РФ создан в июне 1998 г. во исполнение Указа Президента РФ “О разграничении функций между Администрацией Президента Российской Федерации и Аппаратом Пра-вительства Российской Федерации при рассмотрении обращений граждан” от 21 апреля 1998г."РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА", N 80, 24.04.98 По статусу он почти не отличается от Управления Прези-дента, хотя и называется Отделом. Это такое же автономное подразделение, ку-рируемое непосредственно одним из заместителей Руководителя Аппарата. Правда, в отличие от Управления, у него нет своих курьерской и экспедицион-ной служб, он теснее связан с другими подразделениями Аппарата.

В Министерстве юстиции РФ ситуация обстоит иначе. Весь объём работы с обращениями граждан выполняет Отдел писем и приёма граждан (ОППГ), вхо-дящий в состав Департамента делопроизводства. Следовательно, статус этого подразделения понижен, что сказывается также и на его технической оснащён-ности, а при работе с огромными массивами документов это играет далеко не последнюю роль. Вместе с тем на него возложены примерно те же задачи, что и на аналогичные подразделения Администрации Президента и Правительства. В соответствии с Положением об отделе писем и приёма граждан Департамента делопроизводства Минюста России утв. Руководителем Департамента делопроизводства 12.09.2000; не опубликовано, отдел осуществляет распределение обра-щений внутри министерства, передачу обращений, не относящихся к компетен-ции Минюста, в другие ведомства, постановку обращений на контроль и осуще-ствление контроля за их рассмотрением, аналитическую работу, органи-зацию приёма населения, в т.ч. руководителями Министерства и помимо этого организует работу телефонной справочной службы министерства (до 800 звон-ков в день). При этом по штату на Отдел полагается всего 7 сотрудников, по-этому на каждом лежит огромный объём работы. Естественно, такая загружен-ность сказывается на качестве рассмотрения обращений.

Теперь перейдём непосредственно к рассмотрению организации работы с об-ращениями в указанных выше подразделениях.

2. Поступление обращений и их регистрация

Работа с обращением, поступившим в ведомство, начинается с его получения и регистрации. Как известно, только зарегистрированные обращения получают юридическую силу и течение сроков рассмотрения начинается с момента реги-страции. Уже на стадии получения возникает целый ряд сложностей и проце-дурных вопросов. Проще всего с этим обстоит дело в Администрации Прези-дента РФ - Управление располагает собственным Экспедиционным отделом, получающим направленные в адрес Президента или Администрации письма непосредственно с почты. Там же производится первичная техническая обра-ботка писем (вскрытие конвертов, разворачивание, подкалывание сопроводи-тельных карточек и т.п.). В Аппарате Правительства РФ Экспедиционный отдел один, в составе Управления делопроизводства и архива и вся почта Правитель-ства поступает туда, уже оттуда письма граждан передаются в Отдел. В Мини-стерстве юстиции РФ работники Отдела писем и приёма граждан принимают почту из экспедиции сами и сами же производят первоначальную техническую обработку, что сильно замедляет работу. Устные обращения принимаются на личном приёме (а в Администрации Президента РФ также по телефону), содер-жание обращения записывается сотрудником, ведущим приём, в специальную форму, затем оно проходит так же как и письменное, то же самое проделыва-ется с письменными обращениями, поданными на личном приёме. В Админи-страции Президента РФ (с 1999 г.) и Аппарате Правительства РФ (с 7 февраля 2001 г.) также принимаются письменные обращения, поступившие по элек-тронной почте. Такие обращения распечатываются и дальше с ними работают так же, как и с прочими.