Прокурорский надзор на стадии возбуждения уголовного дела

Содержание

Введение…………………………………………………………………………...3

1. Исторический аспект развития прокурорского надзора на предварительном этапе уголовного судопроизводства……………………………………………..4

2. Правовая основа прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела………………………………………………………………………………..14

3. Роль прокурорского надзора в обеспечении законности и прав граждан в стадии возбуждения уголовного дела………………………………………….22

4. Подготовка к проведению прокурорской проверки………………………...31

5. Проверка законности и обоснованности процессуальных решений, принятых органами дознания и следователями по сообщениям о преступлениях……………………………………………………………………36

6. Совершенствование прокурорского реагирования на нарушение законов в стадии возбуждения уголовного дела………………………………………….59

Заключение……………………………………………………………………….66

Список литературы………………………………………………………………69

Введение

Стадия возбуждения уголовного дела представляет собой правовое основание для всех дальнейших процессуальных действий при расследовании и разрешении уголовного дела. Поэтому осуществление процессуальной деятельности по приему сообщений о преступлениях, принятию решений о возбуждении и об отказе в возбуждении уголовного дела в полном соответствии с действующим законодательством РФ имеет особое значение. В свете сказанного значительной является роль деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением законов, а также прав и свобод человека на стадии возбуждения уголовного дела.

Целью настоящей работы является определение значения роли прокурорского надзор в стадии возбуждения уголовного дела, его правового регулирования, определение процессуальных возможностей прокуратуры по надзору за соблюдением законов, а также прав и свобод человека на этой стадии уголовного процесса.

Объектом исследования в настоящей работе являются правоотношения, складывающиеся в связи с осуществлением прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела, а предметом - система действующих в настоящее время в РФ нормативных правовых актов, регулирующих прокурорский надзор в этой стадии.

Что касается изученности данной темы, то ей посвящен ряд статей, существуют монографии, относящиеся, однако по большей части к законодательству советского периода.

Исторический аспект развития прокурорского надзора на предварительном этапе уголовного судопроизводства

В отличие от судопроизводства, зародившегося в далеком прошлом, прокурорский надзор в механизме государственности возник сравнительно недавно. Впервые прокуратура появилась во Франции при короле Филиппе IV в 1302 году, как орган Представительства интересов монарха. Термин «прокурор» стал применяться лишь в начале XVIII века. Прокуратура Франции послужила прообразом прокуратуры России Толстая А.И. История государства и права России. Учебник М.: Юстицинформ, 2007. C.134..

Созданию прокуратуры Россия обязана Петру I, который четко обозначил функции этого органа: осуществление контроля за соблюдением законности в деятельности центральных и местных органов государственной власти. В Указе от 27.04.1722 царь назвал главу прокуратуры генерал-прокурора «оком государевым» и «стряпчим о делах государственных». Генерал-прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган - Сенат, рассматривая все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с регламентом и царскими указами.

Прокуратура вела наблюдение за интересами казны, надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных под стражей. Подчеркивая это обстоятельство, видный российский государственный деятель, бывший министр юстиции, генерал-майор Н.В. Муравьев свидетельствовал, что в Росси «прокуратура с момента ее создания (1722) и до судебных реформ Александра II (60-е годы XIX) была преимущественно органом общего (административного) надзора, а собственно судебная обвинительная или исковая давность... составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике» Там же. С.143..

Следовательно, первоначальной целью создания прокуратуры в России было учреждение общего надзора, то есть надзора за законностью деятельности государственных органов и должностных лиц и принимаемых ими правовых актов.

Наряду с этим, прокуратура занималась надзором за соблюдением законности органами предварительного расследования, сыска, осуществляла поддержание государственного обвинения в суде. Прокуратура утратила свои общенадзорные полномочия лишь в результате судебной реформы в 1864 году.

После смерти Петра I значение надзора и престиж прокуроров был заметно подорван. Верховный Тайный совет, вершивший государственные дела при императрице Екатерине I и императоре Петре 2, упразднил должность генерал-прокурора и прокуроров надзорных судов. В большинстве коллегий также были упразднены должности прокуроров Чибиряева С.А. Учебник по истории государства и права России М.: 2005. С.65..

Возрождение прокуратуры произошло при императрице Анне. Ее указом в октябре 1730 были восстановлены должности генерал-прокурора и прокуроров коллегий и надзорных судов. Причины этого решения разъяснялись в самом указе: «...в государственных делах слабое чинится управление и челобитчики по делам своим справедливого и скорого решения так, как указы повелевают, получить не могут и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают» Толстая А.И. История государства и права России. Учебник М.: Юстицинформ, 2007. С.144..

Прокурорская власть заметно усилилась. В 1733 был принят законодательный акт «Должности губернского прокурора». Губернские прокуроры получили право приносить протесты на незаконные действия местных властей и судов с одновременным уведомлением генерал-прокурора. Однако период активизации прокурорского надзора был недолог. Всесильная Тайная канцелярия не нуждалась в прокурорском надзоре. Указом Елизаветы Петровны прокуратура была восстановлена в прежних прерогативах. Вместе с тем какого-либо развития прокурорская система в этот период не получила. Только реформа Сената при Екатерине II (1764) привела к существенным изменениям в правовом регулировании организации и деятельности прокуратуры. Сенат был разделен на шесть департаментов. Соответственно увеличилось и количество обер-прокуроров. За первым департаментом, выполнявшим функции правительства, надзирал непосредственно генерал-прокурор. В остальные департаменты, ставшие вскоре судебными органами, были назначены обер-прокуроры.

Важным этапом в развитии прокурорской системы явилась губернская реформа 1775. Задачи и полномочия местных прокуроров получили нормативное закрепление в Законе «Учреждения в губерниях» 1775. Этим Законом было предусмотрено создание прокурорских должностей при судах. Прокурорская система, сформировавшаяся при Екатерине II, практически в неизменном виде функционировала до середины XIX столетия Исаев И.А. История государства и права России М.: Юристъ, 2007. С.111..

Новый этап в развитии прокурорской системы наступил во второй половине XIX в. Он тесно связан с реформами уголовного и гражданского судоустройства. Но его начало хронологически опережало принятие судебных уставов. 29.09.1862 император Александр II утвердил Основные положения преобразования судебной власти в России, при помощи которых была осуществлена реорганизация прокурорских органов. Эти Положения предусматривали учреждение при каждом суде прокурора и при необходимости его помощников. Статья 48 Основных положений предусматривала, что прокуроры окружных судов и их товарищи утверждаются министром юстиции (он же генерал-прокурор) по представлению прокурора судебной палаты, а обер-прокуроры Сената, прокуроры судебных палат и их товарищи назначаются высочайшей властью по представлению министра юстиции. Прокуратуре предписано было наблюдать за единообразным и точным соблюдением закона, преследовать всякие нарушения законного порядка и требовать его восстановления; формулировать предложения суду в случаях, предусмотренных законодательством о гражданском и уголовном судопроизводстве.
На прокуроров возлагалось также обеспечение постоянного надзора за производством следствия и поддержание обвинения в судах. В связи с этим они наделялись правом принесения протеста на решения судов первой инстанции. За прокурорами сохранялась функция надзора за местами лишения свободы. От осуществления общего надзора прокуратура была освобождена Там же. С.113..

Судебные уставы 1864 регламентировали осуществление прокурорами надзора за исполнением законов судебной властью и возложили на них функцию поддержания государственного обвинения по уголовным делам в судах. Кроме того, они наделялись широкими полномочиями при осуществлении надзора за дознанием и предварительным следствием. В связи с изменением функций прокуратуры предусматривалось изменение ее организации: губернские прокуратуры постепенно заменялись прокуратурами, создаваемыми в судебных округах. Поскольку этот процесс растянулся на несколько десятилетий, во многих губерниях, где еще не были образованы общие суды, сохранялись губернские прокуратуры Там же. С.115..

В 1866 было принято новое Положение о губернской прокуратуре, обладавшее силой закона. Этим актом губернские прокуроры наделялись правами и обязанностями, близкими к тем, которые были определены прокурорам судебными уставами, но функцию обвинительной власти губернские прокуратуры не выполняли. За губернскими прокуратурами сохранялась, хотя и в значительно меньшем объеме, функция общего надзора. В 1896 губернские прокуроры получили право осуществлять надзор за дознанием и следствием, на них также была возложена обязанность поддержания в судах обвинения по уголовным делам. Несмотря на то, что в течение длительного времени «сосуществовали» две прокурорские системы - прокуратуры судов и губернские прокуратуры, принципы их действия были едины: единство и централизация органов прокуратуры; независимость прокуроров от влияния местной администрации при принятии решений. Эти принципы были учтены при воссоздании прокуратуры в РСФСР после ее ликвидации в период Октябрьской революции 1917 Рогов В.А. История государства и права России. Учебник. М.: 2006. С.74.

.

После убийства царя Александра II 01.03.1881 в период царствования Александра III принимаются меры к усилению судебной репрессии в отношении революционно настроенных масс; существенно ограничиваются полномочия суда присяжных и, наоборот, расширяется сфера коронного суда. Рескриптом Александра III учреждается комиссия, которая в течение шести лет работала над проектом по усилению прокурорского надзора, о превращении прокуратуры в сугубо карательный орган. Эта сторона деятельности прокуратуры особенно отчетливо проявилась после революции 1905 года.

Дореволюционный институт российской прокуратуры был упразднен Декретом СНК РСФСР от 24.11.1917. «О суде» №1 со следующей формулировкой: «Упразднить доныне существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора...». На протяжении нескольких лет российское социалистическое государство обходилось без прокуратуры.

В первые годы становления Советской власти функции надзора за соблюдением законности распределялись между рядом органов: ВЦИК, СНК, Наркомюст, Рабоче-крестьянская инспекция, местные Советы, ВЧК и другие. Однако, укрепление государства, переход к мирной жизни, развитие гражданского оборота, введение новой экономической политики побуждали к совершенствованию и созданию наиболее оптимальных органов государственной власти, государственного управления, иных властных структур. Тогда и встал вопрос о создании прокуратуры как органа, главной задачей которого является надзор за соблюдением законности, с тем, чтобы ни одно решение ни одной местной власти не расходилось с законом. Задача обеспечения единой законности требовала наделения прокуратуры такими свойствами, принципами, как единство, централизация, независимость от местных органов власти и управления. Датой создания прокуратуры РСФСР следует считать 28.05.1922, когда сессия ВЦИК утвердила Положение о прокурорском надзоре в РСФСР. Произошло это 200 лет спустя после учреждения Петром I прокуратуры в России. Данным Положением на прокуратуру возлагалось:

1) осуществление от имени государства надзора за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и иных частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;

2) непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов государственного политического управления;

3) поддержание обвинения в суде;

4) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Таким образом, уже первый законодательный акт о прокуратуре наметил все четыре основные направления прокурорского надзора, получившие затем наименование отраслей надзора.

В дальнейшем функция прокуратуры в суде подверглась изменению. Так на основании принятых в 1924 году «Основ судоустройства Союза ССР и союзных республик», на прокурора возлагался надзор за законностью судебной деятельности. Органы прокуратуры республик получили право опротестования в кассационном и надзорном порядке приговоров, решений и определений судов союзных республик Исаев И.А. История государства и права России М.: Юристъ, 2007. С.112..

Прокуратура РСФСР создавалась в составе Наркомата юстиции (НКЮ) во главе с наркомом юстиции, который являлся одновременно и Прокурором республики (с 1928 года Прокурор республики стал заместителем наркома юстиции). В составе НКЮ был образован отдел прокуратуры, подчиненный непосредственно Прокурору республики. Один из помощников Прокурора республики возглавлял военные прокуратуры. В непосредственном подчинении Прокурора республики находились губернские прокуроры, которые не подчинялись местным властям. В уездах действовали помощники губернских прокуроров Там же. С.115..

Таким образом, с момента образования прокуратура была централизованна лишь в пределах союзных республик. Централизация же в пределах СССР была осуществлена значительно позднее.

На прокуратуру Верховного Суда СССР возлагалось:

1) наблюдение с точки зрения Конституции СССР и общесоюзного законодательства за законностью постановлений союзных наркоматов и других центральных учреждений СССР, постановлений ЦИК союзных республик и их президиумов;

2) наблюдение за законностью действий ОГПУ;

3)надзор за законностью судебных решений Верховного Суда СССР и наблюдение за правильным и единообразным применением общесоюзного законодательства в практике судебных учреждений СССР и союзных республик.

Как видно, Прокуратура Верховного Суда ССР осуществляла надзор за законностью деятельности центральных органов союзных республик, но при этом не возглавляла республиканские органы и не руководила ими.
Положение изменилось с принятием ЦИК и СНК СССР 20.06.1933 постановления об образовании Прокуратуры СССР, а 17.12.1933 соответствующего Положения о ней, которым упразднялась Прокуратура Верховного Суда СССР Чибиряева С.А. Учебник по истории государства и права России М.: 2005. С.68.

.

Согласно, Положения, Прокуратура СССР осуществляла:
1) надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР, союзных республик и местных органов власти Конституции СССР и постановлениям Правительства СССР;

2) наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями союзных республик, опротестование и приостановление исполнения решений всех судов;

3) возбуждение уголовного преследования и поддержание государственного обвинения во всех судах на территории СССР;

4) надзор, на основе особого Положения, за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции, исправительно-трудовых учреждений;

5) общее руководство деятельностью прокуратур союзных республик.

Прокуратуру Союза возглавлял Прокурор СССР, назначенный ЦИК СССР и заместитель, утверждаемый Президиумом ЦИК СССР. Указания и распоряжения прокурора СССР были обязательны для всех органов прокуратуры. Прокуроры союзных республик назначались и отзывались Прокурором СССР по согласованию с ЦИК союзных республик.
При Прокуроре СССР действовали старшие помощники и помощники, а также следователи по важнейшим делам.

В прокуратуру Союза вошли Военная прокуратура, находившаяся ранее в составе Прокуратуры Верховного Суда СССР, а также железнодорожная прокуратура, подчинявшаяся до этого республиканским прокураторам. В 1934 году в составе Прокуратуры СССР была образована водная транспортная прокуратура.

На этом централизация прокурорской системы не была завершена, так как прокуратуры союзных республик входили в структуру республиканских наркоматов юстиции, и прокуроры, являясь наркомами юстиции, подчинялись еще и правительству. Таким образом, сохранился пагубный для прокуратуры принцип двойного подчинения.

Завершение централизации прокурорской системы произошло лишь после принятия постановления ЦИК и СНК СССР от 20.07.1936 «Об образовании Народного комиссариата юстиции СССР». Этим постановлением прокурорско-следственные органы союзных республик выделялись из наркоматов юстиции республик и передавались в непосредственное подчинение Прокурора СССР Исаев И.А. История государства и права России М.: Юристъ, 2007. С.112.

.

В 1936 году была принята Конституция СССР, которая посвятила суду и прокуратуре специальную девятую главу. В ней были закреплены принципиальные положения организационного построения прокуратуры как единой централизованной системы во главе с Генеральным прокурором СССР, осуществлявшей свои функции по надзору за законностью и организацией борьбы с преступностью, независимо от местных органов.
А 24.05.1955 Президиум Верховного Совета СССР утвердил Положение о прокурорском надзоре в СССР, в котором была осуществлена кодификация норм, устанавливающих порядок образования и структуру органов прокуратуры, а также основные полномочия прокуроров в различных видах надзорной деятельности. Также определялись обязанности участников прокурорско-надзорных отношений. Положение от 24.05.1955 года действовало почти четверть века, пока не было заменено Законом о прокуратуре СССР от 30.11.1979, принятым в соответствии с главой 21 Конституции СССР 1977.

Конституция, а за ней и Закон определили специфику и характерные черты прокурорского надзора, дали широкий типовой перечень субъектов, на которых распространяется надзор прокуратуры. Сама прокуратура провозглашается как единая централизованная система, возглавляемая Генеральным прокурором СССР. Особо выделен принцип независимости прокуратуры от местных органов. Четко сформулирован порядок назначения и сроки полномочий прокуроров всех звеньев прокурорской системы.
Фактическое аннулирование союзного законодательства в связи с подписанием так называемого Беловежского соглашения обусловило необходимость принятия целого ряда российских федеральных законов, одним из которых и был Закон «О прокуратуре РФ» от 17.01.1992. В точном соответствии с Конституцией РСФСР 1978 года, указанный Закон подтвердил незыблемость верховенства законности в стране, предусмотрел, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, принимает меры, направленные на устранение их нарушений и привлечение виновных к ответственности, осуществляет уголовное преследование. Требования прокуроров, вытекающие из их полномочий, подлежат безусловному исполнению должностными лицами и гражданами. Их неисполнение влечет за собой предусмотренную Законом ответственность.

Правовая основа прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела

Согласно статье 129 Конституции РФ Прокуратура РФ составляет единую централизованную систему, полномочия, организация и порядок деятельности которой определяются федеральным законом Конституция РФ от 12.12.1993 // Консультант Плюс: Версия проф..

Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ регулируются федеральным законом О прокуратуре РФ Закон РФ от 17.01.1992 №2202-1 в ред. от 02.03.2007 О прокуратуре Российской Федерации // Консультант Плюс: Версия проф.. Согласно статье 3 которого организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, Законом РФ О прокуратуре РФ и другими федеральными законами, а также международными договорами РФ.

Что касается международных договоров РФ, то согласно части 4 ст.15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы и если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Среди международных договоров, касающихся осуществления прокуратурой надзора в стадии возбуждения уголовного дела, особого внимания заслуживают документы, регламентирующие вопросы соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Основополагающими из них являются следующие:

1) Устав ООН 1945, подтверждающий право каждого человека на соблюдение законности в отношении него и провозглашающий сотрудничество членов ООН в деле реализации прав человека и основных свобод без разделения по признакам расы, пола, языка и религии как одну из целей этой международной организации.

2) Всеобщая декларация прав человека 1948, закрепляющая принцип презумпции невиновности.

3) Международный пакт о гражданских и политических правах 1966, закрепляющий право каждого человека на свободу и личную неприкосновенность, устанавливающий, что никто не может быть подвергнут произвольному аресту или содержанию под стражей, никто не должен быть лишен свободы иначе как в соответствии с установленной законом процедурой. При аресте каждому арестованному должны быть сообщены причины его ареста, он должен быть немедленно информирован о существе предъявленного ему обвинения.

4) Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966, закрепляющий обязанность государств в соответствии с Уставом ООН содействовать всеобщему уважению прав и свобод человека и их соблюдению.

5) Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, принятый на 43-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1988 году. В его основу положена ст. 9 Всеобщей декларации прав человека 1948, указывающая на недопустимость произвольного задержания или ареста. Основная цель Свода состоит в обеспечении задержанным режима, соответствующего статусу неосужденных. Лицо, задержанное по уголовному обвинению, имеет право на судебное разбирательство в разумные сроки или на освобождение до суда. Кроме того, каждому задержанному должно быть предоставлено право на получение юридической помощи адвоката. После задержания лицо должно быть незамедлительно проинформировано компетентным органом об этом своем праве, ему должны быть предоставлены возможности для его осуществления.

6) Минская Конвенция СНГ о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22.01.1993, в соответствии с которой Генеральная прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов при выполнении поручений о проведении розыска, следственных действий, особенно тех, по которым требуется санкция прокурора.

7) Соглашения о сотрудничестве, правовой помощи и борьбе с преступностью между Генеральной прокуратурой РФ и соответствующими органами других государств, возможность заключения которых предусмотрена статьей 2 Закона РФ О прокуратуре РФ Чурилов А. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод граждан // Законность №8 1997. С.54..

В соответствии с пунктом «о» ст.71 Конституции РФ прокуратура и уголовно-процессуальное законодательство отнесены к исключительному ведению Российской Федерации. То есть полномочия прокурора, в том числе при осуществлении надзора в стадии возбуждения уголовного дела, могут устанавливаться только федеральным законодательством.

В соответствии со ст.30 Закона О прокуратуре РФ полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами.

Наиболее полно и предметно полномочия прокурора при осуществлении надзора в стадии возбуждения уголовного дела определены в Уголовно-процессуальном кодексе РФ, в соответствии с п.1 ст.1 которого порядок уголовного судопроизводства на территории Российской Федерации устанавливается данным Кодексом, основанным на Конституции РФ Уголовно-процессуальный Кодекс РФ от 18.12.2001 №174-ФЗ в ред. от 26.04.2007 // Консультант Плюс: Версия проф..

Процессуальное положение прокурора при надзоре в стадии возбуждения уголовного дела, формы и методы деятельности определяются непосредственными задачами, решаемыми им в данной стадии уголовного процесса.

Согласно ст.29 Закона РФ О прокуратуре РФ, при осуществлении надзора за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Нормы, составляющие основу прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела, закреплены в частности в статьях 144, 146, 147 УПК РФ.

Так, в соответствии с п.5 ст.144 УПК РФ отказ в приеме сообщения о преступлении может быть обжалован прокурору; в соответствии с п.1 ст.146 УПК РФ при наличии повода и основания, предусмотренных статьей 140 УПК РФ, орган дознания, дознаватель или следователь возбуждают уголовное дело с согласия прокурора, получив постановление о возбуждении уголовного дела прокурор незамедлительно дает согласие на возбуждение уголовного дела либо выносит постановление об отказе в даче согласия на возбуждение уголовного дела или о возвращении материалов для дополнительной проверки.

При осуществлении прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела велико значение актов высших судебных органов РФ - Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, принимаемых в пределах их компетенции по вопросам, связанным с возбуждением уголовного дела. Эти акты формируют единообразие понимания нормативных актов всеми субъектами права и, как следствие, содействуют выработке единой правоприменительной практики в сфере деятельности органов и учреждений прокуратуры. Тем более согласно статье 39 Закона РФ О прокуратуре РФ Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Пленум Верховного Суда РФ с представлением о даче судом разъяснений по вопросам судебной практики по уголовным делам.

Очень важная роль в обеспечении законности, в том числе при осуществлении прокурорского надзора в стадии возбуждения головного дела принадлежит Конституционному Суду РФ, который, как того требует часть 4 ст.125 Конституции РФ, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

В соответствии со ст.17 Закона РФ О прокуратуре РФ, определяющей полномочия Генерального прокурора РФ по руководству системой прокуратуры Российской Федерации, Генеральный прокурор РФ руководит системой прокуратуры РФ, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ.

Полномочия Генерального прокурора РФ по руководству системой прокуратуры Российской Федерации носят многоплановый характер.

Приказы Генерального прокурора РФ относятся к категории ведомственных нормативных актов. Они основываются на положениях Конституции РФ, Закона РФ О прокуратуре РФ и других федеральных законов, международных договоров РФ, издаются в целях надлежащего исполнения отмеченных нормативных правовых актов по ключевым, основополагающим вопросам организации деятельности прокуратуры. В качестве таковых выступают в том числе вопросы организации прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, следствие и дознание. Так, Приказ Генпрокуратуры РФ №80 от 12.09.2006 регулирует вопросы усиления прокурорского надзора и ведомственного контроля за процессуальными решениями при рассмотрении сообщений о преступлениях Приказ Генпрокуратуры РФ №80, МВД РФ №725 от 12.09.2006 Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за процессуальными решениями при рассмотрении сообщений о преступлениях // Консультант Плюс: Версия проф., Приказ Генпрокуратуры РФ №12 от 16.03.2006 предусматривает меры по совершенствованию системы приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях в органах прокуратуры РФ Приказ Генпрокуратуры РФ от 16.03.2006 №12 О совершенствовании системы приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях в органах прокуратуры Российской Федерации // Консультант Плюс: Версия проф..

Приказы Генерального прокурора РФ создают реальный механизм исполнения органами прокуратуры Закона о прокуратуре, других федеральных конституционных и федеральных законов. При этом обязательным условием является требование о том, что издаваемые приказы не должны противоречить действующему законодательству РФ.

Указания Генерального прокурора РФ представляют собой нормативные акты общего характера, которые принимаются по отдельным вопросам организации и деятельности прокуратуры, практики применения законов. Они, как правило, регламентируют более узкие участки деятельности прокуратуры. Указаниями, например, вводятся в действие методические рекомендации прокурорским работникам по различным аспектам их работы. Так, они могут быть посвящены вопросам организации надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, следствие и дознание Чурилов А. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод граждан // Законность №8 1997. С.56..

Являясь в своем большинстве ведомственными нормативными правовыми актами, приказы и указания Генерального прокурора РФ входят в число актов, уточняющих правовые основы деятельности прокуратуры, им принадлежит важная роль в обеспечении эффективного функционирования системы органов прокуратуры. В приказах и указаниях Генерального прокурора конкретизируются общие нормы законов, формулируются правила реализации нормативных предписаний, находят выражение оптимальные формы организации работы прокурорских работников всех уровней. Будучи подзаконными актами, они тем не менее имеют прямое отношение к проведению в жизнь предписаний законов.

Учитывая вышеизложенное, не могу согласиться с мнением С.В. Бошно о том, что «ошибочно отнесение приказов и указаний к нормативным правовым актам, являющимся правовой основой прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела» Бошно С.В. Понятийные и технико-юридические проблемы подзаконных актов // Журнал российского права №12 2004. С.168.. В то же время соглашусь с тем, что не все приказы и указания Генерального прокурора носят нормативный характер.

В соответствии со ст.30 Закона О прокуратуре РФ указания Генерального прокурора РФ по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения. При этом имеются в виду указания общего, принципиального характера. Такие указания являются результатом обобщения практики деятельности правоохранительных органов по применению законов в процессе расследования преступлений, направлены на совершенствование этой деятельности, на повышение гарантий обеспечения законности, прав и свобод граждан.

Инструкция также относится к нормативным правовым актам Генерального прокурора РФ, регулирующим надзорную деятельность прокуратуры. В лат. instruction - наставление, устройство. Инструкция как нормативный правовой акт подзаконного характера, издается с целью разъяснить и определить порядок применения законодательного акта. Инструкции определяют процедуру, то есть своего рода технологию осуществления отдельных видов деятельности Российская юридическая энциклопедия. Л.: 1950. С.321.. Например, Инструкция о порядке рассмотрения сообщений и приема граждан в органах прокуратуры РФ Приказ Генпрокуратуры РФ от 26.12.2006 №120 в ред. от 23.04.2007 О введении в действие инструкции о порядке рассмотрения сообщений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации // Консультант Плюс: Версия проф..

Приказы издаются только Генеральным прокурором РФ. Другие ведомственные акты вправе принимать также заместители Генерального прокурора РФ.

Таким образом, можно отметить, что правовую основу прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела составляют международные договоры РФ, являющиеся частью правовой системы РФ, Конституция РФ, Закон РФ ФЗ О прокуратуре РФ и другие федеральные законы.

Подзаконные нормативные правовые акты, к которым относится ряд актов Конституционного Суда РФ, несмотря на их очевидную значимость в деятельности органов прокуратуры, по сути, формулируют порядок и правила реализации Конституции и федеральных законов РФ.

Нормативные правовые акты Генерального прокурора РФ также не входят в число определяющих правовые основы деятельности прокуратуры РФ, однако им принадлежит важная роль в обеспечении эффективной деятельности системы прокуратуры. В приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, имеющих нормативный характер, конкретизируются общие нормы законов, находят выражение оптимальные формы и методы осуществления прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела.

Роль прокурорского надзора в обеспечении законности и прав граждан в стадии возбуждения уголовного дела

Основными задачами стадии возбуждения уголовного дела является быстрое и осуществляемое в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства реагирование на поступающие в правоохранительные органы сообщения о совершенных и готовящихся преступлениях, создание необходимых предпосылок для успешного производства расследования по ним. От того, насколько своевременно, законно и обоснованно принято решение о возбуждении или об отказе в возбуждении уголовного дела, во многом зависит быстрое и полное раскрытие преступлений, изобличение виновных, вынесение в отношении них законного и справедливого приговора суда, возмещение потерпевшим причиненного преступлением материального и морального ущерба, а также предотвращение случаев незаконного и необоснованного привлечения к уголовной ответственности, необоснованного ущемления прав и законных интересов граждан.

Прокурорский надзор является важным средством обеспечения законности и прав граждан на стадии возбуждения уголовного дела. Однако действующий УПК РФ не является достаточной правовой базой для осуществления надзора на стадии возбуждения уголовного дела. Общие положения УПК РФ о прокурорском надзоре на этой стадии раскрываются в ведомственных актах - в Приказах Генпрокуратуры РФ.

Анализируя нормы глав 19 (Поводы и основания для возбуждения уголовного дела) и 20 (Порядок возбуждения уголовного дела), мы видим два аспекта проявления роли прокурора в обеспечении законности и прав граждан на стадии возбуждения уголовного дела: 1) проверка соблюдения требований закона о приеме сообщений о преступлениях и 2) надзор за законностью и обоснованностью решений, принимаемых в стадии возбуждения уголовного дела.

Такое понимание роли прокурора в обеспечении законности и прав человека на стадии возбуждения уголовного дела достаточно узко, однако отражает реальное положение вещей: наибольшее количество нарушений закона и прав человека допускается именно при получении, регистрации сообщений о преступлениях, а также при принятии итоговых решений в стадии возбуждения уголовного дела.

Однако не соглашусь с тем, что только при приеме сообщения о преступлении и принятии решения о возбуждении (отказе в возбуждении) уголовного дела права человека могут быть нарушены наиболее существенным образом. Существенно нарушаются права и законные интересы граждан и при проведении предварительной проверки информации о преступлении. Например, в ходе проведения предварительной проверки информации о преступлении, работники уголовного розыска изъяли у гражданина целлофановый пакет с порошкообразным веществом зеленого цвета, имеющим характерный запах конопли. Для подтверждения факта потребления наркотика у гражданина получены необходимые образцы крови. Такие действия не только грубо нарушают процессуальное законодательство (в соответствии с УПК РФ до возбуждения уголовного дела возможно проведение только неотложных следственных действий: осмотр места происшествия, освидетельствование, назначение экспертизы), но и существенно ущемляют права и законные интересы личности.

Бесспорно, что за порядком приема, регистрации сообщений о преступлениях, а также законностью и обоснованностью решений, принимаемых в стадии возбуждения уголовного дела, необходим контроль. Но между моментом поступления информации о преступлении и моментом вынесения постановления о возбуждении или об отказе в возбуждении уголовного дела, осуществляется процессуальная деятельность, целью которой является установление наличия или отсутствия данных, указывающих на признаки преступления. За осуществлением этой деятельности также необходим контроль в целях обеспечения законности и прав и законных интересов граждан.

В связи с изложенным соглашаюсь с Ковалевым М.А., который к предмету прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела относит: 1) действия (бездействия) органов дознания и следователей при решении вопроса о возбуждении уголовного дела, 2) процессуальные акты, выносимые органами дознания и следователями при возбуждении уголовного дела, 3) процессуальные сроки в стадии возбуждения уголовного дела, 4) действия (бездействие) граждан в стадии возбуждения уголовного дела, 5) жалобы на действия и решения органов дознания или следователей при возбуждении уголовного дела Ковалев М.А. Процессуальные вопросы прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела: Автореф. дисс. на соиск. учен. степени канд. юрид. наук. М., 1974.- С.7..

Необходимость контроля за соблюдением законности и прав граждан на стадии возбуждения уголовного дела вызвана целым рядом нарушений закона и прав граждан, имеющих место на рассматриваемой стадии. Так, необходимо обеспечение недопущения:

- нарушений учетно-регистрационной дисциплины при работе с сообщениями о преступлениях (укрытие преступлений от учета, рассмотрение сообщений о преступлениях в административном порядке);

- попыток должностных лиц, производящих предварительную проверку информации о преступлениях, фальсифицировать фактические данные для осуществления необоснованного отказа в возбуждении уголовного дела;

- проведения следственных действий до возбуждения уголовного дела, например, производства обыска, выемки, допроса;

- осуществления процессуальных действий, формально не называемых следственными, но, целью которых является получение доказательств. Например, в практике встречается не предусмотренное УПК РФ процессуальное действие «истребование необходимых материалов», под которые маскируются фактически проведенные обыски, принудительное получение до возбуждения уголовного дела продуктов жизнедеятельности человека (образцов крови, мочи, слюны). В большинстве случаев такие действия оформляются документами, не предусмотренными уголовно-процессуальным законодательством (протоколами изъятий, различными актами и т.п.) Володин Д. Отказ в возбуждении уголовного дела // Законность №12 2005..

УПК РФ провозглашает принцип состязательности сторон и рассматривает прокурора как участника уголовного процесса со стороны обвинения. В соответствии со ст.37 УПК РФ прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах предоставленной ему компетенции, осуществлять уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Реализуя функцию уголовного преследования, прокурор уполномочен в стадии возбуждения уголовного дела лично принимать, рассматривать, разрешать сообщения о преступлениях, в том числе, путем вынесения от своего имени постановления о возбуждении уголовного дела. Однако его основной задачей в процессе досудебного производства является надзор за исполнением законов органами дознания и следователями.

По общему правилу именно они в соответствии с возложенными на них основными обязанностями осуществляют всю деятельность по приему, рассмотрению, разрешению заявлений и сообщений о преступлениях. Прокурор выполняет её лишь в тех случаях, когда сообщение поступило непосредственно к нему, либо его разрешение прокурором продиктовано необходимостью обеспечения законности и прав граждан. Последнее является продолжением надзора и чаще всего вытекает из результатов надзорных проверок.

Прокурорский надзор в стадии возбуждения уголовного дела является важной гарантией законности и прав граждан в уголовном процессе. В его задачи входит предупреждение, выявление, устранение нарушений установленного законом порядка приема, регистрации, учета и разрешения уполномоченными на то органами дознания и предварительного следствия сообщений о преступлениях, восстановление нарушенных в результате несоблюдения этого порядка прав физических и юридических лиц.
Наряду с прокурорским надзором выполнению этих задач способствуют судебный и ведомственный контроль. Однако ни тот, ни другой в силу ряда объективных обстоятельств и особенностей основных функций субъектов контрольной деятельности не исключают необходимости существования прокурорского надзора.

В отличие от суда и ведомственных руководящих органов, для которых контрольные функции в стадии возбуждения уголовного дела, как и в стадии предварительного расследования, являются дополнительными, для органов прокуратуры согласно действующему законодательству главным является надзор за исполнением законов.

Судебный контроль введен в стадию возбуждения уголовного дела сравнительно недавно. Постановлением Конституционного Суда РФ от 29.04.1998 по делу о проверке конституционности части четвертой ст.113 УПК РСФСР в связи с запросом Костомукшского городского суда Республики Карелия признано «не соответствующим Конституции РФ, ее статьям 45 (часть 2), 46 (часть 1 и 2) и 55 (часть 3), положение, содержащееся в части четвертой ст.113 УПК РСФСР в той мере, в какой оно не допускает судебного обжалования постановления прокурора, следователя или органа дознания об отказе в возбуждении уголовного дела, а также исключает для лиц, интересы которых затрагиваются этим постановлением, возможность использовать для своей защиты все способы, не запрещенные законом» Постановление Конституционного Суда РФ от 29.04.1998 №13-П по делу о проверке конституционности части 4 ст.113 УПК РСФСР в связи с запросом Костомушского городского суда Республики Карелия // Консультант Плюс: Судебная практика..

Таким образом, судебные органы были включены в число субъектов контрольной деятельности за законностью процессуальных решений непосредственно в стадии возбуждения уголовного дела. Ранее суд, судья обращались к этим вопросам только в процессе осуществления правосудия по находящимся в их собственном производстве делам.

Преимуществом судебного контроля является то, что он осуществляется органом, подчиняющимся только закону и представляющим собой согласно Конституции РФ одну из трех ветвей государственной власти. Вместе с тем, суд обращается к проверке законности в стадии возбуждения уголовного дела крайне редко - только в связи с поступившими к нему жалобами на действия и решения дознавателей, органов дознания, следователей, прокурора, ущемляющие конституционные права граждан и препятствующие их доступу к правосудию (ст.125 УПК РФ). Прежде всего, к ним относятся отказ в приеме заявления о преступлении, отказ в возбуждении уголовного дела, возбуждение уголовного дела в отношении конкретного лица. Закон предусматривает наиболее значимые, но весьма ограниченные поводы для судебного контроля в стадии возбуждения уголовного дела. Расширение этих поводов представляется невозможным без ущерба для осуществления главной функции суда - правосудия.

То есть основная часть деятельности по проверке законности и устранению нарушений закона в стадии возбуждения уголовного дела падает на ведомственный контроль, а также прокурорский надзор.

Достоинством ведомственного контроля в стадии возбуждения уголовного дела, осуществляемого в процессе ведомственного руководства участвующими в приеме, рассмотрении и разрешении сообщений о преступлениях должностными лицами, является его непосредственная близость к объекту контрольной деятельности. Однако в силу присущим ведомственному контролю субъективности и зависимости от ведомственных влияний он не может заменить прокурорский надзор.

Прокурорский надзор, будучи независим от ведомственных влияний и не ограниченный в поводах проверки законности деятельности поднадзорных органов, вносит большой вклад в обеспечение требований закона и прав граждан при приеме, регистрации, учете и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях. Прокурорами ежегодно выявляется и устраняется значительное число нарушений закона, допускаемых органами дознания и следователями в ходе этой деятельности, путем отмены незаконно принятых решений о возбуждении и отказе в возбуждении уголовных дел, внесения представлений об устранении нарушений закона и обстоятельств, которые им способствуют, использования других мер прокурорского реагирования.

Осуществляя надзор, прокурор согласно п.п. 1 и 2 части 1 ст.37 УПК РФ производит проверки исполнения правоохранительными органами установленного законом порядка приема, рассмотрения, разрешения заявлений и сообщений о преступлениях. В отличие от ранее действовавшего УПК РСФСР в УПК РФ отсутствуют указания о периодичности таких проверок (не реже одного раза в месяц). Этот вопрос регулируется Приказами Генеральной прокуратуры РФ. Проверки могут проводиться по собственной инициативе прокурора, а также при рассмотрении ходатайств о даче согласия на возбуждение уголовного дела, жалоб на действия и решения органов дознания, следователей, нижестоящих прокуроров.

При проверках, осуществляемых в порядке надзора, прокурор вправе требовать для ознакомления находящиеся в производстве органов дознания и следователей, а также разрешенные заявления и сообщения о преступлениях, книги, журналы их регистрации и учета, переписку и прочие документы, связанные с работой по заявлениям и сообщениям о преступлениях.

По возникающим в связи с проверкой вопросам прокурор вправе получать объяснения соответствующих должностных лиц, а также заявителей и др., истребовать документы и необходимую информацию из учреждений, организаций, редакций средств массовой информации. Если есть основания полагать, что необходимые для правильного разрешения сообщения о преступлении сведения содержатся в материалах того или иного уголовного дела, прокурор знакомится с этим делом.

Частью 1 ст.144 УПК РФ установлен 3-суточный срок рассмотрения сообщения о преступлениях. По ходатайству следователя или дознавателя прокурору предоставлено право его продления до десяти суток. Тем же правом наделены начальник следственного отдела, начальник органа дознания. Поэтому необходимость в продлении срока прокурором будет возникать, как можно предположить, лишь применительно к ходатайствам следователей прокуратуры и обжалованию прокурору отказов в продлении сроков со стороны начальников следственного отдела или дознания.

Новеллой УПК РФ является предусмотренный ст.146 порядок возбуждения уголовного дела следователем и дознавателем с согласия прокурора. Постановление следователя, дознавателя о возбуждении дела незамедлительно после его вынесения подлежит направлению прокурору вместе с материалами проверки сообщения о преступлении, а также протоколами и постановлениями о проведении следственных действий: осмотра места происшествия, освидетельствования, назначения судебной экспертизы, если таковые проводились в целях закрепления следов преступления и установления лица, его совершившего. Никакие другие следственные действия до получения согласия прокурора (а именно с этого момента дело считается возбужденным) производиться не могут.
Проверка прокурором законности и обоснованности постановления об отказе в возбуждении уголовного дела осуществляется также в процессе рассмотрения им жалоб на действия и решения дознавателей и следователей.
Прокурор в ходе своей деятельности по исполнению решений суда, а также реализации результатов надзорных проверок, в том числе, в связи с рассмотрением жалоб граждан вправе и обязан использовать при наличии оснований предоставленные ему УПК РФ полномочия по отмене незаконных и необоснованных постановлений дознавателей и следователей о возбуждении и отказе в возбуждении уголовного дела, возвращению материалов для дополнительной проверки, даче по ним письменных указаний, внесению представлений об устранении выявленных нарушений закона и обстоятельств, которые им способствуют, и др.
Несмотря значительную роль на стадии возбуждения уголовного дела судебного и ведомственного контроля, прокурорский надзор остается важнейшей гарантией обеспечения законности и прав граждан при приеме, рассмотрении, разрешении заявлений и сообщений о преступлениях. Возложение на прокурора обязанности по даче согласия на возбуждение дознавателями и следователями уголовного дела повышает его ответственность за точное и неуклонное исполнение требований закона при принятии этого важного процессуального решения.

Подготовка к проведению прокурорской проверки

В соответствии с п.5 ст.144 УПК РФ прокурор рассматривает жалобы на отказ в приеме сообщения о преступлении, а в соответствии с п.5 ст.148 УПК РФ - жалобы на отказ в возбуждении уголовного дела. Прокурор вправе проводить проверки соблюдения законов, а также прав и свобод граждан на стадии возбуждения уголовного дела не только при рассмотрении поступивших жалоб. Во-первых, в соответствии со ст.ст.26, 27 Закона О прокуратуре прокурор вправе проводить проверки по нарушениям прав и свобод граждан вне зависимости от наличия сообщений о таких нарушениях. Во-вторых, проведение проверок на стадии возбуждения уголовного дела регламентируется также Приказами Генпрокуратуры РФ, определяющими задачи, периодичность и содержание прокурорских проверок.