Обзор последних источников исследований и публикаций. Во второй половине ХХ столетия объектом региональной политики становятся всякого рода неравенства - различия в уровне и условиях жизни, темпах экономического развития, в связи с чем возникает необходимость оказывать на них воздействие, в том числе и посредством планирования. Теоретическое и практическое наследие, относящееся к 1950 - 1998 гг., составляют фундамент для осуществления современного планирования. Так, Э.Б. Алаев в начале 70-х гг. дал следующее определение регионального планирования: "Под региональным планированием в узком смысле понимается разработка программ развития для одного или нескольких районов страны (район при этом может означать какую угодно таксономическую единицу), в более широком толковании - отражение в национальных планах и программах принципов и мероприятий региональной политики государства" [1, с.3].

Ю.Н. Гладкий и А.И. Чистобаев определяют региональное планирование как "одну из форм государственного вмешательства в экономику с целью смягчения острых региональных контрастов и социальных противоречий. Речь идет о разработке и реализации специальных программ развития отдельных районов (в странах с элементами плановой экономики - часто в контексте специальных национальных планов: пятилеток, семилеток и т.д.)" [2, с.21 - 22].

Практика современного отечественного планирования имеет пространственные ориентиры и оперирует комплексными междисциплинарными знаниями экономического, социального, демографического, исторического, политического и природного характера [3, с.61]. Так, Д.С. Мальчикова отмечает, что территориальное планирование является важным инструментом обеспечения комплексного, сбалансированного и целостного развития государства, его регионов, эффективного использования экономических, природных и других ресурсов учитывая их территориальные особенности [4, с.64].В.Н. Василенко указывает на понимание регионального планирования, как инструмента пространственного развития, которое в свою очередь видится как синхронизация усилий всех участников общественных отношений, направленных на торможение и удержание депопуляции населения, на активизацию предпринимательской деятельности и на сохранение и улучшение внешней среды [5, с.17].

Однако отечественная практика планирования не имеет единой методической и законодательной базы и требует дальнейшего изучения.

Региональное планирование в настоящее время в той или иной мере и форме применяется в большинстве развитых и развивающихся стран, но лишь в небольшом числе развитых стран оно достигло так называемой развернутой формы. Большая часть зарубежных стран практикуют другую форму регионального планирования - частичную.

Под развернутой (развитой) формой регионального планирования понимают отражение в национальном плане, программе региональной составляющей в виде [6, с.21]:

регионализации национального плана в виде разбивки по регионам страны основных показателей национального плана (численность населения, распределение занятых по отраслях, валовой продукт (региональный продукт), капиталовложения и т.д.);

разработки отдельного раздела национального плана, где представлены концепция регионального развития страны, решение отдельных региональных проблем или (и) региональные программы для всех регионов страны и т.д. Региональная составляющая может быть выражена и в виде плана комплексного развития территории страны, разрабатываемого на центральном уровне и связанного с национальным планом.

Тем самым развернутая форма регионального планирования благодаря охвату всей территории страны, комплексному подходу ко всей совокупности региональных проблем, увязке с национальным планированием позволяет достичь "наибольшей степени интеграции региональной политики в рамках всей системы экономической политики", "создать реальные предпосылки проведения единой территориальной политики" [7, с. 197].

Примером в этом отношении может быть опыт Японии и стран Юго-Восточной Азии, которые успешно используют развернутую форму регионального планирования.

Целью данной работы является обобщение опыта применения регионального планирования в Японии.

Основной материал и результаты. Планирование в Японии получило толчок развития в послевоенные годы, когда встала необходимость отстраивать национальную экономику и решать проблему сверхконцентрации населения в центральных, индустриальных районах и слабого развития отдаленных от центра районов. Проблемы сверхконцентрации хозяйства и населения в одних районах и недостаточное развитие других являются классическими в развитии многих стран, но для Японии с ее ограниченными территориальными и природными ресурсами они приобрели наиболее острый характер [6, 12].

В настоящее время региональное планирование Японии представляет собой некоторую систему планов (программ) развития. На уровне центральных органов государственной власти принимаются уже упомянутые планы комплексного развития территории страны, которые охватывают все 10 экономических районов Японии, а также имеются региональные разделы и в общенациональных экономических планах. Наиболее отдаленным и менее развитым префектурам Хоккайдо и Окинава уделяется особое внимание. Так, при центральном правительстве были созданы Агентство по развитию Хоккайдо (в 1950 г.) и Агентство по развитию Окинавы, руководители которых имеют ранг министра японского правительства. А в самих префектурах стали функционировать Управление по развитию Хоккайдо и Управление по развитию Окинавы. Для этих префектур соответствующие Агентства по развитию составляют планы всестороннего развития. Эти планы включают в себя цели, задачи, способы их реализации, плановые экономические показатели, источники финансирования развития префектур в целом и конкретных мероприятий отдельных отраслей хозяйства. Такие планы являются основой для реализации мероприятий в общественном секторе. Что же касается деятельности частного сектора, то его представители, принимая во внимание эти планы, формируют свою политику.

Кроме того, на центральном уровне разрабатываются и планы развития отдельных проблемных регионов - слаборазвитых и т.д. Наконец, все 47 префектур и муниципальные образования страны сами составляют и реализовывают свои планы развития соответствующих территориальных образований. Эти планы имеют схожую структуру с центральными планами, но, в отличие от последних, более детальны и в большей степени отражают специфику районов. Причем структура планов, плановый период и т.д. различаются от префектуры к префектуре (рис.1).

Основное финансовое бремя реализации региональных планов и программ лежит на центральном правительстве. Местные финансы составляют значительно меньшую долю, хотя их вклад и увеличивается в последнее время. Существуют специальные государственные органы, субсидирующие различные региональные мероприятия: Японская корпорация регионального развития, Кредитное учреждение Хоккайдо - Тохоку, Японский банк развития.

Основными источниками финансирования региональных планов Японии являются субсидии центрального правительства местным властям с целью развития инфраструктуры; налоговые льготы и права ускоренной амортизации предприятиям, инвестирующих в экономику выделенных районов; займы государственных финансовых учреждений.

Особого внимания заслуживает такая специфическая черта японского общегосударственного планирования, как его продуманная и заранее предусмотренная гибкость. Практически ни один из действовавших планов не просуществовал до первоначально намеченных конечных сроков. Однако их досрочная замена очередными новыми программами

Рис.1. Создание образа развития территории Японии путем сотрудничества государства и регионов, авторская разработка отнюдь не является результатом провала, а вызвана тем, что основные плановые показатели были превзойдены или почти выполнены за более короткий период. Это вызвало необходимость разработки новых ориентиров, отвечающих изменившимся внутренним и внешним условиям.

С 1960 г. в общенациональных экономических планах, разрабатываемых в Японии, помимо общенациональной политики начинают серьезно затрагиваться вопросы регионального развития - размещения хозяйства и т.д. Кроме того, в 1962 г. принимается Закон "О комплексном развитии территории страны", который заложил основу государственного регулирования размещения производительных сил по территории страны на макроуровне. Японский исследователь Тосифуми Яда приводит две причины начала реализации планов комплексного развития в Японии:

1. Правительство Японии возлагало надежды на реализацию инфраструктурных проектов по всей территории страны как катализатор быстрого экономического роста страны. Это сооружение скоростных автомагистралей и строительство промышленных комплексов вдоль Тихоокеанского побережья от Токио до района Северного Кюсю.

2. Региональное строительство должно было решить многочисленные проблемы как малонаселенных областей, так и самой метрополии [8].

В отличие от общенациональных планов, в которых вопросы регионального развития и территориального размещения хозяйства рассматривались лишь в числе других вопросов, планы комплексного развития были полностью посвящены решению проблем регионального свойства и были рассчитаны на более долгосрочный период. Первый план комплексного развития страны, основанный на законе "О комплексном развитии территории страны" был принят в 1962 г. на период 1960-1970 гг. и "должен был стать основой развития районов путем осуществления государственной политики поощрения размещения, провозглашенной в Плане удвоения национального дохода" [12, с.362].

С тех пор и по настоящее время было принято еще четыре плана комплексного развития территории страны (табл.1).

территориальное управление региональное япония

Таблица 1. Содержание планов комплексного развития территории Японии [7, 11]

С каждым планом комплексного развития менялся и подход к регионам. Так, первые два плана основывались на создании "полюсов роста" - "новых промышленных городов" и "специальных промышленных зон". Причем при создании этих "унифицированных" по единому образцу, территориально-производственных образований практически не учитывались местные особенности, социальные аспекты [11].

В третьем плане комплексного развития (1976 - 1990 гг.) подход к развитию регионов был направлен в сторону большей социальной направленности. Основная концепция этого плана, а именно программа "интегрированного" расселения, опиралась на уже сложившиеся местные сообщества, принимая во внимание их индивидуальные особенности в гармонии с окружающей средой.

В четвертом плане концепция "поляризованного" развития и новый подход к регионам соединились в новой программе "Технополис" - создание высокотехнологичных комплексов в рамках более широкой концепции многополюсного развития территории страны. Четвертый план в еще большей степени ориентировался на самобытность регионов, на их активное участие в процессе реализации плана, в данном случае в создании "Технополисов" в сотрудничестве с университетами и бизнесом. Еще одной отличительной чертой четвертого плана стал отход от системы крупных капиталовложений на развитие инфраструктуры преимущественно из центрального бюджета. В этом плане усилилась роль местных источников финансирования.

В пятом плане, получившем название "Великое формирование территории страны XXI века", принятом в 1998 г., нашли отражение тенденции конца 80-х и 90-х гг.: усиление роли регионов, сотрудничество регионов, глобализация, сохранение богатой окружающей среды. Этим планом было предусмотрено наряду с уже существующим, Первым национальным поясом (Тихоокеанский промышленный пояс), формирование еще трех новых - национальных поясов Тохоку, побережья Японского моря и нового пояса Тихоокеанской зоны. Новые национальные пояса задумывались как места с развитой инфраструктурой, высоким качеством жизни, благоприятной окружающей средой, а Первый национальный пояс оставался деловым и правительственным центром страны. Также было запланировано создание локальных поясов, которые соединят средние, малые города Японии и сельские местности посредством транспортных магистралей и средств информации.

В июне 1998 г. парламент Японии принял закон о реформе министерств и управлений. Согласно этому закону, в 2001 г. существующие до этого 22 министерства и управления были реорганизованы в Канцелярию Кабинета Министров и 12 министерств и управлений. Функции Управления экономического планирования и Агентства по развитию Окинавы были переданы Канцелярии Кабинета Министров. А Агентство по развитию Хоккайдо наряду с Управлением государственных земель, Министерством транспорта и Министерством строительства были объединены в новое Министерство национальных земель и транспорта [10].

В 2005 г. "Закон о комплексном развитии государственной территории" был преобразован в "Закон о плане формирования государственной территории", и вместо Комплексного плана развития территории Японии стали составлять новые планы формирования государственной территории. Новые планы ставят целью создание как прежних планов, проводимых под государственным руководством, так и планов, составляемых при местных властях, что является системой двухуровнего планирования. В данных планах указывают базовый курс, связанный с формированием государственной территории в определённом регионе, а также конкретные меры, которые стратегически необходимо осуществлять в данном регионе с широкой точки зрения, превосходящей границы одной префектуры.

Выводы