Гарантии законности в системе европейской интеграции ответственность государств-членов Европейского Союза за нарушение правовых норм и индивидуальных предписаний Европейского Союза

Размещено на http://www.allbest.ru/

ГАРАНТИИ ЗАКОННОСТИ В СИСТЕМЕ ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВ-ЧЛЕНОВ ЕС ЗА НАРУШЕНИЕ ПРАВОВЫХ НОРМ И ИНДИВИДУАЛЬНЫХ ПРЕДПИСАНИЙ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Мамедахунова С. Р.

ТарМУ им. М.Х. Дулати г.Тараз

Как добиться того чтобы существующие и принимаемые вновь юридические нормы стали действующим правом, полностью и своевременно выполнялись всеми его субъектами, в первую очередь самим государством и его органами?

Поставленный вопрос не является новым, он всегда входил в число главных предметов заботы властей каждой страны, составлял одну из актуальнейших проблем юридической науки. Не требуется напоминать сколь высокую, можно сказать, болезненную остроту, он приобрел в современном Казахстане.

Обеспечение точного, полного, своевременного выполнения правовых норм - проблема не только отдельных государств, но и международного сообщества в целом «Принимая международные договоры, государства уделяют основное внимание материальным нормам, стремятся зафиксировать свои права и обязанности не заботясь об имплементации, обеспечении исполнения взятых на себя обязательств. Отсюда и недостаточная эффективность части материальных норм и договоров в целом»[1].

С указанной проблемой предстояло столкнуться и новой правовой системе, возникшей как результат (и одновременно, как средство, инструмент) развития полномасштабной интеграции европейских государств и народов - праву Европейского союза.

Угрозы могут исходить с разных сторон. В силу принципа прямого действия юридические нормы и индивидуальные акты Союза устанавливают права и возлагают обязанности непосредственно на граждан (с 1993 г. - граждан Европейского союза) и юридических лиц. Если индивидуумы не соблюдают предписания «европейского права»[2], то, как и при неподчинении, нормам национального права, осуществлять в отношении них принуждение и привлечение к юридической ответственности - задача государств-членов, а в некоторых областях (главным образом, в сфере антимонопольного законодательства ЕС), - непосредственно Союза, прежде всего в лице Комиссии. Как показывает практика с этой задачей и государственные, и союзные органы в целом более или менее успешно справляются, хотя положение вещей, конечно, нельзя признать идеальным.

Однако более серьезную опасность представляют те случаи, когда субъектами нарушений выступают сами государства, образующие Союз. Ситуация здесь во многом напоминает положение дел в федеративном государстве, когда субъекты федерации не соблюдают либо открыто «саботируют» выполнение на своей территории тех или иных положений федерального права.

Очевидно, что подобного рода действия (или бездействие) не должны оставаться без ответа. Как решается эта проблема в рамках Европейского союза (не обладающего, по крайней мере, на данный момент, собственной армией, полицией, иным «аппаратом насилия»), какие средства имеются в руках Союза (в лице своих органов) с целью заставить государства-члены надлежащим образом выполнять предписания «европейского права»?

Порядок расследования противоправных действий/бездействия государств-членов.

Ядро системы правовой охраны нормативных и индивидуальных предписаний Европейского союза от нарушений со стороны государств-членов изначально и по сей день образуют две статьи Договора о Европейском сообществе, содержащиеся в разделе о судебных органах (Отдел 5 «Суд» главы 1 раздела I части пятой): ст.226 и ст.228[3]. В отличие от большинства других положений учредительного договора, их содержание с 1957 г. осталось почти неизменным - за одним немаловажным дополнением, о котором лучше сказать ниже.

Что же предусматривают указанные статьи? Нашим первым шагом является анализ содержащихся в них процессуальных положений, т.е. норм, определяющих порядок расследования правонарушений государств-членов со стороны главного исполнительного органа Сообщества - Европейской комиссии. судебный европейский охрана нормативный

Основным источником, который определяет основания возбуждения дела и порядок расследования Комиссией противоправных действий/бездействия государств-членов, является ст.226 Договора о ЕС. Вследствие этого применяемую в данном случае процедуру в доктрине иногда называют «процедурой ст.226». Последняя гласит:

«Если Комиссия признает, что государство-член не выполнило какую-либо свою обязанность из настоящего Договора, она составляет мотивированное заключение по этому делу, предоставив оответствующему государству возможность предварительно высказать свои замечания.

Если соответствующее государство в течение установленного Комиссией срока не подчинится заключению, последняя может передать дело в Суд»[4].

Как видно, процедура привлечения государств-членов к ответственности складывается из двух самостоятельных стадий. Первая, называемая обычно административной стадией, является обязательным этапом, вторая - судебная (предусмотренная ст.228) - факультативна, наступает лишь в том случае, если государство-член не подчинится указаниям Комиссии[5]. На самом деле, однако, и первая, административная стадия, имеет сложную структуру, состоит из двух последовательных этапов - неформального (не предусмотренного учредительным договором) и формального[6]. Итак, как же на практике развивается весь процесс?

1.Установив на основании полученной информации (в том числе посредством запросов и проверок), а также по жалобам и обращениям государств-членов[7], предприятий, граждан, других заинтересованных лиц (включая иностранцев), что конкретное государство-член предположительно допустило определенное нарушение. Комиссия сначала обращается к его правительству с письмом, в котором последнему предлагается представить дополнительные сведения принять необходимые меры по исправлению ситуации и сообщить об этом Комиссии.

Именно на этом - неформальном и конфиденциальном этапе - завершается большинство процедур. Получив уведомление от Комиссии (если представленные в нем факты не вызывают возражений), государства-члены обычно стараются устранить допущенные нарушения. Когда возражения все же возникают их стараются разрешить путем переговоров, в которых обе стороны часто соглашаются пойти на взаимные уступки.

Наличие подобного неформального этапа тем более выгодно для государств, что его содержание и результаты не предаются гласности, что позволяет сохранить репутацию «дисциплинированного» члена Сообщества. В «полюбовном» разрешении конфликта, как правило, заинтересована и Комиссия.

2.Если посредством неформальных консультаций результатов достичь не удалось, процесс переходит на следующий, формальный этап (предусмотренный первой частью ст. 226). Комиссия направляет официальный запрос правительству государства члена, в котором указывается содержание и характер нарушения со ссылками на конкретные нормы права Сообщества. Правительство в ответ представляет свои замечания, в которых может сообщить как о принятых мерах, так и о возражениях. Далее Комиссия, если она не удовлетворена представленными ей замечаниями, издает мотивированное заключение и направляет его правительству. В заключении содержится полное описание допущенных нарушений и устанавливается четкий срок по их устранению.

3.Ежегодно Комиссия открывает в среднем 800 1000 подобных процедур[8], среди которых особенно много дел о нарушениях экологического права ЕС (в 1998 г. Комиссия установила примерно 600 таких нарушений)[9]. Подавляющее большинство из них завершается в ходе административной стадии расследования (чаще всего - еще до вынесения мотивированного заключения). В некоторых случаях, однако, процесс переходит на следующую судебную стадию. Если правительство, по мнению Комиссии не подчинилось требованиям ее заключения в установленный самой Комиссией срок, последняя управомочена начать его судебное преследование.

В дальнейшем, если Европейский суд, рассмотрев дело, признает, что государство-член не выполнило свою обязанность из настоящего Договора [о Европейском сообществе], государство должно принять необходимые меры для исполнения решения Суда (п. 1 ст. 228).

Решение Суда юридически обязательно для государства-члена, и сам факт признания им государства члена «нарушителем» может считаться санкцией за нарушение пред писаний учредительного договора и основанных на нем правовых актов Сообщества.

В целом, как показал опыт, рассмотренный, выше механизм являлся и остается достаточно эффективной гарантией соблюдения государствами учредительного договора Сообщества и принятых его органами решений. В 1992 г. (Маастрихтским договором), тем не менее, он был существенно усилен. По предложению Комиссии и при активной поддержке Великобритании (I)[10] ст. 171 Договора о Европейском сообществе (ныне ст. 228) была дополнена новым положением, позволяющему Суду штрафовать государства за невыполнение своих решений.

Итак, когда государство-член и после вынесения против него решения Европейского суда, по мнению Комиссии не предприняло надлежащих мер по выполнению его требований, Комиссия повторно начинает рассмотренную выше процедуру. Если, в конечном счете, дело вновь поступает на рассмотрение Суда, последний, по предложению Комиссии, «может наложить на него штраф в виде единовременной суммы или неустойки» (п. 2 ст. 228).

Приведенное выше положение таким образом дает Сообществу возможность применять к государствам, упорствующим в своем неподчинении требованиям его учредительного договора и решений органов ЕС, санкции финансового характера Четкий механизм взыскания подобных штрафов, правда, не определен отчасти потому, что за 8 лет, прошедших с момента введения его в учредительный договор, необходимости в такого рода мерах не возникало. Они скорее остаются резервным орудием, больше потенциальной угрозой, чем актуальной мерой. «Не существует сомнения, однако, что сама возможность наложения штрафа вместе с возможностью исков о возмещении ущерба подаваемыми индивидуумами в соответствии с [решением Европейского суда по делу] Франкович[11] в настоящее время является гораздо более реальным препятствием нарушениям права Сообщества государствами-членами»[12].

Какие же нарушения являются основанием для возбуждения Комиссией расследования и принятия к государству-члену рассмотренных выше мер ответственности? Обращаясь еще раз к содержанию ст. 226 Договора о ЕС, мы видим, что в этом качестве выступают любые нарушения обязанностей из учредительного договора. Сюда относятся не только невыполнение предписаний, содержащихся в самом тексте Договора о Европейском сообществе, но и регламентов, директив, других юридически обязательных решений органов Сообщества, нарушение провозглашенных в учредительном договоре и решениях Европейского суда прав и свобод граждан Европейского союза и юридических лиц.

Объектом правонарушения, таким образом, выступает правопорядок ЕС в целом, понимаемый как система общественных отношений, которые характеризуются полным и безусловным выполнением права Европейского союза всеми его субъектами.

Далее, с точки зрения объективной стороны, нарушение может выражаться как в действиях, так и бездействии (например, непринятие законодательства требуемого новой директивой ЕС). Наличие вины (субъективная сторона) при этом значения не имеет.

Для привлечения государства к ответственности достаточен сам факт нарушения в силу каких причин оно произошло, по каким мотивам совершено и к какого рода последствиям привело - значения не имеет Состав рассматриваемого правонарушения, следовательно, можно отнести к числу формальных.

Европейским судом не принимаются во внимание и ссылки на особенности конституционного механизма разделения властей, а также специфику парламентской процедуры (что имеет особой значение при имплементации директив). Так произошло, например, в деле «Комиссия против Италии» (1971 г.), когда правительство последней в свое оправдание ссылалось на «трудности, с которыми оно столкнулось в ходе парламентской процедуры». Суд (а также Комиссия) отказались признать данное обстоятельство в качестве оправдательного фактора.

Передача государствами-членами Сообществу прав и полномочии в соответствии с положениями [учредительного Договора] влечет за собой постоянное ограничение их суверенных прав и никакие положения национального права не могут служить основанием против этого ограничения[13]. Наконец, последний существенный вопрос в этой связи - вопрос о субъекте правонарушения и, отсюда, ответственности. Таковым выступает государство в целом. Хотя объяснения перед Комиссией и Судом вынуждено всегда давать от имени соответствующей страны ее правительство, нарушение на деле может выражаться в действиях/бездействии любых органов и учреждений государства, включая парламент и национальные суды, а также государственных предприятий и муниципальных органов. Например, Европейская комиссия недавно пригрозила начать официальное расследование против Бельгии в связи с тем, что в отдельных (не всех) единицах местного самоуправления этой страны (коммунах) до сих пор вопреки ее требованиям не отменен налог на параболические антенны (данный налог, по мнению Комиссии, не соответствует принципам общего рынка)[14].

Рассмотренная выше ответственность государств-членов ее основания и порядок реализации, есть ответственность общая, наступающая за нарушение любых норм права Европейского сообщества. Существует и другая, специальная ответственность за невыполнение положений учредительного договора, нормативных и индивидуальных актов ЕС по отдельным, специальным вопросам Примером последней может служить ответственность, установленная ст. 104 Договора о Европейском сообществе.

В связи с вступлением ЕС на третий, завершающий этап строительства экономического и валютного союза, предполагающий, в частности, наделение Сообщества полномочиями по координации всей экономической политики государств-членов, учредительный договор установил «руководящие принципы» последней. Данные принципы являются обязательными как для Сообщества и Союза в целом, так и для всех его государств. Одним из этих принципов выступает принцип «здоровых публичных финансов» (ст. 4) Обеспечению его выполнения и служат предписания ст. 104 Договора о Европейском сообществе.

На государства-члены возлагается обязанность «избегать чрезмерных бюджетных дефицитов» (п. 1 ст. 104), а «проверка соблюдения бюджетной дисциплины» в странах ЕС поручается Комиссии (п. 2 ст. 104). Контроль со стороны Комиссии служит цели обеспечить соответствие «бюджетной ситуации и уровня государственного долга» установленным в Договоре о Европейском сообществе критериям (последние определяют показатели соотношения государственного долга к валовому внутреннему продукту).

Если Комиссия признает наличие в определенном государстве члене «чрезмерного бюджетного дефицита» (или, по крайней мере, возможности его появления), и Совет на основании ее заключения констатирует данный факт, последний издает рекомендацию для данного государства «с целью покончить с этой ситуацией в течение установленного периода» (п. 7 ст. 104). Рекомендация органов Сообщества (в отличие от регламента директивы постановления) по общему правилу не является юридически обязательным документом (ст. 249) В данном случае, однако, имеет место исключение. Если государство «упорствует в невыполнении рекомендации Совета, последний уполномочен применять к нему меры ответственности:

- потребовать от соответствующего государства до выпуска облигаций и ценных бумаг публиковать дополнительную информацию, содержание которой определяется Советом;

- предложить Европейскому инвестиционному банку пересмотреть свою политику займов данному государству-члену;

- потребовать от соответствующего государства-члена передать на хранение Сообществу беспроцентный вклад необходимого размера до тех пор, пока чрезмерный дефицит, по мнению Совета, не будет устранен;

- налагать штрафы необходимого размера.

Указанные меры могут применяться как по отдельности, так и вместе (в различных комбинациях), и, «в зависимости от случая», по решению Совета могут быть «усилены» (п. 11 ст. 104).

Продолжающиеся развиваться в Европе интеграционные процессы характеризуются не только центростремительными тенденциями, набирающей силу федерализацией Европейского союза, но и постепенной его демократизацией.

Общим результатом действия двух названных тенденций является введение Амстердамским договором нового вида ответственности государств-членов - ответственности за систематическое нарушение общих принципов конституционного строя Союза и всех входящих в него государств: «принципов свободы демократии, уважения прав человека и основных свобод, господства права» (п. 1 ст. 6 Договора о Европейском союзе).

Основанием ответственности государства-члена (в данном случае перед Европейским союзом в целом) выступает серьезное и систематическое нарушение им вышеуказанных принципов. Констатацию данного нарушения осуществляет Совет Европейского союза (в составе глав государств или правительств) с согласия Европейского парламента (ст. 7 Договора о Европейском союзе).

При этом Совет принимает решение единогласно (без учета голоса представителя государства-члена, против которого выдвинуты обвинения), а Европарламент - 2/3 поданных голосов, представляющими одновременно абсолютное большинство депутатского корпуса.

В дальнейшем, опираясь на данную констатацию. Совет (в обычном составе) квалифицированным большинством может применить санкции к государству-члену, которые будут действовать до их отмены Советом. В данном случае ответственность государства-члена выражается в приостановлении определенных его прав, вытекающих из учредительных договоров Европейских сообществ и Союза, в том числе права голоса представителя правительства этой страны в Совете Европейского союза. Завершая, хотелось бы еще раз обратить внимание на то, что рассмотренные в нем проблемы и способы их практического решения в рамках Европейского союза представляют для нас не только теоретический интерес. Укрепление государственного единства требует создания действенного механизма принуждения, включая меры ответственности руководителей за невыполнение норм Конституции, законов, указов Президента, решений других органов государственной власти РК.

В этой связи для нашей страны, для отечественной юридической науки приобретает особый интерес опыт, накопленный зарубежным правом и практикой его применения в данной сфере, также как и в других областях правового регулирования.

Литература

1. См Бекяшев К.А. (отв. ред.) Международное публичное право. М. 1998 С.572.

2. Данный термин в последние годы прочно закрепился в значении синонима права Европейского союза.

3. Ранее, до вступления в силу 1 мая 1999 г. Амстердамского договора, изменившего нумерацию учредительного документа Сообщества, указанные статьи имели иные номера: соответственно ст. 169 и ст. 171.

4. Цитаты из учредительных договоров и судебных решений даются в собственном переводе автора (с английского языка).

5. См : Vincenzi С. Law of the European Community. London, 1996. P.299-304.

6. См.: Hartley Т. The Foundations of European Community Law. Oxford, 1994. P.310.

7. В том числе в порядке ст. 227 Договора о Европейском сообществе.

8. См Shaw J. European Community Law London 1993 Р. 129

9. См Jours Europe Lettre hebdomandaire de la Representation en France de la Commission europeenne Lundi э decembre 1999 N 376 Р. 5.

10. См Macrae D Institutional and Decision-Making Changes // Legal Issues of Maastricht Treaty 0 Keefe D Twomey P (eds ) London 1994 P 173

11. Имеется в виду решение Европейского суда по объединенным делам С-6/90 и С-9/90 А Франкович Д Вонифаци. 1999 С. 582 583.

12. См Vmcenzi С Law of the European Community P 304

13. Case 48/71 Commission v Italy [1972] ECR 105

14. См Bulletin Quotidien Europe Vendredi 10 mars 2000 № 7673 P 14.

Размещено на Allbest.ru