Структурные фонды ЕС в системе финансирования развития регионов

Размещено на http://www.allbest.ru/

СТРУКТУРНЫЕ ФОНДЫ ЕС В СИСТЕМЕ ФИНАНСИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ

Пашаев Т.Г.

аспирант кафедры международных финансов Киевского национального университета имени Тараса Шевченко

В статье рассмотрены роль и место Структурных фондов ЕС в финансировании реализации общей политики регионального развития. Основное внимание уделяется теоретическому обоснованию взаимосвязи качественных изменений процесса европейской экономической интеграции с основными задачами создания и функционирования Структурных фондов.

Ключевые слова: Европейский Союз, регионы ЕС, региональная политика ЕС, Структурные фонды, финансирование регионального развития.

структурный фонд европейский финансирование региональный

У статті розглянуто роль і місце Структурних фондів ЄС у фінансуванні реалізації спільної політики регіонального розвитку. Основна увага зосереджена на теоретичному обґрунтуванні взаємозв'язку якісних змін процесу європейської економічної інтеграції з основними завданнями створення та функціонування Структурних фондів.

Ключові слова: Європейський Союз, регіони ЄС, регіональна політика ЄС, Структурні фонди, фінансування регіонального розвитку.

In this work there have been considered the role and place of the EU Structural Funds in financing the implementation of the common regional development policy. The paper focuses on the theoretical substantiation of the interconnection of qualitative changes in the process of European economic integration with the main tasks of the creation and functioning of the Structural Funds.

Key words: European Union, EU regions, EU regional policy, structural funds, financing of regional development

Постановка проблемы. Регионы, географически и экономически относящиеся к Европейскому Союзу, характеризуются различным уровнем развития и структурой хозяйственного комплекса, преобладанием или отсутствием агломерации, степенью развития транспортных коммуникаций, социально-экономическими проблемами, связанными с демографической ситуацией. Снижение региональных различий и поддержка периферийных регионов являются стратегическими целями ЕС, которые в своей основе базируются на экономической интеграции. Поэтому региональная политика ЕС служит целям обеспечения единого рынка, который, в свою очередь, призван обеспечить реализацию свободного передвижения людей, капиталов, товаров и услуг. Невмешательство в эти процессы способно привести к усугублению региональных диспропорций, поскольку его наиболее вероятным результатом может быть концентрация наиболее конкурентоспособных отраслей экономики в одних регионах и «концентрация экономической отсталости» в других. Кроме того, спецификой интеграционного объединения и, в частности, ЕС является повышение уровня развития экономики в масштабах всего объединения вследствие снижения уровня безработицы и инфляции в результате поддержки слаборазвитых регионов. «Активная региональная политика как проявление политики перераспределения, наряду с социальной политикой, является одним из центральных элементов послевоенного развития в Западной Европе и предметом общего консенсуса, то есть активно поддерживается в обществе» [1, с. 122]. Реализации целей совместной региональной политики ЕС служит система финансирования регионального развития, ведущим звеном которой являются Структурные фонды.

Анализ последних исследований и публикаций. Проблемы региональной политики (в том числе региональной политики ЕС) являются предметом исследования в трудах многих отечественных ученых: В. Будкина, Б. Данилишина, Я. Жалило, Ю. Макогона, А. Мокия, С. Пирожкова, О. Примостки, А. Рогача, В. Чужикова, А. Шныркова и др. За рубежом проблематике регионального развития посвятили труды С. Верхелст, П. Зилтнер, П. Молле, Дж. Писани-Ферри, Г. Ричардсон, Р. Уолкер и др. Несмотря на широкий круг исследований, большая часть их сосредоточена на институциональных аспектах, тогда как финансовые проблемы остаются недостаточно глубоко изученными.

Целью статьи является теоретическое обоснование взаимосвязи качественных изменений процесса европейской экономической интеграции с основными задачами создания и функционирования Структурных фондов ЕС.

Результаты исследования. Особенностью интеграционного процесса является применение совместного многостороннего подхода к регулированию экономики, а также его качественные изменения в условиях нестабильности глобальной среды. Трансформация наднационального экономического управления в интеграционном контексте становится важнейшим фактором формирования современной системы финансирования регионального развития в странах ЕС, которая на данном этапе охватывает местный, государственный и наднациональный уровни.

До финансово-экономического кризиса 2007-2009 гг. экономическое управление состояло из набора европейских правил многостороннего надзора за бюджетной политикой (Пакт стабильности и роста). Во-вторых, была создана свободная система наблюдения и координации макроэкономической политики для стимулирования экономического роста и повышения конкурентоспособности ЕС [2].

В 2000 г была декларирована Лиссабонская стратегия, направленная на укрепление конкурентоспособности ЕС перед лицом глобальной конкуренции и в ответ на социальные и экологические проблемы. Она была основана на двух основных целевых показателях ЕС (70% занятости, 3% ВВП, потраченных на НИОКР к 2010 г) и методе открытой координации экономической политики государств-членов. Лиссабонская стратегия была пересмотрена в 2005 г и сосредоточена, в частности, на росте и рабочих местах. Была введена в действие новая структура управления, основанная на партнерском подходе между государствами- членами и институтами ЕС. Основными инструментами этого подхода были 24 многолетних комплексных руководящих принципа, принятых Советом, Национальные программы реформ, подготовленные государствами-членами, ежегодные рекомендации по конкретным странам и годовые отчеты о реализации Стратегии [3].

Основным инструментом макроэкономического управления до кризиса был Пакт о стабильности и росте (Stability and Growth Pact, SGP), принятый в 1997 г. и пересмотренный в 2005 г. Он был создан для обеспечения надежных государственных финансов на основе принципа, согласно которому экономическая политика является предметом общей озабоченности всех государств-членов.

Пакт стабильности и роста содержит два рычага - превентивный и корректирующий. Превентивный рычаг предназначен обеспечить устойчивую финансовую политику в течение всего цикла. Основным элементом превентивного рычага является среднесрочная бюджетная задача (medium-term budgetary objective, MTO) для конкретной страны, определяемая в структурных единицах (то есть в циклически скорректированных условиях и без единовременных и других временных мер). Государства- члены излагают свои среднесрочные бюджетные планы в рамках программ стабильности и конвергенции (stability and convergence programmes, SCP), которые ежегодно представляются и оцениваются в контексте многостороннего финансового надзора в рамках Европейского семестра. Корректирующее подразделение излагает рамки для стран по принятию корректирующих мер в случае чрезмерного дефицита. Корректирующее подразделение вводится в действие процедурой чрезмерного дефицита (Excessive Deficit Procedure, EDP), пошаговой процедурой для исправления избыточного дефицита. Несоблюдение Пакта может привести к наложению санкций для стран зоны евро. Это может включать ежегодные штрафы для государств-членов еврозоны и возможное прекращение финансирования из Фонда сплочения во всех странах, если государство-член не предприняло эффективных мер для устранения своего чрезмерного дефицита.

Кризис, возникший в 2008 г. и развернувшийся в последующие годы, создал серьезные проблемы для Европы. Это привело к значительным потерям на производстве и быстрому увеличению государственного долга, что в сочетании с демографическими изменениями означает значительное увеличение бюджетного бремени в долгосрочной перспективе. В то же время разрыв в производительности труда между США и ЕС еще больше ухудшился, а конкурентоспособность оставалась проблематичной.

Европейская Комиссия утверждала, что Европе для обеспечения конкурентоспособности, а также во избежание стагнации, неустойчивых долговых тенденций и накопившихся дисбалансов необходимо ускорить консолидацию своих государственных финансов, реформу финансового сектора и перегруппировку структурных реформ [4]. Действительно, это были необходимые меры, учитывая то, что кризис выявил более долгосрочные проблемы, которые не были решены в первые годы введения евро. Это наиболее касается южных государств-членов, где возникли серьезные финансовые и структурные проблемы: относительно высокий рост заработной платы до 2009 г. не сопровождался улучшением производительности или качества продукции. Кроме того, страны юга Европы накопили крупные запасы как государственного, так и частного долга (или оба из них, как, например, Греция и Португалия), тогда как северные страны стали внешними кредиторами. Значительно увеличились структурные расхождения, особенно в отношении производства товаров для торгуемых товаров и остатков на текущих счетах [5, с. 120-131]. В течение 2009 г. стало очевидным, что политические рамки для европейского экономического управления, которые были введены в действие, недостаточны для преодоления кризиса.

В контексте представленных взаимосвязей необходимо отметить, что:

- Пакт стабильности и роста был недостаточно приспособлен для того, чтобы избежать нарастания неустойчивых фискальных тенденций и позиций до наступления кризиса;

- Лиссабонская стратегия была сосредоточена на общих целях, а не на необходимых реформах для укрепления европейской экономики;

- не было механизмов для мониторинга и исправления макроэкономических дисбалансов, которые привели к переходу финансового кризиса в экономический кризис;

- уровень обусловленности применительно к политике сплочения был недостаточным.

Отдельно стоит остановиться на проверке соблюдения принципа дополнительности в период программирования на 2007-2013 гг. Прежде всего, проверка не была согласована с подъемами и падениями экономического цикла и поэтому не была автоматически адаптирована к различным экономическим условиям государств-членов. Дополнительность не была согласована с экономическим управлением ЕС, поскольку она была проверена в отрыве от программ стабильности и конвергенции, представленных государствами-членами, и, кроме того, она была проверена на «ad-hoc» основе с использованием источников информации и показателей, которые не являются частью Европейской системы счетов. В итоге результаты не были полностью сопоставимы между государствами-членами и требовали значительных ресурсов как в государствах- членах, так и в Европейской Комиссии.

Для решения этой проблемы Комиссия предложила реформировать проверку принципа дополнительности в следующем периоде программирования - 20142020 годах. Цель заключалась в установлении прямой связи между дополнительностью и Пактом стабильности и роста с тем, чтобы бороться с «компромиссом» между дополнительностью и необходимостью сокращения государственного дефицита в условиях прозрачности, а также сделать систему проверки более простой, более сопоставимой и менее обременительной.

Было принято решение использовать информацию о государственных инвестициях (Формирование основного капитала) из программ стабильности и конвергенции (Stability and Convergence Programmes, ^ЗСР) для проверки дополнительности. Это позволяет государствам-членам использовать для проверки дополнительности информацию, которую они представляют Комиссии, в контексте их программ обеспечения стабильности и конвергенции и делает результаты полностью сопоставимыми между государствами-членами, поскольку они полностью основаны на статистических данных, публикуемых Евростатом. Кроме того, базовый уровень дополнительности выражается как доля ВВП (а не в номинальном выражении, как в предыдущие периоды программирования), а это означает, что он более приспособлен к экономическому циклу и конкретному экономическому положению государства-члена.

Политической основой для устранения всех выявленных недостатков стала новая стратегия «Европа 2020» и ее главный инструмент - Европейский семестр, принятый лидерами ЕС в июне 2010 г. Пересмотренная структура также включает так называемые «шесть пакетов» - законодательный акт, укрепляющий фискальную дисциплину и решение макроэкономических дисбалансов, дополненный «фискальным компактом» и «двумя пакетами». Основными аспектами этой стратегии определены занятость, инновации, образование, социальная интеграция и климат/энергия [6]. Реализация стратегии «Европа 2020» призвана обеспечить комплексный характер надзора за осуществлением налогово-бюджетной политики в рамках Пакта стабильности и роста, а также осуществление структурных реформ в рамках национальных программ реформ. В соответствии со стратегией «Европа 2020» число фондов, реализующих политику выравнивания уровней экономического развития, сокращено до трех (два Структурных фонда (Европейский социальный фонд и Европейский фонд регионального развития) и Фонд сплочения). Изменение ключевых задач экономического развития регионов ЕС нашло свое отражение в формировании наднациональных фондов финансирования регионального развития ЕС (табл. 1).

Таблица 1

Ретроспектива создания наднациональных фондов финансирования регионального развития ЕС

Источник: составлено автором по данным Европейской Комиссии

Важно отметить, что, несмотря на сокращение количества наднациональных фондов, объем финансирования реализации политики сплочения в бюджете ЕС характеризуется восходящей динамикой. В 1960-х годах в наднациональные фонды ЕС было направлено порядка 2-6% общеевропейского бюджета ЕС (за исключением 1961 и 1967 гг. - 11,1% и 10,8% соответственно). С 2007 г финансирование расходов по этой статье составило не менее 1/3 бюджета [7]. Предположительный объем ресурсов на финансирование политики сплочения в 2014-2020 гг. составляет 325 млрд. евро, или около 34% бюджета Евросоюза [8].

Следует отметить, что среди всех фондов наибольшая часть приходится на Европейский фонд регионального развития. Его доля сократилась с 46,7% в 1988-1993 гг. до 40,2% в 2000-2006 гг, однако на период 2007-2013 гг составила 57,9%. Доля Европейского социального фонда постепенно снизилась за рассматриваемый период с 28,5% до 21,9%, в то время как резко увеличился объем Фонда сплочения (20,2% в 2007-2013 гг. против 8,1% в 1994-1999 гг.). На Европейский сельскохозяйственный гарантийный и консультационный фонд и Финансовый инструмент для управления рыболовством в сумме пришлось 14,9% и 9,1% бюджета соответственно в 1994-1999 гг. и 2000-2006 гг. Причем Финансовый инструмент для управления рыболовством составил лишь около 1,5% бюджета политики сплочения [7; 9].

Проблемы экономического отставания в ЕС зачастую концентрировались в отдельных регионах и детерминировались не столько особенностями национальной экономики или законодательства, сколько географическим положением и (или) структурой хозяйства конкретного региона [10, с. 148].

Однако правовые рамки фондов политики сплочения 2014-2020 гг, принятые Европейским парламентом и Советом в декабре 2013 г. на основе предложения Европейской Комиссии 2011 г., создали много новых связей между политикой сплочения и новым европейским экономическим управлением (табл. 2).

Таблица 2

Интеграция политики сплочения и нового экономического управления в ЕС под влиянием кризиса

Источник: составлено автором по данным Европейской Комиссии

Большая часть политических и академических дебатов была сосредоточена на макроэкономической обусловленности: возможности приостановить финансирование в контексте процедуры чрезмерного дефицита и новой процедуры макроэкономического дисбаланса. Совершенно очевидно, что это расширяет обеспечение, предусмотренное Фондом сплочения в предыдущие периоды, Европейским фондом регионального развития и Европейским социальным фондом. Отметим, однако, что в целом принятые изменения не только связывают политику сплочения с превентивными и корректирующими действиями в отношении надежной и сбалансированной финансовой консолидации (со ссылкой на процедуру чрезмерного дефицита) и устраняют потенциальные макроэкономические дисбалансы (со ссылкой на процедуру макроэкономических дисбалансов). Они охватывают также глубокие и начальные структурные реформы для роста рабочих мест, экономического роста и конкурентоспособности (со ссылкой на рекомендации по конкретным странам (country-specific recommendations, CSR) и внедрение условий (ex ante) и целевые инвестиции в рамках финансовой консолидации (при соблюдении тематической концентрации).

Цель введения условий ex ante заключалась в том, чтобы определить ряд факторов в отношении нормативного, стратегического и административного потенциала, который должен быть установлен до начала программирования, чтобы обеспечить эффективную инвестицию.

Цель тематической концентрации заключается в том, чтобы ориентировать ресурсы на те области, которые могут обеспечить максимальную отдачу с точки зрения роста, рабочих мест и конкурентоспособности в контексте благоприятной для роста финансовой консолидации (R & I, цифровые технологии, малый бизнес, смягчение последствий изменения климата и адаптации, сетевая инфраструктура, занятость, социальная интеграция и образование). Они тесно связаны с целями «Европа 2020», сформулированными в рамках каждой национальной программы реформ государства-члена. Дальнейшая концентрация достигается за счет выделения ресурсов для инноваций, широкополосного доступа, МСП, борьбы с бедностью и повышения энергоэффективности.

Выводы. Качественные изменения процесса европейской экономической интеграции взаимосвязаны с основными задачами создания и функционирования Структурных фондов. Обретение европейской экономикой черт инновационного развития влечет за собой и соответствующие сдвиги в приоритетности направлений финансирования. Мероприятия в рамках политики сплочения гораздо более тесно коррелируют с приоритетами и целями, установленными в контексте стратегии «Европа 2020» и Европейского семестра, по сравнению с предыдущими периодами программирования.

Список использованных источников:

1. Ziltener P. EU Regional Policy: Monetary Lubricant for Economic Integration, in: Bomschier V (ed.) State-Building in Europe. The Revitalization of Western European Integration, Cambridge University Press, 2000. - 326 p.

2. Verhelst S., The reform of European economic Governance: towards a sustainable monetary union? / S. Verhelst. - Brussels: Royal Institute for International relations, 2011.

3. European Commission. Lisbon Strategy Evaluation Document / EC // EC Staff Working Document, SEC. - 2010.114, final.

4. European Commission. Annual Growth Survey: advancing the EU's com- prehensive response to the crisis / EC. - COM(2010)11.

5. Pisani-Ferry J. The Euro Crisis and Its Aftermath / J. Pisani-Ferry. - Oxford University Press, 2014. - 224 p.

6. European Commission. Europe 2020 [Электронный ресурс] / EC. - Режим доступа: http://ec. europa.eu/europe2020/index_en.htm

7. European Commission.EU Budget 2008. Financial Report [Электронный ресурс] / EC. - Режим доступа: http://ec. europa.eu/ budget/library/biblio/ publications/2008/fin_report/fin_report_08_en.pdf

8. European Commission. EU Regional Policy [Электронный ресурс] / EC. - Режим доступа: http://ec. europa.eu/regional_policy/ index_en.cfm

9. European Commission. EU Financial Framework 2007-2013 in figures [Электронный ресурс] / EC. - Режим доступа: http://ec. europa.eu/budget/figures/fin_fwk0713/fwk0713_en.cfm#cf07_13

10. Molle W. European Cohesion Policy / W. Molle. - Abingdon, Routledge, 2007. - 368 p.

Размещено на Allbest.ru