Функціонування механізму управління екологічною безпекою аграрного виробництва

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 351

ФУНКЦІОНУВАННЯ МЕХАНІЗМУ УПРАВЛІННЯ ЕКОЛОГІЧНОЮ БЕЗПЕКОЮ АГРАРНОГО ВИРОБНИЦТВА

Гришова Інна Юріївна - доктор економічних наук, головний науковий консультант Інституту законодавства Верховної Ради України.

Федоркін Денис Васильович - здобувач Інституту законодавства Верховної Ради України.

У статті розглядається теоретико-методологічний підхід до формування системи управління екологічною безпекою аграрного виробництва. Надається характеристика інструментам механізму управління екологічною безпекою аграрного виробництва, що використовуються країнами - членами Організації економічного співробітництва та розвитку. Подано варіантні сценарії побудови Спільної політики управління аграрним сектором у країнах Євросоюзу. Аналізуються спільні та відмінні риси політики управління екологічною безпекою аграрного виробництва США та Євросоюзу.

Ключові слова: механізм управління, управління, аграрне виробництво, екологічна безпека, міжнародний досвід.

В статье рассматривается теоретико-методологический подход к формированию системы управления экологической безопасностью аграрного производства. Дается характеристика инструментам механизма управления экологической безопасностью аграрного производства, которые используются странами - членами Организации экономического сотрудничества и развития. Поданы вариантные сценарии построения Общей политики управления аграрным сектором в странах Евросоюза. Анализируются общие и отличительные черты политики управления экологической безопасностью аграрного производства США и Евросоюза.

Ключевые слова: механизм управления, управление, аграрное производство, экологическая безопасность, международный опыт.

Актуальність теми. Актуальною проблемою сьогодення є формування заходів у напрямку зниження рівня антропогенного навантаження на навколишнє природне середовище та виробництво екологічно безпечної продукції у контексті забезпечення екологічної безпеки аграрного виробництва. Виконання таких завдань можливе шляхом трансформацій еколого-соціо-економічної системи на природничих засадах. У цьому зв'язку виникає необхідність дослідження досвіду щодо функціонування державного механізму управління екологічною безпекою аграрного виробництва, а також, узгодження соціально-економічних інтересів та потреб суспільства із можливостями природного середовища.

Постановка проблеми. Кожна наука використовує необхідний комплекс прийомів і методів дослідження, які представляють собою її методологію або дозволяють її розкрити. Методологія наукового пізнання державного механізму управління екологічною безпекою аграрного виробництва включає принципи побудови й прийоми науково-пізнавальної діяльності. Вона формулює принциповий підхід до дослідження явищ функціонування аграрного виробництва і є ключовим питанням розвитку відповідної науки. Сукупність конкретних прийомів дослідження визначає методологію наукового пізнання.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. На актуальність проблеми функціонування механізму управління екологічною безпекою аграрного виробництва вказують численні теоретичні дослідження та узагальнення як українських, так і зарубіжних вчених, зокрема праці О.С. Заржицького, Р.П. Івануха, Б.К. Данілішина, Д.І. Дзвінчука, ТО. Бутирської, О. Мазарака, Р. Кромера, М.Ф. Кропивка, І.Ю. Гришової, О.Б. Наумова, О.П. Дяченка, Є. Воротіна, ПТ Саблука. Аналіз публікацій провідних науковців, які присвячували свої дослідження різноманітним аспектам екологічної безпеки, переконує в тому, що не зважаючи на їх певну розробленість, недостатньо уваги приділяється саме питанням державного управління процесами забезпечення екологічної безпеки, відображення її сутності, змісту та специфіки у контексті реалізації державної стратегії екологічної безпеки.

Невирішені раніше частини загальної проблеми. Аналізуючи функціонування механізму управління екологічною безпекою аграрного виробництва, необхідно обґрунтувати теоретико-методологічний підхід до формування системи управління екологічною безпекою аграрного виробництва, надати характеристику інструментам механізму управління екологічною безпекою аграрного виробництва, що використовуються країнами членами Організації економічного співробітництва та розвитку.

Мета статті - розглянути теоретико-методологічний підхід до формування системи управління екологічною безпекою аграрного виробництва. Надати характеристику інструментам механізму управління екологічною безпекою аграрного виробництва, що використовуються країнами членами Організації економічного співробітництва та розвитку Подати варіантні сценарії побудови Спільної політики управління аграрним сектором у країнах ЄС. Проаналізувати спільні та відмінні риси політики управління екологічною безпекою аграрного виробництва США та ЄС.

аграрний виробництво екологічний безпека

Виклад основного матеріалу

До сфери державного управління екологічною безпекою аграрного виробництва через виключне їх значення відносяться: ветеринарний, епізоотичний, карантинний, радіологічний і санітарний контроль; загальне економічне і адміністративне регулювання в рамках прогнозованих продовольчих балансів країни та показників внутрішнього попиту, а також показників стану і використання природних ресурсів загальнодержавного значення суб'єктами галузі, фіскальний контроль та контроль якості продукції. Відповідно до сфери децентралізованого управління належать використання природних ресурсів місцевого і регіонального значення, розвиток ринків екологічних послуг та (за сприяння держави) природних ресурсів і забруднень, економічне і адміністративне управління екологічною безпекою аграрного виробництва в межах інтересів місцевих громад [1; 2].

Ідея тотожності рівня екологічної безпеки та суспільного рівня прийняття управлінського рішення в сфері контрольно-інспекційної діяльності в аграрному секторі розроблена академіком М.Ф. Кропивко в Концепції реформування управління аграрним сектором [3], яку, на наш погляд, слід доповнити компонентами рівня фінансування та режиму управління (Рис 1).

Рис. 1. Теоретико-методологічний підхід до формування системи управління екологічною безпекою аграрного виробництва

Джерело: складено автором на основі [3]

На Рис. 1 наочно представлено теоретико-методологічний підхід до визначення рівня прийняття управлінських рішень, а отже - і до розподілу повноважень між суспільними рівнями управління екологічною безпекою аграрного виробництва, яким відповідають певні суб'єкти на відповідних адміністративно-територіальних позиціях. Сутність даного підходу полягає у теоретичному співставленні за критерієм тотожності: суспільного рівня прийняття управлінського рішення щодо забезпечення екологічної безпеки аграрного виробництва рівню безпеки (економічної або продовольчої за специфікою вирішуваного питання та найвищим з рівнів безпеки), який забезпечується в результаті реалізації даних рішень, часткам фінансування реалізації таких рішень відповідно до суспільних рівнів прийняття рішень, а також умовному співвідношенню обсягів застосовуваних методів, що належать до «жорсткого» або «м'якого» режиму управління [3].

Реалізація управлінських рішень щодо забезпечення екологічної безпеки аграрного виробництва ускладнена поєднанням територіальних (напрям «знизу-доверху») і загальнодержавних інтересів (напрям «зверху-донизу»), що виражається у взаємодії державних структур та органів місцевого самоврядування і вимагає специфічної технології, яка б задовольняла вимогам централізованого та децентралізованого управління та поєднувала в собі потоки інформації «знизу-доверху» і «зверху-донизу», що враховуються як при прийнятті, так і при реалізації рішень. Поєднання централізованих те децентралізованих інтересів вимагає структуризації завдань управління [4]. Таким вимогам відповідає програмно-цільовий підхід - за умови включення до галузевих програм розвитку екологічних позицій, а до територіальних - агроекологічних, що усуває недоліки галузевого підходу, який «не дає в повній мірі використати можливості території, а також недоліки територіального управління, яке ускладнює провадження технологічної політики» [5]. Зауважимо, що необхідність впровадження інтегрованого підходу щодо управління природними ресурсами в аграрному виробництві була зазначена в Концепції збалансованого (сталого) розвитку агроекосистем в Україні до 2025 року [5].

Однак, не зважаючи на системні спроби уряду забезпечити екологічну безпеку аграрного виробництва, ситуація залишається досить складною - інтегральний рівень антропогенного навантаження на навколишнє середовище в Україні досі найвищий серед країн Європи. Внаслідок цього виникає гостра необхідність пошуку механізму збалансованого розвитку еколого-соціо-економічної системи у контексті забезпечення екологічної безпеки аграрного виробництва.

Екологічно безпечний розвиток аграрного виробництва забезпечує відновлення природних систем, управління ризиком, безпеку і якість харчових продуктів, запобігає деградації ґрунтів, водного і повітряного простору, сприяє збереженню природних ресурсів; гарантує виробництво високоякісної і безпечної агропромислової продукції; підтримує стабільність доходів і добробут сільських жителів тощо. Однак, як і більшість форм людської діяльності, аграрне виробництво може негативно впливати на навколишнє природне середовище. Як правило, такий вплив проявляється у виснаженні земельних і водних ресурсів, забрудненні атмосферного повітря, скороченні біорізноманіття та ін. Отже, виникає потреба переорієнтації аграрного виробництва на екологічний вектор розвитку, який наразі переважає у більшості провідних країн світу.

Нині розроблено та прийнято «Стратегію державної екологічної політики України на період до 2020 року» [6], у межах якої визначено ряд стратегічних завдань національної екологічної політики у сфері сільського, лісового та рибного господарств при реалізації яких варто звернути увагу на наявний міжнародний досвід. Планується екологічне оздоровлення і відтворення природного середовища та розширення ареалу для агробіорізноманіття на основі запровадження агроекологічних програм, у тому числі з консервації сильно еродованих земель приватної власності [7]. Варто зазначити, що при розробленні і впроваджені зазначених національних програм корисним буде дослідження й імплементація зарубіжного досвіду. На нашу думку, важливими є узагальнення, зроблені Організацією економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) (Рис. 2).

Організацією економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) рекомендовано формувати природоохоронну державну аграрну політику на основі поєднання стандартів, вимог та нормативів, субсидій, стимулювання наукових розробок і досліджень у напрямку забезпечення екологічної безпеки. Запровадження політики екологічної безпеки аграрного виробництва має носити комплексний характер та ґрунтуватися на системному підході. Тобто забезпечення екологічної безпеки аграрного виробництва має відбуватися на основі набору комплексу різноманітних інструментів, які є досить гнучкими та можуть бути адаптованими до різних національних умов та враховувати особливості відповідної країни.

Стратегічні орієнтири забезпечення екологічної безпеки аграрного виробництва в Україні передбачають використання ефективних стимулів розвитку багатофункціонального сільського господарства (агробіорізноманіття, сільський туризм, стимулювання органічного землеробства тощо), а саме, збільшення частки земель, які використовуються в органічному сільському господарстві до 3-5 % - у 2018 році та до 7 % - у 2020 році. Особливого розвитку органічне виробництво набуло в країнах ЄС, досвід яких є дуже корисним для України. Протягом останнього десятиріччя у 26 країнах Європи було прийнято програми розвитку органічного виробництва. Кожна з цих програм має свої національні особливості, однак усі вони характеризуються встановленням розміру субсидій та терміну їх виплат. Результати запровадження цих програм особливо вагомі у практиці нових країн-членів ЄС [8]. Важливе значення для вітчизняної практики управління екологічною безпекою аграрного виробництва має створення системи дорадництва та навчання виробників агропромислової продукції. Свідченням цього можуть бути результати досліджень американських учених, які встановили, що для фермерів вартість переходу від звичайних сільськогосподарських методів до органічних, включаючи вартість сертифікації, становила приблизно 77-170 дол. США в розрахунку на одного фермера із середнім розміром ферми площею один гектар. Такі заходи потребують додаткових витрат з боку уряду на стимулювання попиту, пропозиції та наукових досліджень, їх апробації та впровадження [9].

Питання забезпечення ефективного управління екологічною безпекою аграрного виробництва є пріоритетним напрямом у практиці більшості розвинутих країн світу. Для забезпечення ефективного державного управління екологічною безпекою розробляється і запроваджується різноманітний інструментарій, імплементація досвіду якого дозволить, на більш високому рівні, вирішувати аналогічні проблеми у вітчизняному аграрному секторі.

У 2011 р. Організацією економічного співробітництва та розвитку (Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD) оприлюднено результати імітаційної моделі на період 2011 - 2050 рр., в межах якої було опрацьовано сценарій, за яким додаткові 0,16 % глобального ВВП щорічно інвестуються в «зелене» сільське господарство (що складає 198 млрд дол. США). Цей «зелений» сценарій є частиною загальної інвестиційної стратегії, відповідно до якої щорічно із глобального ВВП додатково виділяється 2 % на розвиток ключових галузей. У частині моделі щодо аграрного виробництва ці додаткові «зелені» інвестиції будуть розподілені пропорційно між забезпеченням екологічної безпеки аграрного виробництва; запобіганням втрат перед та після збирання урожаю; заходами по боротьбі з шкідниками; розвитком переробки сировини у сільських районах; науково- дослідними та дослідно-конструкторськими розробками, особливо у напрямах підвищення ефективності фотосинтезу, мікробної продуктивності ґрунту, біологічних процесів адаптації до змін клімату, удосконалення ефективності використання води та енергії. У результаті опрацювання отриманих результатів було зроблено висновок, що «зелені» інвестиції сприятимуть поліпшенню якості ґрунтів, підвищенню врожаїв сільськогосподарських культур і скороченню потреби у земельних та водних ресурсах [9]. У «зеленому» сценарії обсяги аграрного виробництва (включаючи сільськогосподарську продукцію, худобу, рибальство і лісівництво) значно збільшуються порівняно з іншими сценаріями. Це пов'язано, в першу чергу, зі збільшенням обсягів виробництва сільськогосподарських культур, що зможе задовольнити зростаючу чисельність населення, яка, як очікується до 2050 р., досягне 9 млрд чоловік. Важливим аспектом цього сценарію є те, що таке зростання економічної ефективності буде досягнуто шляхом збільшення сільськогосподарського виробництва на 9 %. Важливо відзначити, що незважаючи на підвищення сільськогосподарського виробництва та доданої вартості, збільшення оброблюваної площі угідь не передбачається. Це говорить про позитивну синергію екологічних інвестицій у сільське господарство і лісівництво. Також у даній моделі зазначено, що підвищення ефективності використання води призведе до скорочення попиту на неї до 2050 року майже на третину. Проте, споживання енергії має збільшитися на 19 %, що зумовлено нарощуванням обсягів виробництва [9].

Нині, з метою захисту, збереження і поліпшення якості води, повітря, ґрунту та біорізноманіття значні зусилля країн Європейського Союзу (далі ЄС) спрямовані на інтеграцію екологічних аспектів у Спільній сільськогосподарській політиці (САП), із подальшим забезпеченням продовження «озеленення» цієї політики та зменшення деструктивного впливу сільського господарства на довкілля [10].

САП почали впроваджувати у життя близько 50 років тому. На той час вона була спрямована на субсидування виробництва основних видів продуктів харчування з метою досягнення продовольчої безпеки країн Європи. У результаті послідовних реформ відбулася поступова зміна пріоритетів, від регулювання обсягів сільськогосподарського виробництва (через застосування стимулюючих або стримуючих виробництво інструментів, які спотворювали функціонування вільної ринкової економіки) до стимулювання фермерів за раціональне використання природних ресурсів. Реалізується САП через визначення ряду стратегічних орієнтирів, на яких у подальшому ґрунтуються Національні стратегічні плани країн-членів ЄС. Список зазначених орієнтирів складається із шести ключових компонентів, а саме, підвищення конкурентоспроможності сільського та лісового господарства, поліпшення стану навколишнього середовища і сільських територій, підвищення якості життя у сільській місцевості й розвиток диверсифікації виробництва, стимулювання зайнятості місцевого населення, забезпечення узгодженості регіональних програм та їх взаємодоповнюваність [11].

Європейською комісією було визначено три варіанти подальших реформ (Табл. 1), спрямованих на те, щоб Європейський сільськогосподарський сектор був більш динамічним, конкурентоспроможним, формувався на засадах сталого розвитку.

Європейське сільське господарство спрямоване на досягнення не лише економічної, а й екологічної конкурентоспроможності. Додатковим свідченням цього є те, що програма реформ розвитку сільських територій передбачає додаткове фінансування проектів, пов'язаних зі зміною клімату, підвищенням якості води, повітря, ґрунтів, біорізноманіттям, використанням поновлюваних джерел енергії та екоінновацій [11].

Сутність трьох основних варіантів розвитку САП після 2013 р. полягає у забезпеченні екологічної та продовольчої безпеки, в контексті зростаючого глобального попиту (запровадження подальших поступових змін у аграрній політиці, зосередження уваги на коригуванні та поліпшенні аспектів, що піддаються найбільшій критиці САП, тобто питанням про справедливість у розподілі прямих платежів між державами-членами ЄС); забезпеченні ефективного управління природними ресурсами і зміною клімату (забезпечення компенсації витрат фермерів, які пов'язані із дотриманням екологічної політики); збереженні територіального балансу і привабливості сільських територій (сільське господарство залишається одним з основних економічних і соціальних рушійних сил у сільських районах і важливим фактором у підтриманні життя сільської місцевості) [12].

Таблиця 1 Варіантні сценарії побудови Спільної політики управління аграрним сектором у країнах ЄС в 2013 - 2020 рр.