Субнаціональний чинник у відносинах ЄС з третіми країнами: досвід Канади

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Львівський національний університет ім. Івана Франка

Субнаціональний чинник у відносинах ЄС з третіми країнами: досвід Канади

Калитчак Р. Г.,

кандидат політичних наук, доцент, доцент кафедри міжнародних відносин і дипломатичної служби факультету міжнародних відносин

На прикладі канадського досвіду проаналізовано, яким чином нова генерація угод ЄС про зону вільної торгівлі впливає на залучення субнаціональних адміністративно-територіальних одиниць у переговорний процес. У ній також розглянуто особливості взаємодії федерального уряду цієї північноамериканської держави із провінціями з питань міжнародних відносин. У статті наголошується, що ключовим чинником включення провінцій у переговорний процес між ЄС та Канадою була федеративна система устрою держави, тоді як комплексний характер угоди про зону вільної торгівлі відіграв важливу, проте комплементарну роль у зміцненні позицій канадських провінцій. Ця стаття може слугувати стимулом для подальших досліджень впливу ЄС на внутрішню інституційну систему третіх країн, зокрема України.

Ключові слова: субнаціональний чинник, угода про вільну торгівлі, Європейський Союз, Канада.

міжнародний торгівля вільний переговорний

Одним з помітних чинників сучасних міжнародних відносин є поступове зростання значимості недержавних акторів, зокрема регіональних і місцевих органів самоврядування, що впливають як безпосередньо, так і опосередковано на позицію національних держав на глобальному рівні. Цей тренд чітко простежується у випадку федерації, де важливість її суб'єктів у сфері зовнішніх зносин обумовлює необхідність врахування їхніх інтересів у зовнішньополітичній діяльності держави. Досвід Канади є особливо промовистим у цьому контексті, адже її провінцій завжди прагнули відігравати активнішу роль у різних сферах міжнародних відносин. У таких умовах новим викликом для Канади стали перемовини з Європейським Союзом про всеохоплюючу зону вільної торгівлі, у яких активно були залучені не тільки федеральний, але і провінційні уряди. Канадський досвід є важливим для розуміння ваги субнаціонального чинника у відносинах ЄС з третіми країнами, зокрема з огляду на подальше зближення України з цим інтеграційним об'єднанням та необхідності належного врахування інтересів вітчизняних органів самоврядування.

Проблематика впливу провінцій на різні аспекти зовнішньополітичної діяльності Канади постійно привертала увагу численних дослідників. Насамперед йшлося про прагнення Квебеку здобути більше повноважень у сфері міжнародних відносин. Менша кількість академічних публікацій стосувалась інших провінцій. Найбільшу увагу привертали Альберта та Онтаріо. Різні аспекти взаємодії федерального і провінційних урядів у контексті перемовин з Європейським Союзом викликали зацікавлення насамперед у канадських науковців. Було опубліковано низку оригінальних досліджень авторства П. Фафара, Р. Фінбоу, Ж. Кукучі, П. Леблонда, С. Пакена, Г. Сагена, А. Шалю. Водночас ця проблематики залишається поза увагою українських дослідників, оскільки вони переважно віддають перевагу вивченню квебекського питання.

Метою дослідження є комплексний аналіз суб'єктності провінцій у контексті відносин Канади та Європейського Союзу на прикладі Всеохоплюючої економічно-торгівельної угоди.

З огляду на федеративний устрій та розпливчасті формулювання конституційних положень, питання рольової функції канадських провінцій у формуванні та реалізації зовнішньої політики держави завжди викликало численні дискусії. Особливо контроверсійною була позиція франкомовного Квебеку. Починаючи ще з тридцятих років минулого століття його уряд ставив під сумнів спроможність федерального уряду укладати та імплементувати міжнародні договори з питань, які відносяться до повноважень провінцій. У 1965 р. було сформульовано доктрину Герін-Лажуа, що стало основою для міжнародної діяльності Квебеку. У відповідності до її положень, у федерального уряду відсутня монополія щодо на укладання міжнародних угод, оскільки провінція зберігає виключну суб'єктність у здійсненні своїх повноважень не тільки всередині країни, але і за її межами [7, с. ЗО].

У подібному руслі висловлюється частина дослідників, що підкреслювали наявність «де-факто спільної юрисдикції» у сфері зовнішньої політики, обгрунтовуючи це, як і фактом відсутності необхідного інструментарію у канадського уряду для дотримання міжнародних зобов'язань, реалізації яких відноситься до виключної компетенції провінцій, так і часто складністю чітко розмежувати між питаннями міжнародного та внутрідержавного характеру. Зовнішня політика розглядається ними як багатоукладна система, де взаємодіють різні федеральні актори, що унеможливлює її монополізацію центральним урядом. Рудиментом минулого вважаються спроби заперечити та обмежити зростання значимості провінцій в умовах глобалізації [1, с. 296-298].

Така інтерпретація не сприймалась центральною владою ще з моменту проголошення доктрини Герін- Лажуа, адже наголошувалось, що держава повинна говорити одним голосом на міжнародній арені і що у неї не може існувати декілька паралельних зовнішніх політик. А укладені провінціями угоди з іноземними партнерами розглядались федеральним урядом як адміністративні домовленості, що були нікчемними з перспективи міжнародного права та не мали жодної юридичної значимості [7, с. ЗО].

Неподільність зовнішньої політики Канади стала одним з конститутивних принципів федерального уряду, який вказував, що монополія держави у міжнародних відносинах є обов'язковим мінімумом для її успішного функціонування на глобальному рівні, а укладання міжнародних угод - її виключна прерогатива. У протилежному випадку іноземні партнери могли б ставити під сумнів когерентність зовнішньої політики Канади та її договірну спроможність. А намагання передати частину повноважень у зовнішньополітичній сфері на нижчі щаблі врядування могли б спричинити протистояння чи навіть дезінтеграцію держави [1, с. 295-296].

Необхідно наголосити, що канадська держава як суб'єкт міжнародного права відповідно до положень Віденської конвенції 1969 р. не може використовувати особливості внутрішнього законодавства як підставу для недотримання положень укладених нею міжнародних договорів. Федеральний уряд не відмовився від збереження виключної компетенції у сфері зовнішньої політики, зокрема після судового рішення у 1988 р. у справі Краун Заллербаха, що давало уряду підстави поширювати свої повноваження на ці сфери, якщо цього вимагав «національний інтерес» [5]. Також і канадські провінції, насамперед Квебек, займали конфронтаційну позицію. Його законодавча асамблея ухвалила у 2002 р. рішення, у відповідності до якого вона повинна ратифікувати усі міжнародні договори укладені федеральним урядом, якщо їхні положення стосуються повноважень провінцій [6, с. 478].

Водночас амбівалентність щодо імплементації міжнародних договорів та потенційні ризики у випадку їхнього недотримання здебільшого змушують як федеральний, так і провінційні уряди уникати відкритого протистояння та шукати компромісних рішень. Центральна влада прагне налагодити діалог із суб'єктами федерації шляхом проведення консультацій. У 1977 р. федеральним урядом було призначено Координатора з питань торговельних переговорів, до повноважень якого зокрема входила взаємодія з канадськими провінціями [5]. Утім цей крок не свідчив про визнання за суб'єктами федерації особливої ролі у зовнішньополітичній діяльності, а радше трактувався як рішення, що обумовлене практичними потребами, насамперед тиском з боку Сполучених Штатів та їхнім намаганням використовувати потенційні суперечності між федеральним урядом та провінціями у своїх інтересах. Сьогодні приміром для забезпечення належної участі Канади у Північноамериканській зоні вільної торгівлі діє спеціальний комітет, до якого входять представник усіх щаблів врядування. Утім проведення консультацій не стало юридично формалізованою нормою з чітко визначеними процедурами, а залишається результатом неформальних домовленостей та часто жестом доброї волі центральної влади, що підважує їхню постійність, дієвість і вірогідність як механізму узгодження позицій між федеральним урядом та провінціями у зовнішньополітичній сфері.

Новим викликом для канадської держави став переговорний процес щодо підготовки Всеохоплюючої економічно-торгівельної угоди, яка передбачала створення зони вільної торгівлі з Європейським Союзом. Принаймні три чинники спонукали до активного залучення провінцій у її опрацювання:

По-перше, очевидним було, що ця угода стосуватиметься як спільних компетенцій центру і провінцій, так і виключних повноважень провінцій та відповідно вимагатиме, якщо не їхньої присутності, то проведення постійних консультацій. Канадський уряд також був зацікавлений у безпосередній взаємодії з провінціями, оскільки потребував у переговорах про зону вільної торгівлі з Європейським Союзом детальнішу інформацію про ті сфери діяльності, які відносились до компетенцій провінцій. Треба відзначити, що якщо порівняти ринки двох партнерів, то ринок ЄС у багатьох аспектах більш інтегрований, ніж ринок Канади, тому федеральний уряд часто не володів повнотою інформації щодо багатьох аспектів діяльності провінцій [5].

По-друге, Європейський Союз розглядав участь провінцій як обов'язкову передумову початку переговорного процесу, оскільки вважав, що їхня відсутність та неналежне врахування їхніх інтересів є підставою для обгрунтованих побоювань та невпевненості, чи будуть вони дотримуватися зобов'язань взятих федеральним урядом. Адже на початку XXI ст. вже тривала робота над Посиленою торговельно-економічною угодою між ЄС та Канадою, яка завершилась безрезультатно. На думку європейських партнерів, канадські провінції були однією з ключових причин цієї невдачі. З огляду на це, було намагання уникнути повторення подібної ситуації у майбутньому, тому їхня безпосередня участь повинна була допомогти попередити та вирішити більшість потенційних проблем, які могли б з'явитись згодом у ході імплементації досягнутихдомовленостей [3].

По-третє, конструктивну позицію зайняв Квебек, яка була спрямована не на конфронтацію, а на тісну співпрацю з федеральним урядом, адже він тривалий час обстоював ідею створення зони вільної торгівлі з Європейським Союзом, що відкривало доступ на величезний ринок збуту для його продукції. Квебек найприхильніше ставився до цієї ініціативи серед канадських провінцій з огляду на особливості своєї лінгвістичної та культурної ідентичності. Також він чи не найкраще розумів специфіку функціонування Європейського Союз з огляду на те, що у Брюсселі тривалий час функціонувало його представництво.

У підсумку вперше в історії Канади провінції стали частиною офіційної делегації, яка проводила переговори щодо підготовки міжнародного договору. Водночас їхні можливості були обмежені, зокрема вони були усунені від вибору очільника делегації та впливу на остаточну версію тексту договору, проте отримала доступ до документації, були залучені до опрацювання спільного звіту та підготовки мандату щодо переговорів. Ключовою ж метою залишалось проведення консультацій з провінціями щодо питань, які відносились до їхніх повноважень. У ході переговорів провінції взяли участь у семи з дванадцяти робочих груп та часто кількісно переважали. У січні 2010 р. з п'ятдесяти членів канадської делегації, двадцять вісім членів представляли провінції. Своєю чергою, це з одного боку свідчило про їхню важливість. З іншого, спричинило кількісну асиметрію, оскільки канадська делегація часто була у кілька разів більша від делегації Європейського Союзу, що могло як і посилити позицію канадців або навпаки послабити, зробивши її менш виразною з огляду на значну кількість учасників. Також щоб краще зрозуміти позицію канадських провінцій, представники ЄС впровадили неформальну практика безпосередніх дискусій з ними [7, с. 34].

З самого початку було визначено низку чутливих сфер, де залучення канадських провінцій у переговорний процес з Європейським Союзом було визначальним: науково-технічний сектор, захист навколишнього середовища, транспорт, трудова мобільність, соціальна політика, освіта та професійна підготовка, політика конкуренції, публічні закупівлі, субсидії бізнесу та рибальство [3]. Найбільшим викликом стали питання, що стосувалися сільського господарства, інтелектуальної власності, а також публічних закупівель на рівні провінцій і локальних органів самоврядування.

На порядок денний переговорів так само виносились питання, які стосувались не цілої держави, а окремих провінцій. Так у випадку Ньюфаундленду йшлося про мисливство на тюленів, Альберти - про нафтоносні піски, Британської Колумбії - нові правила для фармацевтичної продукції тощо. Тому важливою умовою було також налагодження дієвої співпраці між самими провінціями, адже їхні розбіжні інтереси чи нездорова конкуренція між ними могли б ускладнювати переговорний процес. Проте провінції не зуміли себе позиціонувати як згуртована група і часто діяли розрізнено, захищаючи свої вузькі торговельно-економічні інтереси. Також федеральний уряд сприяв цьому, надаючи перевагу введення консультацій із кожною з провінцій окремо [2, с. 556].

Існувала загроза нерівномірності розподілу переваг зони вільної торгівлі з Європейським Союзом, оскільки, якщо одна частина провінцій зуміли б істотно скористатись з нових можливостей, тоді як інші могли б зазнати значних втрат, що могло негативно вплинути на національну єдність та посилити розбіжності усередині країни. Внутрішнішні відмінності є об'єктивною характеристикою будь-якої держави, і зокрема федерацій. Канада не є винятком і це простежується у різних аспектах. Наприклад, лише Альберта, Британська Колумбія, Квебек та Онтаріо були наділені належним адміністративною спроможністю для відстоювання власних інтересів на усіх етапах переговорного процесу. Решта провінцій не завжди були здатні забезпечити свою повноцінну участь з огляду на обмежений управлінський потенціал [4, с. 529].

У результаті кількарічних переговорів вдалося досягнути компромісного варіанту та підготувати текст Всеохоплюючої економічно-торгівельної угоди між Канадою та ЄЄ, в опрацюванні якого були безпосередньо залучені провінції. Таким чином, необхідно констатувати, що субнаціональний чинник став однією з детермінант в укладанні цієї міжнародної угоди. Цей прецедент модифікує роль канадських провінцій, оскільки вони вже є не сторонніми спостерігачами, а стають активними учасниками та необхідними партнерами для ефективної діяльності федерального уряду на міжнародній арені.

Також потрібно відзначити, що субнаціональний чинник неочікувано мав вплив і на Європейський Союз. Багаторівнева система врядування цього інтеграційного об'єднання з питань міжнародних відносин вже давно є однією з його характеристик, а значимість внутрідержавних регіонів у різних сферах його діяльності постійно зростає. Це чітко простежувалось у процесі ратифікації угоди з боку Європейського Союзу, коли восени 2016 р. регіональний парламент Валлонії - однієї з адміністративних частин Бельгії на певний час заблокував можливість своєму центральному уряду її підписати, намагаючись захистити інтереси своїх виробників сільськогосподарської продукції.

Канада, як і Бельгія, є федеративними за своїм устроєм країнами, проте лише вони є суб'єктами міжнародного права, тому проблематика ухвалення рішень із зовнішньополітичних питань розглядається як внутрішньодержавне питання. Тому вважають, що держави несуть виключну відповідальність за виконання взятих на себе зобов'язань. Однак зростаюча складність та багатоукладний характер взаємодії на міжнародній арені, все більша взаємопов'язаність внутрішньої і зовнішньої політик, транснаціональний характер нових міжнародних угод змушує все частіше враховувати важливість субнаціонального чинника.

Ця нова тенденція носить радше суперечливий характер, адже наполягання з боку Європейського Союзу обов'язково залучити провінції у переговорний процес було своєрідним визнанням неспроможності федерального уряду забезпечити самостійно виконання зобов'язань, які б випливали з положень укладеної угоди. Цей крок підважує позиції центральної влади, фрагментує процес формування та здійснення зовнішньополітичної діяльності та створює прецедент для відтворення подібних підходів у майбутньому. Тому ймовірно, що можуть створюватись нові механізми взаємодії федерального і провінційних урядів з питань.

Висновки

Підсумовуючи, необхідно підкреслити, що зростання важливості канадських провінцій у сфері міжнародних відносин насамперед обумовлено федеративним устроєм цієї держави та амбівалентним за своїм характером поділом повноважень. Перспектива укладання з Європейським Союзом угоди про зону вільної торгівлі радше слугувала комплементарним чинником, адже канадські провінції були залучені у переговорний процес насамперед з огляду на те, що у відповідності до внутрішнього законодавства імплементація частини положень майбутньої угоди входила до виключної компетенції провінційних урядів. Однак канадський досвід може бути корисним для розуміння, яким чином ЄС може впливати на внутрішню інституційну систему третіх країн, зокрема України.

Список використаних джерел

Chaloux A. Canada's Multiple Voices Diplomacy in Climate. Change Negotiations: A Focus on Quebec / A. Chaloux, S. Paquin, H. Seguin // International Negotiation. - 2015. - №20 (2). - P.291-318.

Fafard P. Closing the deal: What role for the provinces in the final stages of the CETA negotiations? / P. Fafard, P. Leblond // International Journal. - 2013. - №68 (4). - P.553-559.

Finbow R. CETA and Multi-level Governance: Implications for Provincial and Municipal Governments [Електронний ресурс] / R. Finbow. - Режим доступу: http://labs.carleton.ca/canadaeurope/wp- content/uploads/sites/9/FINBOW_CETD_CETA-and-Multi-Level- govemance.pdf

Kukucha J. Canadian sub-federal governments and CETA: Overarching themes and future trends / J. Kukucha // International Journal. - 2013. - №68 (4). - P.528-535.

Kukucha J. Provincial Pitfalls: Canadian Provinces and the Canada-EU Trade Negotiations. Christopher [Електронний ресурс] / J. Kukucha. - Режим доступу: https://www.cpsa-acsp.ca/papers-2010/ Kukucha.pdf

Paquin S. Quelle place pour les provinces canadiennes dans les organisations et les negociations intemationales du Canada a la lumiere des pratiques au sein d'autres federations? / S. Paquin // Canadian Public Administration. - 2005. - №48 (4).- P.477-505.

Paquin S. Le federalisme d'ouverture et la place du Quebec (et des autres provinces) dans les negociations intemationales: rupture dans la continuite? / S. Paquin // Canadian Foreign Policy Journal. - 2014. - №20 (1). - P.29-38.

Размещено на Allbest.ru