Институт гражданства и защита прав человека в Евразийском регионе: вопросы истории и практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Институт гражданства и защита прав человека в Евразийском регионе: вопросы истории и практики

С.С. Смирнова

Правовая политика -- это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и муниципальных органов по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и жизни общества и личности [1]. Применительно к институту гражданства именно политический аспект является определяющим, так как, будучи связано с суверенитетом, право на гражданство является тем комплексом, который позволяет человеку реализовывать свои возможности в полном объеме. В историческом аспекте требуется длительное время для имплементации норм международного права в национальное законодательство. Для России, как и для многих других стран Содружества, в 90-е годы ХХ в. начинается период активного вхождения в русло международно-правовых отношений [2]. Этот период можно назвать революционным для национальной правовой системы по степени воздействия на нее всего комплекса международных норм -- от европейских до многосторонних на уровне СНГ и двусторонних белорусско-российских. Очевидный успех и международная популярность европейской модели интеграции сказались на появлении, частично на практике, а больше в теории, набора институтов СНГ, который в определенной степени действительно напоминает то, что имеет место в ЕС [3].

Устав Содружества Независимых Государств в качестве одной из основных целей СНГ указывает «обеспечение прав и основных свобод человека в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и документами СБСЕ» (ст.2). Среди целей Содружества указываются такие, как содействие гражданам государств-членов в свободном общении, контактах и передвижении, взаимная правовая помощь и сотрудничество (ст.2). Принципиальным является то, что обеспечение прав и основных свобод человека отнесено к сферам совместной деятельности государств-членов (ст.4).

Рекомендованные Межпарламентской Ассамблеей стран СНГ 1992 г. договорные соглашения были реализованы заключением между Россией и Туркменистаном Соглашения об урегулировании вопросов двойного гражданства 23 декабря 1993 г. [4]. Документ отличается краткостью изложения и емкостью содержания, регулируя процедуру приобретения второго гражданства. При определении объема прав и свобод граждан предпочтение отдается стране проживания.

В отношении военной службы необходимо отметить следование нормам названного соглашения Европейской конвенции о сокращении случаев многогражданства и о воинской обязанности в случаях многогражданства 1963 г. Предусмотрено выполнение воинской службы в стране проживания на момент призыва (ст.5). Лица, прошедшие воинскую службу в одной из сторон, освобождаются от выполнения ее в другой [5].

Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства, заключенный 7 сентября 1995 г. [6], позволяет гражданам каждой из сторон приобрести (не утрачивая имеющегося гражданства), гражданство другой стороны (ст. 1). Законом, регулирующим условия и порядок приобретения гражданства другой стороны, является закон о гражданстве приобретаемой стороны, при наличии свободного волеизъявления (ст. 2). В договоре отмечается необходимость осуществления для лиц, имеющих двойное гражданство, прав и обязанностей стороны постоянного проживания (ст. 3). Прохождение воинской службы по контракту предусмотрено в вооруженных силах любой выбранной стороны (п.п.«в», п.3 ст.3). Процессуальная сторона выхода из гражданства осуществляется в соответствии с законом той страны, гражданство которой утрачивается (ст. 5). Бипатриды имеют право защиты обеих сторон (ст. 6).

Двойное гражданство, как решающий фактор в предоставлении особых прав иностранцам-гражданам Содружества, не имеет столь обширной проблемы в их провозглашении, насколько сложна и кропотлива работа по имплементации в законодательную практику норм международных договоров и соглашений, заключенных между странами Содружества на двух- и многосторонней основе.

Следует отметить одну из уникальных в международной практике тенденцию, имевшую место среди стран СНГ в 90-е годы ХХ в., -- заключение ряда договоров и соглашений о правовом положении граждан своего государства, проживающих на постоянной основе в другой стране Содружества. Среди них: Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о сотрудничестве в целях обеспечения прав российского меньшинства в Туркменистане и туркменского -- в России от 18 мая 1994 г. [7]; Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, проживающих на территории Российской Федерации, от 18 мая 1995 г., а также Соглашение между Россией и Таджикистаном о регулировании процессов переселения и защите прав переселенцев от 10 октября 1992 г. [8]. Соглашение запрещает прямое или косвенное принуждение к переселению, осуществление переселения возможно только на основе свободного волеизъявления (ст. 1). Имущественные, финансовые и другие гарантии переселенцам закрепляются в ст.ст. 7, 8, 10, 11. Регламентация переселенческой квоты предоставляется каждой из сторон самостоятельно. В Договоре о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Казахстан, подписанном 28 марта 1994 г., также содержится ряд гарантий лицам другой стороны.

В Меморандуме об основных принципах решения вопросов, связанных с гражданством и правовым статусом граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Казахстана, и граждан Казахстана, постоянно проживающих на территории России, от 28 марта 1994 г. [9] в список прав, предоставляемых населению двух республик, входят возможность проходить службу по контракту в вооруженных силах названных государств, широкие права в пользовании и распоряжении собственностью и т.д. Названное положение перекликается с рекомендацией Европейской конвенции о гражданстве 1997 г., но появление таких норм должно повлечь более детальное урегулирование вопроса путем заключения специальных договоров.

Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами России, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию, подписанное 20 января 1995 г. [10], содержит подробную процессуальную регламентацию приобретения и выхода из гражданства одной из сторон, что является позитивной новацией при заключении подобного рода договоров и соглашений (ст.2). Предоставляется право лицам, не определившимся с гражданством до времени заключения Соглашения, избрать гражданство в течение года со дня вступления его в силу (ст.3). Можно сделать вывод о том, что в данном соглашении содержится также право оптации.

12 июня 1996 г. в Москве был подписан Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, и граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории России [11], в соответствии с которым предполагается регулировать порядок прохождения воинской службы лиц, постоянно проживающих в одном из государств (ст. 8). Между тем представляет сложность имплементация этого положения в национальное законодательство [12].

В Договоре о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Киргизской Республикой, подписанном 10 июня 1992 г. [13], предусматривается широкое сотрудничество двух стран в различных экономических и социальных сферах с целью достижения благоприятных жизненных условий для граждан обоих государств. Договор послужил основанием для подписания 28 марта 1996 г. Соглашения между Российской Федерацией и Киргизской Республикой об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Киргизскую Республику, и гражданами Киргизской Республики, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию, или выхода из прежнего гражданства.

Интерес представляет также Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Киргизской Республики «О регулировании процессов переселения и прав переселенцев от 16 ноября 1996 года», рассматривающее проблему граждан под углом зрения миграционного процесса. Права и защита гарантируются всем лицам, желающим изменить место жительства. Соглашение направлено на предоставление широких прав каждому человеку, желающему переселиться в Россию или Киргизию.

Договор между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, подписанный 19 марта 1997 г. [14], также направлен на решение проблем населения двух стран.

Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан от 25 декабря 1998 г. подчеркивает политическую основу Союзного государства, предоставляя гражданам России и Беларуси равные права избирать и быть избранными в выборные органы Союза (ст.1). Статья 2 провозглашает равные права на участие в хозяйственной деятельности на территории договаривающихся сторон. Декларируются равные гражданские права и свободы, а также доступность и равные права граждан в получении образования, включая высшее и послевузовское образование (ст.ст.3,4). К сожалению, остались нереализованными положения ст. 9 Договора, где предполагалось, что стороны приведут в течение 1999 г. действующее законодательство в соответствие в настоящим Договором [15].

Свободе передвижения посвящено Соглашение о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников 1992 г. (не подписаны Туркменистаном и Украиной), а также Соглашение между правительствами Республики Беларусь, Республики Казахстан, Киргизской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан о взаимных безвизовых поездках граждан от 20 ноября 2000 г. [16].

Ряд многосторонних соглашений в рамках СНГ свидетельствует о необходимости без излишних сложностей решать проблемы трудовых взаимоотношений иммигрантов на территории Содружества.

Так, в Договоре между Россией, Беларусью, Казахстаном и Киргизией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях 1996 г. в качестве одной из основных целей указано «обеспечение устойчивого демократического развития государств» (ст.2) [17]. В то же время, как отмечает профессор И.И.Лукашук, в этой важной области странам СНГ еще предстоит долгий и совсем не легкий путь [18]. Соглашение между правительствами Республики Беларусь, Республики Казахстан, Киргизской Республики и Российской Федерации о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и званиях от 24 ноября 1998 г., а также Соглашение о принципах признания и нострификации документов об ученых степенях, сопоставимости ученых степеней (участвуют Азербайджан, Беларусь, Казахстан, Киргизия, Молдова, Россия, Туркменистан, Узбекистан, Украина) [19] направлены на унификацию образовательных стандартов на территории Содружества.

На закрепление гарантий медицинского обслуживания населения Содружества направлены ряд международных соглашений, к которым можно отнести Соглашение о взаимном предоставлении гражданам Республики Беларусь, Республики Казахстан, Киргизской Республики и Российской Федерации равных прав в получении скорой и неотложной медицинской помощи от 24 ноября 1998 г. [20]; Соглашение между Правительством РФ и Кабинетом министров Украины о медицинском страховании граждан Российской Федерации, временно находящихся в Украине, и граждан Украины, временно находящихся в Российской Федерации, от 28 октября 1999 г. [21]; Соглашение об организации санаторно-курортного лечения и организованного отдыха военнослужащих и членов их семей, гражданского персонала пограничных войск государств-участников СНГ [22]; Соглашение о санаторно-курортном лечении и организованном отдыхе военнослужащих и членов их семей государств- участников СНГ от 4 июня 1999 г. Эти соглашения составляют тот массив международных норм и стандартов Содружества, который нуждается в дальнейшей имплементации в национальное законодательство.

Пенсионное обеспечение граждан стран-участниц Содружества является предметом заключения ряда международных договоров. Среди них следует указать Соглашение о порядке пенсионного обеспечения и государственного страхования сотрудников органов внутренних дел государств- участников СНГ, подписанное 24 марта 1993 г. В его преамбуле стороны ссылаются на Соглашение о гарантиях прав граждан государств-участников СНГ в области пенсионного обеспечения от 13 марта 1992 г.[23]; Соглашение между правительством Российской Федерации и правительством Республики Казахстан о гарантиях пенсионных прав жителей г. Байконур Республики Казахстан от 18 июня 2000 г. [24].

По мнению ученых, право СНГ может потерять свою организующую и упорядочивающую силу из-за нарастания взаимоисключающих норм и коллизий. Необходимо использовать любую возможность для укрепления Содружества, придания многосторонним актам СНГ преимущественной силы, особенно в отношениях, связанных с правами человека [25]. Ученые считают, что следует урегулировать систему взаимного обмена правовой информацией СНГ. За весь период существования Содружества его субъектами подписано более 350 договоров и соглашений по различным вопросам сотрудничества, основная их часть на практике выполняется недостаточно [26]. В настоящее время круг прав и свобод населения в ряде государств СНГ сужен по сравнению с тем, каким он был в СССР. Вместе с тем в нормах Пакта о гражданских и политических правах подчеркивается: «Никакое ограничение или умаление каких то бы ни было основных прав человека, признаваемых или существующих... в государстве, в силу закона не допускается» (ст.5). государство содружество соглашение правовой

Проблемы развития «единого российско-белорусского гражданства», провозглашенного Уставом Союза Беларуси и России (гл. IV), нашли свое подтверждение в Договоре о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г. Калькированные по стандартам Европейского Союза, предоставляющие субсидиарное гражданство населению двух стран права не имеют развития по ряду причин, среди которых нереальность создания на сегодняшний день всех перечисленных надстроечных структур, предусмотренных уставными документами [27]. Между тем такие права граждан единого союзного государства, как право на свободу проживания (п.«а» ст.18), избрание в органы местного самоуправления, право участия в выборах в Парламент союзного государства ждут своей реализации.

Устав СНГ в качестве одного из принципов Содружества определил «верховенство международного права в межгосударственных отношениях» (ст.3). Что же касается верховенства международного права в области национального законодательства, то не все страны СНГ оказались готовыми его принять. Верховенство норм международного права закреплено в конституциях Армении (ст.6), Беларуси (ст.8), Казахстана (ч.3, ст.4), России (ч.4, ст.15), Молдовы (ч.2, ст.4), Таджикистана (ст.10). В конституциях других стран Содружества нормы международного права, как правило, являются «составной и непосредственно действующей частью законодательства (ч.3, ст.12 Конституции Киргизии). Такая норма отсутствует в Конституции Туркмении. Вместе с тем, по мнению Н.А.Михалевой, имеющаяся имплементация норм международного права в национальное законодательство стран СНГ выражает прогрессивные тенденции в праве [28].

Анализ ряда соглашений между странами Содружества, касающийся правового положения граждан одного государства, проживающего на территории другого государства Содружества, позволяет сделать вывод о том, что здесь имеет место предоставление специального правового режима, который устанавливается международным договором.

Рассматривая проблему соотношения международного и национального права применительно к СНГ, следует отметить, что в рамках СНГ складывается своего рода общее право, обладающее чертами как международного, так и надгосударственного права [29]. Однако, рассматривая практическую сторону вопроса, следует указать на серьезные противоречия, возникающие в процессе соотношения принимаемых на уровне СНГ актов (уставных документов, соглашений, модельных законов и т.д.), что усложняет их интеграцию в национальные правовые системы, затрудняет реализацию процедуры устранения возникающих коллизий и, как следствие, не позволяет констатировать их конституционную приоритетность для государств-членов СНГ.

По мнению И.Н.Глебова, последствия суверенизации придали хронический характер попыткам подчинить национальному праву все проявления международного права. Особенно это ощущается в военной сфере [26]. Несмотря на ряд международных договоров и соглашений как в рамках СНГ, так и двусторонних, вопрос службы иностранных граждан в вооруженных силах стран СНГ в настоящее время не решен. Вместе с тем Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства от 7 сентября 1995 г. предусматривает, что лицо, состоящее в гражданстве обеих сторон, может проходить военную службу по контракту в вооруженных силах любой выбранной им стороны (ст.3, п.4, пп.«в»). Эта норма, по сути противоречащая Конституции России, представляется невыполнимой, так как не может быть инкорпорирована в «Закон о правовом положении иностранных граждан в РФ» без соответствующих изменений в российской и таджикской национальных правовых системах. Указанное положение обязывает внести соответствующие изменения в Конституции двух государств. Вместе с тем, согласно положению Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для РФ возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию России или пересмотра ее положений в установленном порядке [30]. Таким образом, можно констатировать наличие коллизии международной и национальной правовых норм. О.И.Тиунов рекомендует в таком случае толковать их в духе сближения, не допуская выводов, влекущих внешнеполитические осложнения [31]. Государство не может предоставить иностранцам какие-либо права или возложить на них какие-либо обязанности, которые бы представляли собой вторжение в сферу суверенных прав государства [32].

Проблема гармонизации и унификации правовых систем является общей для всех государств Содружества. Межпарламентская Ассамблея в 1992 г. приняла «Постановление об Основных направлениях сближения национальных законодательств государств-участников Содружества», где указан широкий круг областей, в которых необходимо сближение законодательств. Предполагается развивать такие направления сотрудничества, как основные условия перемещения рабочей силы и гарантии трудовых и социальных прав работников. Законодательная работа в рамках этого направления неизбежно должна опираться на многие международно-правовые акты, включая Международные пакты о правах человека 1966 г. [33]. Приходится с сожалением констатировать, что социальным регулированием, которое сегодня на повестке дня Европейского Союза, институты СНГ, по существу, не занимаются.

В высказываниях российских ученых содержится критический отзыв не только по поводу излишней формализованности и большого количества договоров и соглашений стран Содружества. Отмечаются недостатки в деятельности руководства государств-участников Содружества. Существование СНГ используется президентами этих стран в качестве должного средства поддержания их власти на национальном уровне [34]. В результате появилось понятие «дифференцированная интеграция», развиваются те сферы сотрудничества (политика, экономика, разоружение, образование, окружающая среда, миграция), которые политические лидеры считают для себя наиболее важными, не ставя пред собой цели более тесного сотрудничества.

Сегодня нередко задается вопрос: а есть ли будущее у СНГ? Некоторые ученые констатируют, что СНГ свою историческую роль сыграло, да и то не в полной мере. Однако история и география подталкивают нас к интеграции [35], тем более в современную эпоху, когда по всему миру формируются региональные союзы государств, эффективно отстаивающие свои интересы в глобализирующемся мире. СНГ может и должно существовать и развиваться, но нужна новая концепция его развития [36].

Интеграция не должна ограничиваться экономическими и таможенными соглашениями [37]. В ее основе лежит солидарность, действительно общее и обоснованное уважение к достижениям культуры. Ее цель -- создать стройные связи, определенные положениями компетентных организаций и установленные институционно государствами, участвующими в интеграции. Поэтому правовая интеграция может и должна стать предметом изучения как дисциплина, связанная с международным и конституционным правом [38]. Главная же цель интеграции Содружества -- создание достойного уровня жизни для людей, проживающих в его странах.

Важно восстановить в государственном правосознании не только России, но и всего Содружества идею верховенства международного права в том истинно демократическом понимании, как она закреплена в конституциях большинства стран мира. Пока идут процессы становления конституционализма, разрабатываются законы о международных договорах, идея примата международного права не должна быть упущена государствами СНГ, иначе не будет надежды на прекращение конфликтов и противоречий между ними в ближайшем будущем. В связи с отмеченным представляются особенно актуальными слова русского профессора Е.Спекторского: «Хорошая конституция -- это все равно, что хорошие пути сообщения» [39]. Несмотря на тернистость этого пути, особенно в рамках такого регионального объединения, как СНГ, нужно учитывать законотворческую возможность для имплементации норм международных договоренностей в национальные правовые системы государств с целью защиты прав населения Содружества.

Литература

1 MalkoA.V., ShundikovK.V. Legal policy of modern Russia: purposes and means // State and right. -- 2001. -- № 7. -- P. 15-20.

2 Ziyadullayev N. Of the CIS in global economy // World economy and the international relations. -- 2005. -- № 4. -- P. 29-41.

3 Strezhneva M.V. Of EU and CIS: Comparative analysis of institutes. -- Moscow: Moscow public scientific fund, 1999. -- P. 223.

4 Bulletin of international treaties (Dalee-BMD). -- 1995. -- № 3. -- P. 71-75.

5 Nationality and Military Obligations in cases of Multiple Nationality / With annex / Done at Strasburg, оп 5 May 1963. -- Vol. 634. -- P. 222-238.

6 Russian newspaper. -- 1995. -- On September 9.

7 BMD. -- 1997. -- № 11. -- P. 57.

8 BMD. -- 1997. -- № 4. -- P. 58.

9 BMD. -- 1995. -- № 1. -- P. 32.

10 BMD. -- 1997. -- № 10. -- P. 73.

11 BMD. -- 1995. -- № 2. -- P. 68.

12 Smirnova E.S. Legal cooperation of Russia with CIS Countries in interaction with prospects of problems of naturalization // National security. -- 2011. -- № 4 (15). -- P. 80-90.

13 BMD. -- 1992. -- № 8. -- P. 65.

14 BMD. -- 1997. -- № 4. -- P. 67.

15 Russia and CIS countries. Collection of documents. 1991-2004 yy. -- Ч. 2. -- St.-Petersburg, 2006. -- P. 256.

16 BMD. -- № 10. -- 2001. -- P. 80.

17 BMD. -- 1977. -- № 8. -- P. 3.

18 LukashukI.I. Constitutions of the states and international law. -- Moscow: Scince -- 1998. -- P. 266.

19 BMD. -- № 7. -- 2000. -- P. 24.

20 BMD. -- № 7. -- 2002. -- P. 80; Collection of the Legislation of the Russian Federation. -- № 24 from June 17, 2002.

21 BMD. -- № 4. -- 2000. -- P. 63.

22 BMD. -- № 7. -- 2000. -- P. 36.

23 BMJ. -- № 1. -- 2000. -- P. 32.

24 BMD. -- № 11. -- 2000. -- P. 50.

25 Glebov I.N. Pravos of national security. -- Moscow: Science, 1998. -- P. 166.

26 Vozzhenkov A. V., Glebov I.N., Zolotarev V.A. Basic conceptual provisions of national security of Russia in the XXI century.-- Moscow: Science, 2000. -- P. 171.

27 Smirnova E.S. Nationality of the union of Belarus and Russia and European integration experience // Messenger of the Constitutional Court of Republic of Belarus. -- Minsk, 1999. -- № 4. -- P. 46-52.

28 New constitutions of CIS and Baltic countries. Collection dokumentov / Sost. Dmitriev Yu.A., Mikhaleva N.A. -- Moscow, Science -- 1997. -- P. 245.

29 Zagorski A. Traditional interests of safety of Russia in the Caucasus and in Central Asia // Safety of Russia. XXI century. -- Moscow: Science, 2000. -- P. 152.

30 Avakyan S.A. Constitutions of Russia: nature, evolution, present. 2nd edition. -- Moscow: Statute, 2000. -- P. 207.

31 Tiunov O.I. Implementatsiya of norms of international law in the Russian Federation and practice of KS Russian Federation // Materials of conference of bodies of the constitutional control of the countries of young democracy. -- Minsk, 2001. -- P. 121-123.

32 KorsikK.M. Features of a legal status of foreign citizens in the Russian Federation. -- Moscow: Legal literature, 1998. -- P. 29.

33 Tiunov O.I. Implementatsiya of norms of international law in the Russian Federation and practice of KS Russian Federation // Materials of conference of bodies of the constitutional control of the countries of young democracy. -- Minsk, 2001. -- P. 121-123.

34 Strezhnevs M.V. of EU and CIS: comparative analysis of institutes. -- Moscow: Algorithm, 1999. -- P. 217.

35 Moiseyev E.G. Decade of Commonwealth. -- Moscow: Science, 2001. -- 167 p.

36 Commonwealth in search of strategy // The Russian Federation today. -- 2002. -- № 11. -- P. 27-35.

37 Medvedev D.A. For prosperity of all it is necessary to consider interests of everyone // The Expert. -- 2006. -- July 24.

38 De Hanish D.M. Bases and nature of legal.

39 Spektorsky E. What is constitution? -- Moscow, 1917. -- P. 177.

Размещено на Allbest.ru