3. Третій за важливістю підхід - ортодоксальний марксистський - на сьогоднішній день не має важливого значення, оскільки він втратив його через крах комуністичних режимів та загальне визнання факту широкого росовсюдження корупції в комуністичних країнах. В рамках даного підходу корупція розглядалася у якості основної вади, яка дісталася державі у спадок від капіталізму. Але на сьогоднішній день вже достовірно відомо, що і країни "розвиненого" соціалізму, такі, як СРСР та т. зв "соціалістичного табору" не змогли її позбавитися, адже корупція була основним структурним елементом їхньої економічної та політичної системи. [39]

4. Останній і дуже цікавий, на наш погляд підхід - "ревізіоністська" школа аналізу корупції - пов'язана з роботами дослідників проблем країн третього світу. Представники цієї школи, наприклад, Х. Абуева, Д. Бейлі, К. Лейес виступали проти односторонньо-негативістського підходу до корупції як суспільного патології. Навпаки, вони стверджували, що корупція може виконувати позитивні функції в плані інтеграції, розвитку та модернізації суспільств "третього світу". Однак вони не врахували наступного факту - у розвинених країнах це більш тривалий процес, і, що ще важливіше - у західних країнах замість особистої залежності між індивідами встановлюються договірні відносини, що регулюються правом.

Повертаючись до Грузії, слід зазначити, що реформи, які проводилися в Грузії за часів президенства Саакашвілі, здебільшого мали на меті викорінення корупційної складової як з органів місцевого самоврядування, так і з органів внутрішніх справ, податкової та митної служби. Загальновідомим є той факт, що для вступу країни у таку міжнародну спільноту, як Європейський Союз, необхідне становлення в цій країні стабільного демократичного режиму. А для того, щоб стабільний демократичний режим мав всі шанси на становлення та існування, необхідно виконати одну з найважливіших, на мій погляд, умов, а саме - зробити місцеве самоврядування, органи державної влади, внутрішніх справ, державної безпеки, податкової та митної справи відкритими для суспільства, а їхню роботу - прозорою.

Грузія мала низькі "стартові" позиції серед колишніх радянських республік в цьому питанні - за часів президентства Шеварнадзе, чиновники, які складають основу місцевого самоврядування, в обмін на надання послуг - варто вдуматися - тільки за підключення до електричної мережі, ремонту доріг, відкриття школи, заміну старого устаткування на підприємствах, чищенні водоймищ та каналізації тощо - вимагали хабара від громадян. В результаті, якість послуг була доволі низькою, звичайні громадяни вимушені були їздити по невідремонтованих дорогах, їхні діти не мали можливості отримати гідну освіту. Комунальні служби Грузії потребували субсидій з боку держави, але якість послуг була низькою через брак фінансування з боку держави. Причиною цьому стали незаконні підключення чиновників до грошових потоків, які були складовими коштів громадян країни.

Слід не пропускати мимо уваги і таке явище, як фаворитизм (державне покровительство з боку очільника країни своїм улюбленцям, яке передбачає надання останнім високих статусів та привілеїв). В Грузії правом на субсидії користувалися родичі та друзі керівників органів місцевого самоврядування. Саме тому, через низьку якість надання послуг, тотально корумповану систему надання субсидій, недостатньо розвинену підзвітність та відповідальність органів за свої дії, споживачі послуг не були готовими сплачувати останні. Точніше, їхня готовність платити за ці послуги була дуже низькою.

У 2005 році, після свого приходу до влади, Михайло Саакашвілі провів адміністративно - територіальну реформу. Під час її проведення зміни торкнулися не тільки сфери муніципальних фінансів, а й відносин між місцевою та центральною владою, а також сфери надання послуг населенню. Згідно цього закону, міста отримали такий же статус, як райони, а кількість органів влади скоротилася до 67 (до цього часу їх було 1110). Ця кількість органів місцевої влади виявилася для уряду Грузії достатньою задля координації своїх дій із ними та проведення моніторингу [40, с 383].

Цікавим є той факт, що тодішній грузинський президент пішов на такий безпрецендентний крок, як урізання функцій органів влади на місцях: наприклад, спочатку за надання початкової освіти, виплату заробітньої платні, покриття операційних витрат відповідали органи місцевого самоврядування. Але, починаючи з 2006 року уряд Грузії взяв на себе виконання цих функцій. Сьогодні ж місцеве самоврядування виконує здебільшого функції, які мають відношення до комунальної інфраструктури. Також в органах місцевого самоврядування була зменшена кількість корупціонерів.

Протягом 10 років, з 2003 по 2013, у зв'язку із реформуванням системи місцевого самоврядування, видатки на реконструкцію та розширення комунальної інфраструктури зросли з 50 мільйонів доларів США до 600 мільйонів доларів. Замість фальсифікованих списків осіб, які мають право на адресні субсидії, прийшла комплексна програма надання соціальної допомоги. Доходи місцевого самоврядування зросли з 400 мільйонів ларі до 1,7 мільярда ларі. Тодішній міністр фінансів Грузії Дмитро Гвінадзе зазначав, що відбулося покращення якості комунальних послуг: на його думку, підвищення ефективності міжбюджетних відносин посилило фіскальну дисципліну, що сприяло падінню рівня заборгованості і неплатежів органів місцевого самоврядування перед Фондом муніципального розвитку Грузії з 22% у 2003 р. практично до нуля у 2011 - 2013 р. р. [41]

Іншими, не менш корумпованими органами влади в Грузії до моменту проведення політики реформ, були органи внутрішніх справ (міліція, з 2004 року - поліція), митниця та податкова інспекція. Ще в той час, коли закінчив своє існування Радянський Союз, Грузія вважалася батьківщиною "злодіїв у законі" - Міністерство внутрішніх справ країни нарахувало 349 авторитетів. І хоча, на сьогоднішній день, це - неофіційна статистика, тим не менш, подібна кількість "законників" дорівнює третині від всіх "злодіїв в законі" на пострадянських теренах.

Вся система охорони правопорядку в Грузії теж страждала від корупції - міліціонери (згодом - поліцейські) були вимушені існувати в умовах, коли не виплачували зарплатню протягом місяців, а якщо і виплачували - то вона була настільки мізерною, що її не вистачало на прожитковий мінімум. Тому більшість поліцейських, аби вижити поповнювали лави організованої злочинності, займалися продажем наркотиків та привласнювали кошти від сплати відповідних штрафів. Особливо це явище спостерігалося серед співробітників дорожньої поліції. Лише за одну годину поїздки вони могли як мінімум двічі зупинити та пропонували водіям сплатити штраф. Останнім нічого не залишалося, ніж платити, незалежно від того, чи було правопорушення, чи ні.

Ця корумпована система створила порочне коло, в якому гроші рідко доходили до державної казни, заробітна плата сплачувалася нерегулярно, а поліція використовувала злочин чи правопорушення як джерело отримання грошей. В результаті, рівень довіри населення впав так низько, що громадяни перестали повідомляти про злочини. Більше того, люди боялися звертатися навіть у випадку незначних порушень через страх, що злодії будуть піддані тортурам у місцях тимчасового утримання. У 2002 році Комітет ООН з прав людини висловив стурбованість щодо "розповсюдженого і невпинного катування ув'язнених, жорстокого, нелюдського чи принижуючого поводження з ними або їх покарання з боку правоохоронних органів та тюремних службовців". [42]

Попри існуючі в структурі правоохоронних органів проблеми, уряд країни визнав їх і почав із ними боротися. Зокрема, у справі реформування дорожньої поліції влада пішла на радикальний шлях: були розірвані зв'язки між урядом та організованою злочинністю. Після цього було набрано абсолютно новий штат співробітників дорожньої поліції. Протягом двох років з МВС було звільнено 75 000 з 85 000 чоловік. Розпустивши ДАІ, протягом трьох місяців дорожню ситуацію не регулювали взагалі. До приходу на службу абсолютна більшість новачків не мали про неї жодної уяви. Принципово не брали колишніх працівників правоохоронних органів і навіть громадян з юридичною освітою. У підсумку загальна чисельність штату МВС скоротилася до 26 000 чоловік. При прийомі на роботу нові кандидати проходили психологічні тести, розроблені спільно із західними фахівцями [43].

Ще одним важливим фактором є культура обслуговування патрульною поліцією, яка відрізняється чемністю, дружністю та концентрацією уваги на наданні послуг. Співробітників було навчено допомагати громадянам, і це дається взнаки. У поліції з'явилися мотиви накладати штрафи за справжні порушення на дорогах, гроші з яких спрямовувались безпосередньо до казни Міністерства, а звідти - у зворотному напрямку у формі зарплат та бонусів для співробітників. Водночас реорганізація Міністерства внутрішніх справ внесла ясність щодо підлеглості, а новітні технології зробили розслідування злочинів більш прозорим та менш вразливим для корупції. Громадську думку було почуто, а суспільна відраза до корупції допомогла проведенню радикальних реформ. Такі механізми, як гарячі лінії, відеокамери та постійні вибіркові перевірки дали змогу переконатися, що голос народу буде чутно і надалі [44].

Іншими бастіонами грузинської корупції були митниця та податкова служба. За хабар будь-хто міг провезти з собою в країну будь-який вантаж і продати його без митної декларації та без сплати митних зборів. Отримання посади митника не передбачало працевлаштування на конкурсних засадах чи перевірку кваліфікації. Натомість майбутні співробітники митниці підкуповували чиновників для отримання відповідних посад. "Придбання" посади митника було ефективною інвестицією з коротким терміном окупності, про що свідчать палацові будинки багатьом митників з офіційно низькою заробітною платнею.

Хоча Митний кодекс був прийнятий на початку 1990-х років, забезпечення його виконання залишилося на низькому рівні, і по суті він лише сприяв розгулу корупції. З огляду на наявність 16 різних категорій (груп) товарів, було багато митних ставок, розмір яких варіював від 0 до 30%. Це створювало складну систему, в якій митники могли зловживати своєю владою і вимагати хабарі. Додаткові можливості для хабарництва створювали численні винятки із загальних правил. Корупція знаходила своє віддзеркалення у дуже низькому рівні митних зборів. Незважаючи на те що середній тариф був вище 20%, митні збори становили менше 1% від валового внутрішнього продукту (ВВП), а рівень доходів митниці у Грузії був одним з найнижчих серед країн регіону.

Одним з перших завдань для нового уряду була розробка нового Митного кодексу та прийняття у 2006 році закону про митні тарифи. Цей закон фактично ліквідував 16 митних ставок, натомість, було запроваджено нульову ставку для 86% імпорту та дві інші ставки (5% і 12%) для обмеженого кола товарів. Також до Митного кодексу було внесено низку змін, які ще більше спростили митні процедури, забезпечили досягнення таких результатів:

створення єдиної державної служби доходів, яка об'єднала податкові та митні органи і стала сприяти використанню єдиної системи ідентифікації й обміну даними;

скорочення кількості документів, необхідних для митного оформлення (за винятком портової діяльності), до чотирьох основних: декларація, накладна, довіреність, комерційний рахунок-фактура;

зменшення кількості документів, необхідних для експорту, до двох (експортна декларація і транспортний документ); [45]

Реформатори визнавали, що упорядкована правова база не призведе до жодних зрушень без серйозних змін у штатному розкладі та мотивації співробітників митниці. Більшість митників були корупціонерами і підлягали звільненню. Зробити це виявилося нелегко, адже чинився потужний політичний тиск на захист багатьох з них, проте після Революції троянд близько 80% посадових осіб митних органів врешті-решт підпали під звільнення, а їм на зміну прийшли молоді співробітники [46]. Нові митники в обов'язковому порядку прослухали ґрунтовний шестимісячний навчальний курс. Наприкінці навчання відбувалося тестування, і лише найкращим було дозволено проходити стажування у пунктах митного контролю. Підвищення зарплати митника з 30 до 800 ларі на місяць значно спростило залучення ефективних кадрів.

Але навіть цього було недостатньо, щоб позбавитися корупції у митній службі. Було необхідно змінити також менталітет торговців, які продовжували пропонувати хабарі посадовим особам митних органів. З метою приборкання хабарництва посадові особи митниці розміщували на пунктах митного контролю оголошення кількома мовами про те, що будь-яка спроба підкупу співробітника митних органів Грузії буде суворо покарана, незалежно від національності. Десятки громадян сусідніх країн, спіймані на спробі підкупу митників, арештовувались, отримували штрафи і засуджувались до кількох днів ув'язнення. На короткий час цей захід викликав дипломатичний скандал, але він досяг очікуваних результатів. Інформація про те, що середовище дійсно змінилося, і грузинських митників вже не варто намагатися підкупити, поширювалась швидко.

З метою мінімізації безпосередньої взаємодії між митниками та торговцями було запроваджено практику "єдиного вікна", із запровадженням якого останні отримували всі потрібні документи в одному місці. Цей підхід скоротив кількість процедур із митного очищення, прискорив процес митного оформлення загалом, а також обмежив можливості для корупції.

Процес реформування тривав майже сім років і мав труднощі й невдачі. Успіху як у боротьбі з корупцією, так і у підвищенні ефективності обслуговування, було досягнуто тільки після проведення усіх кадрових, інституційних, інфраструктурних, а також системних змін. Були ухвалені нормативно-правові акти з лібералізації торговельного режиму, запроваджено кадрові зміни та підвищено вмотивованість співробітників. Інституційні, системні зміни та удосконалення інфраструктури зайняли більше часу, ніж очікувалось, з огляду на політичні причини та значний обсяг витрат. Проте всі вони були частиною комплексу заходів із боротьби з корупцією на митниці. [47] [50]

Не менш корумпованою була і податкова система в країні. До початку реформ здатність держави збирати податки поступово зменшувалася. З часом виникали все складніші корупційні схеми. Зокрема, з ухилення від сплати податків, отримання незаконних кредитів та прямого розкрадання податкових надходжень, внаслідок чого мала місце їх постійна нестача. Незважаючи на те, що теоретично вони обліковувались як зібрані, податкові надходження були ілюзорними, а отже, навіть коли, за даними обліку, в бюджеті були гроші, залишки на казначейських рахунках насправді, часто дорівнювали нулю. Що стосується податкових служб, то вони були обєктом критики як з боку опозиційних політичних сил, так і з боку приватних підприємців, Національного банку тощо. Нездатність керівництва приборкати корупцію призводила до затримок із виплатами зарплати, пенсій, заборгованості перед комунальними службами, соціальними працівниками.

Також процвітало хабарництво: бізнесмени були вимушені давати хабарі за отримання більш сприятливих податкових умов та уникнення карального механізму податкового аудиту. Бізнесменам та підприємцям замість того, щоб діяти відповідно до Податкового кодексу Грузії (перший податковий кодекс було прийнято в 1997 році; другий - в 2005 році), було легше неофіційно узгодити обсяги платежів. Колишній заступник міністра фінансів нагадав одні з таких переговорів: в одному з районів Тбілісі вони були настільки запеклими, що зрештою податковий інспектор полоснув ножем керівника компанії. Через цей випадок усі податкові інспектори в тому районі були на місяць усунуті від виконань своїх службових обов'язків. Без роботи інспекторів збори податків у районі стали найвищими за всю історію, адже компанії докладали усіх зусиль, аби з'ясувати свої податкові зобов'язання і виконати їх. [48, с 117]

Корупція також мала форму викрадення податкових надходжень, які належали державі. Багато корупційних схем було пов'язано з поверненням податку на додану вартість (ПДВ) на основі шахрайських махінацій. Компанії часто переплачували ПДВ, коли вони мали великі обсяги видатків, як-от, наприклад, у сфері будівництва. Податковим кодексом визнавалися ці переплати ПДВ та передбачались процедури з його відшкодування на користь платника податку. Створювалась фіктивна компанія, і у фіктивних паперах зазначалася переплата нею ПДВ. Згодом змовники отримували його відшкодування. У найбільш резонансній справі з податкового шахрайства було засуджено й винесено вирок керівнику великого підрозділу як платнику податку і заступнику міністра фінансів. Проте багато інших подібних схем шахрайства пройшли непомітними [49].

Проблеми з Податковим кодексом додавали напруження до загальної атмосфери корупції та паралічу влади. Компанії були змушені обманювати, і майже всі підприємства вели подвійну бухгалтерію: одну для податкових органів, а другу - для обліку реального стану справ. Компанії, які були в немилості у податкових органів або не сплачували хабарі, стикалися з постійними утисками і нерідко були змушені сплачувати набагато більше, ніж мали б за законом. Через розгул корупції зростала заборгованість держави по платежах за товари та послуги, зарплат та пенсій.

Першим кроком нового уряду після Революції троянд було оголошення і забезпечення дотримання політики жорсткого неприйняття корупції та боротьби з нею. Ця політика торкнулась також співробітників податкової служби. Майже одразу ж перед урядовцями постала проблема неможливості звільнення та заміни всіх податківців, відповідальних за збирання податків та проведення перевірок, більшість з яких були корумповані з часів колишнього режиму. Негайною відповіддю на цю дилему стало позбавлення податківців будь-яких сумнівів, що правила гри змінилися. Співробітники, які продовжували корупційну діяльність, суворо карались. Арешти й жорсткі вироки за корупційну діяльність податківців, відповідальних за збирання податків та проведення перевірок, швидко знизили рівень корупції. Пізніше з метою попередження корупції в податкових органах були встановлені відеокамери. Зрештою, у приміщенні Міністерства на одній зі стін було розміщено монітори, завдяки яким з'явилася змога спостерігати за всім тим, що відбувається в усіх податкових інспекціях в країні. Такі засоби спостереження зводили до мінімуму можливості податкових інспекторів неофіційно узгоджувати з платниками податків розмір їхніх податкових зобов'язань.

Також були встановлені цільові обсяги податкових надходжень, забезпечення яких ретельно контролювалось. Нездатність податківців досягнути цільових показників мала для них серйозні наслідки. Зі зростанням обсягів податкових надходжень суттєво зросли зарплатні податківців, і, відповідно, зникали стимули до хабарництва. Крок за кроком, упродовж двох років на роботу приймались нові, більш освічені і менш схильні до корупції кадри, які, зрештою, повністю оновили штат податкової служби.

Після прийняття у 2005 році нового податкового кодексу, на перше місце вийшли проблеми стимулювання економічного зростання, підвищення ефективності податкової системи та розширення податкової бази. Було спрощено систему оподаткування, знижено податкові ставки та скасовано податки на забруднення, відчуження майна, гральний бізнес, туризм, рекламу та інші дрібні місцеві податки, які не приносили значних надходжень. Залишилося тільки 7 з 21 податків, а ставки багатьох з них були зменшені. Ставка соціального внеску знизилася з 33% до 20%, а замість прогресивної ставки податку на прибуток фізичних осіб (на заробітну платню), яка сягала 20%, було запроваджено фіксовану ставку на рівні 12%. ПДВ знизився з 20% до 18% [47] [50].

Реформа системи оподаткування збільшила податкові надходження і, тим самим, забезпечила наявність фінансового ресурсу для надання більш якісних послуг. Як і в інших секторах, ключем до успіху була система підвищення відповідальності та підзвітності.

2.3 Комплексний аналіз фахівців та експертів щодо перспектив членства Грузії в Європейському Союзі