Институциональная система Евросоюза: конфликт межправительственной и наднациональной тенденций

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Институциональная система Евросоюза: конфликт межправительственной и наднациональной тенденций

А.А. Стрелков

1. Проблемы функционирования Еврокомиссии, Совета министров ЕС и Европейского совета с середины 90-х до 2004 г.

еврокомиссия лиссабонский договор министр

На проблемы деятельности Еврокомиссии (КЕС), связанные с постоянным расширением её полномочий и нехваткой необходимых для их осуществления ресурсов [1], эксперты обратили внимание ещё в конце 70-х гг. ("Доклад Спиренберга" и "Доклад трёх мудрецов"). В 1994 г. эти же вопросы поднимал в своём докладе Ф. Пэти-Лоран [2]. Изменить ситуацию должна была программа реформирования деятельности КЕС, предложенная Н. Кинноком [3], в основу которой были положены реформы Ж. Сантера (Sound and efficient financial management - SEM 2000 и Modernisation of administration and personnel policy - MAP 2000) [4]. В программе Н. Киннока, опубликованной в документе под названием "Белая книга по вопросам управления", главный акцент делался на улучшении финансового контроля, кадровой политики и работы с общественностью [5. Надо сказать, что аналитики неоднозначно оценивают результаты реформ Н. Киннока, отмечая, что, по сути, они свелись к контролю над расходованием финансовых средств (в ответ на кризис, связанный с роспуском Комиссии Ж. Сантера) и существенным образом не повысили эффективность работы Еврокомиссии [6].

Основой политического влияния КЕС являются её прерогативы по формированию повестки дня и право законодательной инициативы. Однако государства - члены ЕС имеют реальную возможность контролировать работу КЕС через систему "парашютирования", которая помимо прочего служит каналом для лоббирования сугубо национальных интересов [7]. Они также могут оказывать серьёзное влияние на состав "кабинета", т.е. команды помощников комиссаров. Под давлением членов ЕС Еврокомиссии нередко приходится предлагать лишь те законодательные инициативы, которые приемлемы для национальных правительств. Дополнительным инструментом контроля над КЕС является система "комитетов комитологии" (согласительных комиссий, создаваемых Еврокомиссией и Советом министров ЕС [8), в рамках которых применяются консультативная, управленческая и регулятивная процедуры. В 1987 и 1999 г. были разработаны специальные критерии, позволяющие чётко определить, какие процедуры должны применяться в том или ином случае. Однако соответствующие решения не являются обязательными для исполнения государствами-членами, что позволяет им сохранять определённый контроль над КЕС [9].

Совет министров ЕС формально представляет собой единую структуру, однако в действительности он состоит из 9 отраслевых советов. Наибольшим политическим весом пользуются Совет по общим вопросам и внешней политике, координирующий работу всех отраслевых советов; Совет по экономическим и финансовым вопросам; Сельскохозяйственный совет [10]. Большое количество политических инициатив, а также тот факт, что Европейский совет часто "заимствует" у Совета по общим вопросам и внешней политике координационную функцию, приводят к дублированию, которое ослабляют этот отраслевой совет. Что касается Совета по экономическим и финансовым вопросам, то его члены не только имеют право участвовать в заседаниях Европейского совета (если обсуждаются экономические проблемы), но и стремятся устанавливать прямые контакты с главами государств - членов ЕС, минуя Совет по общим вопросам и внешней политике [11].

В последнее время усиливается политическое влияние другой структуры Совета министров ЕС - Генерального секретариата, который обеспечивает техническую и административную поддержку работы и самого Совета министров, и Комитета постоянных представителей (COREPER/Committee of Permanent Representatives), ответственного за его текущую деятельность. Надо сказать, что Генеральный секретариат играет важную политическую роль, являясь хранителем "институциональной памяти ЕС" и помогая представителям тех или иных государств выполнять функции председателя Совета министров ЕС. Генеральный секретариат также оказывает Совету министров ЕС юридическую поддержку на межправительственных конференциях - МПК Компетенция Генерального секретариата особенно возросла после того, как в 80-90-х гг. он поглотил Секретариат европейского политического сотрудничества, "Шенгенский секретариат" и некоторые элементы аппарата Западноевропейского союза [12].

В состав COREPER, отвечающего за координацию работы отраслевых советов, входит примерно 160 рабочих групп. Комитет выполняет функцию информационного канала для членов ЕС, а также отбирает для обсуждения на министерском уровне лишь самые сложные вопросы. Организационно Комитет делится на COREPER-I и COREPER-II. Первый, куда входят заместители постоянных представителей, занимается бюджетной, социальной, экологической и другими направлениями политики ЕС. Надо сказать, что политическое влияние этой структуры заметно повысилось после того, как в деятельность Совета министров ЕС и Европарламента была внедрена процедура совместного принятия решений (co-decision procedure) [13]. В состав COREPER-II входят постоянные представители в статусе послов, которые занимаются подготовкой повестки дня и итоговых коммюнике саммитов Европейского совета (в рамках так называемой "Группы Античи"). Эти функции получили дальнейшее развитие после заседания Европейского совета в Севилье в 2002 г. [14]. Следует, однако, заметить, что деятельность COREPER подвергается серьёзному давлению со стороны Комитета по вопросам политики и безопасности, а также Экономического и финансового комитета.

Постоянно расширяется повестка дня Европейского совета, который всё чаще берёт на себя функцию "высшего арбитража" (которая ранее была прерогативой Совета министров ЕС), что явно мешает ему концентрироваться на своей прямой обязанности - стратегическом руководстве Евросоюзом [15]. На наш взгляд, причиной тому являются трудности, с которыми после расширения Евросоюза сталкивается Совет министров в процессе поиска консенсуса.

Решения Европейского совета принимаются на основе консенсуса, т.е. по принципу "наименьшего общего знаменателя". Являясь по своей сути органом для проведения коллективных переговоров, Европейский совет не слишком приспособлен для осуществления законодательной деятельности или обсуждения тех сугубо технических вопросов, которые имеют слишком большое политическое значение и не могут решаться Советом министров ЕС [16].

По сути дела деятельность Европейского совета фактически помогает государствам - членам ЕС существенно ограничивать влияние наднациональных институтов.

2. Стратегии государств - членов Евросоюза и Европейской комиссии по выходу из конституционного кризиса

Конституция для Европы была одобрена на саммите Европейского совета 17-18 июня 2004 г. в Брюсселе. Однако летом 2005 г., как уже говорилось, процесс её ратификации был приостановлен из-за провала референдумов во Франции и Голландии (во многом - по внутриполитическим причинам). Первоначально механизм ратификации предусматривал, что в случае, если документ утвердят только 4/5 государств-членов, решение вопроса о его дальнейшей судьбе будет передано на рассмотрение Европейского совета. Заметим, что эта мера рассматривалась как некий защитный механизм против возможного провала референдума в Великобритании.

Возникший кризис обсуждался на саммите Европейского совета 16-17 июня 2005 г. в Брюсселе. Его участники не нашли выхода из сложившейся ситуации, и просто продлили процесс ратификации до середины 2007 г. [17]. Это только усилило неопределённость положения, поскольку дало время и возможность странам - членам ЕС конкретизировать собственные позиции в отношении будущего европейской Конституции. Так, если Великобритания и Дания рассчитывали в течение двух лет пересмотреть всю концепцию документа, то Франция, Испания, Италия и Эстония собирались использовать этот период для улучшения политического климата в Европе с тем, чтобы продолжить процесс ратификации [18].

Повторные референдумы во Франции и Голландии не проводились: премьер-министр Франции Ж.-П. Раффарен заявил, что это невозможно [19]. Большинство государств-членов видело причину провала референдумов в неэффективности функционирования властных институтов Европейского союза. В результате из 12 стран, не ратифицировавших Конституцию к моменту проведения саммита 16-17 июня 2005 г. восемь государств-членов приняли решения о переносе референдумов (Великобритания, Дания, Ирландия, Польша, Португалия, Финляндия, Швеция, Чехия).

По итогам неформального саммита ЕС, состоявшегося в Хэмптон Корт в октябре 2005 г., и заседания Европейского совета 15-16 декабря того же года в Брюсселе было принято решение вернуться к проблеме ратификации Конституции ЕС в первой половине 2006 г., после подготовки Советом по общим вопросам и внешней политике предложений для межправительственных дискуссий [20].

В октябре 2005 г. Еврокомиссия дала оценку короткому "периоду размышлений" [21], отметив, что положения Конституции 2004 г. должны быть максимально сохранены. С точки зрения КЕС одним из основных способов преодоления кризиса должна стать организация широких общественных дискуссий относительно будущего Европейского союза. В целом Еврокомиссия заняла выжидательную позицию в отношении обсуждения судьбы Конституции ЕС, что отражало стремление Председатель КЕС Ж.-М. Баррозу к поиску компромисса с государствами - членами Евросоюза, хотя это и осложняло его отношения с Европарламентом [22].

Эксперты отмечают, что, несмотря на внутренние административные реформы 1999 г., в период председательства Ж.-М. Баррозу в КЕС "национальное" влияние в "кабинетах" заметно выросло [23]. По замечанию Комиссара ЕС по торговле П. Мандельсона, Еврокомиссия проигрывает Совету министров ЕС в борьбе за лидерство, а также страдает от конфликтов и слабой координации действий между своими генеральными директоратами [24]. Отметим также, что к концу 2006 г. сложилась ситуация, которая может до некоторой степени осложнить отношения между КЕС и новыми государствами-членами. Дело в том, что на декабрь 2006 г. доля граждан этих стран среди сотрудников Еврокомиссии была ниже запланированной и составляла лишь 9 % всего аппарата КЕС [25].

По мнению экспертов, при Ж.-М. Баррозу (как и при прежнем главе Еврокомиссии Р. Проди) значение поста главы КЕС продолжает повышаться, что связано не только с необходимостью улучшить координацию действий в рамках расширенной Коллегии комиссаров КЕС, но и с личными амбициями её нынешнего президента [25]. Аналогичными причинами объясняется и тот факт, что при Ж.-М. Баррозу отношения внутри Еврокомиссии становятся всё более иерархичными. Это заметно отличает стиль нынешнего её руководства от стиля руководства, например, Ж. Делора, который опирался на сеть неформальных советников, что приводило к конфликтам между его "кабинетом" и генеральными директоратами КЕС [26].

В период председательства Австрии в Евросоюзе в первой половине 2006 г. благоприятные условия для выхода из институционального кризиса так и не были созданы из-за нечёткой позиции австрийских властей, опасавшихся, что обсуждение этого вопроса в австрийском правительстве может расколоть правящую коалицию. Федеральный канцлер Австрии и члены правительства, принадлежавшие к "Австрийской народной партии" (АНП), выступали за сохранение Конституции 2004 г., однако были готовы участвовать в дискуссиях, а не просто лоббировать первоначальный вариант документа. С другой стороны, некоторые представители АНП (например, депутат Европарламента Р. Рак), члены "Союза за будущее Австрии", "Социал-демократической партии Австрии", Федеральный президент Австрии Х. Фишер и австрийский представитель "зелёных" в Европарламенте А. Фоггенхубер выступали за реформирование положений конституционного договора [27]. Поэтому целью австрийского председательства была скорее организация широкого обсуждения будущего Конституции ЕС, а не выработка собственных решений. На саммите ЕС в Брюсселе 15-16 июня 2006 г. участникам встречи были вынуждены признать, что у них нет единого подхода к преодолению кризиса, хотя способ проведения "конституционной реформы" должен быть найден не позднее 2008 г. [28].

В отличие от австрийцев, финны, председательствовавшие в ЕС во второй половине 2006 г., не прилагали особых усилий для решения конституционного вопроса: этому мешали назначенные на весну 2007 г. выборы в Нидерландах и Франции. Однако консультации с государствами-членами велись. И хотя результаты переговоров так остались конфиденциальными, тем не менее, они значительно облегчили работу Германии в период её председательства в первой половине 2007 г. [29].

В рамках представления в Страсбурге программы председательствования Германии в ЕС (15 января 2007 г.) федеральный канцлер А. Меркель заявила о своей поддержке Конституционного договора. По её мнению, проблема должна быть решена не позднее начала председательствования Франции, т.е. до второй половины 2008 г. Это необходимо для того, чтобы завершить процесс принятия Конституции до выборов в Европарламент в 2009 г. В качестве основы для консультаций был предложен итоговый вариант Конституции 2004 г., поскольку он уже был к тому времени ратифицирован некоторыми странами, и значительное его изменение могло вызвать большое недовольство.

В разработке "германских конституционных предложений" к июню 2007 г. принимали участие лишь представители национальных правительств. Это облегчило поиск компромисса, хотя и послужило почвой для обвинений в "непубличности" [30] (например, со стороны Комиссаров ЕС П. Мандельсона и М. Вальстром [31]). В качестве альтернативы предложениям А. Меркель депутат Европарламента Э. Дафф выдвинул собственную концепцию реформирования Евросоюза, предполагающую среди прочего значительное расширение сферы применения голосования квалифицированным большинством. Основными проблемами, с которыми столкнулась А. Меркель, являлись отрицательная позиция Польши в отношении принципа "двойного большинства" при принятии решений, а также требование Варшавы (которое поддерживала Великобритания) убрать из договора термин "конституционный" как ущемляющий национальный суверенитет.

Президент Франции Н. Саркози (с ним был отчасти согласен министр иностранных дел Италии М. д'Алема) предложил заключить "мини-договор" и включить в него в основном те пункты, которые пользуются наибольшей поддержкой европейской общественности: создание европейского дипломатического аппарата, учреждение должности президента ЕС, разграничение полномочий между Евросоюзом и странами-членами, введение принципа "двойного большинства". Что же касается проблем реформирования Евросоюза, то, по мнению Н. Саркози, после выборов в Европарламент в 2009 г. для обсуждения этой проблемы можно будет созвать Конвент [32]. По замыслу французского президента, "мини-договор" должен представлять собой модернизированный Ниццский договор, а значит, ратифицировать его через референдум не понадобится.

В феврале 2007 г. с заявлениями о возможности принять "модернизированный" Ниццский договор выступили и представители правительственной коалиции Нидерландов. Однако при этом было ясно, что предложение Н. Саркози (и Ж. Ширака) вовсе не гарантирует, что при обсуждении "модернизированного" варианта Ниццского договора не возникнет таких же разногласий, какие выявились при обсуждении Конституционного договора в целом, особенно положений, касающихся институциональной системы [33].

В конце августа 2007 г. Н. Саркози выдвинул ещё одну инициативу по реформированию Евросоюза. Он предложил создать "Совет мудрецов", состоящий из 10-12 наиболее уважаемых общественно-политических деятелей, который должен к 2009 г., т.е. к выборам в Европарламент, разработать план развития Европейского союза до 2030 г. Однако эта инициатива не нашла тогда поддержки ни у государств-членов, ни у Еврокомиссии или Европарламента [34].

В конце концов председательствовавшей в ЕС Германии удалось достичь определённого успеха, добившись подписания 25 марта 2007 г. Берлинской декларации [35], подготовка которой началась в начале января того года. Этот документ можно рассматривать как согласие членов ЕС с текстом обновленного основополагающего договора, хотя термин "конституция" из него был изъят, а подписали его лишь председатель Еврокомиссии Ж.-М. Баррозу, председатель Европарламента Х.-Г. Пёттеринг и федеральный канцлер А. Меркель как представитель государства - председателя ЕС [36]. Помимо прочего успех Германии в разработке Берлинской декларации был обусловлен и тем, что, в отличие от своего австрийского коллеги, А. Меркель сумела при этом обеспечить единство правящей коалиции ХДС/ХСС-СДПГ.

Планы Берлина разработать к июню 2007 г. "дорожную карту" подготовки нового договора, а к концу года (но уже под председательством Португалии) - одобрить новый вариант Конституции, вызвали резкое недовольство Польши и Чехии и были скептически оценены Великобританией, Бельгией и Данией. Л. Качинский, например, заявил, что текст нового договора реально можно будет согласовать лишь в 2009 г., а принять его - в 2011 г. Эти разногласия внутри ЕС свидетельствуют, с каким трудом шел поиск консенсуса по вопросу о Конституции. В свете этого вполне закономерно, что Берлинская декларация не является юридически обязательным документом, а в её подписании участвовали не все страны - члены ЕС.

Очередной раскол по вопросу о дальнейшей судьбе Конституции ЕС произошёл перед саммитом Европейского совета в Брюсселе, состоявшимся 21-22 июня 2007 г. Семнадцать стран, уже ратифицировавших Конституцию ЕС в редакции 2004 г., а также правительства Германии, Португалии и Ирландии требовали сохранить основные положения документа, допуская возможность внесения в него некоторых изменений. Их позиция была чётко сформулирована ещё в конце января 2007 г. на организованной Испанией и Люксембургом "встрече друзей Конституции ЕС". (К этому мероприятию крайне негативно отнеслась Германия: немецкие политики опасались появления новых разногласий, которые могут осложнить подготовку Берлинской декларации. В результате под давлением Германии подобные встречи больше не проводились [31].)

Великобритания, Нидерланды, Франция (изменившая впоследствии свою позицию), а также Чехия, Польша, Швеция и Дания выступали за предложение Н. Саркози модифицировать Ниццский договор, что позволило бы избежать референдумов. В конце апреля 2007 г. А. Меркель предоставила главам несогласных с этим предложением государств список вопросов, ответы на которые позволили бы Германии создать почву для консенсуса [37]

По итогам брюссельского саммита ЕС от 21-22 июня 2007 г. [38] странам-членам удалось согласовать проект Договора о реформировании Евросоюза, текст которого стал доступен для всех лишь 14 июня 2007 г., т.е. за неделю до начала работы саммита. Основная часть положений Конституции 2004 г., касающихся институциональной системы (введение поста президента ЕС и "гибридной системы" председательствования, обновление структуры КЕС и Европарламента, принцип "двойного большинства", расширение сферы применения голосования квалифицированным большинством и др.), была сохранена.

Португалия, занявшая место председателя Евросоюза в июле 2007 г., намеревалась к 18 октября 2007 г. (т.е. к очередной встрече в верхах) добиться политического соглашения относительно Договора о реформировании ЕС с тем, чтобы подписать его к концу года. Конечно, при этом могли возникнуть определённые осложнения. (Чехия, например, в сентябре 2007 г. выразила сомнение в том, что в 2009 г. договор удастся ратифицировать.) Тем не менее, 23 июля 2007 г. на открытии очередной межправительственной конференции Португалия представила проект Договора по реформированию Евросоюза министрам иностранных дел ЕС [39].

В конце августа - начале сентября 2007 г. министры иностранных дел Евросоюза, представители Европарламента и КЕС начали консультации для поиска приемлемого компромисса по Договору о реформировании ЕС. При этом Португалия настаивала, чтобы эти консультации были максимально открытыми для общественности. Наднациональные институты, т.е. Европарламент и КЕС, с опасением относились к деятельности Генерального секретариата Совета министров ЕС, считая, что она может инициировать неожиданные изменения институциональной системы Евросоюза [40]. Председатель КЕС Ж.-М. Баррозу, как в своё время и В.-Ж. д'Эстен, заявлял, что проблемы политических институтов следует обсуждать последними, чтобы они не заблокировали рассмотрение менее спорных вопросов.

Подготовка к очередному саммиту ЕС, провести который планировалось 18-19 октября 2007 г. в Лиссабоне, осложнилась заявлением руководителя Еврокомиссии Ж.-М. Баррозу, которое он сделал 6 октября в интервью бельгийской газете "De Standaard". В нём он выражал обеспокоенность, что в результате принятия Договора о реформировании ЕС и учреждения поста президента Евросоюза влияние коммунитарных/наднациональных институтов (т.е. Еврокомиссии и Европарламента) будет существенно ограничено. Ж.-М. Баррозу также предположил, что Германия может злоупотребить принципом "субсидиарности", ослабляя тем самым наднациональные институты [41]. Важность подобного заявления очевидна, особенно если принять во внимание, что Ж.-М. Баррозу, как считается, всегда достаточно лояльно относился к позициям членов ЕС. За всё время своего пребывания на посту председателя КЕС он избегал втягивать Еврокомиссию в дискуссии вокруг институциональной системы Евросоюза, отдавая приоритет иным проблемам [25]. На наш взгляд, высказывания Ж.-М. Баррозу свидетельствовали о его озабоченности отсутствием в Договоре о реформировании ЕС реальных механизмов повышения эффективности работы КЕС. Его опасения относительно создания параллельной администрации, оттесняющей Еврокомиссию на второй план, вполне обоснованны на фоне усиления Европейского совета и Совета министров ЕС. Эти опасения разделяют также и некоторые представители политической элиты Евросоюза. Например, по словам министра иностранных дел Бельгии К. де Гута, в сфере внешней политики разделение полномочий между председателем КЕС, президентом Евросоюза и Высоким представителем по Общей внешней политике и политике безопасности/ОВПБ (он одновременно занимает пост вице-председателя Еврокомиссии) остается нечётким.

В определённом смысле претензии Ж.-М. Баррозу поддержал также бывший комиссар ЕС П. Лами, ныне занимающий пост генерального директора Всемирной торговой организации, который заявил, что создание института постоянного президента Европейского союза является "бомбой с часовым механизмом под коммунитарной оболочкой" [42].

Вполне вероятно, что громкие заявления Ж.-М. Баррозу были спровоцированы его стремлением оставить за собой пост председателя КЕС и после 2009 г. [43], поскольку он понимает всю сложность функционирования Еврокомиссии в рамках новой институциональной системы и хочет застраховать себя от новых политических рисков, даже несмотря на возможное недовольство государств-членов. Отметим, что, по мнению эксперта немецкого «Фонда науки и политики» А. Маурера, Еврокомиссия фактически не смогла выработать единой точки зрения в отношении Договора о реформировании ЕС [44]. Парадоксальным образом это повторяет ситуацию декабря 2002 - начала 2003 г., когда в ходе работы Конвента Еврокомиссия выдвинула целых два проекта институциональной реформы ("For the European Union. Peace, freedom, solidarity" и проект "Penelope") [45].

На заседании Совета по общим вопросам и внешней политике Совета министров ЕС, состоявшемся 15 октября 2007 г., Чехия напомнила об инициативе, переданной ранее на рассмотрение экспертной юридической группе. Речь шла о предоставлении Совету министров ЕС права обязывать Еврокомиссию отзывать свои законодательные предложения, что наряду с расширением полномочий национальных парламентов могло ещё больше ограничить право законодательной инициативы КЕС. Большинство членов ЕС прохладно отнеслось к предложению чешской стороны, а юристы Еврокомиссии добавили, что оно вторгается в сферу исключительной компетенции КЕС и к тому же выходит за рамки мандата МПК, одобренного на саммите ЕС в Брюсселе в июне 2007 г. [42].

В итоге на октябрьском саммите Евросоюза 18-19 октября 2007 г. Договор о реформировании ЕС был одобрен. Чешское предложение не было реализовано полностью: Еврокомиссии всего лишь рекомендовали обращать "особое внимание" на заявления Совета министров ЕС относительно отзыва законопроектов [46], т.е. формально КЕС по-прежнему не обязана удовлетворять требования государств-членов. Также было одобрено предложение Н. Саркози о создании "Совета мудрецов". Вероятной причиной изменения отношения КЕС, Европарламента и членов ЕС в целом к инициативе президента Франции, как полагают, была готовность Н. Саркози пойти на некоторые уступки в вопросе о вступлении Турции в Европейский союз.

На данном этапе достаточно сложно оценить целесообразность создания предложенного Н. Саркози органа (равно как и позицию французского президента), тем более что, судя по заявлениям Г. Брауна, "Совет мудрецов" в своём анализе не будет затрагивать проблем внешней политики и институциональной системы ЕС (это может помешать ратификации Договора о реформировании ЕС в парламенте Великобритании) [47]. В ноябре-декабре 2007 г. председательствовавшая в ЕС Португалия проводила консультации с членами ЕС по определению объёма полномочий "Совета мудрецов". Надо сказать, что исключение из его повестки дня институциональных вопросов отнюдь не гарантировало, что в ходе его работы удастся обойтись без политических конфликтов. Так, Франция, например, настаивала на обсуждении в рамках Совета вопроса о географических границах "пространства европейской интеграции", к чему негативно относится Великобритания [48]. На саммите Евросоюза 18-19 октября 2007 г. формально возобладала позиция Великобритании, однако ряд заявлений Н. Саркози и А. Меркель говорят о том, что тема границ, хотя бы в формате обсуждения вопросов, связанных с Европейской политикой соседства, всё равно будет затронута [49].

Участники саммита также приняли решение, что "Совет мудрецов" не будет заниматься вопросами, относящимися к сфере исключительной компетенции наднациональных институтов (например, общей аграрной политикой), а также бюджетной политикой Евросоюза. Совет начнёт работу в середине 2010 г. под руководством бывшего премьер-министра Испании Ф. Гонсалеса (председатель), экс-президента Латвии В. Вике-Фрейберги и бывшего главы фирмы Nokia господина Й. Олилла (вице-председатели). Остальные 6 членов "Совета мудрецов" будут избраны в марте 2008 г., к очередному заседанию Европейского совета. Среди кандидатов упоминаются бывший канцлер Австрии В. Щуссель, глава Европейской конфедерации профсоюзов Дж. Монкс и бывший председатель Европарламента П. Кокс [50].

Официальное подписание Договора о реформировании ЕС (Лиссабонского договора) состоялось на саммите Евросоюза 13 декабря 2007 г. в Лиссабоне. Его ратификация членами ЕС должна завершиться до 1 января 2009 г. Примечательно, что премьер-министр Великобритании Г. Браун, для которого, по мнению экспертов, проблематика ЕС не является политическим приоритетом, подписал Лиссабонский договор отдельно от остальных глав государств и правительств Евросоюза, опасаясь дать британским "евроскептикам" лишний повод для критики [51].

Таким образом, принятая Евросоюзом тактика выхода из конституционного кризиса фактически состоит в проведении закрытых межправительственных консультаций, в которых участие Еврокомиссии довольно ограничено. Во многих случаях этот подход себя оправдал, однако не исключено, что в будущем конфликты между Ж.-.М. Баррозу и членами ЕС всё-таки будут возникать.

3. Взаимодействие Еврокомиссии, Совета министров ЕС и Европейского совета в свете положений Лиссабонского договора

В соответствии с положениями Лиссабонского договора, повторяющими положения Конституции ЕС в редакции 2004 г., в состав Коллегии комиссаров Европейской комиссии должны входить представители 2/3 государств - членов ЕС. Механизм ротации для них пока не определён (это должен сделать Совет министров ЕС на основе консенсуса). Пересмотр состава и численности Европейской комиссии отложен до 2014 г., а не до 2009 г., как предлагалось в первоначальном варианте Конституции ЕС 2004 г. [52].

Что касается назначений на посты еврокомиссаров, то список кандидатов на каждую должность должен составлять председатель КЕС совместно с национальными правительствами, что, естественно, несколько ограничивает свободу его действий [53]. Сохранена процедура избрания председателя КЕС, предусмотренная Ниццским договором: его кандидатуру выдвигают представители национальных правительств (квалифицированным большинством) и вносят на одобрение в Европарламент. Некоторые "старые" члены ЕС предлагали, чтобы председатель Еврокомиссии избирался из числа граждан стран - участниц еврозоны и Шенгенского соглашения [54], хотя это условие нигде формально не закреплено.

Некоторые эксперты сомневаются в том, что порядок ротации комиссаров ЕС удастся ввести в 2014 г. Во-первых, он не может служить эффективным инструментом реформирования Еврокомиссии, поскольку члены Коллегии будут избираться по принципу их национальной принадлежности, а не исходя из профессиональных качеств [55]. А во-вторых, поиск приемлемого механизма ротации неизбежно приведёт к конфликтам между участниками этого процесса. Ведь если в составе Коллегии не будет представителей Великобритании, Германии или Франции, то это, вполне возможно, лишит КЕС политического влияния. Уже сегодня заявление Н. Саркози о том, что руководитель КЕС должен иметь максимальную свободу при назначении комиссаров, следует скорее трактовать как напоминание, что одним из них должен быть представитель Франции [56]. Что же касается "новых" членов Евросоюза, то для них пост комиссара ЕС имеет помимо прочего ещё и большое символическое значение [57].

В соответствии с Договором о реформировании ЕС председатель Еврокомиссии должен назначаться государствами-членами с учётом результатов выборов в Европарламент. Эта новая формулировка, по сути, ничего не меняет в самой процедуре, однако позволяет в дальнейшем перейти к прямым выборам главы КЕС большинством депутатов Европарламента. Основанием для подобного предположения служит тот факт, что после выборов в Европарламент в 2004 г. группа партий "Европейская народная партия - Европейские демократы", получившая парламентское большинство, настаивала, чтобы новый председатель КЕС разделял их платформу (именно это и произошло с Ж.-М. Баррозу).

Политизация деятельности Еврокомиссии и повышение роли Европарламента в назначении её главы могут частично решить проблему "демократического дефицита", однако эти изменения создают некоторые проблемы для самой КЕС. Например, они дадут больший простор для критики в адрес "евробюрократии" и повысят вероятность возникновения конфликтов с теми членами ЕС, руководители которых придерживаются идеологии, отличной от позиции руководства КЕС [58]. В результате образ Еврокомиссии как "честного брокера", защищающего общеевропейские интересы, может серьёзно пострадать.

Под давлением Нидерландов и Франции в Лиссабонский договор было внесено положение, предусматривающее право национальных парламентов (каждый из которых имеет 2 голоса) в течение 8 недель простым большинством голосов отклонить законопроект Еврокомиссии, если он не соответствует принципам субсидиарности и пропорциональности [59]. Это заметно ограничивает законодательную инициативу Еврокомиссии. В том случае, если КЕС не захочет вносить изменения в документ, она должна аргументировать свою позицию. Дальнейшее рассмотрение законопроекта приостанавливается, если 55 % государств-членов или простое большинство депутатов Европарламента высказываются против него. Таким образом, было изменено аналогичное положение Конституции ЕС (2004 г.), в котором за отклонение инициативы КЕС должна была проголосовать всего треть национальных парламентов (по 2 голоса каждый), однако при этом отсутствовал алгоритм действий Совета министров ЕС и Европарламента в ситуации, когда Еврокомиссия откажется изменять законопроект.

В принципе это положение усилит демократический контроль в рамках ЕС, повысит роль национальных парламентов и позволит снять остроту проблемы "демократического дефицита" [60]. Однако многое здесь будет зависеть от способности европейских легислатур координировать свои действия [61], например, в рамках Конференции Комитетов по делам Евросоюза. Одновременно усиление контроля со стороны национальных парламентов сузит пространство для маневра на переговорах в Совете министров ЕС, что негативно отразится на процессе принятия решений путём консенсуса. Например, члены ЕС будут обязаны поддерживать обращения национальных парламентов в Суд ЕС по вопросам соответствия законопроектов принципу субсидиарности [62] С другой стороны, подобные меры будут носить формальный характер, так как Суд ЕС избегает выносить решения, основанные на трактовке принципа субсидиарности.

Надо сказать, что с помощью новой процедуры национальные парламенты вряд ли смогут повысить своё влияние на институты ЕС. Во-первых, они не будут иметь возможности формировать позитивную повестку, т.е. выдвигать новые законопроекты взамен отклонённых. Во-вторых, они будут анализировать лишь проекты, а не итоговые варианты законов. В-третьих, неясно, какое количество законодательных инициатив национальные парламенты смогут проанализировать на предмет их соответствия принципам субсидиарности и пропорциональности [63]. К тому же при анализе эксперты будут руководствоваться национальным законодательством, и вопрос, таким образом, переместится в сферу национальной политики, а органы ЕС останутся в стороне. Это означает, что для укрепления легитимности решений Евросоюза влияния национальных парламентов будет явно недостаточно, зато их вмешательство может снизить эффективность работы органов Евросоюза [64]. Если же несколько усложнить условия применения национальными парламентами такой процедуры, то она, скорее всего, будет использоваться гораздо реже.

В 2006 г. была проведена реорганизация "комитетов комитологии", изменившая баланс сил между Еврокомиссией и Советом министров ЕС. Она усилила влияние Европарламента в вопросах контроля над деятельностью этих структур и дала ему право в ряде случаев налагать вето на их решения [65]. Европарламент требовал пересмотра Решения 1999/468 от 28 июня 1999 г., обосновывая свою позицию тем, что в соответствии с процедурой совместного принятия решений он имеет равные с Советом министром ЕС права по контролю над законотворческим процессом. Законодательное закрепление этого права не столько ограничит компетенцию Еврокомиссии по формированию повестки дня ЕС, сколько замедлит законотворческий процесс и лишит КЕС возможности оперативно реагировать на изменения политической конъюнктуры. Следует заметить, что усложнение процесса согласования интересов между Еврокомиссией, Советом министров ЕС и Европарламентом менее всего связано с расширением Евросоюза, поскольку присоединение к нему в 2004 г. 10 новых членов, а в 2007 г. - Румынии и Болгарии, практически никак не отразилось на функционировании системы "комитетов комитологии" [66].

В феврале 2005 г. Еврокомиссия реализовала инициативу, предложенную ещё в ходе обсуждения предложений Конвента на межправительственной конференции 2003-2004 гг. Суть этой инициативы состояла в том, чтобы до 2009 г. децентрализовать работу Коллегии комиссаров КЕС, сохранив принцип "1 государство - 1 комиссар" и соблюдая положения Ниццского договора, для чего требовалось создать на базе Коллегии несколько более мелких структурных групп (речь не идёт о разделении генеральных директоратов), отвечающих за подготовку коллегиальных предложений Еврокомиссии [67]. Формирование этих групп рассматривалось как изменение "процедурных правил" работы Еврокомиссии, а значит, не требовало согласия Европейского совета или Совета министров ЕС. Правда, планировалось, что одна из таких групп будет напрямую сотрудничать с Советом по экономической конкурентоспособности Совета министров ЕС. В связи с этим высказываются опасения, что такая реорганизация может дать толчок процессу подчинения деятельности Еврокомиссии отраслевым советам Совета министров, тем более что параллельная структура, которая координировала бы действия КЕС и Европарламента, создана не была, хотя вопросы конкуренции относятся к компетенции и Совета министров ЕС, и Европарламента [68]. При этом следует заметить, что расширение состава Коллегии комиссаров до 27 членов (после вступления в ЕС Румынии и Болгарии) значительно затрудняет соблюдение принципа коллегиальности и повышает степень ответственности президента Еврокомиссии за координацию деятельности комиссаров ЕС.

На наш взгляд, реформирование Еврокомиссии в соответствии с положениями Конституции ЕС (2004 г.) и Лиссабонского договора в определённом смысле было похоже на процесс реализации Ниццского договора, который разрабатывался на основе принципа "наименьшего общего знаменателя". Таким образом, в работе институтов ЕС сохранились все недостатки, связанные с отсутствием чёткого стратегического планирования и внутренней координации [69]. К тому же увеличение числа комиссаров может привести к дроблению существующих генеральных директоратов и сковыванию инициативы Коллегии КЕС. Всё это может перечеркнуть положительные результаты реформ Н. Киннока.

Основным инструментом повышения эффективности принятия решений в рамках Совета министров ЕС в Лиссабонском договоре, как и в Конституции ЕС 2004 г., является введение принципа "двойного большинства" при голосовании.

В 2003-2004 гг. на межправительственной конференции, обсуждавшей проект Конституции ЕС, поиск приемлемого для всех варианта реформирования Совета министров ЕС был крайне сложным. Италия до окончания срока своего председательствования в ЕС, т.е. до декабря 2003 г., так и не смогла внести конкретного предложения по изменению системы голосования в Совете министров ЕС [70]. Успех Ирландии, сумевшей к июню 2004 г. выработать приемлемую для государств-членов позицию, не в последнюю очередь был обусловлен поражением на выборах испанского премьер-министра Х.М. Аснара, критиковавшего в ходе избирательной компании систему "двойного большинства".

В соответствии с итоговым вариантом Конституции ЕС с 2009 г. будет отменена действующая в Совете министров ЕС система распределения голосов. Изменится также схема голосования квалифицированным большинством, которая используется с 80-х гг. прошлого века всё более широко. Теперь при голосовании по принципу "двойного большинства" для принятия решения необходимо, чтобы "за" высказались не 50, а 55 % государств-членов (т.е. минимум 15), в которых проживает 65 % всего населения стран Евросоюза (а не 60 %, как ранее). Однако если законодательная инициатива исходит не от КЕС или министра иностранных дел Евросоюза (речь может идти о сферах юстиции, внутренних дел, общей внешней политики или политики безопасности), то критерии для квалифицированного большинства будут ещё более жёсткими: "за" должны проголосовать 72 % государств-членов, где проживает 65 % всего населения Евросоюза. Отметим, что аналогичная мера была предусмотрена и в проекте Конституции, однако там эти критерии были несколько ниже (но заметно выше, чем предусматривалось Ниццским договором). Новая схема голосования квалифицированным большинством, закрепленная в Конституции ЕС (в редакции 2004 г.) и сохраненная в Лиссабонском договоре означает, что доля представителей "выигрывающих коалиций" в составе Совета министров ЕС увеличится с 3,6 до примерно 20 %.

Польша и Испания упорно сопротивлялись принятию процедуры голосования по принципу "двойного большинства", так как в этом случае они теряли возможность противостоять влиянию "большой четвёрки" (Франция, Германия, Италия, Великобритания). Варшава и Мадрид стремились добиться минимальных изменений критериев, зафиксированных Ниццским договором, требуя увеличить долю населения проголосовавших "за" стран до 66-67 % [71].

По этой причине в ходе подготовки Лиссабонского договора Варшава предложила рассчитывать вес каждого государства-члена при голосовании квалифицированным большинством исходя уже не из численности населения положительно проголосовавших стран, а из коэффициента, представляющего собой квадратный корень из этого числа. Такая схема голосования сохранила бы равновесие между Польшей и Испанией, с одной стороны, и Францией, Германией, Великобританией и Италией - с другой, что вполне соответствовало бы духу Ниццского договора. Однако при этом влияние "большой четвёрки", Польши и Испании снизилось бы, а влияние малых и средних государств-членов несколько повысилось. Фактически применение "квадратного корня" не дало бы Польше осязаемого преимущества по сравнению с правилами голосования, закреплёнными в Конституции 2004 г. [72]. Скорее всего, позицию Польши можно объяснить тем, что при подсчёте голосов с использованием "квадратного корня" Германия уже не сможет влиять на результаты голосования так, как при использовании принципа "двойного большинства", предусмотренного Конституцией 2004 г., а значит, с большим трудом будет создавать блокирующие коалиции [73]. Это явно выгодно Польше, которая, являясь крупнейшим получателем средств бюджета ЕС, могла бы противостоять попыткам Германии - крупнейшего донора этого бюджета - реформировать финансовую политику Евросоюза [74].

Отметим, что идея применить "квадратный корень" при голосовании в Совете министров ЕС была предложена в 2000 г. представителями Швеции, а в январе 2004 г. - группой польских ученых (физиком К. Зычковски и математиком В. Сломчински), однако в обоих случаях поддержки она не нашла [75].

Действия Польши объясняются её стремлением стать неформальным лидером малых и средних стран - новых членов ЕС, что позволило бы ей оказывать давление на "большую четвёрку". Однако отказ Испании и других стран поддержать предложения Варшавы и возникшие в самой польской правительственной делегации разногласия не позволили ей добиться успеха. При поддержке Франции, Австрии и Люксембурга Германии удалось переломить сопротивление Польши, заявив, что межправительственная конференция по обсуждению Договора о реформировании ЕС может быть созвана и без её участия. (Это было скорее мерой морального давления, поскольку без подписи Польши решения МПК юридической силы не имели бы [76]). Эксперты отмечают, что подобная тактика имела прецеденты в истории Евросоюза. Она была использована, например, во время саммита Европейского совета в Милане в 1985 г. (в ходе подготовки Европейского единого акта) и в 1990 г. при разработке Маастрихтского договора.

Единственное, чего смогла добиться Варшава, - это перенести внедрение новой системы голосования в Совете министров ЕС на 1 ноября 2014 г. и вновь подтвердить возможность применения "Янинского компромисса" [77]. В попытке переубедить Польшу представители Австрии и Люксембурга предлагали сохранить ниццский вариант подсчёта голосов в Совете министров ЕС до 2016 г. (Варшава первоначально настаивала на сохранении этой системы до 2020 г.). Предполагается, что в период с ноября 2014 г. по март 2017 г. по просьбе любого государства-члена может быть применена старая, "ниццская" система голосования [79]. Если в 2014-2017 гг. для применения "Янинского компромисса" будет необходимо как минимум 75 % голосов (по критерию численности населения или числа государств-членов), то с 1 апреля 2017 г. эта цифра понизится до 55 % [80].

Дебаты вокруг "Янинского компромисса" продолжались и в период председательства Португалии. Польша требовала, чтобы "Янинский компромисс" был внесён в текст договора о реформировании ЕС, однако остальные государства-члены соглашались упомянуть о нём только в отдельной декларации, поскольку тогда он будет иметь более низкий юридический статус. Следует заметить, что "Янинский компромисс" даёт возможность лишь отложить принятие какого-то решения, но не отвергнуть его в принципе. Однако министр иностранных дел Польши А. Фотыга настаивала, что применять эту процедуру можно неоднократно (если понадобится, то на протяжении 2 лет) вплоть до появления консенсуса. С этим не соглашались другие члены ЕС, считая этот принцип инструментом одноразового применения (отсрочка не должна составлять более 4-х месяцев), о чём напомнил министр иностранных дел Люксембурга Ж. Ассельборн [81, 82]. А датский коллега г-жи Фотыги М. Ферхаген подчеркнул, что требование Польши включить "Янинский компромисс" в текст Договора о реформировании ЕС неприемлемо.

Во второй половине сентября 2007 г. экспертная группа юристов, проводившая анализ Договора о реформировании ЕС, строго придерживаясь мандата МПК, официально отказалась включить "Янинский компромисс" в итоговый текст документа. Однако было ясно, что этот вопрос Варшава может вновь поднять на заседании Совета по общим вопросам и внешней политике 15 октября или на саммите Европейского совета 18-19 октября в Лиссабоне [83]. Именно на это намекали в начале октября президент и премьер-министр Польши [84].

В конце концов экспертная группа, завершившая свою работу к 2 октября, сохранила упоминание о "Янинском компромиссе", однако в такой форме, которая с правовой точки зрения была эквивалентна решению Совета министров ЕС, что позволяет впоследствии изменить это положение, не внося поправок в текст Договора о реформировании ЕС [85]. Несмотря на это, представители Польши всё же настаивали на упоминании "Янинского компромисса" в Протоколе № 10 Договора о реформировании, который касается процедуры голосования квалифицированным большинством в Совете министров ЕС. Таким образом они пытались вопреки позиции остальных членов ЕС придать "Янинскому компромиссу" тот же юридический статус, что и самому Договору о реформировании ЕС. Примечательно, что с точки зрения представителей экспертной группы Конституция Евросоюза 2004 г. и Договор о реформировании ЕС - абсолютно идентичны с юридической точки зрения [86].

На октябрьском саммите Евросоюза 2007 г. в Лиссабоне представители Польши заявляли, что заблокируют дальнейшее обсуждение Договора о реформировании ЕС, если их требования в части "Янинского компромисса" не будут учтены [89]. Председательствовавшая Португалия, видимо, не решилась использовать тактику "устрашения", применённую ранее А. Меркель. Отметим, что 17 октября представители Европарламента, участвовавшие в работе МПК (Э. Брок и Э. Дафф - Альянс либералов и демократов за Европу, Э.Б. Креспо - Партия европейских социалистов) заявили, что включение "Янинского компромисса" в текст Договора о реформировании ЕС даже в виде протокола или декларации является нежелательным, поскольку, по их мнению, это осложнит процесс принятия решений [90].

В результате на саммите Европейского союза 18-19 октября 2007 г. польские претензии всё-таки были учтены, но лишь частично: "Янинский компромисс" был включён в текст Договора о реформировании ЕС в виде отдельной декларации, а значит, не будет считаться юридически обязательным. Изменить содержание этой декларации или отменить её действие можно только путём консенсуса, т.е. при согласии самой Польши [87]. Неопределённость такого решения заключается в том, что срок, на который можно отложить принятие решения Советом министров ЕС, по-прежнему не установлен [88]. Тем не менее, с 2009 г. «Янинский компромисс» будет возвращен в практику работы Совета министров ЕС.

Подчеркнем, что за счёт большей численности населения крупные государства ЕС, даже фактически отказавшись от "ниццской системы" голосования, всё же будут иметь больше возможностей влиять на законодательный процесс, чем малые страны-члены [91]. Отметим, что в начале 2004 г. были несколько изменены процедурные правила работы Совета министров ЕС, что повысило долю неформальных механизмов в процессе принятия решений [92].

В Лиссабонском договоре было сохранено положение Конституции ЕС от 2004 г., в соответствии с которым Европейский совет был окончательно включён в систему институтов Евросоюза. Он получил право определять число структурных подразделений Совета министров ЕС (хотя решение об изменениях принимается только квалифицированным большинством). По мнению профессора Кёльнского университета В. Вессельса, именно Европейский совет является тем институтом, которому в наибольшей степени выгодны положения Конституции ЕС[93].

В Конституции ЕС предусматривается ряд мер по улучшению координации работы Европейского совета и Совета министров ЕС (В Лиссабонском договоре эти положения были сохранены). Важно отметить, что определённые аспекты реформирования деятельности Европейского совета и Совета министров как бы выпали из процесса разработки Конституции ЕС, так как основные решения принимались на основе проекта Трампфа - Пири на саммитах Европейского совета в Хельсинки [94], Гётеборге [95], Барселоне [96] и Севилье [97] в 1999-2002 гг. и касались внутренних административных правил, которые, на наш взгляд, имеют и политическое значение.

На саммите в Севилье в 2002 г. ряд изменений был внесен и в работу Совета министров ЕС: число отраслевых советов, например, было сокращено до 9, создан Совет по экономической конкурентоспособности, сокращено количество рабочих групп (примерно до 160), расширены полномочия страны-председателя по координации работы национальных делегаций (через трёхгодичные рабочие программы), введена практика представления схожих требований одним представителем от нескольких государств-членов, подтверждены полномочия Совета по общим вопросам и внешней политике по подготовке саммитов Европейского совета [98]. Решения саммита в Севилье были развиты в положениях 2004 и 2006 г. [99, 100], касающихся организации работы Совета министров ЕС и Европейского совета.

В соответствии с Конституцией ЕС изменился механизм председательствования в структурах Евросоюза: механизм ротации был заменён "гибридной системой", сочетающей ротацию на посту председательствующего над структурами Совета министров и постоянный пост президента Европейского союз/Европейского совета. За исключением Совета по общим вопросам и внешней политике отраслевые советы будут возглавлять группы представителей от 3-4 государств, сменяемые раз в 1-2 года (конкретный механизм ротации пока не определён). Одновременно до 2,5 лет увеличивается срок полномочий президента Европейского совета, который избирается квалифицированным большинством голосов и может занимать свой пост два срока. Это, скорее всего, несколько сократит влияние Генерального секретариата Совета министров, так как его функция - служить "институциональной памятью" - будет не столь востребована. Отметим, что "гибридная система" также не лишена недостатков: в частности, остается неясным механизм координации действий между руководством Совета министров ЕС и Европейским советом [101].